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Municipalités et pouvoirs locaux au Liban

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Agnès Favier

Deuxième partie. Fonctionnement interne et pratiques de participation dans les municipalités

Pratiques comparées de participation dans deux municipalités de la banlieue de Beyrouth : Ghbairé et Borj el-Brajneh

Mona Harb El-Kak

Texte intégral

EN INTRODUCTION

Quelques usages de la notion de participation

  • 1 C’est la raison pour laquelle de nombreuses études faites sur le thème de la participation municipa (...)

1La notion de participation au sein du pouvoir municipal soulève plusieurs questions relatives aux modes d’exercice du pouvoir local, aux acteurs prenant part à la gestion locale et aux interactions entre élus et groupes sociaux1. Le positionnement de ces interrogations est souvent normatif : il semble en effet acquis qu’une participation des groupes sociaux aux décisions municipales impliquerait une meilleure démocratie locale. Ce n’est pas cette grille de lecture que j’ai adoptée ici. Je n’utilise pas, non plus, la notion de participation dans le sens de représentation et de délégation. J’ai privilégié l’observation des pratiques de participation, d’une part, pour tenter de comprendre comment des municipalités gérées par le Hizbollah gouvernent un espace aux territorialités partagées, et d’autre part, pour étudier le sens donné par ces municipalités à leurs pratiques participatives.

  • 2 Cette analyse de la participation soulève des problèmes méthodologiques relatifs aux mesures empiri (...)

2Dans la littérature européenne et plus particulièrement française, deux approches se distinguent pour analyser la participation. La première voit la participation comme celle des citoyens à la vie politique à travers des actions collectives organisées (le vote, les mobilisations...) : une telle pratique requiert un certain apprentissage du politique, souvent le fruit d’incitations par des acteurs politiques. Elle concerne une minorité d’acteurs, en priorité des élites, qui se caractérisent par leur position sociale et leurs ressources2. Dans la seconde acception, la participation relève du contexte de la démocratie locale. La municipalité serait alors « le lieu par excellence de la proximité, de la citoyenneté réelle, donc de la modernité d’un lien politique réhabilité » (Bahout, 1997, p. 258). Cette perception du pouvoir local reflète, en réalité, un processus d’évolution de la relation entre la société et l’État, notamment dans le contexte français. Plusieurs auteurs se sont penchés sur le changement dans les modes d’association des citoyens et de leurs organisations à l’action publique, l’expliquant par les notions de gouvernance (Le Galès, 1995), de démocratie participative (Donzelot & Estèbe, 1994 et CURAPP-CRAPS, 1999) ou de contractualisation (Gaudin, 1999). Je reviendrai sur cette littérature en fin de parcours, essayant de la relier au contexte du gouvernement local au Liban.

  • 3 Notons que la littérature scientifique traitant de la démocratie participative et, plus généralemen (...)

3Quel peut être l’intérêt et la réelle pertinence d’une étude en termes de participation dans un pays où l’objet municipal ne réapparaît qu’en juin 1998 (les dernières élections municipales remontent à 1963), et surtout dans un système politique et administratif fortement centralisé, où les pratiques d’association entre les groupes sociaux et leurs représentants municipaux paraissent avoir peu de place3 ?

Le pouvoir municipal en banlieue sud de Beyrouth

  • 4 Sur le processus de « libanisation » du Hizbollah et les dilemmes auxquels le Parti de Dieu fait fa (...)

4La banlieue sud de Beyrouth se démarque du reste de l’agglomération beyrouthine par ses caractéristiques politiques, spatiales, communautaires et sociales. Elle est habitée par environ 400°000 chiites, soit le quart des habitants de l’agglomération beyrouthine - pour la plupart des déplacés du Liban Sud et de la Béqaa. Cet espace forme un enjeu que se sont disputé le mouvement Amal et le Hizbollah, les deux principaux acteurs politiques chiites libanais nés pendant la guerre civile. À l’issue du conflit (1990), la banlieue devient le fief du Hizbollah (ses principaux dirigeants y habitent, et un vaste réseau d’associations sociales y est développé). Depuis, ce parti a choisi de participer au système politique libanais notamment à travers une représentation nationale, avec les élections législatives4. De son côté, le mouvement Amal conforte progressivement son assise sur le Liban Sud et s’est complètement greffé au système politique libanais : son dirigeant, Nabih Berri, devient le président de l’Assemblée nationale en 1992, et réussit à inclure quatre mille membres de sa milice dans la fonction publique (Picard, 1996, p. 91-100).

  • 5 Les autres normes d’action ont trait aux processus d’échange politique et aux mécanismes de légitim (...)

5Dans la banlieue, le mouvement Amal et le Hizbollah ont réussi à mettre en place un système de gestion et d’action alternatif au pouvoir traditionnel des grandes familles chiites notables. Ce système de gestion se caractérise par sa relation étroite (à travers des liens familiaux, religieux, économiques, politiques...) aux groupes sociaux des quartiers contrôlés par ces acteurs politiques. On peut donc parler, dans une certaine mesure, d’une participation effective entre des acteurs politiques locaux et des groupes sociaux, contenue dans des limites territoriales. Cette participation ne rentre évidemment pas dans la catégorie institutionnelle de la démocratie locale puisque les acteurs politiques en question ne sont pas des acteurs élus : ce sont des acteurs qui se sont imposés aux groupes sociaux, souvent d’ailleurs par la violence. Des « apprentissages » ont cependant eu lieu pendant les quinze années de guerre entre les acteurs de ce système local milicien, qui ont donné lieu, c’est mon hypothèse, à des normes d’action publique, dont certaines sont relatives à la participation5.

  • 6 Les élections municipales de 1998 répondent au fonctionnement triadique de la période post-Taëf. En (...)

6Les élections municipales de mai-juin 1998 confirment la domination du Hizbollah en banlieue sud. Elles sont largement remportées par le Parti de Dieu - qui évince les listes du mouvement Amal pourtant soutenues par le Premier ministre de l’époque, Rafic Hariri6. Outre sa légitimité nationale comme fanion de la résistance contre l’occupation israélienne au sud du Liban, Hizbollah peut se targuer, désormais, de la légitimité d’un pouvoir local élu dans les deux plus grandes municipalités de la banlieue sud - Ghbairé et Borj el-Brajneh -, choisies pour cette étude. Parmi les interrogations qui se posent, deux seront soulevées ici : en premier lieu, quels sont les liens qu’établissent les municipalités du Hizbollah avec le réseau d’associations de ce parti ? En deuxième lieu, comment se sont transposées les pratiques de travail social et de gestion urbaine que le Hizbollah exerce en banlieue depuis près de quinze ans, dans le cadre du gouvernement local ? À partir de cette orientation problématique, deux séries de questionnements ont guidé cette recherche.

7D’une part, il s’est agi d’identifier et de comprendre les actions de participation municipale. Comment et par qui sont-elles pensées ? Qui sont les partenaires de la participation et comment sont-ils sélectionnés ? Une réflexion était en outre nécessaire à propos des formes possibles de la participation : s’apparenterait-elle à de l’information - une consultation avant la prise de décision - ou bien s’agit-il de concertation - une association dans la prise de décision ? D’autre part, l’investigation a porté sur les discours et les pratiques de participation. Le discours qui porte sur la participation est-il directement annoncé, médiatisé ou bien est-il sous-jacent, intériorisé ? Les questions par rapport aux pratiques sur le terrain apparaissent plus complexes puisqu’elles peuvent avoir pour référent différents principes d’action.

HIZBOLLAH A LA TETE DU GOUVERNEMENT LOCAL

  • 7 Les services urbains ne sont pas toujours institutionnalisés. Ils existent dans un cadre plus infor (...)

8Le Hizbollah s’est construit un réseau de relations de proximité avec une grande majorité des résidents de la banlieue sud. Ce réseau est relié à un ensemble d’associations dont les responsables quadrillent l’espace géographique par leur offre d’une large variété de services religieux (mosquées, usayniyya-s), sociaux (éducation, santé, loisirs), financiers (microcrédits, aides financières) voire urbains (logement, infrastructure)7. Le Hizbollah est, officiellement depuis l’été 1998, légalement responsable du gouvernement local et doit opérer dans le cadre du système d’action publique pour la distribution de ses services.

Territorialités partagées

  • 8 La désignation de l’espace connote ses différentes spécificités, même si certaines relèvent plus d’ (...)

9Au Liban, on vote dans la région administrative où l’on est inscrit - une région qui souvent ne correspond pas au lieu de résidence. La banlieue sud est un exemple typique de décalage entre pays réel et pays légal puisque moins de 20 % de ses habitants élisent leurs conseils municipaux ; les habitants de la banlieue peuvent être ainsi différenciés entre votants et non-votants ou encore, suivant une terminologie plus stigmatisante, entre migrants et originaires. La aiyya8 constitue une base électorale importante pour le Hizbollah (et pour le mouvement Amal) puisque ses non-votants sont, dans leur majorité, originaires du Liban Sud et de la Béqaa - deux circonscriptions électorales où les chiites forment une large base de mobilisation. C’est pourquoi les municipalités du Hizbollah insistent à souligner qu’elles s’occupent de l’ensemble des habitants, non-votants et votants, à travers les programmes de distribution de services et d’aides sociales, les travaux des commissions municipales, et aussi les associations dont divers projets sont gérés par les organisations du Hizbollah opérant à l’échelle de toute la banlieue sud. La différenciation « non-votants versus votants » ne s’inscrit pas de manière évidente dans l’espace : les quartiers de la banlieue sud ne sont pas homogènes et réunissent des groupes socio-économiques, dont les lieux d’origine et les revenus varient. Cependant, à l’intérieur des quartiers existent des rues, des immeubles, des morceaux d’espace marqués par les habitants originaires ou migrants, portant des noms qui font référence à tel ou tel groupe. Dans ce sens, on peut parler d’une territorialisation « originaires versus migrants ».

10Un autre type de territorialisation existe entre quartiers d’influence Amal et ceux d’influence Hizbollah. Les conflits militaires entre les deux acteurs chiites, durant la deuxième moitié des années 1980, ont conduit à des partages territoriaux où la domination de l’un sur l’autre s’est traduite spatialement à travers deux indicateurs : l’usage de symboles iconographiques à la gloire des dirigeants et des martyrs respectifs, et l’existence de lieux et bâtiments propres à chaque acteur. Ces partages sont clairement perçus par les habitants qui les identifient et participent de leur côté à créer des voisinages d’allégeance politique envers tel ou tel protagoniste. Aussi, dire l’homogénéité de la banlieue sud comme « espace chiite du Hizbollah » est une prémisse qu’il s’agit de revoir. La territorialisation des acteurs politiques ou celle des habitants forment deux des multiples composantes qui différencient géographiquement facteurs de territorialisation, citons en vrac : la nature de la propriété foncière, l’ancienneté du quartier, la structure économique, etc.

  • 9 À Mreijé, une liste unique acceptée par les principaux acteurs a été proposée aux élections. À Hare (...)

11La banlieue sud est divisée en quatre municipalités. Les deux plus petites, Haret Hreik et Mreijé sont dirigées par des présidents maronites, rappelant qu’une population chrétienne vivait dans ces villages avant la guerre et a été depuis déplacée au Mont-Liban9 Les deux autres se partagent la majorité de l’espace de la banlieue : au nord Ghbairé et au sud Borj el-Brajneh. de la banlieue, comme d’autres municipalités du Liban, étaient devenues des institutions soit prises en charge par un patron local qui redistribuait les ressources publiques, se construisant un pouvoir clientélaire (Borj el-Brajneh), soit parasitées par les milices qui les utilisaient comme source de redistribution de services (Ghbairé), soit menées par un président qui maintenait la routine administrative tout en s’insérant dans le réseau des miliciens et entrepreneurs de sa municipalité (Haret Hreik et Mreijé). En 1998, Ghbairé et Borj el-Brajneh ont été toutes deux gagnées par les listes appuyées par le Hizbollah. Cependant, la présence et les effets du parti dans les deux municipalités ne sont pas tout à fait identiques.

Domination d’un maire charismatique à Ghbairé, héritage d’un clientélisme notabiliaire à Borj el-Brajneh

  • 10 Entre 1963 et 1998, cinq présidents se succèdent à la municipalité de Ghbairé, dont trois nommés pa (...)
  • 11 Sur les vingt conseillers municipaux, treize membres déclarent soutenir le Hizbollah, trois ne donn (...)

12À Ghbairé, après le décès du président de la municipalité en 1987, un fonctionnaire du ministère de l’Intérieur, qui était membre du mouvement Amal, a été nommé. La vie municipale de Ghbairé est notoirement connue pour ses histoires de corruption et de clientélisme associées au mouvement Amal, jusqu’aux élections municipales de 199810. La victoire du Hizbollah à Ghbairé est un revers pour les grandes familles originaires du quartier (Abi-Saab, 1999, p. 92), mais encore plus pour le mouvement Amal. Le président de la municipalité actuelle, Abou-Saīd al-Khansa, est issu d’une des plus grandes familles migrantes du quartier. Les Khansa sont parmi les premiers arrivants dans la banlieue, au début des années 1930 (Khuri, 1975, p. 181-182). Abou-Saïd est un des fondateurs du Parti de Dieu où il a occupé plusieurs postes-clés au sein de ses associations, dont celui de chef des services sociaux. Sa personnalité charismatique rappelle le « dynamisme de[s] réformateurs de la banlieue », ces maires des banlieues rouges de Paris (Pennetier & Viet-Depaule, 1992, p. 182-196). Son conseil municipal est formé de vingt et un membres qui se disent dans leur grande majorité soutenir le Hizbollah11. Ce sont des jeunes (une moyenne d’âge de 45 ans), ayant souvent eu une expérience de militantisme ou de travail associatif. Pour la plupart, ils s’investissent largement dans l’action municipale malgré leur engagement professionnel : quinze sont leurs propres patrons, deux sont employés, quatre sont cadres du Hizbollah. Les commissions municipales les plus importantes (celles des travaux, de l’éducation, de la santé, des finances et du social) sont aux mains de cadres du Hizbollah ou d’individus ayant travaillé avec le parti via des associations sociales. Ainsi, la municipalité de Ghbairé peut être vue comme un microcosme du fonctionnement du Hizbollah sur le terrain. Ce n’est pas le cas de Borj el-Brajneh qui se caractérise par des pratiques liées à un lourd héritage de pouvoir municipal.

  • 12 Leurs actions rappellent celles des lotisseurs clandestins du Maroc étudiées par A. Abouhani (1999)

13À Borj el-Brajneh, le même président de la municipalité, Hussein Nasser, a assumé ses fonctions depuis 1963 jusqu’à son décès en 1996. Soutenu par des figures nationales comme Camille Chamoun et Saëb Salam, il s’est construit une forte personnalité de patron, contrôlant la distribution de diverses ressources à sa clientèle locale. Cumulant aussi le poste de directeur du waqf ğa‘farī, Nasser a réussi à s’approprier nombre de terrains dans Borj el-Brajneh, et à y installer des membres de sa famille élargie, qui ont agi comme lotisseurs informels dans Ouzai et Raml el-Aali12. Par conséquent, autour de cette figure dominante du patron édilitaire, un réseau de clientèle a acquis un « savoir-faire » lié à l’échange de services matériels et symboliques.

  • 13 Voir entre autres, les travaux de Johnson (1986).
  • 14 La fameuse dualité clientélisme versus modernité politique me paraît peu porteuse dans la réalité. (...)

14On peut avancer qu’avant la guerre, suivant une acception assez largement répandue dans la littérature sur la question13, les municipalités opèrent dans une logique de redistribution des ressources qui suit largement les principes clientélistes du communautarisme politique en cours à l’échelle nationale. Il est hors de propos ici de s’étendre sur ces notions14, mais il reste important de les souligner car elles continuent de déterminer, après la guerre, le fonctionnement de l’action et de la gestion municipale. Les acteurs municipaux ont changé de nature, le clientélisme municipal aussi : en banlieue sud, après les notables, ce sont les représentants d’un parti politique islamiste qui sont à la tête de la municipalité. Ces individus font partie d’un réseau familial qui les inscrit toujours dans des stratégies d’action interpersonnelles. Par sa présence dans la municipalité, le Hizbollah réactive ces systèmes de redistribution clientéliste voire renforce le rôle des familles dans le jeu politique local, notamment dans le cas de la municipalité de Ghbairé où la présence d’Abou-Saïd al-Khansa encourage particulièrement la clientélisation des échanges politiques. Ainsi, en plus d’un surcroît de légitimité, le pouvoir municipal constitue une plus-value politique, sociale et économique importante pour le Hizbollah.

  • 15 L’objectif de cette stratégie serait de placer Rahhal au poste de maire suite aux trois années du m (...)
  • 16 Le budget de Ghbairé en 1998 est de 23 millions de $. Je n’ai pu avoir accès aux chiffres de Borj e (...)
  • 17 Harakeh gère le volet socio-économique, aidé par une équipe dirigée par Bassem Slim, un militant sy (...)

15Dans la municipalité de Borj el-Brajneh, la liste du Hizbollah ne représente pas la même cohésion politique et idéologique que dans celle de Ghbairé. Le président de la municipalité actuelle, Fouad al-Harakeh, était le vice-président de Hussein Nasser pendant toutes les années du mandat de ce dernier ; connu pour avoir été son bras droit et l’homme de l’ombre, sa présence à la tête de la municipalité est le fruit d’un compromis de la part du Hizbollah, dont le principal homme de foi est le vice-président, Kassem Rahhal, ancien membre du parti, qui s’est reconverti dans les affaires mais qui a gardé sa sympathie pour le parti. La combinaison Harakeh-Rahhal peut étonner : Harakeh représente le profil des familles bourgeoises chiites de la banlieue, bien ancrées dans les rapports clientélistes qu’il a longtemps pratiqués auprès de Nasser, alors que Rahhal donne l’image du jeune militant chiite issu d’une famille de classe moyenne, ayant réussi professionnellement et ayant des idées sociales et politiques représentées par le Hizbollah. Apparemment, cette combinaison serait une stratégie électorale adoptée par le Parti de Dieu pour rallier la clientèle de Harakeh15. Le fait de lui proposer le poste de maire a été le principal attrait pour cet homme qui était sur la liste appuyée par le mouvement Amal et Rafic Hariri. Au sein du conseil municipal dont la moyenne d’āge atteint 55 ans, seuls six conseillers (sur 18) affirment leur sympathie au Hizbollah. Ce sont eux, les plus jeunes, qui mènent l’action municipale avec le maire et le vice-président - la majorité des autres conseillers assistant seulement aux réunions administratives. Le moindre dynamisme de la municipalité de Borj el-Brajneh relativement à celle de Ghbairé peut s’expliquer par plusieurs facteurs. La différence des budgets est souvent présentée comme une justification16 par les conseillers. Il est vrai que Ghbairé gère des richesses municipales considérables : elle accumule des taxes hôtelières et commerciales (BHV-Monoprix, Mariott, Summerland, Coral Beach, etc.), en plus de celles de la Cité sportive. Borj el-Brajneh a moins de richesses disponibles et surtout beaucoup plus de quartiers non-réglementaires - donc difficilement imposables - à gérer (Ouzai, Maramil, Raml el-Aali). En outre, à Borj el-Brajneh, la structuration bipolaire entre le président, qui s’occupe des domaines du social et de la santé et son vice-président, qui prend en charge le champ technique de la voirie et des infrastructures, pose des limites à la mise en place d’une stratégie de travail construite17

  • 18 La liste adverse à Ghbairé, soutenue par Amal, proposait huit noms de familles migrantes (Abi-Saab (...)

16Cette hétérogénéité de l’équipe municipale s’explique par la structure sociale de Borj el-Brajneh où les familles originaires sont restées dans leurs quartiers et ont maintenu leur structure familiale, de manière beaucoup plus forte qu’à Ghbairé où les migrants ont bien plus pénétré les quartiers, marginalisant les autochtones. Lors de la constitution des listes électorales, le Hizbollah a joué sur ces différences territoriales : à Ghbairé, il a constitué une liste composée de dix noms représentant des familles migrantes (sur 21)18 alors qu’à Borj el-Brajneh, il n’y en avait aucun. Ainsi, à Borj el-Brajneh, le Hizbollah ne peut mobiliser le conseil municipal dont l’allégeance politique au parti n’est pas une donnée de base. Bien au contraire, les familles originaires de la banlieue sud sont traditionnellement proches du pouvoir politique en place et des représentants chiites modérés, à l’image des Sabeh et Harakeh. Ainsi, avec le noyau limité de six conseillers municipaux qui forment son équipe de travail, et un budget peu fourni, le Hizbollah a du mal à mettre en œuvre sa stratégie de travail social à Borj el-Brajneh. C’est sans doute la raison pour laquelle cette municipalité emploie un membre du Hizbollah dans ses locaux - afin de faciliter la gestion par le parti d’une institution qu’il ne maîtrise pas complètement à travers son conseil municipal. Cela explique aussi la présence presque quotidienne du député du parti, Ali Ammar, dans les bureaux du président de la municipalité. On voit pourquoi l’analyse de l’action municipale doit être faite par rapport à l’imbrication des territorialités discutée plus haut. Les structures familiales au sein de chaque territoire municipal - dans leur ancrage foncier, économique, social et politique - conditionnent le travail quotidien des municipalités, ainsi que les conséquences de leurs programmes sur le terrain.

DEUX MUNICIPALITES : DEUX TYPES DE PRATIQUES ET DE FORMES DE PARTICIPATION

  • 19 J’ai suivi le travail de la commission de Borj el-Brajneh pendant huit mois (de janvier à août 1999 (...)

17Dans une première étape, l’enquête sur le terrain a montré que les deux municipalités ont recours à des formes diverses de partenariats (avec ou sans contrat) avec différentes associations en banlieue ainsi qu’avec des institutions publiques et des agences internationales, dans le cadre de projets de développement social et urbain. D’où une deuxième étape, plus spécifiquement orientée sur l’observation des pratiques municipales dans le champ social, notamment dans celui de la santé et l’éducation. Dans la municipalité de Borj el-Brajneh, je me suis penchée sur le travail d’une commission se préoccupant de la santé et de l’hygiène, dans le cadre de l’environnement. À Ghbairé, j’ai travaillé avec les commissions municipales de la santé et de l’éducation ainsi qu’avec le président, personnage central de la gestion municipale19.

  • 20 J’emprunte ce terme à Gontcharoff qui l’utilise à propos de la notion de concertation. Selon cet au (...)

18Dans les deux municipalités, la participation est pensée par le haut, par le conseil municipal. Mais les pratiques et les formes de cette participation ne sont pas les mêmes. À Ghbairé, c’est le président de la municipalité, Abou-Saïd al-Khansa, qui définit les formes de la participation. À Borj el-Brajneh, c’est l’employé du ministère de l’Environnement et du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), Anwar Aindari, qui produit le discours sur la participation ; le président de la municipalité, Fouad Harakeh, a aussi sa propre perception sur la question. Les groupes ou associations mobilisés pour demander à participer à la prise de décision municipale sont absents. La demande de participation est descendante20 : elle vient de la municipalité et non pas de la population. C’est la municipalité qui veut que les habitants s’associent à elle : le maire de Borj el-Brajneh se plaint que la population ne soit pas suffisamment « ouverte à la participation ». Il explique que, lorsqu’il a convié les habitants de la localité à une réunion à la municipalité, très peu d’associations sont venues au rendez-vous. Selon lui, la « culture de la participation » n’existerait pas chez les habitants, voire chez les Libanais, principalement en raison de l’absence de pouvoir municipal pendant la guerre et de la prise en charge de la gestion locale par les milices.

19Ce n’est pas du tout l’avis du chef de la municipalité de Ghbairé : selon Abou-Saïd al-Khansa, les habitants maîtrisent les modes de participation et viennent régulièrement à la municipalité, soit pour offrir leur aide ou bien pour demander à être associés à tel ou tel projet. Il donne l’exemple de ces jeunes femmes militantes qui ont formé un comité de travail volontaire en association avec la municipalité : cette dernière leur a prêté un local, qu’elles utilisent, en collaboration avec le ministère des Affaires sociales, pour mener à bien des actions caritatives et pour offrir des séances d’enseignement à la population résidente de Ghbairé. Ceci illustre la stratégie municipale qui renforce les liens avec les résidents, en intégrant ceux qui en sont encore exclus, et en renforçant l’adhésion des autres dans les réseaux du Hizbollah, municipaux et non-municipaux.

Ghbairé : une participation guidée, opérée à différents niveaux avec des acteurs sélectionnés

  • 21 La mobilisation de plusieurs échelles de négociation est un mécanisme couramment utilisé par le Hiz (...)

20Les programmes d’action à Ghbairé couvrent de multiples aspects du travail municipal. Des réformes administratives ont été menées à l’intérieur de la municipalité - n’attendant pas celles impulsées par les projets de lois de décentralisation administrative. Plusieurs actions ont pu aboutir sans les longs délais bureaucratiques (par exemple, la réorganisation et la réassignation des fonctions des 130 employés ainsi que la mise en œuvre des expropriations des années 1960), grâce au soutien du ministre des Affaires municipales de l’époque, Michel Murr, avec qui Abou-Saïd dit entretenir des relations privilégiées. Ainsi, différents niveaux de négociation, à l’échelle nationale, sont mobilisés21. Des travaux d’urbanisme technique et hygiénique sont régulièrement en cours, ayant trait à la salubrité, l’infrastructure et l’embellissement. Une politique sociale est élaborée et exécutée par les commissions de l’éducation et de la santé, toutes deux présidées par des militants proches du Hizbollah. Des aides sociales et scolaires sont fournies, un programme de formation technique pour les enfants travailleurs est mis en œuvre, la réhabilitation des écoles publiques et la construction d’une nouvelle école publique forment des priorités de premier ordre. Plusieurs types de participation dans le cadre de différents secteurs sociaux ont donc lieu avec la population de Ghbairé.

  • 22 De l’ordre de 10°000 dollar américain en 1998, les aides scolaires ont atteint plus de 46°000 dolla (...)

21Dans le domaine de l’éducation, le soutien aux écoles publiques est favorisé. Abou-Saïd a demandé aux directeurs de ces écoles de se regrouper en comité. Celui-ci travaille étroitement avec la commission municipale de l’éducation qui a mené une enquête exhaustive sur l’état des lieux des écoles de Ghbairé. Basé sur le rapport de l’enquête, la commission a mis en place un agenda de travail et une liste d’actions. Parmi celles-ci, des travaux de réhabilitation de façades de bâtiments, une maintenance des infrastructures existantes, la provision de fontaines d’eau dans les cours de récréation, et une reprise du schéma de circulation aux alentours des écoles pour faciliter la sortie et la rentrée des classes. Le programme inclut aussi des actions de sensibilisation à l’environnement, et des séminaires de prévention et d’éducation. Dans ce cadre, en collaboration avec le ministère de la Santé et l’association du Hizbollah, al-Hay’a al-ṣuḥiyya, une nouvelle matière (l’écologie et la santé) a été introduite dans les écoles, des campagnes de vaccination ont été entreprises ainsi que des concours liés au thème de l’environnement. Ce type d’action est organisé en coopération avec les comités des parents dont les membres ont été recomposés. En outre, la commission municipale de l’éducation, toujours conjointement avec les comités des parents des écoles, a mené plusieurs actions visant à alléger les frais scolaires : elle a offert 720 bourses scolaires en 1999 aux enfants nécessiteux, après sélection sur dossier22, et a offert les fournitures de livres scolaires à deux années du complémentaire dans toutes les écoles publiques (soit 600 élèves) - ceci en collaboration avec l’United Nations International Children’s Emergency Fund (UNICEF).

  • 23 D’après l’enquête menée par la municipalité, 278 enfants travaillent dans les garages de mécanique (...)

22Par ailleurs, Abou-Saïd a initié un projet de réinsertion des jeunes enfants qui travaillent dans les garages de mécanique et de réparation de voitures de Ghbairé. Ce projet de formation technique est un exemple de participation entre la municipalité, une organisation internationale (UNICEF), une organisation non-gouvernementale islamiste (al-Mabarrāt), le secteur privé (banque Audi) et les ministères des Affaires sociales et du Travail. Il vise à assurer un enseignement à ces enfants de manière à ce que leur travail ne soit plus sous-payé et qu’ils aient un niveau d’alphabétisation acceptable23. La formation a lieu dans les établissements techniques d’al-Mabarrāt à Doha puis dans les locaux d’une institution technique publique à Bir Hassan. Le financement est assuré par la banque Audi dans la première étape du stage ; la municipalité participe aux frais durant la seconde. L’UNICEF et la municipalité se chargent du questionnaire distribué aux enfants préalablement à leur sélection, et du travail de suivi auprès des parents et des employeurs. Les ministères forment le cadre de l’action publique.

23Les relais entre la municipalité et les résidents sont les commissions municipales, principales initiatrices des projets. Les commissions sont toutes dirigées par des conseillers municipaux. Celles de la santé et de l’éducation se basent dans leur action sur les partenariats avec les agences internationales, les ministères et institutions publiques, les associations familiales du quartier et les associations locales en banlieue. Pendant le temps de nos enquêtes, les seules associations participant aux actions municipales étaient celles du Hizbollah ou celles répondant aux mêmes valeurs islamistes.

  • 24 Dans le cas de la formation technique des enfants de Ghbairé. Plusieurs propriétaires de garages em (...)

24La municipalité de Ghbairé initie donc la participation à plusieurs niveaux et dans différents cadres d’action : en demandant à la population de se mobiliser pour qu’elle puisse l’associer à ses travaux (dans les écoles publiques notamment avec les comités des parents), en l’associant avec des organisations directement ou indirectement liées au Hizbollah (dans les nouvelles matières d’hygiène et d’écologie dans les écoles, dans les campagnes de prévention médicale) et en faisant des partenariats avec des acteurs gouvernementaux et internationaux (dans le cadre du programme de formation technique des enfants). En outre, les actions entreprises font suite à une enquête de terrain et prennent en compte les groupes concernés, soit en les informant de l’action à prendre (les directeurs d’école, al-Hay’a al-ṣuḥiyya), soit en les incluant dans les projets, par délégation des responsabilités (les comités des parents d’élèves, les employeurs des enfants). La participation dans Ghbairé est principalement guidée par la municipalité, voire exigée24. Les personnes qui prennent part à ces actions participatives sont le plus souvent des acteurs de la mouvance du Hizbollah, liés à Abou-Saïd ou à ses conseillers par des relations interpersonnelles antérieures. Ce sont des individus qui ont un passé militant, et qui sont toujours actifs dans le cadre d’autres associations, qui maîtrisent donc les modes du travail social. Par conséquent, à partir de l’examen des procédures de participation, la municipalité semble exclure de sa prise de décision les acteurs qui ne sont pas liés aux réseaux du Hizbollah. Cependant, il est plus difficile d’affirmer qu’ils sont exclus de ses services.

Borj el-Brajneh : difficultés d’une participation descendante actionnée par un discours extérieur

  • 25 Voir ce qu’en dit le directeur du programme Agenda 21 de l’époque, Abou-Ghanem, 2000, p. 21-22.
  • 26 Dans mes entretiens, il m’a été affirmé que la commission municipale ne reçoit pas d’aides financiè (...)

25À Borj el-Brajneh, les actions qui se basent sur des pratiques participatives ont lieu dans le cadre d’une commission de l’environnement, initiée par le programme de l’Agenda 21. La municipalité de Borj el-Brajneh fait en effet partie de quatre municipalités choisies en 1999 par le PNUD en coopération avec le ministère de l’Environnement, pour faire partie de développement durable, se basant sur l’hypothèse que c’est à cet échelon du local que le pouvoir est le plus proche de la société civile, et qu’une participation démocratique peut avoir lieu, produisant de la « bonne gouvernance »25. L’Agenda 21 fait suite aux recommandations de la Conférence de Rio de 1992 qui vise à aboutir au développement durable au xxie siècle (d’où le nom du programme). Les promoteurs de l’Agenda demandent à la municipalité d’élaborer une stratégie de développement durable, basée sur « la participation de tous les secteurs de la société civile », et l’aident à mettre en place cette stratégie d’action, en désignant un employé qui doit promouvoir les principes du développement durable et de la participation locale au sein du conseil municipal qui porte le nom d’environnement26 et qui regroupe, et c’est là l’une des premières conséquences tangibles de l’Agenda 21, des membres de la société civile et des conseillers municipaux. Au sein de la commission, en plus de Aindari, on trouve le président de la municipalité, trois conseillers municipaux et cinq délégués d’associations censées représenter la société civile de Borj el-Brajneh. Deux des délégués viennent de l’association du Hizbollah qui s’occupe de la santé (al-Hay’a al-ṣuḥiyya) ; un vient du Centre de développement social de Borj el-Brajneh - une institution gouvernementale dépendante du ministère des Affaires sociales ; un est le directeur du Rassemblement des écoles et de l’Association des handicapés de Borj el-Brajneh (un ancien président de la municipalité de Borj el-Brajneh qui a démissionné, proche de Harakeh) ; enfin le dernier membre, représentant l’association al-Zahra - une association locale dirigée par les familles chiites originaires de Borj el-Brajneh, traditionnellement contre le courant du Hizbollah - s’est retirée de la commission. La sélection des membres de la commission a été le fruit de tractations entre le président de la municipalité et un de ses conseillers municipaux membre du Hizbollah. Il est un fait notoire que la commission n’est pas tout à fait représentative de la réalité sociale diversifiée de Borj el-Brajneh, puisqu’elle privilégie les membres proches ou sympathisants du Hizbollah, aux dépens des autres acteurs plus indépendants.

26La commission avait pour objectif « l’amélioration de la situation environnementale » à Borj el-Brajneh à travers la prise de décisions et d’actions municipales. L’idée de base était d’identifier les « problèmes d’environnement » à travers des « séances d’écoute et de discussion » avec la société civile. Cependant, la réunion initiale fixée par la commission reçut peu d’échos, d’où sa décision de fixer elle-même les priorités d’action, pour « gagner du temps ». Neuf problèmes furent identifiés, par ordre de priorité : les ordures, les égouts, la circulation, la pollution de l’eau, celle de l’air, le bruit, l’anarchie urbaine, la pollution alimentaire et le manque d’espaces verts. Estimant que les égouts, la circulation, les pollutions et l’anarchie urbaine relèvent de questions techniques, la commission choisit de se concentrer sur l’affaire des ordures et de l’environnement en général.

27Deux groupes de travail sont alors formés, en janvier 1999 : le premier s’occupe de l’élaboration d’une brochure de sensibilisation à la question du ramassage des ordures et le second travaille sur la conception d’un meilleur plan d’action pour la collecte des ordures. La brochure prend beaucoup de temps et d’énergie (près de six mois et huit réunions - c’est-à-dire la moitié du temps alloué à Aindari à Borj el-Brajneh), et soulève des conflits entre les membres de la commission, notamment entre la directrice d’al-Zahra et celle d’al-Hay’a al-ṣuḥiyya. Le conflit porte sur l’inscription sur la brochure du logo de l’association du Hizbollah, refusée par la directrice d’al-Zahra. Il se termine par le retrait de cette dernière de la commission, en mars. Le second groupe essaye avec beaucoup de difficultés d’initier des comités de quartier dans Borj el-Brajneh, avec lesquels il pourra s’associer dans la prise de décision concernant la collecte des ordures. Il se heurte aux réticences des quelques familles auxquelles ils s’adressent, qui ne réagissent pas à la primauté de la question des ordures et réclament d’abord de l’asphalte pour leurs rues (CR n° 9 du 3-3-1999). La commission insiste sur le fait que le problème des ordures est plus pressant. Certains membres entament déjà des discussions avec les responsables de Sukleen, la compagnie privée responsable du ramassage des ordures, afin de penser à une manière plus efficace et moins polluante de grouper et ramasser les ordures.

  • 27 Le président de la municipalité de Ghbairé, Abou-Saïd affirme que tous les résidents de la banlieue (...)

28Si certains, à Ghbairé, pensent que l’intégration des habitants dans le territoire a déjà été opérée à travers les réseaux d’associations sociales existantes, d’autres, à Borj el-Brajneh, maintiennent que la municipalité doit œuvrer en vue de cette intégration à travers le développement de pratiques participatives27. Ainsi, l’objectif de l’impulsion de la participation par la création de comités de quartier serait de pallier le déficit de représentation politique - lié à la structure sociodémographique de Borj el-Brajneh (et de toute la banlieue) donnant un nombre supérieur de non-votants par rapport aux votants. « Les habitants de Borj el-Brajneh doivent réaliser que ce n’est pas un hôtel ici et qu’ils ont des responsabilités » affirme l’un des membres de la commission de l’environnement lors de l’une des réunions. Pour mettre en place ces comités de quartier, le président de la municipalité de Borj el-Brajneh veut compter sur les personnes « éduquées » dans les quartiers pour responsabiliser les autres. Cette conception n’est pas partagée par tous, certains pensent qu’il faut faire avec les associations déjà existantes. Cette suggestion ne plaît pas au membre du Hizbollah, car les associations citées sont proches d’Amal ou, en tous cas, ne sont pas dans la mouvance du Parti de Dieu. La commission commence par faire une liste des quartiers de Borj el-Brajneh où elle projette d’initier des comités, puis en choisit deux pilotes. Le président pense choisir les personnes responsables des comités en fonction des relations interindividuelles des uns et des autres. Cependant, ses premiers contacts s’avèrent un échec : personne n’a envie de se porter volontaire pour la participation d’autant qu’on ne sait pas ce qu’est le développement durable (CR n° 17 du 26-5-1999).

29Les discussions portent sur le problème de la mobilisation des individus dans le cadre d’une action collective. Deux questions sont soulevées : Comment faire comprendre aux habitants l’importance de la participation dans le développement de leur quartier ? Comment développer le sens de l’appartenance à Borj el-Brajneh ? La plupart des membres pensent que la participation promeut un attachement territorial voire identitaire - d’où l’identification de la participation à une « culture » - (CR n° 15 du 28-4-1999). Après plusieurs contacts, deux personnes représentant « la société civile » viennent à la municipalité, qui espère les désigner responsables de quartier et lancer enfin une discussion sur le problème des ordures. Mais elles se plaignent encore une fois de l’état des routes de leurs quartiers et disqualifient la priorité des ordures (CR n° 18 du 2-6-1999). Suite à divers problèmes liés à l’initiation des comités de quartier, le travail de la commission se modifie et vise à mettre en place un concours de dessin pour les écoles sur le thème de l’environnement. Le reste du mandat de Aindari sera consacré à la sélection du jury du concours et à son organisation.

30À Borj el-Brajneh, la municipalité a donc essayé d’impulser des actions participatives mais elle s’est heurtée à la passivité des habitants, sans doute parce qu’elle a échoué dans la construction des enjeux d’une mobilisation potentielle. La commission municipale de l’environnement, en dépit de ses discours sur la participation et le capacity-building, n’a pu enclencher un débat sur la question ; sa composition hétérogène y est pour beaucoup. Elle a provoqué des conflits personnels entre les membres, et l’absence d’une personnalité dynamique initiant l’action a été un des obstacles. Les réunions se limitent à une accumulation d’avis et de remarques non synthétisées, qui restent dans un cadre polémique. Le discours tenu par la commission n’a pas eu d’échos auprès des habitants, dont les priorités étaient autres que celle du ramassage des ordures.

  • 28 Voir l’étude de Balme (1987, p. 611-614) sur la dépendance des associations culturelles par rapport (...)
  • 29 « Onusien » est l’adjectif dérivé de l’ONU, en référence à la large gamme de valeurs véhiculée par (...)
  • 30 Je remercie Élizabeth Picard de m’avoir suggéré cet outil explicatif des différences dans les prati (...)
  • 31 Pour le Hizbollah, l’environnement est défini en relation à la santé. Les commissions municipales e (...)

31Ce qui explique aussi cet échec est sans doute la structure sociale de Borj el-Brajneh sur laquelle la municipalité ne s’est pas appuyée. En effet, la commission n’a pas répondu aux requêtes existantes (notamment celles liées aux problèmes de l’état des routes, de la circulation et du parking) : elle n’a même pas essayé de les identifier ; elle a voulu construire seule les enjeux et les choix de la population. Contrairement à Ghbairé qui a imposé la participation sur des questions-clés (éducation, santé), Borj el-Brajneh a essayé d’exiger une participation sur une affaire qui ne mobilise pas l’intérêt, à preuve que, dans tout le quartier, riche pourtant en associations, aucune ne s’occupe d’environnement. Ceci montre bien que la participation est un processus avant tout interactif, qui ne peut fonctionner de manière unilatérale, même dans le cas de la forte propension d’un mécanisme descendant28, fût-il onusien29. De plus, certains domaines d’intervention paraissent plus favorables au développement de pratiques participatives : il est plus évident d’inclure les habitants dans des comités s’occupant de la santé et de l’éducation - des secteurs qui touchent immédiatement le vécu de chacun - que de s’attendre à une mobilisation sur des questions d’environnement. Cela est surtout vrai en banlieue sud, où les besoins des habitants sont bien plus pressants dans le secteur social. Ainsi, il s’agit aussi de penser la participation par rapport à ses objets et ses enjeux : selon la manière dont ils sont définis, des modes d’action et des dispositifs d’acteurs particuliers se construisent dans le domaine participatif30. Hizbollah fonctionne bien dans le secteur social où son expérience s’est construite avec les années : il est capable de faire appel à des acteurs engagés et dynamiques capables de mobiliser une équipe de travail - et il a des ressources en l’occurrence, son réseau associatif - prête à coopérer à la mise en œuvre des politiques décidées. Par contre, le Hizbollah est pratiquement absent du secteur de l’environnement qui n’a jamais été une priorité dans son programme d’action31

PRINCIPES DE LA PARTICIPATION ET CONSEQUENCES SUR LE POUVOIR LOCAL

32Les pratiques de participation se développent au nom d’une variété de principes - technique, politique, de développement, religieux - non exclusifs les uns des autres. Ils peuvent se baser sur le travail social classique, qui informe à l’avance la population concernée de l’action entreprise. Ils peuvent aussi être liés à un enseignement religieux, et dans ce cas, opérer soit comme rhétorique justificatrice soit comme ressource intellectuelle à valeur philosophique. Enfin, le principe d’action peut être référé à des valeurs occidentales (ou onusiennes) liées au développement et à la démocratie, à la modernité et l’efficacité. Il est clair que les réponses à toutes ces interrogations ne sont pas nécessairement binaires et qu’elles se composent d’assemblages hybrides de situations, en fonction des temps et des lieux.

33Dans le cas de Borj el-Brajneh, la référence au principe développementaliste, tel que défini par le PNUD, est clairement annoncée. La commission municipale a adopté la notion de participation car c’était la condition même du partenariat avec l’Agenda 21. Cette perception de la participation (dite mušāraka en arabe) émane d’une lecture du pouvoir municipal comme étant le lieu par excellence de l’exercice d’une bonne gouvernance locale, car là est le terrain de proximité à la société civile. C’est une participation à connotation fortement normative, qui implique une meilleure démocratie. Elle est d’ailleurs fortement annoncée à Borj el-Brajneh comme étant un objectif de l’action municipale plutôt qu’un outil.

  • 32 En langue arabe, deux termes font référence à la participation : al-mušāraka, avec l’idée de parten (...)

34À Ghbairé, on parle d’«°israk°» que de «°musaraka°», faisant écho à la participation descendante telle que pratiquée sur le terrain32. Le président de la municipalité mène sesn actions de participation sans les annoncer au préalable et sans les médiatiser. La participation est bien plus intériorisée comme mode d’action et semble relever d’un double principe : celui de l’efficacité et celui d’une rhétorique religieuse. Pour Abou-Saïd, il faut inclure les habitants et les associations dans les actions municipales pour qu’elles réussissent. Bien qu’ils ne soient pas parties prenantes aux processus de prise de décision, ces groupes sont informés et sont partenaires dans l’action. Cette idée du travail social remonte à l’expérience d’Abou-Saïd au sein du Hizbollah qui, dans sa stratégie, privilégie les notions de proximité et de technicité.

Sens et stratégies du travail social chez le Hizbollah

  • 33 Parmi ces codes, citons le vestimentaire, le langage, la posture et le contact avec autrui, les lec (...)

35Il est à présent nécessaire de présenter l’approche du travail social du Hizbollah. D’abord, la notion de proximité. Le Hizbollah a construit au fil de ses années d’exercice édilitaire un réseau de relations de proximité caractérisé par sa fermeture relative et son horizontalité. La banlieue est quadrillée géographiquement par des responsables de quartiers qui sont informés de manière régulière par des sœurs volontaires (aawāt mutaawwi’āt) sur les familles nécessiteuses. À ce découpage géographique se superpose un découpage fonctionnel qui divise le champ social en associations s’occupant de l’éducation (al-Mu’assasa al-islāmiyya lil-tarbiya wa-l-ta ‘līm), de la santé (al-Hay’a al-ṣuḥiyya) et de l’aide financière (al-Qarḍ al-ḥassan), ouvertes à tous les chiites. Cet ensemble d’associations sont liées à et soutenues par un groupe d’associations d’origine iranienne, soutenant la société de la résistance islamique (muğtama’ al-muqāwama al-islāmiyya), dans le cadre de la bienfaisance (al-Imdād), d’aide aux familles de martyrs et de blessés (al-Šahīd et al-Ğarḥā) et de la construction (Ğihād al-binā’). La stra-tégie de travail social du Hizbollah se caractérise donc par son inscription dans une proximité de voisinage, dans les structures familiales. Ce type de lien renforce l’adhésion à la logique du parti, car il est entretenu au quotidien par un ensemble de pratiques et de codes liés au vécu de l’individu33. L’autre base de la stratégie d’action du Hizbollah est le souci de technicité. Les associations du Hizbollah se sont construites une réputation de professionnalisme et d’efficacité liée à leurs pratiques dans les associations. Celles-ci sont gérées par des spécialistes de la question et opèrent par enquêtes de terrain, rapports et analyses. Leurs politiques sont établies sur la base de ce savoir technique. Cette double caractéristique, la proximité et le technique, expliquent en grande partie le succès de la stratégie du travail du Hizbollah sur le terrain. Les organisations de proximité, fortes de leur technicité, sont les bases de l’organisation politique qui vise à l’encadrement de la société.

  • 34 Entretien avec Abou-Saïd, 5-5-1999.

36Abou-Saïd a bien pratiqué ces principes lorsqu’il était le chef des services sociaux du Hizbollah. Pour lui, la participation des habitants au travail social est un enseignement de l’islam qui prône l’entraide et la participation, « al-išrā». Le discours sur la participation ne fait aucune référence aux valeurs occidentales ou onusiennes. La référence religieuse n’est pas une rhétorique de justification, elle n’est jamais annoncée ; c’est plutôt une ressource intellectuelle à valeur philosophique : « Le plus grand ğihād, c’est le contact avec les gens dans le cadre du travail social »34. La participation est expliquée à partir des dires de l’imām Hussein ou du Prophète - principalement à propos de la notion de « šūrā » (consultation).

37C’est à Ghbairé qu’on retrouve ; surtout les principes d’action sociale du Hizbollah, vu la plus grande quantité de membres de conseillers municipaux travaillant avec le parti : la proximité, le contact par le bas, la connaissance fine du tissu familial des quartiers, les réponses aux enjeux des habitants (l’enfance, l’éducation, la santé).

38C’est également dans la municipalité de Ghbairé que les liens qu’établit le Hizbollah avec son réseau d’associations sont les plus visibles. Le Centre consultatif d’études et de documentation, organe officieux de recherche du Hizbollah, est sollicité pour les enquêtes et les données statistiques. Les associations sociales partenaires de la municipalité appartien-nent au réseau du parti : al-Hay’a al-ṣuḥiyya, al-Mabarrāt, al-Imdād, al-Mu’assasa al-islāmiyya lil-tarbiya wa-l-ta’līm, al-Nahḍa al-iğtima‘iyya... Les ingénieurs auxquels fait appel Abou-Saīd l’organisation du parti qui s’occupe de l’urbain et de l’infrastructure, Ğihād al-binā’. Ainsi, la municipalité de Ghbairé semble présenter une plus-value de ressources au réseau du Hizbollah et, en retour, les liens au Parti de Dieu présentent également des bénéfices pour la municipalité. Ce n’est pas le cas de Borj el-Brajneh où le seul lien direct est la présence de représentants d’al-Hay’a al-ṣuḥiyya dans le comité de l’environnement. L’absence de partenariats et de projets ne permettent pas d’évaluer de manière scientifique la nature des relations entre la municipalité et le parti islamiste, bien que la présence du député Ali Ammar et de l’employé du Hizbollah laissent présager des échanges clientélistes.

Discours de principes et pratiques anti-participatives

  • 35 Il est important de nuancer ce contrôle à partir d’autres recherches empiriques, et de mettre en lu (...)
  • 36 Sur l’avisement dans les politiques de concertation municipales en France, voir Gaudin, 1993, p. 50 (...)

39L’approche du Hizbollah qui privilégie la participation des habitants fonctionne selon un dispositif spécifique qui est celui de la structuration de commissions, liées soit au quartier soit à une question sociale (dans le domaine scolaire ou sanitaire). Ainsi la municipalité tente d’organiser son territoire en le découpant en quartiers, les dotant de structures qu’elle a elle-même définies et dont elle peut plus ou moins contrôler le fonctionnement35. Ces commissions opèrent comme des instances para-municipales plutôt que comme des associations autonomes ; elles sont conçues pour répondre aux politiques de la municipalité. Dans ce sens, si la participation semble valoriser la municipalité de Ghbairé, il faut aussi souligner que c’est une pratique largement contrôlée par le conseil municipal. Ainsi, comme ailleurs, la participation peut devenir une plus-value de légitimité, notamment lorsqu’elle est menée par un groupe dominant (Dion, 1984, p. 125). À Ghbairé, la participation n’implique pas les populations dans la prise de décision, et reste dans le domaine de « l’avisement » plutôt que dans celui de la consultation ou de la concertation36.

  • 37 Cette expression vient de l’analyse portant sur l’évolution des comités de quartier, et sur leurs r (...)
  • 38 Le discours de Harakeh ne motive pas les actions de participation que tente de mener la commission (...)

40À Borj el-Brajneh, la participation existe bien dans les discours mais la municipalité semble développer des pratiques qui peuvent être qualifiées d’anti-participatives. La sélection des membres de la commission municipale obéit à des indications subjectives ; l’établissement des priorités d’action s’opère sans consultation ou même avisement préalable de la population concernée (le ramassage des ordures) ; le choix porte sur des enjeux à portée extrêmement limitée n’ayant pas de rapport avec le vécu des habitants (la brochure de sensibilisation, le concours de dessin). Les discours sur la participation relèvent d’un double logique, éthique et pragmatique, diffusée par le paradigme onusien. Comme dans l’analyse que Blanc opère dans les cas français et allemand, la participation devient associée à « un fonctionnement démocratique et [un] exercice concret de la citoyenneté » (Blanc 1999, p. 183) ; elle a aussi une dimension gestionnaire dans la mesure où les habitants sont assimilés à des usagers. Le cadre onusien aurait pu prêter à interprétations et la commission municipale aurait pu bénéficier de l’expertise qui lui a été offerte pour démarrer une stratégie d’action à moyen terme ; la définition de l’environnement aurait pu se faire de manière à inclure les enjeux de la population. Cependant, la municipalité a choisi de compter sur une auto-organisation des habitants. Harakeh accuse les habitants d’ignorer leur responsabilité de « citoyens » ; son discours sur la participation rappelle l’analyse de Gontcharoff à propos d’une « pédagogie de la citoyenneté » basée sur la lecture des quartiers comme entités homogènes et solidaires37. Ainsi, l’échec de la commission est attribué par la municipalité de Borj el-Brajneh, d’une part, à la passivité des habitants à qui « il faut inculquer les principes de la participation » et, d’autre part, au pouvoir central qui bloque sa marge d’action38. Mais cela reste largement insuffisant pour expliquer les limites de la participation à Borj el-Brajneh.

  • 39 Parmi les députés chiites (actuels et précédents) de la banlieue, trois sont originaires de Borj el (...)

41Les discours et les pratiques participatives ont eu des effets différents sur l’exercice du pouvoir local dans les deux municipalités de la banlieue sud. À Borj el-Brajneh, où le déploiement du discours développementaliste a été la principale préoccupation, la municipalité n’a pas réussi à se placer comme interlocuteur légitime de la population qui a préféré privilégier ses relations antérieures avec d’autres acteurs, dont les députés chiites de la banlieue et les associations existantes39. La municipalité est apparue comme un acteur parmi d’autres, sans domination particulière. Dans ce sens, la municipalité ne semble pas modifier ou affecter les rapports socio-politiques existants. À Ghbairé par contre, où les pratiques participatives ont conforté la légitimité du pouvoir dominant du Hizbollah en banlieue, la municipalité, en plus d’une opération de visibilité réussie, a servi comme canal de distribution de services supplémentaires au Hizbollah. Là, on peut dire qu’elle a restructuré des rapports de pouvoir existants en faveur du Parti de Dieu, marginalisant les groupes exclus du réseau islamiste.

EN CONCLUSION

42Ghbairé et Borj el-Brajneh, bien que voisines géographiquement et politiquement, ne sont pas associées dans leur gestion municipale. Bien au contraire, l’analyse des pratiques participatives du Hizbollah dans l’une et l’autre municipalité révèle des stratégies et des politiques différentes. Comment expliquer cela ? Je propose une interprétation liée aux structures politico-territoriales qui varient entre les quartiers de la banlieue sud. On l’a brièvement présenté : al-aiyya se différencie en lieux spécifiques par leur composition familiale, sociale, politique, économique mais aussi historique. Ghbairé est un quartier de banlieue qui émerge dans les années 1930, hébergeant les migrants chiites du Liban Sud et de la Béqaa venus travailler dans les zones industrielles avoisinantes (Khuri, 1975). Borj el-Brajneh est un ancien village de banlieue qui groupe des familles notables chiites traditionnellement liées à des grandes familles, d’envergure nationale, sunnites et maronites - cette dimension de za’āma (leadership) reste ancrée dans la mémoire de la localité. En ce sens, on pourrait avancer que Ghbairé représente un espace où l’investissement des nouvelles élites formées par la mouvance du Hizbollah a été plus facile qu’à Borj el-Brajneh où la résistance notabiliaire demeure forte.

43Deux systèmes de gestion et de régulation semblent co-exister en banlieue : le municipal, nouvellement ré-initié, et celui du Hizbollah créé pendant la guerre - essentiellement associatif, remplaçant en grande partie le système municipal paralysé. Étant regroupés aujourd’hui en un même réseau d’acteurs, et ayant deux échelles d’intervention - l’une municipale, l’autre sur toute la banlieue sud, ces deux systèmes s’imbriquent et interagissent en complémentarité sur le terrain, se renforçant l’un l’autre. Par conséquent, l’accès à la municipalité, surtout dans le cas de Ghbairé, augmente les ressources du Hizbollah puisqu’il lui permet de servir plus largement toute la population de la banlieue sud, voire d’assister encore plus les migrants. Ainsi, l’exclusion des migrants de la participation politique durant le moment électoral est compensée par leur intégration à la vie municipale notamment à travers les pratiques participatives des commissions. Dans ce sens, le pouvoir municipal corrige en partie les déséquilibres de la politique nationale, manifestées durant les élections législatives de 1996 et de 2000 - à travers lesquelles le Hizbollah paraît contraint de s’allier à son rival Amal et de partager avec lui le quota chiite des sièges parlementaires.

  • 40 En arabe, la gouvernance se traduit par al-akimiyya. Le terme est introduit par les institutions d (...)
  • 41 La gouvernance concerne les cas où l’État est toujours un acteur majeur, mais un acteur parmi d’aut (...)
  • 42 Sur les insuffisances de la notion de gouvernance, voir Gaudin, 1998 et Lorrain, 1998.

44Pour revenir sur la notion de participation telle que traitée dans la littérature française, il me semble pertinent de souligner les deux types d’usage de la notion, telle que l’illustrent les cas des municipalités de la banlieue de Beyrouth : à Borj el-Brajneh, la participation est principalement traitée comme pratique discursive, tandis qu’à Ghbairé, elle se formule à travers un ensemble de stratégies qui consolident et légitiment un pouvoir existant. Cependant, malgré les différences dans les usages de la notion et les logiques de fonctionnement, dans les deux municipalités, la participation est perçue comme une « bonne chose » - comme étant un vecteur de démocratie et de gouvernance. Si le second terme n’est pas utilisé, tout simplement car sa traduction en arabe n’est pas utilisée de manière commune40, la notion de démocratie revient très souvent dans les propos des membres du conseil municipal. Même si on tente de suivre les pistes que proposent certains auteurs qui essayent de la défendre comme outil d’analyse41, la gouvernance peine à aller au-delà du descriptif et n’arrive pas à proposer une sociologie des interactions du pouvoir local42.

  • 43 Le changement des pratiques dans les politiques publiques en France au tournant des années de la dé (...)

45Restons donc du côté de la démocratie participative. Dans l’approche adoptée par Donzelot et Estèbe, la notion explique mieux les rouages du fonctionnement municipal, à travers l’étude de l’évolution des pratiques de participation (Donzelot & Estèbe, 1994, p. 77-100). En France, dans les années 1980, la forme consultative de la participation diminue au profit d’une configuration qui prend en compte l’avis des habitants représentés dans des associations, se rapprochant ainsi d’un modèle plus inclusif43. La nouveauté réside à la fois dans le mode et dans le but de la participation : les habitants ne sont plus seulement pris en compte mais ils sont mobilisés. Cependant, la démocratie participative opère moins dans le cadre idéalisé de « la politique faite par le bas » (bottom-up policies) que dans un but de soumission de l’individuel au collectif (Donzelot & Estèbe, 1994, p. 79 et 92-93). On retrouve ces tendances dans les municipalités de Ghbairé et Borj el-Brajneh, même si le discours et les processus participatifs sont bien moins construits, structurés et formalisés que ceux qu’on trouve en France. Au Liban, en l’absence de décentralisation administrative, on peut difficilement concevoir un gouvernement municipal autonome capable de s’ériger en pouvoir local définissant sa politique d’action à moyen terme. Les municipalités continuent d’œuvrer dans le cadre d’une gestion quotidienne des affaires. Dans cette perspective, la participation est, au pire, un discours, au mieux, une série de stratégies politiques qui se développent en une sorte de légitimation démocratique et, peut-être, en une nouvelle morale politique.

Axe principal de la municipalité de Ghbairé, 1996. © M. Harb el-Kak.

Bâtiment municipal de Borj el-Brajneh, 1996. © M. Harb el-Kak.

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Notes

1 C’est la raison pour laquelle de nombreuses études faites sur le thème de la participation municipale évoquent les obstacles à une bonne participation et les formules pouvant améliorer la performance des municipalités dans ce domaine. Outre la littérature de l’Organisation des Nations unies (ONU) sur la question, voir notamment CURAPP-CRAPS, 1999 ; Wolman, 1995, et sur le Liban, l’ouvrage coordonné par Salem, Krayyem & Antoun, 1998.

2 Cette analyse de la participation soulève des problèmes méthodologiques relatifs aux mesures empiriques : que peut-on mesurer et quelle est alors la pertinence des indicateurs retenus ? (Lagroye, 1993, p. 323-325).

3 Notons que la littérature scientifique traitant de la démocratie participative et, plus généralement, du phénomène municipal au Liban est quasi inexistante. À ma connaissance, deux études traitent de participation populaire dans le cadre municipal, l’une a été présentée dans le cadre d’un colloque sur la décentralisation administrative au Liban (Hindi, 1998) et l’autre regroupe le travail de plusieurs chercheurs libanais (Salem, Krayyem & Antoun (dir.), 1998).

4 Sur le processus de « libanisation » du Hizbollah et les dilemmes auxquels le Parti de Dieu fait face, on peut se référer à Harik, 1996 et Norton, 1999.

5 Les autres normes d’action ont trait aux processus d’échange politique et aux mécanismes de légitimation.

6 Les élections municipales de 1998 répondent au fonctionnement triadique de la période post-Taëf. En banlieue, Nabih Berri et Rafic Hariri forment leurs listes contre celles du Hizbollah. Pour un acompte détaillé du jeu des listes électorales en banlieue sud, voir Abi-Saab, 1999, p. 83-94.

7 Les services urbains ne sont pas toujours institutionnalisés. Ils existent dans un cadre plus informel de bureaux privés qui se différencient de la structure du Hizbollah, mais qui sont gérés par des cadres du parti.

8 La désignation de l’espace connote ses différentes spécificités, même si certaines relèvent plus d’un imaginaire que d’une réalité vécue. La banlieue sud correspond au terme arabe al-aiyya al-ğanūbiyya. Mais le signifiant diffère du signifié : pour beaucoup de Libanais, al-aiyya représente un espace chiite, pauvre, anarchique, illégal et intégriste. Elle dénote des caractéristiques confessionnelles (chiite), sociales (pauvre), politiques (Hizbollah) et spatiales (anarchique). Le terme désigne donc beaucoup moins une banlieue au sens étymologique de périphérie de la ville, qu’un territoire qui se démarque et s’affirme.

9 À Mreijé, une liste unique acceptée par les principaux acteurs a été proposée aux élections. À Haret-Hreik, ce ne fut pas le cas ; les élections furent reportées pour négocier la liste élue en juin 1999. L’analyse du fonctionnement de ces municipalités doit prendre en compte les processus de négociation entre Amal, Hizbollah et les dirigeants maronites, qui ont lieu à une échelle dépassant la municipalité, évoquant des enjeux dans d’autres espaces

10 Entre 1963 et 1998, cinq présidents se succèdent à la municipalité de Ghbairé, dont trois nommés par le ministère de l’Intérieur selon les volontés de Nabih Berri. Abou-Saīd al-Khansa, le président élu en 1998, parle des illégalités durant leurs mandats (entretien 23-3-1999). Sur la situation de laisser-aller à Ghbairé pendant cette période, voir aussi al-Nahār du 4-7-1998.

11 Sur les vingt conseillers municipaux, treize membres déclarent soutenir le Hizbollah, trois ne donnent pas de réponse et quatre disent ne soutenir aucun parti ou mouvement politique (source : questionnaire n° 2 sofres-cermoc, 1999)

12 Leurs actions rappellent celles des lotisseurs clandestins du Maroc étudiées par A. Abouhani (1999).

13 Voir entre autres, les travaux de Johnson (1986).

14 La fameuse dualité clientélisme versus modernité politique me paraît peu porteuse dans la réalité. J’utilise la notion de clientélisme comme phénomène historique, social et politique qui permet l’analyse des échanges et des rapports au sein de (et entre) groupes ou d’institutions. Sur cette approche analytique voir Briquet, 1998, p. 20-21, 34-35.

15 L’objectif de cette stratégie serait de placer Rahhal au poste de maire suite aux trois années du mandat de Harakeh (c’est-à-dire en 2001), et de pouvoir dès alors travailler dans la logique du travail social du Hizbollah.

16 Le budget de Ghbairé en 1998 est de 23 millions de $. Je n’ai pu avoir accès aux chiffres de Borj el-Brajneh.

17 Harakeh gère le volet socio-économique, aidé par une équipe dirigée par Bassem Slim, un militant syndicaliste du Hizbollah, tandis que Rahhal s’occupe du volet technique (il préside la commission municipale des travaux publics), soutenu par une équipe d’ingénieurs se chargeant du foncier, de l’infrastructure, des voiries, de la construction et de la circulation.

18 La liste adverse à Ghbairé, soutenue par Amal, proposait huit noms de familles migrantes (Abi-Saab 1999, p. 89-90). À Ghbairé, le Hizbollah a réussi à s’inscrire dans les familles originaires en mobilisant certains de leurs jeunes effectifs. Ainsi les familles Farhat, Alameh, Kinj, Khalil... se sont divisées lors des élections entre les listes Hizbollah, Amal ou indépendantes. Dans son analyse sur la formation des listes électorales du Hizbollah à Ghbairé et Borj el-Brajneh, l’auteur avance que la structure familiale à Borj el-Brajneh est plus résistante qu’à Ghbairé car il y aurait moins de « migrants » (Abi-Saab, 1999. p. 87-88). Ceci aurait contraint le Hizbollah à s’allier avec les notables alors qu’à Ghbairé, il a pu passer outre les personnes-clés des grandes familles.

19 J’ai suivi le travail de la commission de Borj el-Brajneh pendant huit mois (de janvier à août 1999) et eu accès aux 22 comptes rendus (abrégés CR par la suite) de ses réunions. J’ai également conduit huit entretiens avec des membres de cette commission : deux avec le président de la municipalité (16-9-1999 et 8-3-2000), deux avec le délégué du ministère de l’Environnement (22-9-1999 et 29-9-1999), deux avec les délégués d’associations locales (8-9-2000 et 10-9-2000) et deux avec un des conseillers municipaux toujours présents aux réunions de la commission (22-9-1999 et 14-10-1999). À Ghbairé, j’ai conduit un total de six entretiens : trois avec Abou-Saïd (23-3-1999, 5-5-1999 et 17-11 -1999), deux avec le directeur de la commission de la santé (14-12-1999 et 14-1 -2000), un avec le directeur de la commission de l’éducation (21-1 -2000). Ce choix d’interlocuteurs, qui privilégie une entrée institutionnelle, s’explique par la volonté de compléter une connaissance du terrain de la banlieue et de ses associations locales qui s’est accumulée au cours de ma recherche de thèse (qui porte sur l’action publique en banlieue sud de Beyrouth).

20 J’emprunte ce terme à Gontcharoff qui l’utilise à propos de la notion de concertation. Selon cet auteur, la concertation et la participation entre le pouvoir local et les habitants résultent de la rencontre de deux mouvements, l’un ascendant et l’autre descendant. Le premier part du « bas », c’est-à-dire de la population qui s’auto-organise cherchant à influencer le pouvoir local. Le second part du « haut », c’est-à-dire de la municipalité qui cherche à atteindre la population, « notamment à travers la médiation des structures de quartier » (Gontcharoff, 1999, p. 306).

21 La mobilisation de plusieurs échelles de négociation est un mécanisme couramment utilisé par le Hizbollah dans le cadre de l’action publique à laquelle il participe. Voir par exemple les procédures de négociation dans le cadre de la mise en place du projet de réaménagement urbain de la partie occidentale de la banlieue sud, Élyssar ( Harb el-Kak, 1999).

22 De l’ordre de 10°000 dollar américain en 1998, les aides scolaires ont atteint plus de 46°000 dollars en 1999. Deux cents dossiers ont été refusés.

23 D’après l’enquête menée par la municipalité, 278 enfants travaillent dans les garages de mécanique à Ghbairé, 68 ont moins de 14 ans et le reste entre 14 et 17 ans. La municipalité a décidé de travailler avec les enfants de moins de 14 ans dans une première étape (formation à al-Mabarràt, pendant 4 mois) et avec 74 enfants de 14-17 ans dans une seconde (formation à l’institut technique public, pendant 6 mois). Voir à ce sujet le quotidien al-Safīr du 30-7-1999.

24 Dans le cas de la formation technique des enfants de Ghbairé. Plusieurs propriétaires de garages employant ces enfants ont refusé de coopérer avec la municipalité, disant qu’ils ne peuvent se désister de leur main-d’œuvre. Le président de la municipalité leur a fait comprendre qu’une absence de coopération pourrait générer des mesures « hygiéniques » de sa part visant leurs activités salissantes et insalubres.

25 Voir ce qu’en dit le directeur du programme Agenda 21 de l’époque, Abou-Ghanem, 2000, p. 21-22.

26 Dans mes entretiens, il m’a été affirmé que la commission municipale ne reçoit pas d’aides financières ni du PNUD ni du ministère de l’Environnement ; seul l’employé représentant l’Agenda 21 est payé par le PNUD.

27 Le président de la municipalité de Ghbairé, Abou-Saïd affirme que tous les résidents de la banlieue sont « chez eux ici » et que leur inclusion dans l’action municipale se passe de manière « naturelle ».

28 Voir l’étude de Balme (1987, p. 611-614) sur la dépendance des associations culturelles par rapport à la municipalité en France. L’auteur montre la structuration des enjeux de la participation par le maire sur le marché culturel et sa domination dans la relation d’échange clientéliste. Dans ce contexte, la participation signale moins un engagement dans une action collective qu’une appartenance passive à une association.

29 « Onusien » est l’adjectif dérivé de l’ONU, en référence à la large gamme de valeurs véhiculée par ses organismes, dont le PNUD, dans l’exercice du pouvoir aussi bien central que local.

30 Je remercie Élizabeth Picard de m’avoir suggéré cet outil explicatif des différences dans les pratiques participatives entre Ghbairé et Borj el-Brajneh.

31 Pour le Hizbollah, l’environnement est défini en relation à la santé. Les commissions municipales en charge du sanitaire ont aussi le dossier environnement à gérer. La notion est souvent associée à l’hygiène et l’embellissement. Les actions dites environnementales incluent des campagnes de sensibilisation à la propreté, des opérations de nettoyage, des plantations, des espaces verts, des embellissements de rues et de carrefours, etc.

32 En langue arabe, deux termes font référence à la participation : al-mušāraka, avec l’idée de partenariat, et al-išrāk, avec l’idée d’associer. La participation est donc plutôt entendue dans le sens de démocratie locale que dans celui de la représentation.

33 Parmi ces codes, citons le vestimentaire, le langage, la posture et le contact avec autrui, les lectures et la musique, les médias, l’iconographie, etc.

34 Entretien avec Abou-Saïd, 5-5-1999.

35 Il est important de nuancer ce contrôle à partir d’autres recherches empiriques, et de mettre en lumière les résistances à ce quadrillage du territoire. Sur le quadrillage du territoire municipal et le contrôle que cela implique, voir l’exemple français analysé par Gontcharoff (1999, p. 307).

36 Sur l’avisement dans les politiques de concertation municipales en France, voir Gaudin, 1993, p. 50-51.

37 Cette expression vient de l’analyse portant sur l’évolution des comités de quartier, et sur leurs relations à la municipalité dans le cas français (Gontcharoff, 1999, p. 324). Voir aussi, sur ce thème, Blanc, 1999, p. 183.

38 Le discours de Harakeh ne motive pas les actions de participation que tente de mener la commission de l’environnement. Sur la question du blocage de la participation municipale en France, voir Blanc, 1999, p. 179-180.

39 Parmi les députés chiites (actuels et précédents) de la banlieue, trois sont originaires de Borj el-Brajneh : Bassem el-Sabeh (proche de Hariri), Salah el-Harakeh (du mouvement Amal) et Ali Ammar (du Hizbollah). Un grand nombre d’associations locales et familiales très dynamiques existent à Borj el-Brajneh (l’Association des handicapés par exemple) en plus des organisations du Hizbollah (hôpital al-Šahīd, mosquée al-Rasūl al-a’zam, écoles al-Mahdi). Notons aussi l’existence du Centre de développement social du ministère des Affaires sociales qui mène des programmes d’action importants à Borj el-Brajneh, depuis le début des années 1970.

40 En arabe, la gouvernance se traduit par al-akimiyya. Le terme est introduit par les institutions des Nations unies dans leurs rapports en langue arabe, durant la décennie 1990, dans le cadre des programmes de gouvernance urbaine. C’est dans ce contexte de consultation opérationnel onusien que la notion de gouvernance est le plus en vogue.

41 La gouvernance concerne les cas où l’État est toujours un acteur majeur, mais un acteur parmi d’autres ; la notion veut traiter l’interaction entre État et société et les modes de coordination qui permettent l’action publique. Les principales questions abordées portent sur la diversité des modes d’organisation des services, la transformation des formes de démocratie locale, les processus de légitimation et de négociation entre acteurs (Le Galès, 1995, p. 59).

42 Sur les insuffisances de la notion de gouvernance, voir Gaudin, 1998 et Lorrain, 1998.

43 Le changement des pratiques dans les politiques publiques en France au tournant des années de la décentralisation en 1982 explique cette évolution, qui privilégie l’élaboration de projets plutôt que de programmes préconstitués (Donzelot & Estèbe, 1994).

Auteur

Mona Harb el-Kak, architecte-urbaniste, doctorante en science politique à l’université de Montpellier, chercheur au CERMOC. Auteur d’un Cahier du CERMOC, Les politiques urbaines dans la banlieue-sud de Beyrouth (1996).

© Presses de l’Ifpo, 2001

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