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Municipalités et pouvoirs locaux au Liban

 | 
Agnès Favier

Troisième partie. Négociations et territoires à l'échelle locale

Introduction

Marc Lavergne

Texte intégral

1Les quatre articles qui suivent mettent en lumière les rapports souvent complexes, voire difficiles et conflictuels qu’entretiennent les équipes municipales élues en 1998 avec différentes instances locales mais aussi nationales ou communautaires, avec lesquelles elles négocient leur légitimité et leur pouvoir. La volonté d’agir de nombreuses équipes municipales est ainsi bridée par la nécessité de négociations permanentes avec des acteurs qui leur disputent le droit d’établir une relation privilégiée avec le territoire municipal et sa population et qui, disposant de réseaux multiformes à divers échelons de l’appareil politico-administratif, parviennent à maintenir leur mainmise sur l’échelon local et, le plus souvent, à freiner les efforts de renouvellement entrepris.

LA MUNICIPALITE, UN POUVOIR EN TROMPE L’OEIL

2Dans le cas des relations entre municipalités et associations écologistes exploré par Karam Karam, ce sont pourtant les municipalités qui ont pris le dessus. Cette analyse infirme l’impression qui avait pu se dégager durant les années 1990, selon laquelle les mouvements écologistes qui faisaient alors florès pouvaient devenir la matrice d’un regain d’esprit citoyen au Liban et pouvaient s’assurer un pouvoir durable grâce au rapport de forces établi avec les autorités et les succès acquis ponctuellement. La façon dont les municipalités ont pu reprendre en main les dossiers liés à l’environnement montre qu’en dépit de la relative faiblesse de leurs prérogatives institutionnelles et de leurs ressources financières, elles jouissent d’une certaine aura auprès de la population et constituent un enjeu de pouvoir considérable. Pour autant, on peut se demander si les municipalités sont les véritables vainqueurs de cette compétition : leur capacité d’intervention et de résolution des problèmes ne paraît pas s’être renforcée de la dépossession des dynamiques associatives, qui a sans doute, en revanche, soulagé les instances supérieures de la scène politique nationale. La volonté de renouvellement et de transparence exprimée par la population lors des élections de 1998 ne s’est pas transcrite dans les faits : tout se passe comme si la population et ses représentants élus au niveau local étaient encore soumis aux structures communautaires et à l’influence des grandes familles.

3Les cas de Borj Hammoud, analysé par Tristan Khayat, et de Nabatiyeh, étudié par Souha Tarraf-Najib, montrent comment les nouveaux acteurs de la scène politique, les partis politiques ou les anciens notables se disputent le pouvoir municipal et parviennent à de fragiles équilibres, fondés sur un jeu constant d’échanges et d’obligations mutuels : dans le premier cas, c’est un parti politique arménien, le Tachnak, qui a imposé son autorité depuis plusieurs décennies, au prix d’une domination parfois coercitive, sur l’espace et les instances municipales ; dans le second, un parti politique chiite, le Hizbollah, bien que majoritaire dans l’équipe municipale, ne parvient pas à fournir à la population les services promis, contraint par le mouvement rival Amal qui contrôle les rouages décisifs aux niveaux supérieurs (Conseil du Sud) ainsi que des postes-clés dans l’administration locale (muhāfiz).

4Enfin, l’expérience des fédérations de municipalités, censées permettre de résoudre des problèmes de gestion locale d’une ampleur dépassant les capacités municipales, est présentée par Jehanne Pharès à travers l’exemple du caza de Jbayl, qui s’est affirmé comme un modèle de succès. Mais ce succès, au-delà d’une équation régionale particulière, semble avoir beaucoup reposé sur l’action d’un homme, le président de la municipalité de Jbayl, et ne pas avoir survécu à la nomination de ce dernier à un poste ministériel.

5Ces quatre articles révèlent chacun à leur manière la liaison étroite, en situation de dépendance, des enjeux locaux envers les problématiques nationales : certes, l’ancrage local est important pour les partis ou les hommes politiques, mais c’est l’instance nationale qui donne le la, et qui détermine les choix de politique locale. Le code électoral a sa part de responsabilité dans cette situation, puisqu’il réduit la dépendance effective des hommes politiques à l’égard de leurs mandants. Les conseils municipaux ne jouent parfois qu’un rôle virtuel, celui de « cabinet-fantôme », le président de la municipalité détenant souvent le monopole du pouvoir.

HORS DES RESEAUX, POINT DE SALUT

6Il n’empêche que ce pouvoir local ne peut être obtenu et conservé qu’au prix d’incessantes négociations, finement analysées par les auteurs. Ceux-ci fournissent là le résultat d’une fréquentation de ces acteurs dans l’intimité et dans la durée, ce qui leur permet de restituer dans leur temporalité les stratégies, les alternances de succès et d’échecs, les ambitions et les découragements affectant les individus : le président de la municipalité de Borj Hammoud a payé de son éviction sa tentative de s’autonomiser par rapport au parti Tachnak, celui de Nabatiyeh a été réduit à l’impuissance et sa volonté d’acquérir une stature d’homme politique régional, fondée sur son action personnelle auprès de la population, a été combattue par les appareils politiques en place.

7Ce qui condamne ces tentatives, c’est le manque de réseaux structurés ou informels qui donnent accès au sommet de l’État, aux ressources financières et aux décisions et qui permettent de lever les hypothèques de la réglementation et des pouvoirs intermédiaires de tutelle. Or ces réseaux fonctionnent sur la base d’un intérêt réciproque en faveur de la stabilité. Dans cette logique, les notables ne peuvent pas, à titre individuel, servir de partenaires dans ces échanges, et le soutien d’organisations de type politique ou religieux intervenant à l’échelle régionale ou nationale demeure indispensable. À Borj Hammoud comme à Nabatiyeh, les conseils sont formés de membres de partis politiques, mais la loyauté de ceux-ci est parfois déchirée entre les logiques opposées du parti et de l’équipe municipale. Ici et là, le confessionnalisme n’est pas la seule grille de lecture pertinente : le communautarisme arménien ou chiite est instrumentalisé par les partis, dont l’intérêt est souvent opposé à celui des membres de la communauté pris individuellement, qui ne sont pas nécessairement en faveur du repli sur un espace communautaire homogène. Ainsi à Borj Hammoud, le pont autoroutier finalement construit pour éviter la fragmentation du territoire « arménien » se révèle une nuisance et une perte financière pour ses riverains. Cela étant, chaque communauté, ou mieux chaque parti politique, entretient un rapport différent à l’État : les stratégies mises en œuvre pour s’insérer dans celui-ci sont donc nombreuses et parfois rivales, comme celles du Hizbollah et de Amal. Mais toutes passent par le contrôle d’un territoire.

LE TERRITOIRE ENCORE MOUVANT DE LA COMPETENCE MUNICIPALE

8Le cadre des municipalités ne constitue pas, contrairement à ce qui fut longtemps le cas en France, un territoire bien ancré. En effet, de par leur création récente, les municipalités ne correspondent pas nécessairement à un espace vécu, d’autant que leur découpage correspond à des décisions administratives et politiques « d’en haut ». En conséquence, certaines, étriquées, ont du mal à déployer leurs compétences dans un espace confiné, encerclé par des voisines hostiles ou uniquement préoccupées par leurs propres intérêts. Les difficultés du traitement des déchets, non seulement à Nabatiyeh mais dans toutes les localités libanaises, pourraient être prises comme emblématiques des difficultés de fonctionnement des municipalités au Liban.

9D’autre part, le système électoral, qui ne permet plus la représentation du pays réel, ignorant aussi bien les conséquences de l’urbanisation que celles des migrations provoquées par la guerre, assure le maintien de relations clientélistes anciennes. Cette déconnection schizophrène aboutit à une stabilité trompeuse, selon laquelle « la guerre du Liban n’a pas eu lieu ».

10Cette résistance du système de pouvoir libanais, bien au-delà du jeu confessionnel auquel on le réduit trop souvent, laisse pourtant place à des tentatives de rénovation. Les municipalités en sont l’un des cadres ; à ce titre, elles ne peuvent pas être envisagées comme des structures établies, mais comme le théâtre de processus d’édification complexes, encore en quête de légitimité, de compétences et de moyens financiers ainsi que de viabilité technique, et cette quête est portée par des ambitions personnelles ou des « nationalismes de terroir » émergents. En ce sens, cette volonté de renouvellement exprimée du personnel politique ou notabiliaire ne peut-il pas être perçu comme une tentative de réussir là où la guerre a échoué, c’est-à-dire faire l’aggiornamento du système politique, cette fois-ci par le bas ?

11L’importance accordée dans toutes les communications à l’enjeu écologique répond certes à une préoccupation objective et communément répandue. Mais on peut voir dans cette demande de propreté un peu plus : une exigence implicite de « pureté », de rupture avec la guerre et la corruption qui ont légué aux nouvelles générations un pays dévasté et défiguré où l’intérêt de quelques-uns a balayé le sens du collectif. Le mouvement associatif a porté durant quelques années cet espoir, avant que les municipalités ne s’en emparent. Mais ne sont-elles pas à leur tour en train de sombrer sous le poids des compromis inévitables avec des instances fonctionnant en réseau couvrant des échelles supérieures de territoire, voire l’ensemble du territoire libanais, ou même au-delà ? Si cela était le cas, ce désintérêt pour l’échelon local risquerait d’accentuer un clivage préoccupant tant en matière d’aménagement du territoire que d’écoute de la population, qui a manifesté, au contraire, sa confiance en un véritable pouvoir local pour reconstruire la citoyenneté au Liban.

© Presses de l’Ifpo, 2001

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