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Municipalités et pouvoirs locaux au Liban

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Agnès Favier

Deuxième partie. Fonctionnement interne et pratiques de participation dans les municipalités

Introduction

Abdelghani Abouhani

Texte intégral

1La participation est considérée dans l’analyse politique locale comme une variable stratégique. Elle conduirait même à un cercle vertueux : plus la participation est grande, plus l’adhésion aux choix concernant la localité est importante et plus les décisions seraient considérées comme légitimes. La participation aurait pour effet de motiver les habitants et les inciterait à contribuer positivement à la réussite durable des projets les concernant. Elle est donc une notion centrale dans l’analyse des processus décisionnels locaux. Néanmoins son contenu change constamment selon les périodes et selon les contextes politico-institutionnels.

2Dans le contexte français, jusqu’à une période relativement récente, on considérait que la décentralisation assurait pleinement la participation des populations qui élisent des conseils communaux pour gérer les affaires de leur commune. Les élus sont responsables devant la population qui peut les sanctionner et renvoyer aux conseils de nouvelles majorités. Mais la sociologie politique, en se développant, a progressivement démontré les limites de ce modèle de participation. Au sein des conseils municipaux, le pouvoir de décision est confisqué par un groupe de notables qui, autour du préfet, négocie les arrangements qui ne bénéficient qu’à un groupe d’intérêts particuliers. La démocratie représentative locale malgré son apparente ouverture, conduit en fait à un jeu politique triangulaire qui associe très peu d’acteurs : le préfet, le maire et quelques bureaucrates. Certes les lois de la décentralisation de 1982 ont considérablement renforcé les pouvoirs des élus. Mais elles n’ont pas modifié les conditions de participation des populations et des intérêts économiques privés.

3Ce schéma se retrouve avec des variations plus ou moins importantes dans de nombreux pays qui se sont inspirés du modèle français d’administration territoriale, comme le Liban et les pays du Maghreb. Dans ces pays, depuis le début des années 1990, et sous l’impulsion des organisations internationales, la notion de participation n’a plus la même signification politique. La mise en place de conseils municipaux ne suffit plus à assurer la participation des populations. Les choix en matière d’équipement, de services d’aménagement, doivent être définis en associant tous les acteurs locaux : administrations, élus, associations de quartier, opérateurs économiques. Le concept de gouvernance désigne précisément ces nouveaux processus de prise de décision et participation multilatéraux. On tente ainsi de sortir de la logique classique du gouvernement où l’État et ses agents avaient le monopole de la définition de l’intérêt public pour entrer dans une logique de gouvernance où l’intérêt public serait le résultat d’une série de négociations et de compromis entre l’État, les élus, les associations, les groupes d’intérêts économiques.

4Notion à contenu changeant, la participation peut aussi faire l’objet d’usages politiques multiples. Mona Harb el-Kak a pu montrer, à partir de l’étude comparative de deux municipalités libanaises de la banlieue sud de Beyrouth, toutes les ambiguïtés de ce concept dans un contexte politique où la participation est impulsée d’en haut. L’auteur montre bien que la participation peut être une pratique effective, mais peut aussi se réduire à un simple discours sur la participation développé par des acteurs locaux soit pour noyauter des institutions soit pour conquérir des parts de pouvoir au sein de ces institutions, soit pour renforcer leur capital de légitimité, soit pour capter plus de ressources et renforcer leur contrôle sur des populations.

5La participation peut être analysée à un autre niveau : celui des conseils municipaux eux-mêmes. Dans un travail très minutieux, Ali al-Moussaoui a essayé de voir dans quelle mesure le fonctionnement interne des conseils municipaux au Liban obéit à des normes démocratiques. Comment ces conseils fonctionnent-ils ? Comment s’organisent et se déroulent les séances de travail ? Arrive-t-on à associer l’ensemble des structures municipales (commissions, fonctionnaires) au processus décisionnel ? L’enquête menée par Ali al-Moussaoui rejoint en partie les conclusions de Mona Harb el-Kak : la participation est plus un discours qu’une réalité effective. Dans la plupart des conseils municipaux libanais prédominent encore les alliances entre familles de notables, ce qui favorise la personnalisation du pouvoir autour du maire qui concentre entre ses mains l’ensemble des pouvoirs et marginalise les autres structures du conseil.

6Ce déficit de participation se double d’un déficit de communication. Rappelons à cet égard que l’étude de la communication est une dimension importante de l’analyse du pouvoir en général et du pouvoir municipal en particulier. C’est un élément constitutif du pouvoir ou des pouvoirs et la maîtrise des réseaux pour s’informer et informer est nécessaire dans toute entreprise politique. Comme la participation, la communication peut servir des stratégies politiques variées. On communique pour informer, mais on communique aussi pour dominer ou conquérir une position et/ou la consolider, pour déstabiliser un adversaire ou l’éliminer de la compétition. Loin d’être un élément neutre, la communication est au cœur des luttes politiques locales. Dans son étude Nahawand al-Kadiri Issa analyse comment les élus locaux libanais communiquent et quelle est la place des moyens modernes dans leur système de communication. L’auteur montre bien comment le système de communication au Liban reste marqué par le centralisme, la verticalité, la concentration entre les mains des détenteurs de capitaux et la faiblesse des moyens de communication locaux. Moins de 10 % des conseils municipaux ont mis en place des journaux municipaux et la plupart des conseils se contentent d’utiliser les moyens traditionnels d’information.

7Il semble en définitive que le jeu politique local libanais reste relativement fermé et que le processus décisionnel n’implique qu’un nombre réduit d’acteurs qui opèrent dans un cadre qui reste marqué par une grande opacité. S’agit-il là d’une spécificité libanaise ? Je ne pense pas et les traits qu’on vient de dégager peuvent caractériser bien des sociétés politiques locales dans le monde arabe.

Auteur

Abdelghani Abouhani, docteur en science politique et professeur à l’Institut national d’aménagement et d’urbanisme de Rabat. Auteur de nombreuses publications sur la recherche urbaine et l’État au Maroc, dont la dernière parue est Pouvoirs, villes et notabilités locales. Quand les notables font les villes (1999).

© Presses de l’Ifpo, 2001

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