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Municipalités et pouvoirs locaux au Liban

 | 
Agnès Favier

Quatrième partie. Dimensions nationales et régionales de la gestion municipale

Introduction

Richard Balme

Texte intégral

1L’observation du pouvoir local peut présenter des vertus intrinsèques, et délivrer des enseignements utiles pour la bonne gestion publique ou les politiques de développement par exemple. Pour l’analyse politique, elle est surtout un point de passage obligé pour explorer les dispositifs concrets du pouvoir et de la domination. Autour des institutions locales se déploient en effet une série d’enjeux relatifs aux rapports entre urbanité et ruralité, capital et travail, sédentarité et migration, intégration et ségrégation sociales. Mais aussi entre centralité et périphérie, administration d’État et participation locale, différenciation et assimilation politiques. La construction des territorialités multiples et emboîtées qui prennent appui sur les institutions locales est ainsi un élément essentiel d’objectivation du politique, un processus par lequel le pouvoir « prend forme » et adopte ses configurations pratiques. Les modulations infinies de ces dispositifs, telles que les cartes politiques et administratives qui enregistrent ou définissent les déplacements de frontières, les réformes de centralisation ou de décentralisation, le développement d’institutions intermédiaires (provinces ou groupements de communes), et bien sûr les scrutins locaux, élections ou référendums, sont des variations d’échelle dans l’organisation du politique. En permettant l’ajustement ou le changement des équilibres établis autour des clivages évoqués ci-dessus, ces jeux d’échelle sont situés à l’interface entre des tendances macro-politiques relativement stabilisées (la Constitution, le contexte international, le système partisan, la structure économique et démographique) et des processus micro-politiques plus conjoncturels, plus fluides et sous l’influence plus directe des acteurs sociaux (les comportements politiques, économiques ou démographiques, les politiques publiques, les interactions entre groupes et individus).

2Envisagé sous cet angle, le Liban présente des caractéristiques à l’évidence très singulières, qu’il suffit ici d’énumérer : la durée de la guerre et la pesanteur matérielle et morale de son héritage ; l’ombre portée du contexte régional sur la vie politique intérieure ; l’extrême fragmentation communautaire associée à une imbrication territoriale qui reste très poussée ; les contrastes et les conflits entre la côte et l’arrière-pays, le nord et le sud, Beyrouth et la montagne ; la faiblesse des institutions territoriales, limitées en nombre et contenues dans leurs prérogatives, et la longue absence d’élections municipales ; la particularité du mode de scrutin qui retient comme corps électoral les citoyens administrativement enregistrés sur l’état civil, et non les résidents des communes, ce qui donne à l’évidence un tour communautaire à l’élection ; et enfin la contiguïté inextricable des enjeux politiques locaux et nationaux, que ce soit dans le cas de Beyrouth, où la reconstruction échappe à la municipalité, ou dans un contexte plus provincial, où les enjeux matériels (les biens des populations déplacées) ou symboliques (la définition identitaire du patrimoine dans les politiques de développement touristique) prennent immédiatement une consonance nationale.

3Les contributions qui suivent éclairent la réalité libanaise sous cet angle. La marge de manœuvre des institutions locales est trop faible, et sans doute aussi les élections municipales trop récentes, pour faire apparaître une différenciation du local par rapport au national. On risque la déception à chercher dans les pages qui suivent la démonstration d’une capacité d’expérimentation politique et de régulation sociale alternative par rapport à l’État. Tout concourt en effet pour établir l’importance des articulations entre local et national d’une part, entre la situation héritée de l’accord de Taëf et la réalité actuelle d’autre part, dans les quatre cas considérés. Tripoli est ainsi le théâtre des rivalités nationales entre Omar Karamé et Rafic Hariri, et Beyrouth ne saurait échapper à la subtile et délicate prégnance des équilibres – et des déséquilibres – intercommunautaires. À Joun, l’action municipale ne prend son sens que par rapport à la question des populations déplacées pendant la guerre, alors que Baaqline institue son pouvoir municipal dans le cadre de référence illicite de l’Administration civile de la Montagne, héritage des milices druzes. La réflexion en termes d’ « autonomie » du local est trompeuse, ici plus qu’ailleurs. Rien ne semble émerger, dans l’interstice institutionnel dégagé par l’élection municipale de 1998, qui ne touche au processus de réconciliation sans prendre immédiatement une dimension nationale, mettant enjeu l’État libanais dans ses fondements même. Sous cet angle, la démocratie locale est à l’évidence contenue. Mais la reconstruction institutionnelle du Liban emprunte aussi par là une voie relativement maîtrisée, qui est jusqu’ici parvenue à engager un processus de modernisation sans ouvrir le champ à l’activation de conflits incontrôlables.

4L’État, précisément. À défaut de dévoiler l’existence de régulations politiques endogènes aux municipalités, les analyses qui suivent montrent en revanche l’importance des acteurs nationaux, politiques et administratifs, dans la constitution des listes et l’issue des élections, dans la définition des agendas politiques des municipalités, et dans la mobilisation des ressources (finances, expertise technique, capacité juridique) nécessaires à la conduite de l’action publique locale. Au fur et à mesure que l’État se substitue aux organismes internationaux dans la reconstruction du pays, il s’enracine dans les micro-territoires de la société libanaise et assoit son autorité sur des relations d’échange avec les acteurs locaux. La construction de l’État et celle des institutions locales sont deux tendances complémentaires, elles sont les deux faces d’un même processus. Cette réalité est assez connue dans les pays occidentaux. Elle est ici évidemment moins banale en raison d’une réalité sociologique et politique qui font de l’intégration nationale un enjeu extrêmement fort.

5Deux observations méritent d’être soulignées pour prolonger ces réflexions. La première est relative aux enjeux locaux et à leurs dimensions symboliques. À plusieurs reprises, on trouve dans les textes qui suivent l’analyse de politiques fortement connotées symboliquement, dont les enjeux identitaires dépassent largement les conséquences pratiques immédiates. C’est le cas de l’hippodrome de Beyrouth, dont l’observateur non averti peut s’étonner qu’il suscite une telle mobilisation, de la rābiṭa (association culturelle) de Joun que la municipalité renonce à relancer, ou encore de la conservation du patrimoine à Baaqline. Identité, oubli et mémoire sont ici l’objet de politiques volontaristes que les municipalités, en dépit de compétences restreintes, investissent fortement. Ces enjeux politiques là sont loin d’être mineurs. La deuxième observation concerne le « translocalisme » explicitement analysé dans le cas de Joun, mais dont on trouve également l’expression dans la Montagne ou à Tripoli, et bien sûr à Beyrouth. La particularité de la loi électorale, en permettant de gérer la tension entre l’importance des migrations, forcées ou spontanées, et des identités communautaires fortement territorialisées, offre une modulation relativement souple de processus politiques qui pourraient s’avérer plus conflictuels sous une forme plus rigide. Mais cet avantage a aussi un revers : celui de mettre la capitale dans une situation de dépression politique, puisqu’une large partie de sa population résidente ne participe pas au scrutin municipal. Ce système favorise donc le translocalisme, ou les formes de territorialité horizontale, nécessaires à l’intégration de l’Etat, mais condamne probablement la capitale à une affirmation très limitée.

Auteur

Richard Balme, docteur en science politique, professeur des universités à l'Institut d'études politiques de Paris, chercheur au CEVIPOF et animateur du groupe de recherche « Local et politique » au sein de l'Association française de science politique. Il a récemment co-dirigé la publication de Les nouvelles politiques locales. Dynamiques de l'action publique (1999).

© Presses de l’Ifpo, 2001

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