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Municipalités et pouvoirs locaux au Liban

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Agnès Favier

Deuxième partie. Fonctionnement interne et pratiques de participation dans les municipalités

Le fonctionnement interne des conseils municipaux au Liban

Ali Al-Moussaoui
Traduction de Nabil Aajam

Texte intégral

  • 1 De la même façon, les recherches consacrées aux fonctionnaires municipaux avant 1998 sont rares, à (...)

1Le thème du fonctionnement municipal en général et du fonctionnement interne des conseils municipaux en particulier n’a pas capté l’attention des chercheurs. Parmi les rares publications qui ont abordé ce thème, celle de Fadel Hamawié sur la situation des municipalités dans les caza-s du Chouf, du Aakkar et de Baalbek est une étude succincte et datée (Hamawié, 1975)1. Limitée à trois régions, elle ignore plusieurs indicateurs du fonctionnement interne des conseils municipaux. L’étude de Khaled Qabbani sur les municipalités et la décentralisation (Qabbani, 1998) n’aborde le fonctionnement que comme une partie d’un sujet plus général. La démarche déductive adoptée par l’auteur l’a conduit à négliger les inégalités de la pratique municipale et à émettre des conclusions générales sur le modèle libanais de décentralisation.

2Notre étude a donc pour objectif premier de combler une lacune concernant l’un des aspects de l’action des conseils municipaux. Elle peut être considérée comme la première étude du fonctionnement interne de ces conseils après les dernières élections municipales de 1998, soit après deux ans d’exercice effectif de ces conseils. Elle cherche à décrire et à évaluer le fonctionnement interne des conseils municipaux au Liban. Le terme arabe pour désigner le fonctionnement (adā ) signifie littéralement « le fait de faire parvenir quelque chose à un destinataire » (al-Munjid, 1986). Le fonctionnement du conseil municipal est la manière dont est dirigé le travail municipal. Il englobe toutes les mesures et procédures du conseil municipal, que ce soit au niveau de la planification, de l’organisation, de la décision ou de l’exécution en vue d’atteindre ses buts. Le fonctionnement interne des conseils municipaux désigne plus particulièrement la gestion municipale et les relations au sein du dispositif municipal qui comprend les pouvoirs de décision et d’exécution, les commissions municipales et les fonctionnaires.

3La description dynamique du fonctionnement interne des conseils municipaux s’inscrit dans une problématique de la démocratisation du système politique local, et plus précisément de la participation en tant qu’un des constituants principaux de cette démocratisation. Cette orientation se justifie pour deux raisons. D’abord, la démocratie constitue le principe légitime de l’action municipale. La municipalité serait « le noyau de base de la démocratie dans la vie des citoyens » et « les élections municipales [constitueraient] le premier maillon dans l’édification d’une vraie démocratie au Liban » (Kiwan, 1998, p. 153). En conséquence, « la relation entre décentralisation et démocratie est une relation organique, elle n’est ni contingente ni superficielle » (Qabbani, 1998, p. 69). Ensuite, la démocratie est la résultante d’un processus historique déterminé, problématique dans le monde arabe. Au Liban, l’administration locale ou décentralisée est fondée sur un seul niveau, la municipalité. L’une de ses fonctions principales est « d’assurer la représentation et l’exercice de la démocratie à travers la participation populaire dans le cadre local, non seulement par le choix que font les citoyens des représentants qui dirigent leurs affaires locales et qui sont tenus de leur rendre compte à chaque session électorale, mais aussi pour développer le sens de la responsabilité, de la participation, de la culture civique, de l’apprentissage à gérer les affaires locales et le contrôle de l’action des pouvoirs » (Messarra & Salem (dir.), 1996, p. 504). Jusqu’à quel point le fonctionnement interne des conseils municipaux s’appuie-t-il sur la participation en tant que constituant principal de la démocratie ?

4Notre hypothèse est que les modalités de la représentation locale au Liban, basées sur des allégeances primaires et plus précisément familiales, sur la faiblesse de l’allégeance partisane et sur la primauté de la personnalisation au détriment de l’institution dans l’administration des affaires publiques, constituent un ensemble de facteurs qui renforcent l’individualisme des présidents de municipalité et leur monopole des compétences. Ceci entrave en corollaire le processus de participation démocratique dans le fonctionnement municipal. L’exercice de participation est cependant disparate d’un conseil à l’autre et est soumis à un ensemble de variables indépendantes telles que la taille de la municipalité, l’obédience du président à un parti ou son soutien à un courant politique, son niveau d’éducation, son lieu de résidence, les indemnités municipales, etc.

5L’évaluation du fonctionnement interne des conseils municipaux ne s’appuie pas sur un modèle standard ou normatif de la participation démocratique, mais se fera à partir de l’observation inductive basée sur les résultats de l’enquête SOFRES-CERMOC réalisée auprès des présidents de municipalité. Les résultats de ce questionnaire, dont les catégories ont été construites en s’inspirant de la loi sur les municipalités et de l’observation sur le terrain, nous ont révélé des formules variées du fonctionnement municipal. Les pratiques des conseils municipaux ont été classées sur une échelle d’évaluation spécifique à chaque indicateur retenu. Reste une question méthodologique soulevée par le fonctionnement des conseils municipaux, dont les mécanismes internes sont inséparables de facteurs externes. La distinction analytique entre l’interne et l’externe, nécessaire à la clarté de cette présentation, ne signifie pas l’existence de deux types de fonctionnement.

  • 2 Les deux premières parties de cette étude sont essentiellement basées sur les résultats de l’enquêt (...)

6Nous tenterons de vérifier notre hypothèse en insistant sur trois aspects du fonctionnement des conseils municipaux. L’observation des modalités d’action au sein des conseils vise à mettre en lumière la manière dont les membres de ces conseils participent à l’élaboration et à la décision de la politique municipale. L’étude des commissions créées dans les municipalités permettra d’interroger les mécanismes de délégation, de déterminer dans quels secteurs ils sont les plus répandus et d’identifier les personnes qui animent ces commissions. Enfin, l’étude du personnel administratif vise à mesurer les capacités de gestion de la municipalité et à analyser le rôle des employés municipaux dans son fonctionnement2.

MODALITES DE FONCTIONNEMENT DU CONSEIL MUNICIPAL

7Plusieurs indicateurs ont été choisis pour appréhender les modes d’organisation du conseil municipal : la fréquence des réunions du conseil municipal, le taux d’absentéisme dans ces réunions, l’existence ou non d’un ordre du jour, l’identité des personnes chargées de le préparer, les modalités de prise de décision, le temps consacré par le président à l’action municipale, le taux de démissions enregistrées depuis l’élection de 1998. Ces indicateurs, croisés avec une série de variables indépendantes, nous permettent de mieux cerner la participation de l’ensemble des conseillers municipaux.

Les réunions du conseil municipal : régularité et absentéisme

8La loi sur les municipalités stipule, dans son article 32, que « le conseil municipal se réunit au moins une fois par mois à l’invitation de son président et à chaque fois qu’il est nécessaire. Il revient au président de préciser dans son invitation les thèmes de la réunion... ». Ces réunions ne sont pas ouvertes au public. Elles doivent en outre regrouper plus de la moitié des membres dont est composé le conseil pour que ses délibérations soient légales (article 34).

9La régularité des réunions du conseil est évaluée sur une échelle décroissante de participation : l’organisation d’une réunion chaque semaine serait le signe d’une très forte dynamique participative, toutes les deux semaines d’une forte participation et la tenue d’une réunion mensuelle serait le reflet d’une participation faible, le minimum exigé par la loi. En-deçà, les activités du conseil municipal sont considérées comme illégales et la participation très faible. Selon les réponses des présidents, les 600 conseils municipaux se caractérisent par une dynamique relativement forte. Ainsi 13 % des conseils tiennent une réunion une fois ou plus par semaine. Leur fonctionnement semble fondé sur une concertation permanente entre les membres. La catégorie la plus nombreuse (49 % des municipalités) est celle où le conseil se réunit une fois toutes les deux semaines. Ainsi 62 % des présidents de municipalité choisis-sent-ils de maintenir une cadence plus élevée que celle que leur impose la loi. Et 34,5 % se réunissent conformément au texte légal, au moins une fois par mois. Enfin, seuls 4 % tiennent leurs réunions de manière irrégulière (moins d’une fois par mois). De manière générale, les réunions des conseils élus en 1998 apparaissent plus régulières en comparaison avec les pratiques des municipalités élues dans les années 1960. Selon l’étude réalisée en 1967, seulement 9 % des municipalités se réunissaient une fois par semaine, 28 % une fois toutes les deux semaines, 26 % une fois par mois et 37 % selon les circonstances (Hamawié, 1975, p. 16).

  • 3 Le lieu de résidence a été classé en 5 catégories dans l’enquête sofres-cermoc : soit la localité o (...)

10La tenue de réunions fréquentes apparaît surtout dans les grandes et moyennes municipalités. 87 % des conseils des grandes municipalités se réunissent une fois toutes les 2 semaines ou plus, contre 74 % pour les moyennes et 56 % pour les petites. L’âge apparaît aussi comme un facteur discriminant dans la fréquence des réunions, les conseils municipaux se réunissant de manière irrégulière sont présidés par un maire dont la moyenne d’âge est de 63 ans. En revanche, l’âge moyen des présidents dont les conseils se réunissent plus d’une fois par semaine est de 45 ans. Le taux de réunions irrégulières est aussi lié, dans une moindre mesure, au lieu de résidence du président de la municipalité3 : il s’élève à 11 % lorsque le président réside à Beyrouth, à 5 % lorsqu’il habite dans le caza et seulement à 2 % quand il habite dans sa localité. Le taux de réunions irrégulières diminue en outre avec le niveau d’éducation : c’est le cas dans toutes les municipalités dont le président sait seulement lire et écrire, mais de 12 % dans celles où le maire a un niveau d’études élémentaires, et de 3 % dans celles où il a un niveau d’études secondaires et au-delà. Il est légèrement plus élevé chez les présidents qui ne sont pas membres d’une association organisée (4 %) que chez les membres d’une association (3 %), lesquels sont plus nombreux à présider une réunion une fois par semaine (13 % contre 11 % chez les présidents non membres d’une association). De la même façon, les présidents sympathisants d’un parti, d’un courant ou d’un leader politiques organisent les réunions du conseil une fois toutes les deux semaines ou plus pour 70 % d’entre eux, contre 58 % pour les présidents n’affichant aucun soutien à un courant politique.

  • 4 Notons cependant qu’un membre qui ne répondrait pas à l’invitation quatre fois consécutives sans ra (...)

11Au-delà de la tenue régulière de réunions, l’indicateur de présence ou d’absence montre le degré d’implication des élus, nécessaire à la continuité de l’action municipale. En l’absence du quorum exigé (la moitié des membres), la réunion est en effet reportée et une nouvelle convocation dans les 24 heures invite les conseillers à se réunir dans une séance qui ne sera légale qu’avec la participation minimale du tiers des conseillers (article 34 de la loi sur les municipalités. Cette seconde invitation doit contenir un résumé clair des prescriptions de cet article). Selon les résultats de l’enquête, 72 %, soit 434 présidents de municipalité, affirment que presque tous les membres du conseil assistent aux réunions, ce qui dénote un engagement très fort dans l’action collective municipale. Et 25,5 %, soit 153 municipalités enregistrent un taux d’absence aux réunions inférieur au quart du nombre de conseillers, ce qui n’affecte pas le fonctionnement global de l’institution4. Seules deux municipalités (0,3 %) enregistrent un absentéisme supérieur à 50 % et 11 municipalités (1,9 %) l’absence de 25 à 50 % des membres.

  • 5 La catégorie « absence de moins d’un quart des membres » s’élève à 31,2 % lorsque le président est (...)

12Cet absentéisme est plus répandu dans les petites municipalités, les seules où la catégorie « absence de plus de la moitié des membres » est représentée. Les cas où aucune absence ou seulement celle d’un quart des membres est relevée sont cependant enregistrés dans 74 % des petites et dans plus de 65 % des moyennes et grandes municipalités. Le taux d’absence varie en fonction de la proximité du lieu de résidence du président de sa localité. La catégorie « presque pas d’absence » concerne en effet 60 % des municipalités dont les présidents résident à Beyrouth et 74 % des municipalités dont les présidents résident dans la localité. Le taux d’absence de moins d’un quart des membres s’élève en outre à 40 % dans les municipalités dont les présidents résident à Beyrouth, alors qu’il diminue jusqu’à 24,2 % lorsque les présidents résident dans la localité. L’implication des conseillers municipaux augmente par ailleurs avec le niveau d’éducation des présidents (les deux catégories « absence de moins d’un quart des membres » et « absence entre 25 et 50 % » atteignent 49 % lorsque le président est titulaire d’un doctorat et diminuent à 23,8 % lorsque le président a un niveau d’études élémentaire) et avec l’engagement du président dans une association organisée5.

L’agenda municipal : un instrument au service du monopole du président ?

  • 6 Nous pouvons faire l’hypothèse, au regard de l’âge des présidents des municipalités dans lesquelles (...)

13L’existence d’un ordre du jour des réunions du conseil, dans 98,8 % des municipalités, est conforme à l’article 32 de la loi et reflète l’image de sérieux et de rationalisme que souhaitent donner les présidents de l’action municipale. Seuls 7 d’entre eux, dont la moyenne d’âge est de 65 ans, déclarent qu’il n’existe pas d’ordre du jour, ce qui serait le signe de la paralysie de l’action municipale et de sa monopolisation au profit du seul président6.

14L’existence d’un ordre du jour n’est pourtant pas en soi un indicateur de la participation ou de la volonté d’associer les autres membres à la prise de décision. L’initiative en revient en effet au président de la municipalité (article 32), qui peut en outre, « de son propre chef ou à la demande du caïmacam ou du muhāfiz, demander au conseil municipal de débattre à titre exceptionnel et en premier lieu, d’une affaire nécessitant une étude urgente. Il a aussi le droit d’interdire la discussion d’un sujet qui ne figure pas à l’ordre du jour » (article 39). Ce droit pourrait être utilisé d’une manière arbitraire par le président sous couvert juridique.

15Pour mieux cerner le degré de monopolisation ou de collégialité du pouvoir municipal, il convient d’observer les personnes impliquées dans la préparation de l’ordre du jour. Or sur 593 présidents ayant répondu à cette question, 80 % déclarent procéder eux-mêmes à la préparation de l’ordre du jour des réunions. L’individualisme du président tendrait donc à exclure la participation de l’ensemble du personnel municipal sur cette question centrale. Seuls 6 % collaborent avec leur vice-président et 3 % avec le secrétaire général de la municipalité concertation et la participation de tous les conseillers ou d’une commission regroupant quelques-uns d’entre eux concernent 7 % des municipalités (tableau 91, annexe générale 3).

  • 7 Encore faut-il signaler que l’appartenance à une association n’est pas garante d’une délégation du (...)

16Le monopole du président dans l’exercice de la préparation de l’ordre du jour est moindre dans les grandes municipalités (60 %) et augmente dans les moyennes (78 %) et petites (81,5 %) municipalités. Et inversement, la participation de membres du conseil, au sein de commissions ou individuellement, à la préparation de l’ordre du jour est de 9 % dans les petites municipalités et de 13,3 % dans les grandes. Elle est en outre plus forte lorsque le président réside dans la muhafāza (20 % de ceux-ci associent des conseillers municipaux à la préparation de l’ordre du jour) que dans la localité (10 %) et lorsqu’il est membre d’une association ou sympathisant d’un parti politique : 11 % des présidents membres d’une association, contre 9 % des non membres, et 13 % des sympathisants d’un parti ou leader politiques, contre 9 % de ceux qui ne le sont pas, associent des conseillers à la préparation de l’ordre du jour7. L’âge et la profession du président apparaissent également déterminants dans l’exercice d’un monopole : la moyenne d’âge des présidents qui préparent seuls l’ordre du jour est de 55 ans, contre 47 ans pour ceux qui mettent en pratique une action collégiale ; 92 % des présidents retraités préparent seuls l’ordre du jour, tandis que les présidents fonctionnaires ont plus recours à des pratiques de collégialité (18 %), pratiques totalement ignorées par les présidents agriculteurs. Notons enfin que l’exercice monopolistique de la préparation de l’ordre du jour est relatif à l’élection du président à l’unanimité, puisque 84 % des présidents élus ainsi préparent seuls l’ordre du jour, contre 79 % élus à la majorité.

17La date de la distribution de l’ordre du jour tendrait cependant à relativiser le monopole de l’exercice du pouvoir municipal au profit du président. Cet indicateur révèle la pertinence (ou non) de disposer d’un ordre du jour des réunions et de mesurer le potentiel de participation efficace des conseillers municipaux aux séances du conseil. Ainsi, la réception de l’ordre du jour quelques jours avant la réunion permettrait aux membres de s’informer au préalable et de préparer les dossiers inscrits sur l’agenda municipal. Ici aussi, la loi sur les municipalités fixe des règles de fonctionnement : « la convocation devra être adressée par écrit, trois jours au moins avant la séance, au lieu de résidence du conseiller ou à l’adresse qu’il a choisie. Ce délai peut être raccourci en cas de nécessité », mais le recours à cette dernière disposition ne peut être adopté comme méthode de fonctionnement permanente, sous peine de dévoiler la pratique autocratique du président. Dans la pratique, dans 86 % des municipalités, l’ordre du jour est distribué en respectant le délai légal, c’est-à-dire trois jours ou plus avant la réunion.

  • 8 Voir les résultats dans le tableau 92 en annexe générale 3. Sur 593 présidents ayant répondu à cett (...)
  • 9 Le taux de distribution un jour avant ou le jour même de la réunion est en effet plus élevé lorsque (...)
  • 10 La totalité des maires qui savent juste lire et écrire distribuent l’ordre du jour un jour avant ou (...)

18Ce qui retient l’attention, c’est que dans plus de la moitié des conseils municipaux (soit 53 %), l’ordre du jour est distribué une semaine avant la réunion, laissant aux conseillers le temps nécessaire à une bonne préparation de leurs dossiers8. Dans les moyennes et grandes municipalités, le délai légal de distribution est le mieux respecté (93 % contre 83 % dans les petites municipalités). En revanche, la mauvaise distribution est plus visible dans les municipalités présidées par un maire résidant loin de sa localité9 ou bénéficiant d’un faible niveau d’éducation10. Enfin, les présidents agriculteurs sont les moins favorables à faciliter la préparation de la discussion de l’ordre du jour, puisque 20 % d’entre eux le distribuent un jour avant ou le jour de la réunion, contre 9,5 % des présidents retraités.

Élaboration et prise de décision de l’action municipale

19Parmi les activités du conseil municipal, la préparation du budget de la municipalité et la manière dont sont prises les décisions constituent des indicateurs-clés de la répartition des tâches en son sein. En termes d’efficacité et de gestion démocratique de l’institution, la préparation du budget municipal supposerait que le président collabore avec des spécialistes, d’autant plus s’ils sont membres du personnel municipal (élus ou fonctionnaires) et que le président n’est pas qualifié dans ce domaine. La pratique des conseils municipaux telle qu’elle ressort des réponses des présidents de municipalité est en la matière fortement personnalisée : 51 % des présidents préparent seuls le budget et 17 % collaborent avec un fonctionnaire ou un conseiller municipal (tableau 94, annexe générale 3).

  • 11 18,3 % dans les municipalités où le président est titulaire d’un doctorat ou d’une licence et 12,3  (...)

20Comme pour la préparation de l’ordre du jour, une corrélation forte se dégage entre monopolisation de l’exercice des fonctions municipales par le président et taille de la municipalité. Le président monopolise en effet cette tâche dans environ 50 % des petites et moyennes municipalités, contre 40 % des grandes. Il la monopolise d’autant plus qu’il n’habite pas sa localité (62 % des présidents résidant à Beyrouth préparent seuls le budget, contre 51 % de ceux qui habitent dans la localité) et la délègue (à l’ensemble du conseil ou à une commission) lorsqu’il habite le caza (28 %) ou la localité (17 %). La participation du personnel municipal à la préparation du budget augmente proportionnellement au niveau d’éducation du président11 et à son appartenance à une organisation (19 % dans les cas où le président est membre, pour diminuer jusqu’à 14 % dans le cas contraire) ou à son soutien à un parti ou leader politiques (18,5 % dans ce cas contre 16 % dans le cas contraire).

  • 12 L’étude du cas d’une municipalité dans le caza de Zahlé a mis en évidence la marginalisation des co (...)

21La manière dont sont prises les décisions au sein du conseil municipal, à l’unanimité ou à la majorité, exprime le degré de cohésion et de solidarité ou au contraire de conflits et de divergences, entre les conseillers municipaux, sur tous les sujets ou dans certains domaines seulement. L’unanimité dans la prise de décision peut être la conséquence logique de la victoire d’une liste dans son intégralité aux élections, dont les membres appartiennent tous à la même tendance politique ou à la même famille. Elle peut être aussi motivée par un compromis politique à la suite d’une discussion publique au sein du conseil ou de discussions parallèles engageant un ou plusieurs acteurs qui influent sur les décisions du conseil, dont le contenu est rendu public au cours des séances prévues par la loi. Dans d’autres situations, moins nombreuses, l’unanimité s’explique par l’absence de l’opposition aux réunions12.

  • 13 Dans une municipalité du caza de Zahlé, l’opposition est parvenue, en dépit de son nombre réduit et (...)
  • 14 Dans la prise de décision, les variables indépendantes sont peu déterminantes. Il apparaît cependan (...)

22D’après les réponses des présidents, dans 69 % des conseils municipaux, les décisions sont prises à l’unanimité, contre 30 % dans lesquels elles sont prises à la majorité. Ce dernier chiffre pourrait être le reflet d’un dysfonctionnement potentiel au cas où l’opposition serait structurée sur des appartenances primaires et agirait en fonction d’intérêts personnels, ou bien d’une participation démocratique au cas où les débats du conseil se feraient dans le sens de l’intérêt général13. La prise de décision à l’unanimité au sein des conseils semble liée de manière très étroite à la manière dont ont été élus les présidents (64 % des présidents ont été élus à l’unanimité), et dans une moindre mesure à la manière dont ont été élus les conseils (17 % ont été élus à l’unanimité). La taille de la municipalité n’est pas ici directement discriminante, puisque la prise de décision à l’unanimité est d’abord le fait des petites (72 %), puis des grandes (67 %) et enfin des moyennes municipalités (62,5 %)14.

Dissensions et démissions

  • 15 Jusqu’en décembre 1999, quelques conseils municipaux avaient été dissous suite à la démission de pl (...)

23Un an et demi après l’élection du conseil, les démissions d’un ou de plusieurs conseillers sont a priori l’expression d’une crise interne et sont considérées comme un indicateur négatif. Si elles ne résultent pas de raisons indépendantes de la volonté des conseillers, ces démissions sont le signe soit d’une fuite devant les responsabilités de la fonction, soit la preuve d’une incapacité à assumer une position d’opposition au sein du conseil. Dans les deux cas, elles mettent en évidence les faiblesses du fonctionnement municipal. Au moment de l’enquête15 122 municipalités (21 %) au moins avaient enregistré des démissions, qui sont restées limitées en majorité à un seul conseiller (tableau 79, annexe générale 3).

  • 16 Cette disposition interdit par exemple aux professeurs de toutes les écoles et universités officiel (...)

24Le nombre des démissions devrait être en outre relativisé au regard des causes qui les ont motivées, puisque dans 48 % des cas, la démission est due à des raisons « personnelles » : soit à cause d’un voyage ou d’une maladie, soit pour des raisons professionnelles (des fonctionnaires de l’État ont été élus de manière illégale, la loi sur les municipalités interdisant le cumul des fonctions dans une municipalité et dans une autre institution publique16), soit pour des raisons familiales (l’article 28 de la loi sur les municipalités stipule qu’un élu municipal ne peut siéger dans le même conseil qu’un autre membre de sa famille - père, mère, femme, beau-père, belle-mère, frères et sœurs, oncle paternel ou maternel). Et dans 43 % des cas, les démissions traduisent une crise inhérente au fonctionnement municipal, causée par des divergences confessionnelles, partisanes ou familiales ou pour des raisons administratives ou financières (tableau 80, annexe générale 3). Les motifs personnels de démission sont plus récurrents dans les petites (39,5 %) et grandes (33 %) municipalités que dans les moyennes (27 %). Les démissions liées à des raisons administratives (souvent par ignorance de la loi) apparaissent seulement dans les petites (12 %) et moyennes (18 %) municipalités, de même que celles liées à des désaccords partisans ou familiaux (respectivement 10,5 et 24 %), où les conflits familiaux sont les plus exacerbés.

L’exercice du « métier » d’élu municipal

25La professionnalisation politique se mesure généralement à l’existence d’un personnel qui se consacre à temps plein à ses fonctions d’élus et reçoit en retour un salaire. Au Liban, la fonction d’élu municipal est très peu réglementée : d’une part, aucune disposition ne fixe le temps que le président et les conseillers doivent consacrer à leur tâche ; d’autre part, des indemnités de représentation et de déplacement, décidées par le conseil municipal en proportion de l’effort consacré aux affaires municipales mais surtout des ressources financières de la municipalité, peuvent être versées au président et à son vice-président (article 73 de la loi sur les municipalités). L’exercice d’une fonction municipale est cependant perçu comme un service public dans la société locale, et le plus souvent comme un service volontaire, c’est-à-dire gratuit, notamment dans les milieux ruraux.

  • 17 Et, en partant de la catégorie professionnelle, 30,3 % du nombre total de retraités perçoivent des (...)

26La majorité des présidents de municipalité (76 %) ne perçoivent en effet pas d’indemnités en échange de leur travail municipal, ce qui explique que 80 % des présidents déclarent que leur profession constitue leur source principale de revenus. Ils sont financièrement autonomes et l’exercice bénévole de leurs fonctions municipales est pour eux un « devoir moral ». Les 24 % qui perçoivent des indemnités sont en majorité des retraités (12,7 %), des agriculteurs (5,8 %) et des personnes sans emploi (1,3 %)17 La distribution fait aussi apparaître des différences régionales. Ceux qui ne perçoivent aucune indemnité sont les présidents du caza de Koura (100 %), suivis de ceux du Kesrouane (96 %) et du Aakkar (95,7 %). Ceux sont reçoivent des indemnités sont le président de la municipalité de Beyrouth, les présidents des trois municipalités du caza de Tripoli, des deux municipalités du caza du Hermel et de 50 % des présidents des municipalités du caza de Tyr (en raison de plus grandes ressources financières liées à l’importance du capital émigré dans ce dernier caza). Et au sein de cette répartition géographique, 40 % des présidents de grandes municipalités perçoivent des indemnités, contre 28 % de ceux dirigeant une localité moyenne et 22 % une petite localité. Par ailleurs, 26 % des présidents résidant dans leur localité perçoivent des indemnités, contre 23 % pour ceux qui résident dans le caza et 15 % pour ceux qui habitent Beyrouth. Enfin, l’idée répandue selon laquelle les membres engagés dans une association seraient plus enclins au service public sans contrepartie financière est ici démentie : les présidents membres d’une association sont en effet un peu plus nombreux à toucher des indemnités (24,6 %) que ceux qui ne sont pas membres (23,3 %).

27Le fait de percevoir des indemnités a un impact évident sur le temps que chaque président consacre à l’action municipale : ce temps s’élève en effet jusqu’à 68 heures par semaine chez les présidents qui perçoivent des indemnités, contre 30 heures par semaine chez ceux qui n’en perçoivent pas. Mais vu le très faible taux d’indemnités prédisposant à se consacrer à l’action municipale, et en l’absence de dispositions contraignant les élus à le faire, la disponibilité des élus est plutôt fonction de leur engagement à défendre l’intérêt général. La moyenne générale du temps consacré par un président de municipalité au travail municipal au Liban est de l’ordre de 31 heures par semaine, soit une moyenne de 5 heures 10 minutes par jour, 6 jours par semaine. Cette moyenne est plus élevée à Beyrouth, où le président déclare passer 45 heures par semaine, soit 7 heures et demie par jour, à gérer sa municipalité. Elle l’est aussi dans les municipalités du Liban-Nord (34 heures par semaine, soit 5 heures 40 minutes par jour) et du Mont-Liban (32 heures par semaine, soit 5 heures 20 minutes par jour). En revanche, les présidents des municipalité du Liban Sud consacrent un temps légèrement inférieur à la moyenne nationale (30 heures par semaine, soit 5 heures par jour) et ceux de la Béqaa apparaissent comme les moins assidus (27 heures par semaine, soit 4 heures et demie par jour).

28Ces moyennes masquent cependant des disparités fortes entre les municipalités d’une même muhafāza et d’autres variables doivent être prises en compte. En effet, le temps consacré par le président à la gestion de sa municipalité augmente proportionnellement à la taille de celle-ci : 40 heures par semaine dans les grandes localités, 33 heures dans les moyennes et 30 heures dans les petites localités. Il diminue cependant dès que le niveau d’études du président augmente : 24 heures par semaine chez les présidents titulaires d’un doctorat et 40 heures par semaine chez les présidents qui savent seulement lire et écrire. Il est en outre légèrement plus élevé chez les présidents membres d’une association (31 heures par semaine). Et les présidents sans emploi sont ceux qui consacrent le plus de temps à leur municipalité (39 heures par semaine), alors que les cadres sont ceux qui y consacrent le moins de temps (26 heures). La proximité entre lieu de résidence et municipalité est aussi déterminante : les présidents résidant dans la localité consacrent 33 heures et ceux qui résident dans le caza 34 heures par semaine à la gestion municipale, alors que ce taux diminue jusqu’à 26 heures chez les présidents résidant en dehors de la muhafāza et de Beyrouth et à 22 heures chez ceux qui résident à Beyrouth.

  • 18 Respectivement 4,9 % et 3 % des présidents des petites et moyennes municipalités affirment ne jamai (...)

29De manière similaire au temps consacré à la gestion de la municipalité, la fréquence à laquelle les présidents de municipalité sont présents dans leur localité est un indicateur de leur proximité avec la société locale et de leur connaissance de la situation de leur localité. Ainsi, la majorité d’entre eux résident en permanence dans leur localité (tableau 97, annexe générale 3). La durée de présence du président dans sa localité augmente proportionnellement à la taille de la municipalité : 73 % des présidents des grandes municipalités y séjournent 7 jours, contre 66 % des présidents des moyennes municipalités et 62 % des présidents des petites municipalités18. Cette proximité varie en outre selon l’appartenance du président à une association (les membres y séjournent toute la semaine à hauteur de 58 % et les non-membres à hauteur de 66 %). Elle est aussi déterminée par l’allégeance à un parti ou un leader politiques : les sympathisants y séjournent 7 jours sur 7 à hauteur de 71 % et les non-sympathisants à hauteur de 57,5 %, phénomène que l’on pourrait rapprocher du temps consacré à l’action municipale (les sympathisants consacrent jusqu’à 33 heures par semaine, contre 30 heures hebdomadaires pour les non-sympathisants). Enfin, la profession du président semble un facteur déterminant de cette position de proximité : les sans-emploi arrivent en tête en résidant 7 jours par semaine dans leur localité (100 %), suivis des agriculteurs (91 %), des fonctionnaires (70 %), des retraités et en dernière position les membres des professions libérales (52 %).

  • 19 Voir l’étude de H. Krayyem dans cet ouvrage.
  • 20 L’ensemble de ceux désignés entre 1964 et 1974 préparent seuls l’ordre du jour, contre 79,4 % élus (...)

30En dépit du changement survenu dans la composition sociale, culturelle et politique des conseils municipaux après les élections de 199819 les présidents de municipalité continuent à jouer un rôle primordial dans l’action municipale, voire à monopoliser l’exercice du pouvoir municipal comme nous l’avons souligné dans la préparation de l’ordre du jour ou du budget municipal. Leur centralité dans la préparation de l’ordre du jour est encore plus visible s’ils ont été nommés entre 1964 et 197420. L’inégale participation des conseillers municipaux est en outre corrélée par une série de variables dont les plus importantes sont la taille de la municipalité et le lieu de résidence du président. La variable professionnelle est également discriminante, mais de manière instable, dans le fonctionnement du conseil municipal : ainsi, les agriculteurs sont les plus enclins à organiser des réunions de manière régulière, mais aussi ceux qui exercent le plus grand monopole dans la préparation de l’ordre du jour ; les sans-emploi sont à la fois ceux qui pratiquent le plus la délégation des tâches dans la préparation du budget et ceux qui adoptent le plus facilement une stratégie de proximité.

LES COMMISSIONS MUNICIPALES

31Les commissions municipales sont considérées comme l’un des éléments du dispositif municipal, ainsi que le précise la loi sur les municipalités, qui autorise le conseil municipal à former des commissions spécialisées pour effectuer des tâches dans un secteur déterminé. Ainsi, l’article 53 de la loi de 1977 stipule que « le conseil municipal élit parmi ses membres, au début de chaque année, deux membres titulaires et deux membres suppléants, lesquels forment avec le président et le vice-président de la municipalité l’organe de la commission des adjudications. Cette commission est chargée d’adjuger les transactions municipales et les taxes que le conseil décide de mettre aux enchères. Le conseil municipal peut aussi élire des commissions constituées de ses membres pour étudier les affaires qui lui incombent de traiter, comme il peut également recourir à des commissions dont il nomme les membres parmi les conseillers municipaux et/ou la population ». Le décret n° 5595 du 22 juin 1982 mentionne également la commission d’achat et celle de réception des marchandises (fourniture, équipements, etc.) au titre des commissions administratives, à côté de celle des adjudications. La formation des commissions administratives est obligatoire, tandis que la création d’autres commissions est laissée à la discrétion du conseil municipal, en fonction de ses besoins.

32Les commissions constituent en un sens un cadre favorable à une participation organisée, dont le besoin est croissant face au manque de ressources matérielles et humaines dont souffrent les municipalités. La question est de savoir dans quelle mesure ces commissions constituent un cadre permettant effectivement aux membres du conseil municipal, mais aussi aux fonctionnaires et aux administrés nommés, de participer à la gestion des affaires locales. La possibilité de faire participer les habitants à l’action municipale par le biais des commissions apparaît d’autant plus importante que les réunions du conseil municipal sont fermées au public. En outre, leur spécialisation et leur composition (membres élus, administrés ou les deux catégories ensemble) est un indice important du fonctionnement interne et des priorités d’action de la municipalité. Ce fonctionnement sera évalué sur une échelle allant du monopole du pouvoir et l’accaparement de la décision (inexistence de commissions) à la délégation fondée sur la participation du plus grand nombre et le recours à l’ensemble des compétences existant dans la société locale, notamment celles qui ne sont pas disponibles au sein du conseil. Dans ce dernier cas, ces commissions sont aussi une incitation pour les administrés à s’intéresser aux affaires publiques de leur localité, et à terme pourraient être le lieu d’apprentissage d’une culture civique.

Existence et nombre des commissions municipales

  • 21 L’échelle du nombre de commissions a été construite de la manière suivante : l’inexistence de commi (...)

33Selon les résultats de l’enquête SOFRES-CERMOC, la participation à travers la création de commissions municipales apparaît faible21. 6,3 % des municipalités n’ont aucune commission, allant à l’encontre du texte de loi qui en exige au moins trois. Elles seraient dirigées par un président qui concentre les pouvoirs, reproduisant un rapport de soumission à l’autorité. 20,5 % ont créé entre 1 et 3 commissions et 50 % entre 4 et 6 (tableau 83, annexe générale 3). Les résultats statistiques mettent donc en exergue une disparité en ce qui concerne l’existence ou l’inexistence des commissions, laquelle est déterminée par un ensemble de variables indépendantes.

34Une corrélation se dégage ainsi entre le nombre des commissions spécialisées et l’adhésion du président à une organisation, puisque 10,4 % des municipalités dirigées par un président non membre n’ont pas de commission, contre seulement 2,8 % de celles dirigées par un président membre d’une association. Par ailleurs, la totalité des municipalités dotées d’une seule commission sont présidées par un non-membre et 75 % de celles ayant 2 commissions ou plus ont à leur tête un président engagé dans une association. Le nombre maximal de commissions (16-18) se rencontre dans des municipalités dont le président est membre d’une association. De même, la constitution de commissions et le lieu de résidence du président sont corrélés, puisque 13,6 % des conseils municipaux dont le président réside à Beyrouth n’ont aucune commission, contre 2,3 %, 2,5 % et 5,5 % des conseils présidés par un maire résident dans le caza, dans la muhafāza et dans la localité. La formation de 13 commissions et plus est limitée aux municipalités dont le président réside dans la localité de manière permanente. La présence de commissions est aussi déterminée par le niveau d’éducation du président : 66,7 % des présidents classés dans la catégorie « sait lire et écrire » n’ont pas mis en place de commissions dans leur municipalité, contre 23,8 % de ceux ayant un niveau élémentaire, 11,2 % de ceux du complémentaire et moins de 4,7 % de ceux ayant un niveau secondaire et au-delà. Le plus grand nombre de municipalités ayant créé de 1 à 3 commissions est présidé par un maire dont le niveau d’éducation est bas. À l’inverse, les municipalités de plus de 16 commissions sont dirigées par un président ayant fait des études supérieures.

35Les municipalités sans commission sont d’abord présidées par des retraités (13,2 % d’entre eux), puis par des sans-emploi (12,45 %), des agriculteurs (11,4 %), des cadres (6,7 %), des fonctionnaires (6,5 %), des hommes d’affaires-commerçants-artisans (6,1 %) et enfin des membres des professions libérales (1,9 %). Suivant une courbe similaire, les municipalités de 1 à 3 commissions sont présidées d’abord par des cadres (36,7 %), puis par des agriculteurs (25,7 %), par des sans-emploi (25 %), par des hommes d’affaires-commerçants-artisans (21,2 %), par des fonctionnaires (19,6 %), par des retraités (17,1 %) et par des membres des professions libérales (14,5 %). À l’inverse, les municipalités de 13 commissions et plus sont principalement dirigées par un maire cadre (6,6 %), puis retraité (2,6 %) et fonctionnaire (2,2 %), mais il n’y en a pas dont le maire est sans emploi ou agriculteur.

36Enfin, des disparités très fortes sont enregistrées en fonction de la localisation de la municipalité par muhafāza et par caza. L’exemple détaillé des municipalités de la Béqaa révèle en effet des inégalités au niveau de la participation entre les caza-s d’une même muhafāza et entre celle-ci et le reste du Liban (Tableau 1). Les municipalités sans commission sont plus rares dans la Béqaa que dans le reste du Liban. Dans le caza de Rachaiya, 8,3 % des municipalités ne comptent aucune commission (taux plus élevé que la moyenne nationale), alors que l’ensemble des municipalités dans les caza-s de Zahlé, de la Béqaa-ouest et du Hermel ont au moins une commission. De la même façon, le taux de municipalités ayant 1 à 3 commissions est plus faible qu’au niveau national, à l’exception des municipalités de Rachaiya. Par contre, il y a proportionnellement plus de municipalités de 4 à 6 commissions. De manière globale, le cadre d’une participation faible (en-deçà de 7 commissions) est un peu moins visible dans la muhafāza de la Béqaa (73 % des municipalités) que dans le reste du Liban (76 %).

37Le faible nombre de commissions municipales ne contredit pourtant pas la tendance, observée après les élections de 1998, à tirer profit du texte de loi pour élargir la participation à la gestion municipale. Au-delà des disparités, une amélioration sensible du nombre de commissions municipales, en comparaison avec la situation des municipalités dans les années 1960, se dégage. En 1975, Hamawié notait en effet qu’en « dépit de leur importance dans le partage des tâches et le bon fonctionnement municipal, les commissions municipales (même celles mentionnées par la loi) sont inexistantes dans la plupart des municipalités, ce qui reflète une extrême concentration des pouvoirs aux mains du président » (Hamawié, 1975, p. 17). Or d’après les résultats de notre enquête menée en 1999 dans les trois caza-s objet de cette étude avant la guerre, toutes les municipalités du Chouf disposent d’au moins deux et au plus 16 commissions (l’occurrence la plus forte étant les municipalités de 3 à 5 commissions, qui forment 62,4 % du nombre total des municipalités du caza) ; 8,7 % des municipalités du Aakkar n’ont pas de commission municipale (l’occurrence la plus forte étant là aussi les municipalités de 3 à 5 commissions, qui forment 65,2 % des municipalités du caza) ; et seulement 4,8 % des municipalités du caza de Baalbek sont sans commission, alors que 90,4 % comptent au moins 4 commissions (dont 71,4 % ont entre 4 et 7 commissions).

38L’amélioration perceptible dans l’élargissement du cadre de la participation en comparaison avec la période d’avant-guerre n’est pourtant pas suffisante en soi pour évaluer l’étendue de la participation dans la gestion municipale. L’efficacité de ces commissions doit aussi être évaluée en fonction de leur domaine de spécialisation et de leur composition.

Domaines d’action des commissions : les priorités de l’action municipale

  • 22 Les enquêteurs ont relevé 59 appellations différentes pour désigner ces commissions (tableau 84, an (...)

39À la question ouverte («°quelles sont les commissions municipales les plus actives (en citer trois au maximum) »), trois grandes catégories de commissions ont été citées : les commissions administratives (adjudications, achat, réception), formées essentiellement de conseillers municipaux ; les commissions de services (santé, travaux publics, éclairage, environnement) et celles de développement (développement économique, tourisme)22. Le cadre de participation de la société civile serait d’autant plus faible que le conseil municipal s’est limité à former des commissions administratives, se conformant à la loi et aux statuts qui régissent l’action municipale. La formation de commissions non obligatoires serait en revanche le signe d’une ouverture démocratique et d’un engagement des responsables élus à faire participer des personnes compétentes.

40La commission la plus représentée, dans 57 % des conseils municipaux, est celle des travaux publics. Ce constat, renforcé par la place des infrastructures dans l’échelle des projets prioritaires mis en œuvre dans les municipalités depuis 1998 (tableaux 86 et 111, annexe générale 3), s’explique par la dégradation générale de la situation des infrastructures au cours des 15 années de guerre et par la quasi-absence de structures municipales pendant 35 ans. Viennent ensuite les commissions de l’environnement, dont la formation, dans 26,7 % des municipalités, est sans doute le résultat d’une prise de conscience écologique accrue parmi la population, ou est en lien avec des préoccupations hygiéniques (eau, assainissement, ordures...).

41Les commissions administratives représentées sont celles des achats (25,3 %), des réceptions (19,6 %), des adjudications (18,5 %), des finances (11,6 %) et des évaluations (10,9 %). Elles sont plus nombreuses dans les petites municipalités (le taux cumulé des trois premières y atteint 25 %, contre respectivement 17 et 8,9 % dans les moyennes et grandes villes). Les commissions techniques (planification urbaine, génie civil), sociales et agricoles sont à l’inverse plus nombreuses dans les grandes, et moyennes que dans les petites municipalités.

42La situation des municipalités de la Béqaa est particulière : la commission des adjudications (56,2 %) y devance celle des travaux publics (53,5 %), puis celle des achats (46,6 %) et des réceptions (44,7 %) (Tableau 2). Au-delà de la prépondérance des commissions administratives, il est intéressant de noter l’absence de commissions agricoles dans les caza-s de Baalbek et de Rachaiya, où l’agriculture constitue pourtant une ressource essentielle pour les habitants. Ce constat, qui pointe la faible relation de la municipalité avec les intérêts effectifs de la population locale, reflète-t-il une moindre capacité de ces municipalités à exercer leur rôle ou l’absence de conscience d’un tel rôle ? En outre, les commissions de planification et d’études, très peu nombreuses à l’échelle nationale (5,8 %) sont totalement absentes dans les municipalités de la Béqaa-ouest, et insignifiantes dans celles de Baalbek (2,5 %), de Zahlé (3,8 %) et Rachaiya (9 %) ; elles existent dans la municipalité de Hermel. De même, les commissions de développement accusent un déficit (3 % au niveau national, 1 % dans la Béqaa) ; les commissions économiques ne sont présentes que dans 0,4 % des municipalités libanaises et inexistantes dans la Béqaa ; et celles du tourisme (festivals et patrimoine) restent faibles (0,4 % au niveau national et 12,3 % dans la muhafāza), en comparaison des richesses archéologiques et des potentialités touristiques du pays et de la Béqaa en particulier.

43En dépit du nombre élevé de municipalités disposant de commissions dans la majorité des municipalités au Liban (93,7 %), ces structures se limitent encore principalement à un travail administratif et à l’amélioration des services. Ceci pourrait être du au manque de fonctionnaires municipaux, mais aussi à la persistance d’un comportement acquis chez les présidents de municipalité, peu enclins à perdre de leur pouvoir au profit de structures de délégation.

Composition des commissions municipales : délégation ou concentration de l’action municipale

  • 23 Voir par exemple l’analyse de Mona Harb el-Kak sur le travail des commissions municipales en banlie (...)

44Cet indicateur est celui qui traduit le mieux l’existence des mécanismes de consultation et de participation de la société locale à la gestion municipale. Le processus de démocratisation ne saurait en effet être réduit à l’expression d’un vote et devrait être analysé à travers les pratiques quotidiennes des autorités locales dans leurs relations avec les administrés. La participation des habitants au développement de leur localité ne signifie pas forcément l’absence de pratiques autocratiques au sein du conseil municipal et peut être motivée par de multiples facteurs locaux23. Elle reflète cependant dans la plupart des cas la volonté des autorités élues d’afficher une image de transparence et d’efficacité de l’action municipale.

45Or, presque 80 % des commissions municipales sont constituées uniquement de conseillers municipaux, et d’après nos observations sur le terrain, les présidents de certaines municipalités président l’ensemble des commissions constituées au sein de leur conseil. 21 % des commissions sont composées à la fois de conseillers et d’habitants, et 5 municipalités seulement ont créé des commissions composées exclusivement de personnes non élues. La faiblesse du recours des autorités municipales à des personnes extérieures, susceptibles d’apporter des ressources nécessaires au développement local, montre que l’accès au pouvoir municipal est perçu, à court terme, comme un objectif en soi.

46Des corrélations évidentes se dégagent des résultats statistiques. Ainsi, la participation des habitants à la gestion municipale est fortement déterminée par l’appartenance du président à une organisation (29 % des municipalités présidées par un maire membre d’une association ont formé des commissions composées à la fois de conseillers élus et d’habitants nommés, contre 13 % des municipalités dirigées par un non-membre). De même, les présidents résidant en dehors de la muhafāza et en dehors de Beyrouth sont plus enclins à la formation de commissions constituées uniquement de conseillers (53,8 %) que de conseillers et d’habitants (30,8 %) et d’habitants uniquement (15,4 %). Mais ces différences sont encore plus marquées lorsque le président réside à Beyrouth (respectivement 84,3 %, 15,7 % et 0 %) ou lorsqu’il réside dans sa localité (respectivement 78,6 %, 20,6 % et 0,8 %). Par ailleurs, l’élévation du niveau d’éducation du président semble favoriser l’association de la population à l’action municipale : trois des cinq municipalités où existent des commissions composées uniquement d’habitants sont en effet présidées par des maires ayant un niveau d’éducation universitaire, alors que l’ensemble des présidents sachant seulement lire et écrire composent des commissions avec leurs conseillers uniquement. Le taux des commissions associant élus et administrés augmente proportionnellement au niveau d’études du président : de 12,5 % et 13,9 % pour la catégorie des présidents de niveau élémentaire et complémentaire à 14,3 %, 21,6 % et 37,7 % pour la catégorie des présidents de niveau secondaire, technique et supérieur/magistère. La relation avec la profession des présidents est aussi significative : 90,3 % des municipalités présidées par des agriculteurs ont des commissions composées exclusivement d’élus, suivies de celles présidées par des retraités (87,9 %), des fonctionnaires (81,4 %), des hommes d’affaires-commerçants-artisans (77,1 %), des cadres (75 %), des membres des professions libérales (72,4 %) et des sans-emploi (71,4 %). Les présidents exerçant une profession libérale sont les plus nombreux à constituer des commissions mixtes (26,3 %), suivis des cadres (25 %) et des commerçants (22 %). Et 14,3 % des présidents sans emploi sont les premiers à former des commissions d’habitants. Enfin, la taille des municipalités est aussi discriminante dans la composition des commissions : celles composées exclusivement d’élus sont plus nombreuses dans les petites (80 %) que dans les moyennes (74 %) et grandes (73 %) municipalités. La situation des municipalités de la Béqaa est sensiblement identique à la moyenne nationale, malgré les disparités par caza : celui de Baalbek (97,5 %), puis de Zahlé (88 %) et de Rachaiya (81,8 %) sont les plus défavorables à l’association des citoyens dans la gestion locale (Tableau 3).

47Les institutions locales ne jouent donc que très faiblement un rôle d’incitation de la population à se préoccuper des affaires publiques. Elles reproduisent, dans une large mesure, les pratiques de pouvoir dominantes dans d’autres structures et à d’autres niveaux de la vie politique libanaise : personnalisation et concentration du pouvoir, faible collégialité dans l’élaboration et la décision de l’action. La faible participation octroyée aux administrés dans les commissions municipales prive en outre les municipalités de ressources disponibles en dehors du conseil municipal élu, alors qu’elles en sont largement dépourvues, notamment au niveau social et juridique, comme nous allons l’observer à partir de l’étude des municipalités de la Béqaa.

SITUATION DU PERSONNEL MUNICIPAL : LE CAS DE LA BEQAA24

  • 24 La muhāfaza compte deux fédérations de municipalités et 122 municipalités réparties ainsi : 43 dans (...)

48Dès leur création, les municipalités libanaises ont souffert d’un manque de ressources humaines, et plus précisément de la défaillance du dispositif administratif municipal. Avant les élections de 1998, la plupart des municipalités souffraient de l’absence de personnel compétent, et n’étaient dotées que d’un dispositif très simple, composé en majorité d’agents chargés de la propreté. Cette situation était étroitement liée aux ressources financières et à la taille de la municipalité, et à une situation plus générale de vieillissement des cadres municipaux et de dysfonctionnement de l’institution elle-même. Deux ans après les élections municipales de 1998, quel est l’état de ce dispositif administratif ? Apparaît-il comme un des instruments du pouvoir exécutif de la municipalité, susceptible d’élargir la participation au sein du conseil ?

  • 25 Les recherches antérieures à 1998 sont aussi rares. L’étude menée en 1998 (Salem, Krayyem & Antoun (...)
  • 26 L’enquête a englobé la totalité des conseils municipaux élus des caza-s de Baalbek. du Hermel, de l (...)

49La difficulté de l’analyse tient d’abord à l’absence de statistiques globales, officielles ou non, et publiées sur les fonctionnaires municipaux après les élections de 199825. Le questionnaire sofres-cermoc a fourni sur le sujet des renseignements, toutefois insuffisants pour appréhender avec beaucoup de précisions la situation des fonctionnaires. Devant le manque d’informations, j’ai donc choisi d’effectuer une enquête sur les fonctionnaires municipaux cadrés, c’est-à-dire inscrits sur l’organigramme administratif municipal et soumis au statut des fonctionnaires publics, en excluant les intérimaires et les vacataires, dans les conseils municipaux de la Béqaa26.

Un déficit alarmant

50Selon les réponses des présidents au questionnaire sofres-cermoc, le nombre moyen de fonctionnaires dans une municipalité libanaise s’élève à 5,8. Cette moyenne nationale cache cependant d’énormes différences entre les muhafāza-s : les municipalités du Mont-Liban disposent de 10,4 fonctionnaires, celles du Sud de 3,9, celles du Liban-Nord de 3,3, et enfin celles de la Béqaa de 1,9 fonctionnaires. Ces dernières, qui constituent 17,5 % de l’ensemble des municipalités libanaises, ne regrouperaient que 4 % du nombre total des fonctionnaires (Barazi, 1999, p. 236). Le nombre de fonctionnaires est proportionnel à la taille de la municipalité (95 en moyenne dans les grandes, 24 dans les moyennes et 4 dans les petites). 13 % des petites municipalités n’ont aucun personnel administratif, 41 % n’ont aucune force de police et 82 % aucun employé (contre 3,5 %, 31,5 % et 64 % des moyennes et 8,3 %, 25 % et 25 % des grandes municipalités) (enquête sofres-cermoc).

  • 27 Ces chiffres étaient inférieurs en septembre 1999, au moment de l’enquête sofres-cermoc. Les moyenn (...)

51Dans les municipalités de la Béqaa, 203 fonctionnaires se répartissent de la manière suivante en septembre 2000 : 94 à Baalbek, 39 dans la Béqaa-ouest, 19 à Rachaiya, 1 dans l’une des deux municipalités du Hermel et 50 dans les 12 municipalités de Zahlé27. Le nombre moyen des fonctionnaires municipaux dans chaque caza de la Béqaa est donc inférieur à la moyenne générale. Dans le caza de Baalbek, sur 42 municipalités élues, 9 n’ont toujours aucun fonctionnaire en septembre 2000. Dans la municipalité de Fekehé, il ne reste au moment de l’enquête qu’un fonctionnaire sur les 12 cadrés à l’origine, et à Bednayel 4 sur 7. Sur l’ensemble du caza, 341 fonctionnaires sont inscrits dans l’organigramme municipal, mais 94 seulement (soit 27 %) sont en fonction. Le caza de la Béqaa-ouest regroupe 25 municipalités et deux fédérations de municipalités. En excluant la municipalité de Machghara où les élections ont été reportées, 11 municipalités n’ont aucun fonctionnaire. Dans les autres, à Marj par exemple, 5 fonctionnaires sur 7 cadrés travaillent, et à la fédération de Sahel il y a deux fonctionnaires (sur un total de 20 à l’origine). Au total, 80 cadrés sur les 211 prévus (soit 38 %) sont en exercice. À Rachaiya, 15 municipalités sur 26 fonctionnent sans aucun fonctionnaire. Le plus grand effectif est dans la municipalité du chef-lieu (5 fonctionnaires, dont 4 ont été embauchés en 2000, après que la moitié des conseillers élus ont démissionné). Dans les deux municipalités du Hermel, le manque de ressources administratives constitue le plus grand obstacle au développement de l’action municipale (enquête sofres-cermoc) : celle de Qasr Fissane n’a aucun fonctionnaire cadré et embauche des vacataires pour exécuter certains travaux ; celle de Hermel, dotée depuis sa création en 1936 de 4 fonctionnaires cadrés dont un seul reste en exercice, compte actuellement 80°000 habitants ; dans l’attente d’un projet de restructuration de ses effectifs, pour répondre à la croissance démographique de la ville, la municipalité fait appel à des contractuels. L’ensemble des municipalités de Zahlé souffre aussi d’un manque dans le dispositif du personnel. Dans les 12 municipalités de notre échantillon. 304 fonctionnaires sont en principe cadrés, mais seuls 50 assurent leurs fonctions. L’exemple de la ville de Zahlé est significatif : selon son président, « en 1963, le nombre de fonctionnaires inscrits dans l’organigramme s’élevait à 199, mais la population de Zahlé a augmenté alors que le nombre réel de fonctionnaires a diminué jusqu’à 15. Or, nous avons besoin réellement de 225 fonctionnaires » (entretien avec le président de la municipalité, avril 2000).

52L’embauche de nouveaux fonctionnaires qui se dessine depuis l’année 2000 a certes permis de remplir les postes vacants (suite aux décès, départs...). Elle reste cependant insuffisante devant les besoins énormes des administrations locales, alors que le surplus de fonctionnaires dans les administrations centrales ne cesse d’être évoqué par les responsables politiques. Il s’effectue en outre sur la base de barèmes datés, en faisant abstraction des transformations démographiques et économiques qui ont affecté depuis plus de 30 ans l’ensemble des localités libanaises. Face à ces défaillances, les caractéristiques sociales des fonctionnaires en exercice sont-elles en mesure de compenser la faiblesse numérique du personnel municipal ?

Entre surqualification et manque de compétences

53Les fonctionnaires cadrés sont principalement des hommes (Tableau 4), confirmant le fait que les fonctions municipales, en particulier celles de police et de percepteur d’impôts, sont réservées aux hommes. La secrétaire actuelle de la municipalité de Baalbek a été la première femme à avoir occupé, dès 1965, un poste de fonctionnaire municipal dans la Béqaa. L’augmentation du nombre de femmes, en particulier dans les caza-s de Zahlé et de Baalbek, est néanmoins très récente puisque la moitié d’entre elles ne sont entrées dans l’organigramme municipal qu’en 2000. Leur embauche s’explique d’abord par leur niveau d’éducation (22,7 % des fonctionnaires femmes ont un niveau universitaire, 40,9 % un niveau secondaire et 13,6 % une formation technique). Elle a lieu dans les centres urbains : les 22 femmes fonctionnaires se répartissent principalement dans les deux villes de Baalbek et de Zahlé dans lesquelles elles ont été embauchées avant 1998. Enfin, à l’exception de Baalbek, l’embauche des femmes avant septembre 1999 s’est effectuée uniquement dans des localités chrétiennes, phénomène qui est en train de changer depuis les nominations de 1999.

  • 28 La plupart des chercheurs ont souligné l’âge élevé des fonctionnaires municipaux dans un grand nomb (...)
  • 29 Pour augmenter le nombre de fonctionnaires cadrés, le changement de l’organigramme doit être demand (...)

54Facteur de dynamisme ou d’inertie, l’âge constitue une variable importante pour comprendre la participation du dispositif administratif à l’action municipale. Contrairement à la situation d’avant 1988 et à une image encore répandue28, les jeunes fonctionnaires sont aujourd’hui les plus nombreux dans les municipalités de la Béqaa (Tableau 5) : la catégorie des 20-29 ans arrive en tête, représentant 34,9 % de l’ensemble des fonctionnaires, suivie de celle des 30-39 ans (26,6 %) et des 50-59 ans (24,6 %). Les moins de 40 ans forment donc 61,5 % du total des fonctionnaires, ce qui est révélateur d’un réel changement, qui a débuté en septembre 1999. Sans aucun doute ce mouvement de rajeunissement va-t-il se poursuivre de manière plus évidente encore, après que les municipalités des villes de Zahlé, de Baalbek et de Hermel auront obtenu l’accord pour modifier leur organigramme et donc procéder à de nouvelles embauches. Les municipalités du caza de Rachaiya comptent le taux le plus élevé de jeunes fonctionnaires (les 20-29 ans y forment 63 % des fonctionnaires), suivies par celles de la Béqaa-ouest (la même catégorie y constitue 41 % alors qu’elle ne forme respectivement que 29 % et 32 % des fonctionnaires des municipalités des caza-s de Baalbek et de Zahlé). Les fonctionnaires de la municipalité du Hermel se situent plutôt dans la tranche des 50-59 ans. Les caza-s de la Béqaa-ouest et de Rachaiya se distinguent donc par un personnel jeune, en grande partie renouvelé en 1999, les moins de 40 ans formant respectivement 92,3 % et 68,3 % du total. L’embauche de jeunes fonctionnaires a sans doute des incidences sur le dynamisme des équipes municipales, et aussi sur le budget des municipalités : la part des dépenses administratives consacrées aux salaires augmente en effet considérablement, mais elles sont aussi élevées à Zahlé où le taux des 50 ans et plus atteint 36 % du personnel. L’âge n’est en outre pas un facteur négatif en soi, et l’expérience et les compétences, indispensables au travail municipal, ne se retrouvent pas chez les jeunes recrues, qui n’ont pas suivi de stages de formation avant leur embauche. Les municipalités du caza de Baalbek paraissent être l’exception dans la muhafāza : les plus de 60 ans y forment encore 12 % du personnel et les 50-59 ans 34 %. Dans la ville de Baalbek même, la majorité des fonctionnaires sont âgés et ont un faible niveau d’éducation, mais reçoivent pourtant des salaires élevés en comparaison avec ceux des nouvelles recrues. Le renouvellement s’effectue à partir d’un recrutement sur concours, à la demande de la municipalité et après l’accord des autorités concernées29. Mais ce changement n’est pas suffisant en soi pour atteindre un fonctionnement performant.

  • 30 Ces catégories sont fixées par la loi sur les municipalités. Elles correspondent aux grades de la f (...)
  • 31 Par exemple, il n’y a aucun ingénieur agronome dans l’ensemble du dispositif municipal de la Béqaa (...)

55La répartition des différentes catégories de fonctionnaires30 est identique à la moyenne nationale (Tableau 6) : personnel administratif (64,5 %), policiers et gardiens (31,9 %) et techniciens (3,4 %). La quasi-absence de postes techniques a de lourdes conséquences sur le fonctionnement municipal. Chaque municipalité de la Béqaa dispose, en moyenne, d’1,2 fonctionnaires administratifs, de 0,6 policiers et gardiens et de 0,06 fonctionnaires techniques. En analysant les sous-catégories, les policiers sont les plus nombreux, suivis des rédacteurs, des trésoriers et des comptables, et des percepteurs d’impôts. Dans cette répartition, qui ne correspond pas aux besoins réels des municipalités31, la petite taille des municipalités et leur manque de ressources financières d’une part, et la non-modification des organigrammes dans les grandes municipalités de l’autre, sont des facteurs déterminants. Pour compenser l’absence de techniciens dans leur organigramme, les municipalités ont recours à des contractuels. En l’absence de fonctionnaires et de moyens financiers, le président et ses conseillers sont contraints de remplir ces fonctions techniques.

56Les compétences apparaissent faibles au regard du niveau d’études des fonctionnaires. Ainsi, ceux qui ont un niveau d’éducation secondaire sont les plus nombreux (33,9 %), suivis par ceux ayant un niveau complémentaire (28,5 %) et élémentaire (22,6 %), ceux ayant un niveau universitaire ne formant que 11,8 % du total (Tableau 7). Le faible niveau d’éducation (complémentaire et inférieur) est la caractéristique des fonctionnaires employés avant 1999 (80 %). Mais parmi les 114 fonctionnaires embauchés entre septembre 1999 et 2000, 59,6 % ont un niveau d’éducation secondaire et plus. Parmi ceux qui étaient en exercice avant les élections de 1998, 34,8 % seulement avaient ce même niveau. Le changement de génération s’effectue dans un contexte de crise socio-économique et de chômage des jeunes ; les bacheliers et diplômés universitaires peuvent être incités à présenter leur candidature à la fonction publique municipale, indépendamment de l’adéquation entre leur diplôme et le poste à pourvoir. Dans les municipalités du caza de Baalbek, 6 diplômés universitaires occupent des postes de rédacteur ou de trésorier, 8 bacheliers sont policiers municipaux et 11 percepteurs d’impôts. Le niveau d’études des fonctionnaires est plus élevé dans le caza de Zahlé, où se concentre la majorité des universitaires. Ce phénomène s’explique par les besoins des municipalités des grandes villes en diplômés spécialisés (médecin, avocat, audit), dont les petites municipalités ne peuvent supporter les charges. Quant au faible niveau d’éducation, il est lié d’une part à la hausse de la part des postes administratifs, de police et de gardiennage, qui ne nécessitent pas d’études supérieures (le plus souvent, le diplôme de niveau complémentaire est requis au minimum), et de l’autre à la baisse de la part des postes techniques, qui ne représentent actuellement que 3,4 % du total des postes dans les municipalités de la Béqaa comme nous le verrons dans la répartition par spécialisation. Au-delà des conditions requises pour l’embauche, le népotisme joue, dans la plupart des cas, un rôle majeur.

  • 32 À titre de comparaison, le salaire minimum officiel est de 300°000 LL (soit 200 dollars).

57Les motivations matérielles offertes aux fonctionnaires municipaux (salaire, assurance sociale, autres rétributions) sont-elles suffisantes pour dynamiser le fonctionnement interne et attirer de nouveaux cadres ? 67,4 % des fonctionnaires de la Béqaa touchent un salaire mensuel variant entre 300°000 et 599°000 livres libanaises (soit entre 200 et 400 dollars)32 (Tableau 8). Parmi ceux-ci, 83,2 % ont été embauchés entre septembre 1999 et septembre 2000. Les catégories qui perçoivent les plus hauts salaires sont celles des hauts fonctionnaires. Les catégories moyennes, en général des fonctionnaires non spécialisés, restent les plus exposées. À la précarité de leurs salaires mensuels (74,2 % perçoivent moins que le salaire estimé nécessaire à une famille de 5 enfants par la Confédération générale du travail, soit 750 000 livres libanaises par mois) s’ajoute, pour la plupart d’entre eux, l’absence d’affiliation à la sécurité sociale et à une assurance maladie. La nouvelle grille des salaires qui concerne les fonctionnaires municipaux, dont le seuil minimum a été fixé à 440°000 livres libanaises pour les non-spécialisés, constitue un saut qualitatif par rapport à leur situation antérieure.

58Mais le problème principal reste l’absence de formation des fonctionnaires. D’après notre enquête, un seul fonctionnaire, sur toutes les municipalités de la Béqaa, a bénéficié d’un stage de formation en Allemagne. Le personnel municipal non élu se répartit aujourd’hui en deux catégories : celle des anciens, qui ont acquis une expérience incomplète en raison de la guerre, et celle, majoritaire, de ceux qui ont été embauchés après les élections de 1998, qui n’ont bénéficié d’aucun stage de formation. Ce dernier trait tendrait à annuler les effets des améliorations survenues au cours des deux dernières années (élévation du niveau d’éducation, recrutement des jeunes, nouvelle grille des salaires). Notons par ailleurs que toutes ces municipalités manquent d’un responsable chargé, selon la loi, d’ « orienter les municipalités vers des moyens leur assurant un développement et une efficacité accrue, l’amélioration de leur organisation et la simplification des normes et des modes de travail » (articles 91-94 de la loi sur les municipalités).

CONCLUSION

59La lecture de trois éléments principaux du fonctionnement interne des conseils municipaux (méthodes de travail, commissions municipales et état du personnel) met en évidence que les pratiques de participation sont encore rares dans la plupart des municipalités. Cette déduction à partir d’une enquête statistique globale est cependant nuancée par l’observation d’une l’évolution vers une dynamique participative, en comparaison avec la situation avant les élections de 1998. Cette évolution inégale dépend d’un ensemble de variables dont les plus déterminantes sont la taille de la municipalité, le lieu de résidence de son président, son âge et son niveau d’études, son expérience, sa profession et son affiliation à un parti ou courant politiques.

60Malgré l’importance de ces variables pour le fonctionnement municipal, elles ne suffisent à elles seules à expliciter les écarts entre des dynamiques participatives et le fonctionnement des conseils. Un fonctionnement plus efficace dépend aussi d’une décision politique claire au niveau du pouvoir central, à partir de la prise de conscience de la relation dialectique entre développement local et global, et d’une politique d’abolition des obstacles juridiques, administratifs et financiers. La situation actuelle des municipalités autorise à s’interroger sur les objectifs qui ont présidé à la décision de tenir des élections locales en 1998.

61Traduit de l’arabe par Nabil Aajam

Tableau 1 - Répartition des municipalités de la Béqaa selon l’existence et le nombre des commissions (par caza) (en %).

Tableau 1 - Répartition des municipalités de la Béqaa selon l’existence et le nombre des commissions (par caza) (en %).

Source : enquête sofres-cermoc, 1999.

Tableau 2 - Répartition des municipalités de la Béqaa selon la spécialisation des commissions municipales (par caza) (en %).

Tableau 2 - Répartition des municipalités de la Béqaa selon la spécialisation des commissions municipales (par caza) (en %).

Source : enquête sofres-cermoc, 1999.

Tableau 3 - Répartition des municipalités de la Béqaa selon la composition des commissions (par caza) (en %).

Tableau 3 - Répartition des municipalités de la Béqaa selon la composition des commissions (par caza) (en %).

Source : enquête sofres-cermoc, 1999.

Tableau 4 - Répartition des fonctionnaires municipaux de la Béqaa selon le sexe.

Tableau 4 - Répartition des fonctionnaires municipaux de la Béqaa selon le sexe.

Source : enquête personnelle, 2000.

  • 1 Source : Maan Barazi, 1999.

Note1

Tableau 5 - Répartition des fonctionnaires municipaux de la Béqaa selon l’âge.

Tableau 5 - Répartition des fonctionnaires municipaux de la Béqaa selon l’âge.

Source : enquête personnelle, 2000.

Tableau 6 - Répartition des fonctionnaires municipaux de la Béqaa selon leur spécialisation professionnelle (par caza).

Tableau 6 - Répartition des fonctionnaires municipaux de la Béqaa selon leur spécialisation professionnelle (par caza).

Source : enquête personnelle, 2000.

  • 2 Source : Maan Barazi. 1999

Note*2

Tableau 7 - Répartition des fonctionnaires municipaux de la Béqaa selon leur niveau d’éducation (par caza).

Tableau 7 - Répartition des fonctionnaires municipaux de la Béqaa selon leur niveau d’éducation (par caza).

Source : enquête personnelle, 2000.

Tableau 8 - Répartition des fonctionnaires municipaux de la Béqaa selon leur salaire (par caza).

Tableau 8 - Répartition des fonctionnaires municipaux de la Béqaa selon leur salaire (par caza).

Source : enquête personnelle, 2000.

Tableau 9- Répartition des fonctionnaires municipaux de la Béqaa selon l’année de leur recrutement et leur niveau d’éducation.

Tableau 9- Répartition des fonctionnaires municipaux de la Béqaa selon l’année de leur recrutement et leur niveau d’éducation.

Source : enquête personnelle, 2000.

©Archives du Nahār, 1998.

Bibliographie

BIBLIOGRAPHIE

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Barazi M., 1999, Hariri et les occasions perdues, Markaz dirāsāt al-aswāq al-nāši’a, Beyrouth.

Hamawié F., 1975, « Situation des municipalités des caza-s du Chouf, de Aakkar et de Baalbek », Études et recherches du centre national pour le développement municipal, Bibliothèque municipale, Beyrouth.

Kiwan F., 1998, « Les élections municipales, première étape dans la construction démocratique », in F. Kiwan, Les municipalités en 1998, Fondation F. Zoghbi, Qornet Chahwan.

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Mémoires de maîtrise de l’institut des sciences sociales de l’Université libanaise (section 4), sous la direction de l’auteur :

Aqdi M., La municipalité de Qaraoun (Béqaa), entre passé et avenir, 2000.

Dalloul M., Le fonctionnement interne de la municipalité de Riaq-Haouch Hala (Zahlé), 2000.

Sassine H., La municipalité de Kfarzabad, entre réalité juridique et réalité sociologique, 2000.

Ghanem P., La municipalité de Niha (Béqaa), rôle et possibilités, 2000.

Notes

1 De la même façon, les recherches consacrées aux fonctionnaires municipaux avant 1998 sont rares, à l’exception de celle réalisée en 1969 par F. Hamawié à partir d’une enquête du département des Affaires régionales du ministère du Plan (Hamawié, 1975) et de l’étude collective publiée à la veille des élections de 1998 (Salem, Krayyem & Antoun (dir.), 1998).

2 Les deux premières parties de cette étude sont essentiellement basées sur les résultats de l’enquête SOFRES-CERMOC, 1999, auprès des présidents de 600 municipalités (annexe générale 3 en fin de cet ouvrage). Les résultats issus du croisement de variables pertinentes pour cette étude apparaissent dans le texte. L’étude des fonctionnaires municipaux est limitée aux municipalités de la muhāfaza de la Béqaa, sur la base d’une enquête personnelle. Cette étude de cas, non représentative en termes statistiques de la réalité de la fonction publique municipale, reflète cependant la situation générale du personnel municipal au Liban.

3 Le lieu de résidence a été classé en 5 catégories dans l’enquête sofres-cermoc : soit la localité où a été élu le conseiller municipal ; soit en dehors de cette localité mais dans le caza où se trouve cette localité ; soit hors de la localité et du caza mais dans la muhāfaza où se trouve cette localité ; soit à Beyrouth ; soit hors de la muhāfaza et hors de Beyrouth, c’est-à-dire dans une autre muhāfaza que celle dans laquelle se trouve la localité (exemple : un président élu dans la ville de Zgharta (caza de Zgharta. muhāfaza du Liban-Nord) réside dans la localité de Bent Jbayl (caza de Bent Jbayl, muhāfaza de Nabatiyeh)).

4 Notons cependant qu’un membre qui ne répondrait pas à l’invitation quatre fois consécutives sans raison légitime peut être considéré comme démissionnaire sur décision du conseil municipal (article 31 de la loi sur les municipalités).

5 La catégorie « absence de moins d’un quart des membres » s’élève à 31,2 % lorsque le président est membre d’une association, contre 19 % lorsqu’il ne l’est pas. En revanche, la catégorie « presque pas d’absence » augmente jusqu’à 79 % lorsque le président n’est pas membre d’une association, contre 66,7 % lorsqu’il est membre.

6 Nous pouvons faire l’hypothèse, au regard de l’âge des présidents des municipalités dans lesquelles il n’y a pas d’ordre du jour, qu’il s’agit principalement des municipalités du Liban Sud dans lesquelles il n’y a pas eu d’élection en 1998. Ces municipalités ont continué à fonctionner avec leur président jusqu’en 1999, mais la plupart ont depuis été dissoutes (annexe générale 1).

7 Encore faut-il signaler que l’appartenance à une association n’est pas garante d’une délégation du pouvoir dans la mesure où 78,3 % des présidents membres d’une association déclarent qu’ils préparent seuls l’ordre du jour.

8 Voir les résultats dans le tableau 92 en annexe générale 3. Sur 593 présidents ayant répondu à cette question, seuls 14 et 7 % affirment distribuer l’ordre du jour respectivement un jour avant ou le jour même de la réunion.

9 Le taux de distribution un jour avant ou le jour même de la réunion est en effet plus élevé lorsque le président réside à Beyrouth (17,1 %) ou dans la muhāfaza (18,6 %) que lorsqu’il réside dans sa localité (12,9 %).

10 La totalité des maires qui savent juste lire et écrire distribuent l’ordre du jour un jour avant ou le jour de la réunion, alors que ce n’est le cas que de 10,2 % des présidents titulaires d’un doctorat et de 1 % de ceux ayant un niveau licence.

11 18,3 % dans les municipalités où le président est titulaire d’un doctorat ou d’une licence et 12,3 % où les présidents ont atteint le cycle complémentaire, mais 19,1 % des présidents ayant un niveau élémentaire.

12 L’étude du cas d’une municipalité dans le caza de Zahlé a mis en évidence la marginalisation des conseillers municipaux de l’opposition par la décision de l’ensemble des autres membres de tenir les réunions du conseil avant midi, alors que manifestement l’activité professionnelle des membres de l’opposition ne leur permettait pas d’assister aux réunions avant midi. Dans une autre étude de cas, les membres de l’opposition eux-mêmes choisissent de ne pas participer aux réunions... pour exprimer leur opposition. Ces exemples sont extraits de travaux d’étudiants de l’Université libanaise (voir en bibliographie les mémoires soutenus sous la direction de l’auteur).

13 Dans une municipalité du caza de Zahlé, l’opposition est parvenue, en dépit de son nombre réduit et grâce à ses relations étroites avec les autorités administratives de la muhāfaza, à faire obstruction à la nomination de fonctionnaires municipaux.

14 Dans la prise de décision, les variables indépendantes sont peu déterminantes. Il apparaît cependant que dans les municipalités où les présidents sont membres d’une association organisée, les décisions se prennent plutôt à l’unanimité (70,7 %, contre 67,4 % dans les conseils où les présidents ne sont pas membres). A contrario, dans les conseils où les présidents soutiennent un parti ou un leader politiques, les décisions se prennent moins à l’unanimité (66 %) que dans les autres (71 %).

15 Jusqu’en décembre 1999, quelques conseils municipaux avaient été dissous suite à la démission de plus de la moitié de leurs membres, conformément à l’article 23 de la loi sur les municipalités. Le nombre de municipalités dissoutes suite à des démissions collectives a augmenté en 2000 (voir annexe générale 1). Le vote de confiance prévu pour juin 2001 sera un nouvel indicateur de cohésion des conseils municipaux.

16 Cette disposition interdit par exemple aux professeurs de toutes les écoles et universités officielles d’être élus dans un conseil municipal, alors que les maîtres d’écoles sont des acteurs locaux de premier plan dans les petites localités. Mais comme pour les démissions familiales, cette disposition conduit à des démissions seulement lorsqu’une personne fait appel contre l’illégalité de l’élection (soit dans des configurations de conflits).

17 Et, en partant de la catégorie professionnelle, 30,3 % du nombre total de retraités perçoivent des indemnités, 25,7 % du nombre total des agriculteurs et 25 % du nombre total des sans-emploi. Par contre, seulement 13,3 % des cadres les perçoivent.

18 Respectivement 4,9 % et 3 % des présidents des petites et moyennes municipalités affirment ne jamais y séjourner, alors que ce n’est le cas d’aucun président de grande municipalité. La totalité des présidents des grandes municipalités séjournent dans leur localité au moins pendant 5 jours, contre 72,9 % pour les municipalités moyennes et 67,8 % pour les petites.

19 Voir l’étude de H. Krayyem dans cet ouvrage.

20 L’ensemble de ceux désignés entre 1964 et 1974 préparent seuls l’ordre du jour, contre 79,4 % élus en 1998 et 80,8 % élus en 1999.

21 L’échelle du nombre de commissions a été construite de la manière suivante : l’inexistence de commissions traduit l’absence de participation organisée ; 1 à 3 commissions est le signe d’une participation très faible et 4 à 6 d’une participation faible ; 7 à 9 commissions peut être considéré comme un niveau acceptable de participation ; 10 à 12 commissions traduit une participation forte ; au-delà, la participation est très forte.

22 Les enquêteurs ont relevé 59 appellations différentes pour désigner ces commissions (tableau 84, annexe générale 3).

23 Voir par exemple l’analyse de Mona Harb el-Kak sur le travail des commissions municipales en banlieue sud et celle de Karam Karam, sur les commissions de l’environnement, dans cet ouvrage.

24 La muhāfaza compte deux fédérations de municipalités et 122 municipalités réparties ainsi : 43 dans le caza de Baalbek, 25 dans celui de la Béqaa-ouest, 26 à Rachaiya, 26 à Zahlé et 2 au Hermel.

25 Les recherches antérieures à 1998 sont aussi rares. L’étude menée en 1998 (Salem, Krayyem & Antoun (dir.), 1998) a fait le recensement, à partir d’un échantillon, des ressources financières, administratives, matérielles des municipalités, mais certains chiffres relatifs à la situation des fonctionnaires dans la muhāfaza de la Béqaa, datés de 1993, sont imprécis (pour une étude plus récente, voir Barazi, 1999)

26 L’enquête a englobé la totalité des conseils municipaux élus des caza-s de Baalbek. du Hermel, de la Béqaa-ouest et de Rachaiya (je remercie à cette occasion les caīmacam-s et les employés des administrations concernées pour leur aide). Face aux difficultés rencontrées dans le caza de Zahlé, l’enquête couvre un échantillon de 12 (sur 26) municipalités du caza, représentatif de la taille, de la distribution confessionnelle et du caractère urbain/rural des localités du caza. Ces 12 localités sont Zahlé, Riyaq. Chtaura, Fourzol, Niha-Zahlé, Aali en-Nahri, Saadnayel, Raait, Deir el-Ghazal, Qoussaya, Kfar Zabad et Hay el-Fikani.

27 Ces chiffres étaient inférieurs en septembre 1999, au moment de l’enquête sofres-cermoc. Les moyennes par caza sont de 4,1 à Zahlé, 2,2 à Baalbeck, 1,5 dans la Béqaa-ouest, 0,7 à Rachaiya et 0,5 au Hermel

28 La plupart des chercheurs ont souligné l’âge élevé des fonctionnaires municipaux dans un grand nombre de municipalités, en expliquant qu’il était l’un des obstacles au développement local et à la participation (Salem, Krayyem & Antoun (dir.), 1998, p. 391).

29 Pour augmenter le nombre de fonctionnaires cadrés, le changement de l’organigramme doit être demandé par la municipalité et approuvé par le ministère des Affaires municipales. Pour embaucher ces fonctionnaires inscrits dans le cadre, les municipalités organisent des concours sous la supervision du muhāfiz ; le président de municipalité est le responsable hiérarchique des fonctionnaires. Les deux grandes municipalités de Zahlé (chef-lieu de muhāfaza) et de Baalbek (chef-lieu de caza) font exception : leurs fonctionnaires sont soumis au code du Conseil de la fonction publique (lequel organise et supervise les concours et le recrutement).

30 Ces catégories sont fixées par la loi sur les municipalités. Elles correspondent aux grades de la fonction publique (3e, 4e et 5e catégories) à partir desquels sont fixés les barèmes des salaires.

31 Par exemple, il n’y a aucun ingénieur agronome dans l’ensemble du dispositif municipal de la Béqaa alors que cette muhāfaza occupe la première place dans l’activité agricole du pays. Plus généralement, il n’y a aucun fonctionnaire technique dans les municipalités des caza-s de la Béqaa-ouest, de Rachaiya et du Hermel.

32 À titre de comparaison, le salaire minimum officiel est de 300°000 LL (soit 200 dollars).

Notes de fin

1 Source : Maan Barazi, 1999.

2 Source : Maan Barazi. 1999

Table des illustrations

Titre Tableau 1 - Répartition des municipalités de la Béqaa selon l’existence et le nombre des commissions (par caza) (en %).
Légende Source : enquête sofres-cermoc, 1999.
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/4273/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 352k
Titre Tableau 2 - Répartition des municipalités de la Béqaa selon la spécialisation des commissions municipales (par caza) (en %).
Légende Source : enquête sofres-cermoc, 1999.
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/4273/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 664k
Titre Tableau 3 - Répartition des municipalités de la Béqaa selon la composition des commissions (par caza) (en %).
Légende Source : enquête sofres-cermoc, 1999.
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/4273/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 240k
Titre Tableau 4 - Répartition des fonctionnaires municipaux de la Béqaa selon le sexe.
Légende Source : enquête personnelle, 2000.
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/4273/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 284k
Titre Tableau 5 - Répartition des fonctionnaires municipaux de la Béqaa selon l’âge.
Légende Source : enquête personnelle, 2000.
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/4273/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 312k
Titre Tableau 6 - Répartition des fonctionnaires municipaux de la Béqaa selon leur spécialisation professionnelle (par caza).
Légende Source : enquête personnelle, 2000.
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/4273/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 672k
Titre Tableau 7 - Répartition des fonctionnaires municipaux de la Béqaa selon leur niveau d’éducation (par caza).
Légende Source : enquête personnelle, 2000.
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/4273/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 336k
Titre Tableau 8 - Répartition des fonctionnaires municipaux de la Béqaa selon leur salaire (par caza).
Légende Source : enquête personnelle, 2000.
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/4273/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 388k
Titre Tableau 9- Répartition des fonctionnaires municipaux de la Béqaa selon l’année de leur recrutement et leur niveau d’éducation.
Légende Source : enquête personnelle, 2000.
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/4273/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 296k
Légende ©Archives du Nahār, 1998.
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/4273/img-10.jpg
Fichier image/jpeg, 453k

Auteur

Ali al-Moussaoui, docteur en sociologie, enseignant à l’institut des sciences sociales de l’Université libanaise (section Zahlé).
Nabil Aajam (Traducteur)

© Presses de l’Ifpo, 2001

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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