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Municipalités et pouvoirs locaux au Liban

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Agnès Favier

Introduction

Agnès Favier

Texte intégral

  • 1 Ce programme a donné lieu à deux publications du CERMOC en 1999 : Guerres civiles (co-publication (...)
  • 2 Les références bibliographiques de ce texte sont développées à la fin de l’ouvrage dans la bibliog (...)
  • 3 On pouvait lire, dans une étude réalisée au début de la guerre, que « par ses origines et par son (...)
  • 4 Pour un aperçu, en langue française, des effets de 15 ans de guerre sur la société libanaise et de (...)

1Dans le cadre de son programme de recherche quadriennal (1997-2000), intitulé Vie commune, mémoire partagée. Le Liban, laboratoire de la Méditerranée1, le Centre d’études et de recherches sur le Moyen-Orient contemporain a lancé en 1999 une vaste enquête sur les municipalités au Liban. Le projet, élaboré immédiatement après les élections locales du printemps 1998 (mai-juin), les premières depuis 1963, relevait d’un triple défi. Empirique d’abord, dans la mesure où nous ne disposions à l’époque d’aucune donnée sociologique d’ensemble sur les municipalités et le personnel politique local : quelques études sur les municipalités libanaises dataient des années 1970 (Ministère du Plan, 1967 ; Douence & Schemeil, 1975)2 ; d’autres, plus récentes (Qabbani, 1981 ; Messarra & Salem (dir.), 1996 ; Salem, Krayyem & Antoun (dir.), 1998), offraient une lecture essentiellement juridique et parfois normative de la réalité municipale. Théorique ensuite, puisque la déshérence dans laquelle étaient tombées les pratiques municipales au Liban depuis les années 1960, voire l’absence d’ancrage de ces institutions politiques locales dans la vie politique libanaise3,entretenait la tenue des élections municipales avait pu faire naître quelques espoirs d’un changement politique « par le bas », dans un contexte de sortie de guerre civile marqué par une réconciliation introuvable (Huybrechts & Douayhi (dir.), 1999), par la fermeture du jeu politique au profit d’un acteur régional et d’une coalition d’élites communautaires vainqueurs de la guerre (Picard, 1994 et 1997), et par la démission d’un État en voie de privatisation4.

  • 5 La notion de gouvernement local (al-ḥukm al-maḥalli), d’origine anglo-saxonne, est habituellement (...)

2Le projet était donc de traiter le retour des institutions municipales en posant la question de la démocratie locale en relation avec le communautarisme, élément central de la configuration politique libanaise. Suite aux premières analyses électorales, faisant état d’un « malaise de la démocratie » au niveau local (LCPS, 1999), nous avons choisi de recentrer cette recherche non plus seulement sur les élections municipales, dont l’observation permet de lire, dans un moment de forte cristallisation des discours et des jeux d’acteurs, les représentations et les enjeux locaux, mais aussi sur les modalités d’exercice du pouvoir local. Celles-ci nous invitent à une lecture des relations, pas uniquement politiques, entre différents niveaux d’analyse (local-municipal ; national ; communautaire) et entre les diverses formes que revêtent les pouvoirs locaux (soit les forces sociales, politiques, communautaires, institutionnalisées ou non, qui gèrent et animent les localités). Les élections municipales de 1998 consacraient dans le court terme la naissance d’un nouveau personnel politique dans les instances municipales, dont l’émergence posait d’emblée la question du changement des modalités d’exercice du pouvoir politique : viennent-elles renforcer ou remettre en cause les processus en cours à l’échelle nationale ? Sont-elles productrices de nouvelles valeurs et représentations du politique ? Les relations qui se nouent entre ces nouveaux élus et leurs administrés reproduisent-elles des modalités d’allégeance de type clientéliste, bureaucratique, communautaire ou se caractérisent-elles par l’émergence d’un autre modèle de « citoyenneté » ? Quelle est la nature de la relation entre élus municipaux et élites nationales (les députés, maîtres traditionnellement de l’espace local), entre autorités municipales et services de l’État (organes déconcentrés, chargés avant les élections d’administrer directement les municipalités dissoutes, mais aussi délégations de ministères et organismes rattachés directement à la présidence du Conseil des ministres) ? Les institutions et élus locaux se posent-ils en médiateurs entre la société qu’ils sont censés représenter et le pouvoir national ? Et en conséquence, les formes de territorialisation du pouvoir propres au régime politique libanais dans l’après-guerre autorisent-elles le développement de stratégies notabiliaires (Feneyrol, in Hénia (dir.), 2000 ; Briquet, 1997) ou favorisent-elles le prolongement de pratiques miliciennes ? Enfin, le rétablissement du « gouvernement local » (al-hukm al-mahalli), ou selon un terme plus usité, celui de « l’administration locale » (al-idara al-mahalliyya)5 s’accompagne-t-il de nouveaux modes d’action publique ?

LECTURES DE LA REALITE MUNICIPALE AU LIBAN - INTEGRATION VERSUS DIFFERENCIATION

  • 6 Pour les termes arabes et ceux suivis d’une étoile, se reporter au glossaire et à la translittérat (...)
  • 7 La dernière loi stipulant la prorogation du mandat des conseils municipaux jusqu’au 30-4-1999 (loi (...)
  • 8 Depuis 1992, le Parlement compte 128 députés. Les élections locales, qui se sont étalées sur quatr (...)

3Les élections municipales ont constitué un moment important de la vie politique libanaise. Elles mettent en effet fin à une situation exceptionnelle de « prorogation des mandats des conseils municipaux et des commissions chargées des actions de ces conseils » réitérée par 21 lois depuis 1967. La décision du ministère de l’Intérieur d’organiser les élections municipales et de mukhtār-s*6 intervient après la mobilisation multiforme d’un grand nombre d’associations civiles, de partis politiques et de médias au sein d’un Rassemblement pour la tenue des élections municipales créé en avril 1997 et dissous au lendemain des élections (Karam, in LCPS, 1999). Elle devient inévitable suite à l’invalidation de la dernière loi de prorogation par le Conseil constitutionnel, saisi par un groupe de quatorze parlementaires7. Ces élections sont alors perçues comme un enjeu de représentation par l’ensemble des forces sociales et politiques au sens où elles autorisaient une redistribution des postes politiques à un groupe plus large que les cercles parlementaires et gouvernementaux issus de l’accord de Taëf signé en 1989, qui met un terme à la guerre du Liban8. Elles sont aussi a priori un moyen de redonner aux municipalités un rôle au niveau du développement local, dans le cadre plus général de la reconstruction des structures étatiques et du retour à la paix civile.

  • 9 Les unités administratives au Liban sont les muhāfaza-s et les caza-s, dirigés respectivement par (...)
  • 10 Les citations de ce paragraphe sont extraites du Document d’entente nationale, conclu à Taëf en oc (...)

4Dans la décennie 1990, le débat autour de l’opportunité de tenir des élections locales s’inscrit en effet dans celui, plus large, de l’application de l’accord de Taëf. Le Document d’entente nationale adopte le principe de la décentralisation administrative, enserré dans la double exigence de l’après-guerre : intégrer dans un État un et unifié des forces sociales et politiques divisées pendant la guerre et développer de manière équilibrée les différentes régions libanaises. Dans ce cadre, le dispositif institutionnel de gestion territoriale préconisé pour gérer cette sortie de guerre renoue avec la tradition centralisatrice de l’État libanais. Il s’agit d’une part « d’élargir les prérogatives des autorités à la tête des muhāfaza-s* et des caza-s*9. Les services administratifs de l’État seront présents dans tous les districts administratifs afin d’aider les citoyens et de répondre à leurs besoins localement. La carte administrative du pays sera repensée en vue d’assurer l’intégration nationale en préservant la coexistence et l’unité de la terre, du peuple et des institutions ». Il convient d’autre part de mettre en œuvre « la décentralisation administrative élargie au niveau des petites unités administratives (caza-s et niveaux inférieurs) en procédant à l’élection d’un conseil pour chaque caza dirigé par le caïmacam pour assurer la participation locale ». Et dans le cadre d’un plan de développement global, « les ressources des municipalités, des municipalités unies et des fédérations de municipalités devraient être renforcées à travers un soutien financier approprié »10.

  • 11 Le nombre des municipalités ne dépasse pas la trentaine à la fin du xixe siècle. Le statut municip (...)

5Le rétablissement des conseils municipaux par voie électorale révèle donc une double tension, par ailleurs visible dans les trois moments forts de l’institutionnalisation des municipalités au Liban. Le processus de création des municipalités a en effet correspondu à des politiques volontaristes de modernisation, menées ou imposées par un gouvernement central qui cherche à affirmer son monopole de la violence légitime face à des pouvoirs locaux centrifuges, en particulier dans des périodes de sortie de troubles communautaires, et puisant en la matière ses références sur un modèle occidental. C’est d’abord le cas de l’Empire ottoman, pendant la période dite des tanimāt (réformes), au cours de laquelle sont créées les premières municipalités libanaises, dans le cadre d’un nouveau découpage territorial et administratif (mutaṣarrifiya*) ; le but de cette nouvelle organisation territoriale est à la fois de recouvrer l’unité de la Montagne après les troubles des années 1840-1860 et de rendre les provinces arabes plus dépendantes du pouvoir central d’Istanbul en marginalisant, par élimination ou intégration dans la nouvelle administration, les familles de muqāṭa’aği-s* (les notabilités locales) auxquelles les privilèges de prélever l’impôt sur les populations locales avaient conféré un véritable pouvoir local au point de remettre en cause les équilibres sociaux de la Montagne. Mais le mouvement de création de municipalités reste faible et concerne surtout les villes des provinces arabes11. Nommées par des autorités centrales soucieuses de préserver les équilibres sociaux et communautaires des villes, les autorités municipales ont d’abord été chargées de mettre en place des services urbains : elles sont garantes de la propreté de la ville, de la fourniture de l’eau et de la santé publique, sans être détentrices des trois fonctions constitutives d’un gouvernement (fiscalité, sécurité, système judiciaire).

  • 12 Les juridictions successives sur les municipalités libanaises sont directement inspirées des lois (...)
  • 13 Dès leur origine, les structures municipales ont été créées sur la base des localités (balda), soi (...)

6De l’instauration du Grand Liban en 1920 à l’indépendance du pays en 1943, le développement des structures municipales connaît un deuxième temps fort, qui correspond à la phase du difficile rattachement des régions du Sud, du Nord et de la Béqaa à l’État de la Montagne, sous l’influence des puissances occidentales. Les autorités mandataires françaises encouragent alors à partir de 1922, sur le modèle des communes françaises12, la municipalisation du territoire, en particulier dans la région du Mont-Liban, tout en rompant avec les pratiques ottomanes du gouvernement local : l’organisation territoriale, reproduite à l’identique afin de respecter l’homogénéité des populations (Rabbath, 1986)13, est désormais étroitement contrôlée par les mandataires à tous les échelons administratifs et les services du nouvel État à l’échelon régional sont doublés de conseils municipaux nommés par le gouverneur du Grand Liban.

  • 14 La mission IRFED (Institut international de recherches et de formation en vue du développement int (...)
  • 15 Ces leaders (za’īm-s), qui cumulent souvent des mandats parlementaires et gouvernementaux, représe (...)
  • 16 Depuis l’indépendance, des élections municipales avaient été organisées de manière irrégulière et (...)
  • 17 En dépit d’un mouvement continu de municipalisation sur un siècle, l’ensemble des localités n’a ja (...)
  • 18 Une vingtaine de municipalités seront créées pendant la guerre et une dizaine dans la décennie 199 (...)
  • 19 C’est ainsi qu’est créé un bureau pour le renforcement de l’action municipale sous l’égide du mini (...)

7Enfin la politique systématique de municipalisation se développe au tournant des années 1960, dans le contexte de sortie de la guerre civile de 1958. Elle s’insère dans une politique nationale de développement local fondée sur les résultats des experts de la mission IRFED14, dont l’objectif est de pallier les forts déséquilibres sociaux, économiques et d’infrastructures entre le centre - le Mont-Liban et la capitale - et les périphéries (le Sud, le Nord, la Béqaa). Elle accompagne plus largement la tentative du président de la République, le général Chéhab, de créer un État fort en favorisant l’émergence d’élites alternatives aux « baronnies locales » incarnées par les leaders régionaux et communautaires qui ont conduit à la guerre civile de 195815. On pourrait faire l’hypothèse que l’État chéhabiste, par le biais des municipalités et la création d’une pléthore de structures administratives centrales, tentait de prendre en charge des fonctions sociales traditionnellement gérées, de façon privée et évergétique, par des leaders communautaires. De fait, la période chéhabiste (1960-1964) voit le nombre de municipalités doubler en quatre ans, l’élection des conseils municipaux en 1963 et en parallèle le renforcement du pouvoir de tutelle de l’administration centrale sur les municipalités. Au-delà des passions électorales que provoque ce premier scrutin municipal16 les élections de 1963 consacrent en réalité un mouvement de généralisation du statut municipal, à la demande des habitants, des chefs de villages ou des autorités centrales17 : de 149 en 1943, le nombre de municipalités s’élève à 221 en 1959, puis à 560 en 1964 et à 626 à la veille de la guerre en 197518. Elles amorcent aussi une mobilisation croissante en faveur de l’autonomie municipale19, qui aboutira en 1977 à l’adoption d’une loi plus libérale, encore en vigueur aujourd’hui. Mais ce mouvement est de courte durée : le début de la désintégration de l’État à partir de 1967, conjonction de l’échec de l’État chéhabiste et de la guerre israélo-arabe, signe la fin du renouvellement des mandats municipaux jusqu’en 1998. Maillon d’un pouvoir central qui reste faible en dépit de ses velléités centralisatrices, les municipalités d’avant-guerre ont sans doute pu asseoir leur légitimité du fait qu’elles ont été réinvesties par les baronnies locales qui en ont fait un nouveau mode de déploiement de leur domination. Elles auraient ainsi eu une fonction de représentation politique, surtout « tribunicienne », davantage qu’elles n’auraient joué un rôle de décision au niveau des politiques publiques.

8Le pouvoir local a en outre été confisqué pendant la guerre par d’autres acteurs, tandis que se dessinaient de nouvelles divisions du territoire sous la contrainte de la violence. La décentralisation, revendiquée par les pouvoirs miliciens, n’a été bien souvent que le paravent rhétorique d’une domination accentuée, qui a promu la constitution des territoires en tant que séparateurs des communautés (Beyhum, 1991). Cette idéologie de la décentralisation s’est traduite dans les faits par une délocalisation des activités économiques de la capitale vers de nouveaux centres régionaux, par les déplacements forcés de plus d’un tiers de la population (Kasparian & Beaudoin, 1992) et par une homogénéisation des territoires communautaires quoique de manière très disparate selon les régions et les différentes périodes de la guerre. Ainsi certaines régions sous l’autorité d’un leadership chrétien unifié jusqu’au milieu des années 1980 ont-elles connu un fort développement économique et social. De la même manière, après la guerre de la Montagne en 1983, la région du Chouf a été administrée par les milices druzes qui ont été perçues comme les représentants légitimes d’une communauté sur le territoire et qui ont mis en place des institutions visant à se substituer à l’État. On a alors parlé de « décentralisation politique » pour qualifier diverses propositions fédérales et mesures autonomistes visant à institutionnaliser la territorialisation des identités communautaires (Sleiman, 1983). Au cours de ces quinze ans de guerre, les institutions municipales ont été progressivement exclues de l’espace local, géré tantôt par des partis politiques puis par leurs milices qui ont tenté de s’imposer en lieu et place de l’État, tantôt par divers organismes rattachés officiellement au gouvernement (le Conseil du Sud*, le Conseil du développement et de la reconstruction (CDR)*) dont certains seront réinvestis par les chefs miliciens. Les municipalités dotées d’un personnel politique élu avant 1967 ont pourtant continué à « fonctionner », peu ou prou, jusqu’à l’épuisement de ce personnel, alors que celles qui n’avaient jamais connu d’élection (environ la moitié des municipalités de 1998) étaient gérées par un représentant de l’État sur le territoire (caïmacam ou muhāfiz).

  • 20 Ainsi, plus de dix ans après Taëf, la création des conseils de caza-s (qui apparaît comme la princ (...)

9Dans l’après-guerre, la réhabilitation des municipalités, dépourvues d’expérience dans la gestion locale de leurs territoires, s’effectue d’abord dans une logique de redistribution clientéliste des postes politiques : en 1991, parallèlement à la nomination de 40 députés pour remplir les sièges vacants du Parlement de 1972 (Bahout, in Bahout & Douayhi, 1997), de nouvelles commissions municipales sont nommées par le premier gouvernement d’après-Taëf dans les principales grandes villes du pays. Cette réhabilitation reste cependant timide, même après les élections de 1998, dans la mesure où le modèle de « décentralisation administrative » s’apparente jusque là à des mesures de déconcentration20, tant le spectre des divisions de la guerre reste encore présent dans les esprits (véritable autonomie régionale revendiquée par certaines milices, fédéralisme, cantonisation ou autres formes d’éclatement). Le rappel des « événements » a d’ailleurs constitué l’argument central, certes habillé d’oripeaux techniques, pour justifier les propositions du Conseil des ministres de reporter les élections municipales tout au long de la décennie 1990. Il aura ainsi fallu attendre huit ans pour organiser les élections locales, qui se sont pourtant bien déroulées tant au niveau sécuritaire (aucun incident grave) que procédural (introduction de la carte d’électeur, pour la première fois dans l’histoire électorale libanaise).

  • 21 Jusqu’en 1993, la direction des Affaires municipales et villageoises était l’une des directions gé (...)
  • 22 Parmi les projets préparés par les services du ministère des Affaires municipales, citons la propo (...)
  • 23 Les amendements au décret-loi de 1977 sont en effet peu nombreux. Les principaux concernent les mo (...)
  • 24 À titre d’exemple, jusqu’à l’adoption d’un amendement à la loi de 1977 en 1999, le conseil municip (...)

10Certes, la création d’un ministère des Affaires municipales et villageoises en 1993 a pu apparaître comme le signe d’un regain d’attention du gouvernement en faveur du rétablissement des institutions politiques locales. Attribué d’abord à Sleiman Frangié (1993-1995), un des plus fidèles clients de la Syrie et un des ministres quasi inamovibles de l’après-Taëf, puis à Agop Demerjian (1995-1998), un homme d’affaires arménien et ami du chef du gouvernement R. Hariri, ce portefeuille reviendra, six mois après les élections municipales, au puissant ministre de l’Intérieur et vice-président du Conseil, Michel Murr (1998-2000)21 dont la pratique du pouvoir s’est distinguée par le resserrement du contrôle politique sur les municipalités nouvellement élues. L’esprit des projets de loi élaborés par les services de ce ministère au cours de la décennie 1990 reflète en outre une grande confusion entre déconcentration et décentralisation22 et illustre, tout comme dans les années 1950 et 1960, les résistances des élus et responsables politiques nationaux à élargir l’autonomie des organes décentralisés. En tout cas, aucun projet n’a été adopté et la loi sur les municipalités de 1977 est restée quasiment inchangée vingt ans après23 Certes, elle octroie aux municipalités une autonomie administrative et financière ainsi qu’une clause de compétence générale sur le territoire municipal, mais cette clause s’avère jusque là « creuse ». En effet, l’État garde la main haute sur l’allocation des ressources financières municipales, centralisées en grande partie dans la caisse autonome des municipalités* et redistribuées parcimonieusement depuis 1996, de même que sur le contrôle préalable des dépenses24 ou encore sur l’embauche des fonctionnaires municipaux, et ce à travers une multiplicité d’organes de contrôle (Conseil de la fonction publique, Cour des comptes, Inspection générale, etc.).

MUNICIPALITES, POUVOIRS LOCAUX - ELEMENTS D’UNE PROBLEMATIQUE

11Dans ce contexte, les chercheurs doivent-ils - et si oui, selon quelle problématique -déployer leur énergie à observer et analyser des événements (les élections municipales), des structures (les municipalités) et des acteurs (les autorités locales), alors même qu’ils seraient pauvres de significations, les enjeux de pouvoirs étant situés ailleurs dans l’État post-Taëf, marqué par une logique de fonctionnement unanimiste et démissionnaire ? Si cette posture de recherche a parfois prévalu en filigrane dans les débats qui ont accompagné pendant deux ans ce programme de recherche collective, nous avons fait l’hypothèse que l’analyse des autorités locales et des municipalités nous permettrait de lire autrement les relations des institutions à la société, la structure et les modes d’exercice du pouvoir, les modes de domination et les formes de territorialisation. Renouveler le champ des études sur la structuration des espaces et des pouvoirs locaux nécessite cependant de s’approprier de « nouveaux » paradigmes (en termes d’acteurs et de logiques d’action) et d’adopter d’autres approches méthodologiques que celles jusque là mobilisées (principalement l’approche institutionnelle).

12Dans le contexte libanais, marqué par une exacerbation des identités localistes et régionalistes pendant la guerre, « le retour du local », invoqué comme constat de départ dans la plupart des études consacrées aux municipalités, apparaît comme une expression pour le moins déplacée. Notons au passage que ce retour, en particulier dans les préoccupations des chercheurs en Europe, est étroitement lié à la mise en place de nouvelles normes juridiques (décentralisation en France à partir de 1982 (Mabileau (dir.), 1983), mesures d’autonomisation des régions en Espagne, construction européenne), dont il s’agit d’étudier les effets en termes de production de nouvelles territorialités, de recomposition du lien social, d’éclatement des processus de décision des politiques publiques (Le Galès, 1995), d’émergence de nouvelles modalités du gouvernement des villes (Godard (dir.), 1997). Constatant les défaillances de l’État, la crise de la représentation politique, et la complexification des modes de régulation des sociétés, ces chercheurs ont alors été amenés à des ajustements théoriques, d’où la naissance de nouveaux concepts, tel que celui de gouvernance urbaine (Gaudin, 1998).

  • 25 Parmi les quelques études de sociologie politique sur la vie politique locale produites dans des a (...)

13Concernant plus spécifiquement les pays du monde arabe, les études centrées sur la vie politique locale se développent depuis une décennie25, de manière encore timide, en contrepoint à la crise d’un État-nation dont la construction après l’indépendance s’est effectuée dans une logique centralisatrice, voire autoritaire. Elles sont donc concomitantes d’un processus de désengagement de l’État lié à la généralisation de la libéralisation économique et de la « résurgence » des phénomènes de mobilisations identitaires basées sur des appartenances primordiales (communautés religieuses, minorités ethniques), qui ne sont pas nouveaux au Liban. Qu’il s’agisse des analyses récentes ou de celles des années 1960, la thématique a rarement été celle des institutions politiques et des autorités locales qui les animent, mais bien plutôt une entrée par d’autres acteurs locaux, considérés par nombre de chercheurs comme plus « légitimes », parce que déterminants dans la structuration du pouvoir, et sans doute aussi plus « authentiques » : la place des tribus dans le système politique jordanien ou yéménite, les communautés religieuses dans le système politique libanais, le rôle des notabilités comme médiateurs entre un centre et ses périphéries (Hénia (dir.), 2000), et plus récemment les acteurs de l’aménagement urbain dans les nouvelles recherches en géographie urbaine (Signoles (dir.), 1999).

14Ce déficit d’intérêt pour les institutions politiques locales n’est sans doute pas étranger à la faible institutionnalisation des structures étatiques dans plusieurs provinces de l’Empire ottoman, au processus de construction étatique dans les pays du Moyen-Orient et du Maghreb et à la centralisation des fonctions de gouvernement dans certains États mandataires et indépendants. Mais il tient aussi au fait qu’au moment des indépendances le débat institutionnel a été escamoté, dans plusieurs de ces pays, et qu’en conséquence « les réponses données aux questions fondatrices de l’ordre politique, c’est-à-dire celles ayant trait à la légitimité, ont eu pour effet de déconnecter la représentation de l’élection et donc l’exercice du pouvoir d’un mandat électif » (Bras, 2000). Il n’en reste pas moins que l’État contemporain s’est imposé, sous des modalités spécifiques, remodelant les identités locales et les formes traditionnelles d’exercice du pouvoir. Notre objet n’est pas ici de trancher les controverses sur la nature de l’État dans le monde arabe ni d’entrer dans le débat sur la spécificité de l’État libanais. Rappelons simplement que le processus d’institutionnalisation des pouvoirs locaux reste fragile et inachevé. Il a reposé sur une conception du pouvoir en partie exogène à l’organisation sociale libanaise, à savoir l’imposition d’un ordre politique vertical, reliant de manière hiérarchique les parties au centre, dans une société régie par des liens segmentaires horizontaux. De fait, pour certains, l’institution municipale se juxtapose à d’autres formes de régulation sociale moins institutionnelles mais plus résilientes (famille, communauté), sans en partager forcément les mêmes fonctions ou les mêmes représentations (Douence & Schemeil, 1975). Accepter ce constat reviendrait cependant à nier la capacité d’adaptation des élites politiques aux changements institutionnels. Or ce sont bien les notabilités locales (les grands propriétaires fonciers dans la montagne, les familles marchandes dans les villes côtières) qui intègrent dès le départ les services administratifs de l’État et les municipalités en particulier (voir à ce propos dans cet ouvrage l’étude de C. Eddé sur le personnel municipal de Beyrouth dans les années 1920 à 1950). Et au regard des passions déclenchées lors des compétitions électorales de 1963 comme de 1998, les municipalités apparaissent bien, pour les leaders locaux, comme des lieux de pouvoir à conquérir. Rappelons aussi qu’au modèle de construction étatique, analysé dans d’autres contextes comme processus de différenciation des champs sociaux et politiques, comme lente autonomisation des liens politiques par rapport aux dépendances sociales, s’opposent dans le cas libanais, et plus généralement du monde arabe, la non-autonomie de l’État, la patrimonialisation des fonctions du gouvernement et la clientélisation des relations sociales (Leca & Schemeil, 1983). Ces deux phénomènes ont sans doute été entretenus, au niveau local, par les divisions successives du territoire au cours d’un siècle. Ils n’en ont pas moins changé de nature, en particulier avec les bouleversements engendrés par la guerre au cours du dernier quart de siècle.

  • 26 Suivant en cela les réflexions de Michel Foucault sur le pouvoir et la gouvernementabilité, lequel (...)

15La question centrale de cette recherche collective est de savoir dans quelle mesure et selon quels mécanismes le rétablissement des institutions municipales, intrinsèquement lié à la re-construction de l’État d’après-guerre, et l’émergence de nouvelles autorités locales élues participent à la production de nouveaux rapports sociaux et à la recomposition des rapports de pouvoir ou bien à la reproduction de la structure socio-politique locale dans le système politique libanais d’après-guerre. Cette interrogation nous amène à placer au centre de l’analyse les relations de pouvoir, soit à décentrer notre attention des institutions vers les pratiques de gouvernement dont elles sont le lieu26. La municipalité nous intéresse donc moins dans une perspective juridico-administrative qu’en tant que l’une des formes possibles d’exercice du pouvoir local, à travers laquelle se déploient des jeux d’acteurs.

  • 27 Nous reprenons ici les réflexions synthétisées sur les configurations territoriales dans « Le pouv (...)

16Parmi ces acteurs, une place centrale a été accordée aux élus locaux, que nous avons cherché à identifier dans une perspective statique (sociographie du personnel politique) et dynamique (étude de trajectoires particulières). Imbriqué à cette analyse des rôles politiques, le thème des modes de gouvernement local a constitué le fil directeur des recherches de terrain, en privilégiant la question des articulations, des interactions ou des interdépendances entre acteurs, institutions et territoires. Compris comme une ressource ou un enjeu, le territoire invoque simultanément au moins trois dimensions27 : une dimension identitaire (en quoi le fort degré d’enracinement local des Libanais est-il une contrainte ou une ressource de l’action municipale ?) ; une dimension électorale (comment les élus « travaillent-ils » leur électorat dispersé dans et en dehors des limites de la circonscription de vote que constitue le territoire administratif municipal ?) ; la dimension du territoire « projeté » sur lequel sont mises en œuvre les politiques municipales, en fonction de divers paramètres. Au-delà du moment électoral qui leur a donné une certaine légitimité par les urnes, les acteurs politiques locaux tentent-ils - et comment - de s’imposer dans le jeu politique local, de développer des stratégies de légitimation visant à s’approprier le (des) territoire(s) et à représenter les administrés ? Cette question nécessite de se pencher sur la capacité des élus locaux à la fois à représenter et à s’impliquer dans les processus de décision et de mise en œuvre de politiques publiques pour maintenir leur position au sein de hiérarchies sociales complexes (Genieys, Smith et al., 2000). Trois questions de recherche classiques ont été retenues pour baliser nos enquêtes de terrain : celle de la représentation politique, celle de la participation et celle de la négociation.

  • 28 Le découpage des circonscriptions électorales (l’entité du caza, plus petite et plus homogène au n (...)

17Certains auteurs ont pu faire l’hypothèse que le véritable enjeu des élections locales était un renouvellement de la participation politique « par le bas », ou plus exactement un rééquilibrage de la représentation des diverses forces politiques, sociales et communautaires dans les institutions libanaises (Krayyem, in LCPS, 1999). Le problème se pose d’autant plus que ce scrutin municipal intervenait après les deux scrutins nationaux d’après-Taëf, celui de 1992 marqué par le boycott d’une grande partie de l’électorat chrétien et par un fort taux de renouvellement du personnel parlementaire, et celui de 1996 caractérisé par une stabilisation de la classe politique, voire une fermeture à tout changement dans certaines communautés et dans certaines régions (Bahout, 1997). À un autre niveau, ces élections inauguraient un nouveau partage de la fonction de représentation locale, jusque là concentrée dans la figure du député, représentant de sa communauté et de sa région et médiateur entre celles-ci et l’appareil d’État28.

  • 29 Dans la loi de 1977, la liste des fonctions incompatibles avec le mandat de conseiller municipal c (...)
  • 30 Parmi les amendements apportés à la loi sur les municipalités de 1977 un an avant la tenue des éle (...)
  • 31 Les habitants votent ainsi dans la localité de leur ancêtre pater familias et non dans leur lieu d (...)

18Ce phénomène nous a amenés à nous interroger sur le type de relations (liens de patronage, échange clientéliste, allégeances partisanes et/ou communautaires, rapports de concurrence) entre élus locaux et parlementaires, tant dans l’accès des premiers au conseil municipal que dans la pratique quotidienne du gouvernement local. Sans doute l’introduction du principe de non-cumul des mandats, un an avant les élections de 1998, entre poste municipal et législatif ou ministériel29 pourrait-elle être interprétée comme un mécanisme de défense des intérêts des élus nationaux : cette disposition n’autorise pas à court terme de penser la représentation locale comme un tremplin pour l’accès à des postes de responsabilité nationale ou la municipalité comme un lieu de construction d’une carrière politique nationale. Enfin, le déroulement de ces élections, par l’élargissement du nombre de postes politiques30, devait permettre une représentation plus fidèle de la société libanaise, autorisant le chercheur à lire les dynamiques en cours au niveau des structures sociales locales en tentant de repérer des continuités et des ruptures dans la structuration du pouvoir local : ces élections confirment-elles une continuité du rôle des familles dans l’accès au conseil municipal et un phénomène d’héritage politique, ce que favoriserait a priori le mode de scrutin majoritaire à un tour ? Le communautarisme politique reste-t-il l’élément central de la configuration locale, même en l’absence de la règle des quotas communautaires dans les élections locales depuis 1947 ? Quelles sont les autres ressources (partisane, associative, professionnelle, matérielle) qui permettront à un éligible d’être finalement élu ? C’est à ces interrogations qu’a tenté de répondre la sociologie des élus municipaux. Cependant en matière de représentation sociale, le législateur n’a pas remis en cause le principe de base des listes électorales, composées des habitants inscrits sur les registres d’état civil et non des résidents effectifs de la localité31. Cette rigidité des règles du jeu, qui nient les transformations démographiques, sociales et géographiques du pays, n’encourage-t-elle pas le recours des administrés à d’autres instances de représentation (ligues familiales, leaders communautaires ou députés, partis politiques ou associations en tout genre), qui fonctionneraient comme autant de réseaux de patronage et de médiation entre la société locale et l’appareil d’État ? Ou favorise-t-elle un retour des notabilités locales dans les institutions politiques, sur la base d’un ordre communautaire antérieur à la guerre libanaise ? Enfin, le mandat local est-il, par lui-même, au vu de cette distorsion, une source de pouvoir ?

  • 32 Voir par exemple les études La démocratie locale. Représentation, participation et espace public, (...)

19La crise du modèle de la démocratie de représentation a conduit les chercheurs en sciences sociales au cours des années 1990 à recentrer leurs analyses sur le thème de la participation locale et sur l’émergence de modèles alternatifs de participation politique, basés sur la qualité très particulière du lien social au niveau local (proximité, quotidienneté, relations d’interconnaissance), qui devait faciliter l’association des citoyens à la gestion des affaires publiques. Cet idéal-type, celui de la municipalité comme « cellule de base de la démocratie » selon la formule de Tocqueville, reprise dans certains discours politiques au long de la campagne revendiquant la tenue des élections mais aussi dans celui des organisations non gouvernementales internationales, a pourtant été largement rediscuté à partir d’études empiriques32. En outre, le discours libanais véhicule traditionnellement au moins deux autres représentations du local, enserrées dans le paradigme de la modernisation politique : une vision péjorative décrivant la localité comme le lieu des rivalités familiales, des conflits claniques et des allégeances communautaires ; une conception technocratique ou techniciste, faisant de la municipalité un organe gestionnaire dans le champ du développement local. Une troisième représentation, en étroite corrélation avec le contexte de l’après-guerre, ferait de l’espace local le lieu par excellence de la réconciliation dans un double sens : une réconciliation des Libanais avec le politique (soit une prise de conscience et un engagement dans les affaires publiques ainsi qu’un apprentissage de nouvelles normes et pratiques politiques) et une réconciliation plus sociétale (soit une négociation des identités entre des individus, des groupes sociaux et communautaires).

20Pour sortir de ce cadre idéal-typique qui engage souvent une lecture normative de la réalité sociale, nous avons centré nos questionnements sur les pratiques de participation dans le cadre municipal. Les nouveaux élus mettent-ils en place des dispositifs encourageant l’association des habitants à la définition et à la réalisation des actions municipales ou observe-t-on plutôt une personnalisation et une concentration du pouvoir au sein de l’équipe municipale ? Dans le premier cas, ces modes de participation vont-ils dans le sens d’une démocratisation de la vie politique locale, dans le sens de la construction d’une culture commune à partir d’une pluralité de valeurs et de « cultures politiques » ? Ou bien la participation est-elle « domestiquée » par les élus locaux, qui tendent à l’instrumentaliser dans une stratégie de légitimation et de contrôle social ? Assiste-t-on à un renouvellement du rôle des groupes intermédiaires (partis politiques, associations) en matière d’articulation et d’agrégation de demandes sociales localisées ? En particulier, les partis politiques, discrédités dans leur ensemble par leur passé milicien (les uns caractérisés par une crise interne et leur marginalisation dans le système d’après-Taëf et les autres confortés par leur assise communautaire et territoriale) et les associations « civiques » d’origine plus récente (années 1990), sont-ils des canaux de mobilisation et de participation de la population à la gestion locale ? Ou bien faut-il rechercher dans les réseaux relationnels des élus et des administrés des modalités d’échange politique moins médiatisées, plus directes, mettant en œuvre des mécanismes classiques de patronage ?

  • 33 Se reporter à l’article de B. Rougier, « La négociation : réflexions liminaires sur un concept ins (...)

21L’analyse des techniques de gouvernement local ou des modes de régulation des conflits nous invite enfin à nous pencher sur les mécanismes de négociation entre les divers acteurs impliqués dans la gestion locale. Elle nécessite d’identifier la nature des conflits ou des tensions entre divers protagonistes, les enjeux liés à ces conflits, leur résolution ainsi que les règles du jeu dans lesquels s’insère la négociation33 Au-delà des conflits de compétences qui relèvent d’une lecture juridique de l’action municipale, d’autres conflits d’intérêts et de valeurs autour d’enjeux politiques, communautaires, familiaux, territoriaux, économiques, privés et publics conditionnent la construction d’un intérêt public local et les processus de prise de décision municipale. L’analyse microsociologique de ces conflits - qu’ils se situent au cœur même de l’institution municipale, entre un conseil municipal homogène et les services techniques de l’État, ou entre la municipalité et des acteurs privés (entrepreneurs, propriétaires, comités d’habitants, associations, autorités religieuses) - est riche dans la mesure où elle permet de comprendre ce qui est constitutif du pouvoir pour les acteurs en présence (contrôle d’un territoire identitaire, appropriation de ressources foncières et financières à des fins privées ou de redistribution, reconnaissance d’une autorité symbolique, etc.).

  • 34 C’est le cas de la Banque mondiale (programme d’aide aux municipalités mené en partenariat avec le (...)

22En corollaire, la compréhension des processus de négociation devrait prendre en considération plusieurs niveaux d’analyse, plusieurs échelles d’observation et une pluralité d’acteurs. Si l’on s’accorde à décrire la société libanaise d’après-guerre comme une société potentiellement riche de conflits, et le système politique comme l’institutionnalisation d’une négociation fermée entre élites communautaires, qui ignore les processus sociaux (exode rural, forte émigration, hypertrophie de la capitale), et qui ne peut survivre que par le maintien d’un ordre social communautaire (Rougier, in Huybrechts & Douayhi (dir.), 1999), on doit cependant constater que la municipalité, depuis 1998, est admise à participer à la table des négociations, tout en restant soumise à des règles du jeu contraignantes. On doit aussi constater, dans l’effort de reconstruction physique du pays et dans le contexte de crise économique et sociale aggravée, l’intervention croissante des organismes internationaux, des organisations non gouvernementales ou de pays étrangers, en particulier auprès des institutions politiques locales34, sous forme d’aides financières ou de coopération technique. Le rétablissement des municipalités s’accompagne donc par hypothèse d’une complexification des modes de gouvernement des villes. La question est alors de déterminer quel est le rôle de la municipalité dans les négociations des politiques mises en œuvre sur son territoire légal d’action. Elle nécessite aussi de revenir sur les ressources des élus locaux (prestige personnel du maire et des conseillers, compétences managériales, accès aux centres de décision, soutien de la population, insertion dans des réseaux) ainsi que sur les logiques et finalités de leur action en tant que mandataire de l’institution municipale (distribution de services, développement durable, palliatif des défaillances de l’État, etc.). Elle permet enfin d’interroger, au niveau théorique, la pertinence des concepts de gouvernance et de gouvernabilité dans le contexte libanais.

APPROCHES ET PROBLEMES METHODOLOGIQUES

23Animé par une équipe pluridisciplinaire - sociologues, politologues, anthropologues, géographes, historiens -, ce programme de recherche a tenté de concilier deux approches pour appréhender le fait municipal au Liban. Une enquête par questionnaires menée auprès des élus de 1998 a permis de rassembler des données sociologiques sur ces élus, sur leurs pratiques en matière d’information et de communication, sur les relations entre municipalités et organisations associatives et partisanes, sur le fonctionnement interne des conseils municipaux. Des études qualitatives ont analysé en profondeur les dynamiques et les mécanismes d’exercice du pouvoir au niveau d’une ou deux localités. En dépit des difficultés d’articulation de ces deux approches, qui tenaient avant tout à une méthode de travail en deux sous-groupes et en deux langues de travail différentes (l’arabe et le français), les deux démarches se sont complétées et recoupées en plusieurs sites et plusieurs occasions. À l’exception du travail portant sur le profil des présidents de municipalité, les études macro-sociologiques, basées au départ principalement sur les résultats des questionnaires, ont dû se focaliser sur certains sites particuliers et avoir recours à d’autres méthodes pour approfondir l’analyse transversale : l’analyse du contenu des bulletins municipaux pour saisir les stratégies de communication des élus municipaux, la conduite d’entretiens semi-directifs avec un échantillon de dirigeants d’organisations partisanes pour évaluer leur représentation de l’instance municipale, l’observation directe de l’action des associations écologiques dans des configurations régionales particulières pour analyser les transformations des rapports de force entre associations et municipalités, et même l’élaboration d’un questionnaire complémentaire pour appréhender la structure sociale et le fonctionnement interne des conseils municipaux dans les régions du Sud et de la Béqaa... Les études micro-sociologiques ont en retour puisé dans les résultats des questionnaires pour obtenir une meilleure connaissance de leurs élus municipaux (ce qui nous a permis de tester la validité des résultats du questionnaire sur quelques localités).

  • 35 Au moment de l’enquête (septembre-décembre 1999), nous avions recensé 662 conseils municipaux admi (...)
  • 36 Cet échantillon comprend les 336 conseillers municipaux de 18 grandes municipalités, choisies en f (...)
  • 37 Selon la loi de 1977, les présidents de municipalité sont élus pour six ans au suffrage universel (...)
  • 38 Nous avions choisi de ne pas aborder les questions relatives à la situation physique, financière e (...)
  • 39 Nous n’avons pu obtenir aucune information auprès du ministère des Affaires municipales, en dépit (...)
  • 40 La ventilation par caza (26 avec Beyrouth) nous a permis de traiter aussi les réponses selon les m (...)
  • 41 Voir note 30. À partir des réponses de 600 présidents au questionnaire, les municipalités ont été (...)

24Deux questionnaires, le premier à l’attention de l’ensemble des présidents de municipalité35 et le second adressé à un échantillon de conseillers municipaux dans certaines villes36, ont été élaborés par l’équipe du CERMOC et administrés par les enquêteurs de SOFRES-Liban. Si l’élaboration du questionnaire et le choix de notre échantillon ont été définis en fonction d’une problématique préexistante, la forme finale de l’enquête et l’exploitation partielle des résultats ont aussi été déterminées par les contraintes du terrain et par les difficultés inhérentes à la collecte de données par questionnaire, méthode qui demeure peu usitée et encore largement taboue au Liban. Fidèles à notre objectif de départ, nous avons centré nos questions sur la sociologie du personnel politique élu en 1998, en accordant une place privilégiée aux maires eu égard aux prérogatives que leur accorde la loi37, ainsi qu’aux mécanismes de gestion municipale38. La sociographie du personnel politique municipal, restituée par l’étude des présidents de municipalité, s’est décomposée en une « étude de composition » visant à dégager les qualités personnelles et les appartenances des élus dans une approche statique et en une « étude du mode de recrutement » en vue de saisir des trajectoires et les conditions d’accès au conseil municipal. Au fil de l’enquête, l’ambition de construire des profils d’élus locaux a été délaissée, les dimensions dynamique et historique n’ayant pu être intégrées de manière satisfaisante dans le questionnaire et les réponses à certaines questions (notamment celles relatives à l’appartenance partisane) s’étant avérées peu crédibles. Quant à la deuxième partie de l’enquête, l’analyse de la gestion municipale a principalement porté sur le fonctionnement interne des conseils municipaux. Il est apparu qu’il était encore trop tôt - un an et demi après les élections - pour obtenir une connaissance sociologique précise du fonctionnement municipal, les acteurs municipaux eux-mêmes n’ayant parfois qu’une maîtrise imparfaite de la loi, de leurs prérogatives, des besoins de la municipalité, des méthodes de gestion (élaborer une échelle de priorités, préparer un budget, etc.). En outre, en l’absence de données statistiques de base concernant les localités libanaises (population, ressources économiques, principaux secteurs d’activité, etc.)39, la difficulté d’établir une typologie des municipalités, et donc de dégager des corrélations à partir de variables pertinentes, n’a pu être totalement surmontée. L’ensemble des réponses (114 questions adressées aux présidents, 65 aux conseillers municipaux) ont été classées en fonction de la localisation géographique de la municipalité (ventilation par caza40) - ce qui nous a permis de mettre en relief des disparités régionales enracinées dans l’histoire - et en fonction de la taille de la municipalité établie d’après le nombre de conseillers municipaux fixé par la loi41. De fait, l’étude quantitative ne restitue qu’imparfaitement la diversité sociologique des municipalités, qui prime pourtant sur l’uniformisation de leur statut juridique. Ce décalage entre des normes juridiques qui se caractérisent par leur immobilisme et une réalité sociale en mouvement a déjà été souligné dans ce texte introductif et ne concerne pas uniquement le fait municipal. Il se pose pourtant ici de manière cruciale dans la mesure où la carte municipale est essentiellement rurale alors que la géographie des activités économiques, des infrastructures et de la population est principalement urbaine et se concentre dans la capitale. Les études de cas apportent cependant à cet égard un contrepoint riche d’enseignements, en mettant en relief une variété de configurations locales.

25L’originalité de ces études est de renouveler la réflexion sur les pouvoirs locaux à partir d’une entrée thématique commune, les municipalités, en évitant de tomber dans le genre monographique, très fréquent dans les études sociologiques au Liban. Elles restituent la complexité de l’organisation des pouvoirs locaux en réintégrant une perspective historique qui fait apparaître les lourds héritages de la guerre (en particulier dans les villages de déplacés comme à Joun ou dans le fief communautaire druze de Baaqline) et les effets de la (non) gestion locale antérieure à 1998 (comme à Nabatiyeh). Elles mettent aussi en valeur les trajectoires des élus municipaux et la conversion de ressources partisanes, familiales, associatives en capital politique. À partir de l’observation du cheminement de quelques projets municipaux, elles soulignent les désarticulations entre divers niveaux d’action publique lorsque les acteurs municipaux ne sont pas insérés dans les réseaux politiques des décideurs nationaux (comme à Nabatiyeh et à Tripoli), ou au contraire les arrangements tantôt imposés par les règles d’un système d’échange politique (Borj Hammoud) ou de patronage (Beyrouth), tantôt négociés entre des acteurs en concurrence dans un champ de compétences (les associations écologistes et les municipalités). L’ensemble de ces recherches questionne enfin la pertinence du local comme échelle d’observation et de décision, dans un pays dont la taille est équivalente au département français de la Gironde.

26Les résultats de ces enquêtes sont présentés en quatre parties, dont le découpage est relativement arbitraire dans la mesure où les textes convergent et se complètent sur plusieurs thèmes. La première porte plus spécifiquement sur les questions de représentation, avec un détour dans l’histoire par la présentation de la composition du personnel municipal beyrouthin des années 1920 à 1950. La seconde étudie les règles et les pratiques de fonctionnement interne des conseils municipaux, en s’interrogeant sur les procédures et les logiques de la participation à l’œuvre au niveau des localités. La troisième analyse les formes de territorialisation du pouvoir local en relation avec les processus d’institutionnalisation ou les stratégies de légitimation des acteurs municipaux. Enfin, la quatrième pose plus explicitement la question des articulations - ou des désarticulations - entre les échelles locale et nationale en apportant un éclairage sur les multiples raisons de la faiblesse de l’autonomie municipale. Inscrit dans un temps d’observation extrêmement court, ce travail ne saurait prétendre apporter de conclusions hâtives, deux ans seulement après des élections à bien des égards fondatrices. Devant la nouveauté du phénomène municipal et la rareté des études académiques sur le sujet, il a le mérite de poser les premiers jalons pour une meilleure connaissance sociologique des municipalités au Liban.

Notes

1 Ce programme a donné lieu à deux publications du CERMOC en 1999 : Guerres civiles (co-publication Khartala), sous la direction de Jean Hannoyer, et Reconstruction et réconciliation au Liban (Cahiers du CERMOC) sous la direction d’Eric Huybrechts et de Chawqi Douayhi.

2 Les références bibliographiques de ce texte sont développées à la fin de l’ouvrage dans la bibliographie sélective.

3 On pouvait lire, dans une étude réalisée au début de la guerre, que « par ses origines et par son statut, la municipalité serait une institution sans prise réelle sur la vie locale qui conserverait d’autres modes d’expression plus authentiques » (Douence & Schemeil, 1975, p. 71). La même étude présentait cependant les résultats d’une enquête de sondage d’opinions montrant que les municipalités jouissaient alors d’un crédit certain auprès de la population.

4 Pour un aperçu, en langue française, des effets de 15 ans de guerre sur la société libanaise et des dix ans après la guerre, se reporter respectivement aux deux numéros « spécial Liban » de la revue Maghreb-Machrek, n° 125, juillet-septembre 1989 et n° 169, juillet-septembre 2000.

5 La notion de gouvernement local (al-ḥukm al-maḥalli), d’origine anglo-saxonne, est habituellement utilisée dans deux sens pour désigner : un pouvoir de décision autonome détenu par des élites politiques locales indépendantes des élites centrales ; la tendance de certaines collectivités territoriales à s’attribuer une compétence générale sur leur territoire (CURAPP-CRAPS, 1996 ; Biarez & Nevers (dir.), 1993). Elle pose la question de l’autonomie du système politico-administratif au niveau local.

6 Pour les termes arabes et ceux suivis d’une étoile, se reporter au glossaire et à la translittération en fin d’ouvrage.

7 La dernière loi stipulant la prorogation du mandat des conseils municipaux jusqu’au 30-4-1999 (loi 654, du 24-7-1997) a été annulée par la décision du Conseil constitutionnel du 12-9-1997 au motif qu’aucune circonstance exceptionnelle ne justifiait une nouvelle prorogation. En avril 1998, le ministère de l’Intérieur invite les collèges électoraux de 646 municipalités (sur un total de 709 en 1998) à voter pour élire 7 704 conseillers municipaux (décision n° 23 du 16-4-1998). Les élections dans la zone du Liban Sud alors occupée par Israël sont reportées sine die, après un long débat sur l’opportunité de nommer des conseillers municipaux dans ces localités. Suite au retrait israélien en mai 2000, les élections locales se tiendront dans cette région avant fin septembre 2001.

8 Depuis 1992, le Parlement compte 128 députés. Les élections locales, qui se sont étalées sur quatre dimanches (24 mai-14 juin 1998), ont mobilisé un grand nombre de candidats (près de 3°000 pour quelque 13°500 sièges de mukhtār-s et 7°500 conseillers municipaux) et ont enregistré un très fort taux de participation (une moyenne nationale de 60 %), en comparaison avec les scrutins nationaux de l’après-guerre.

9 Les unités administratives au Liban sont les muhāfaza-s et les caza-s, dirigés respectivement par un muhāfiz* et un caïmacam*, ainsi que les municipalités (administration décentralisée). Les fédérations de municipalités sont un regroupement de municipalités jouissant, comme les municipalités, d’une autonomie financière et administrative. Voir glossaire p. 429-431 et carte administrative du Liban p. 428.

10 Les citations de ce paragraphe sont extraites du Document d’entente nationale, conclu à Taëf en octobre 1989 et adopté par le Parlement libanais un mois plus tard. Divers amendements constitutionnels adoptés en aoūt-septembre 1990 ont intégré les parties de ce document qui introduisaient des réajustements institutionnels. Bien qu’impliquant des changements institutionnels, le paragraphe (cité dans le texte) intitulé « la décentralisation administrative », n’a pas été incorporé dans la nouvelle constitution. Pour un commentaire de ce document, se reporter à l’article de J. Maila, « L’accord de Taëf deux ans après », Les Cahiers de l’Orient n° 24, 1991.

11 Le nombre des municipalités ne dépasse pas la trentaine à la fin du xixe siècle. Le statut municipal est accordé aux principales villes où siégeaient auparavant les conseils de wilāya* et qui deviendront par la suite des chefs-lieux de caza ou de muhāfaza. Se reporter à l’annexe générale 1 pour la date de création des municipalités.

12 Les juridictions successives sur les municipalités libanaises sont directement inspirées des lois françaises et reflètent une logique similaire à la tradition centralisatrice jacobine française. Ainsi la loi ottomane de 1877 est inspirée de celle de 1867 en France et les arrêtés de 1922 et de 1924 transposent les mécanismes de la célèbre loi de 1884, laquelle a été analysée comme un affermissement de la décentralisation communale. Voir à ce sujet Douence & Schemeil, 1975.

13 Dès leur origine, les structures municipales ont été créées sur la base des localités (balda), soit les unités sociologiques les plus petites et les plus homogènes, les plus cohérentes en termes d’appartenance familiale et d’identification à un ancrage territorial. La liste des localités libanaises, publiée dans le décret-loi n° 11 du 29-12-1954 (Journal officiel du 5-1-1955), puis dans le décret-loi n° 116 du 12-6-1959 relatif à l’organisation administrative au Liban, recense quelque 1°650 localités. Les municipalités sont créées par arrêté du ministère de l’Intérieur sur la base de cette liste, dans les localités où le nombre d’habitants inscrits sur les registres d’état civil est supérieur à 300 et où les revenus annuels de la localité sont supérieurs à 10°000 livres libanaises (article 2 du décret-loi de 1977 sur les municipalités, annulé par la loi 665 de 1997).

14 La mission IRFED (Institut international de recherches et de formation en vue du développement intégral et harmonisé) conduite par le père Lebret assisté d’une équipe d’universitaires et de technocrates libanais a eu en charge de réaliser la première grande enquête sociologique sur les besoins de la société libanaise, laquelle a servi par la suite à fixer les cadres de la politique du gouvernement libanais dans les domaines de la santé, du logement, de l’éducation. Les résultats de cette enquête sont présentés en trois volumes. Besoins et possibilités de développement au Liban, 1960-1961.

15 Ces leaders (za’īm-s), qui cumulent souvent des mandats parlementaires et gouvernementaux, représentent à la fois leur communauté et une région, du fait que les sièges parlementaires (voire aussi la fonction publique) sont strictement distribués au prorata des communautés. Ils jouent un rôle de prestataires de services sur leur territoire d’élection, au profit d’une clientèle essentiellement communautaire.

16 Depuis l’indépendance, des élections municipales avaient été organisées de manière irrégulière et partielle (à Beyrouth en 1953-1954 par exemple pour élire la moitié du conseil municipal). En 1963, les élections municipales ont en outre été reportées dans de nombreux villages et à Beyrouth pour des motifs de sécurité ou à la demande des habitants, en raison du danger de troubler l’ordre public

17 En dépit d’un mouvement continu de municipalisation sur un siècle, l’ensemble des localités n’a jamais été totalement municipalisé. Les territoires non municipalisés ont été gérés successivement par des chefs de village désignés par la population locale (cheikh-s al-ṣulḥ pour la justice) ou par le gouvernement central (les muqāṭa’aği-s pour prélever l’impôt, les mukhtār-s pour tenir l’état-civil). Ils le sont aujourd’hui directement par les représentants de l’autorité centrale (mukhtār-s, muhāfiz-s et caïmacam-s) et/ou de la localité. Ainsi aujourd’hui, pour superviser les travaux et gérer les fonds distribués par le gouvernement à un village non municipalisé, une commission est nommée par le ministère des Affaires municipales et comprend le mukhtār, le président d’une association ou d’un club du village et le président des waqf-s* (fondation pieuse), ou en l’absence de l’une de ces trois personnes une personnalité (fa’aliyyāt) du village.

18 Une vingtaine de municipalités seront créées pendant la guerre et une dizaine dans la décennie 1990. Ces chiffres sont issus des données disponibles au Journal officiel (la date de création de soixante municipalités n’a pu être identifiée et le nombre de municipalités en 1999 est de 711). Se reporter à l’annexe générale 1. Pour certains, 85  % de la population vivrait en droit dans une localité municipalisée (Ducruet, 1997), alors qu’un ex-fonctionnaire du ministère de l’Intérieur qui a souhaité garder l’anonymat estime que moins de 50  % de la population vit en droit dans une localité municipalisée ; de nombreux et nouveaux complexes urbains non reconnus comme des localités, tels que Aaramoun ou Hay es-Sellom, ne sont jusque là dotés d’aucun statut administratif.

19 C’est ainsi qu’est créé un bureau pour le renforcement de l’action municipale sous l’égide du ministère du Plan, qui réalisera la première étude sur les municipalités au Liban (Ministère du Plan, 1967).

20 Ainsi, plus de dix ans après Taëf, la création des conseils de caza-s (qui apparaît comme la principale modalité d’application de la décentralisation élargie dans le Document d’entente nationale) n’a toujours pas été mise en œuvre.

21 Jusqu’en 1993, la direction des Affaires municipales et villageoises était l’une des directions générales du ministère de l’Intérieur. Sa réorganisation en ministère indépendant (loi 197 du 18-2-1993) conduira rapidement à des conflits de compétences entre le ministère des Affaires municipales et celui de l’Intérieur, qui aboutiront en août 1998 à la démission de Demerjian, avant que les deux portefeuilles reviennent au ministre de l’Intérieur en novembre 1998. Depuis, un projet de loi élaboré par les services du ministère de l’Intérieur a proposé de fusionner les ministères des Affaires municipales, de l’Environnement et de l’Intérieur.

22 Parmi les projets préparés par les services du ministère des Affaires municipales, citons la proposition de loi sur l’organisation et la décentralisation administratives en 1997 et le projet de loi sur la « décentralisation et l’organisation administrative, les municipalités et les mukhtār-s, et la réorganisation du ministère de l’Intérieur » déposé au Parlement en août 1999. Pour une lecture critique de ces projets, se reporter respectivement aux analyses de Sleiman (in CERMOC, 1999) et de Moukhayber (in CERMOC, 2000). Un nouveau projet de loi, accordant plus de compétences et de moyens aux municipalités, a été rendu public en avril 2001 par le nouveau ministre des Affaires municipales Elias Murr (al-Nahār, 15-5-2001). D’autres propositions ont été élaborées, notamment au sein du ministère de la Réforme administrative.

23 Les amendements au décret-loi de 1977 sont en effet peu nombreux. Les principaux concernent les modes de désignation des conseils municipaux (loi 665 du 29-12-1997), l’allègement du contrôle des organes déconcentrés sur les dépenses municipales (articles 59, 60, et 61 du décret-loi de 1977, amendés par les lois du 25-4-1999 et du 26-5-2000), la création du ministère des Affaires municipales (loi 197 du 18-2-1993). L’absence de modernisation des textes de loi par rapport aux transformations sociales, politiques et économiques apparaît comme l’un des principaux obstacles de l’action municipale (notamment en termes d’allocation de ressources, la situation est aggravée par les fortes dévaluations de la livre libanaise depuis l’adoption de la loi de 1977). Sur la parité livres libanaises (LL)/ dollars USD ($) depuis 1987, se reporter au tableau p. 427.

24 À titre d’exemple, jusqu’à l’adoption d’un amendement à la loi de 1977 en 1999, le conseil municipal ne pouvait engager de transactions dont le montant était supérieur à 10°000 livres libanaises - l’équivalent d’environ quatre mille dollars en 1977 et de sept dollars américains en 1999 - sans obtenir l’aval du caïmacam (somme élevée à 30 millions de LL - environ 20°000 dollars - en 1999 d’après la loi du 25-4-1999, publiée dans le Journal officiel du 17-6-1999).

25 Parmi les quelques études de sociologie politique sur la vie politique locale produites dans des années 1970 et 1980, citons pour le Moyen-Orient R. Antoun et I. Harik (Antoun & Harik (dir.), 1972), pour le Maghreb R. Baduel (Baduel (dir.), 1985). Voir aussi, dans une approche plus géographique, URBAMA, 1986

26 Suivant en cela les réflexions de Michel Foucault sur le pouvoir et la gouvernementabilité, lequel propose de partir du gouvernement et non plus de l’État dans son rapport avec une hypothétique et problématique société civile.

27 Nous reprenons ici les réflexions synthétisées sur les configurations territoriales dans « Le pouvoir local en débats » (Genieys, Smith et al., 2000).

28 Le découpage des circonscriptions électorales (l’entité du caza, plus petite et plus homogène au niveau communautaire que la muhāfaza) et la loi électorale ont favorisé au fil du temps l’ancrage localiste des députés libanais. Ils puisent ainsi une grande partie de leurs ressources dans la structure sociale locale et jouent un rôle de redistribution de services à une clientèle locale. Cette place traditionnelle est renforcée depuis la fin de la guerre par leur faible capacité à intervenir dans le contrôle de la décision nationale.

29 Dans la loi de 1977, la liste des fonctions incompatibles avec le mandat de conseiller municipal comportait celles de mukhtār, de magistrat et d’agent de l’État (fonction publique). Un amendement de 1997 y ajoute celles de député et de ministre.

30 Parmi les amendements apportés à la loi sur les municipalités de 1977 un an avant la tenue des élections locales, figure l’augmentation du nombre de sièges dans les conseils municipaux, fixé, en fonction du nombre d’habitants inscrits sur les registres d’état civil de la localité en 1997, comme suit : 9 sièges dans les localités de moins de 2°000 habitants ; 12 sièges dans celles entre 2°001 et 4°000 habitants, 15 sièges dans celles de 4°001 et 12°000 habitants ; 18 sièges dans celles entre 12°001 et 24°000 habitants ; 21 sièges pour les villes de plus de 24°000 habitants ; et 24 sièges pour Beyrouth et Tripoli (Journal officiel, 29-12-1997). C’est ce critère que nous avons retenu pour classer les municipalités selon leur taille (voir infra)

31 Les habitants votent ainsi dans la localité de leur ancêtre pater familias et non dans leur lieu de résidence. Le changement du lieu d’inscription de l’état civil n’est pas proscrit par la loi, mais reste dans la pratique très rare. Il exige de franchir des mesures administratives fort dissuasives, renforcées au moment des déplacements de populations pendant la guerre. En 1997, une proposition visant à nommer dans l’ensemble des municipalités des « conseillers supplémentaires, non inscrits sur les listes électorales, titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur » mais qui doivent néanmoins être résidents de la localité n’a pas été retenue (Ducruet, 1997, p. 272).

32 Voir par exemple les études La démocratie locale. Représentation, participation et espace public, regroupées dans CURAPP-CRAPS, 1999 (le phénomène majoritaire est bien plutôt celui de la non participation) et celles coordonnées par Balme, Faure et Mabileau ( 1999), qui mettent en garde contre ce « mythe du terrain et de la proximité », en signalant que les citoyens ne sont pas forcément plus proches de leurs élus locaux que des élus nationaux d’une part, et que les problèmes pour lesquels les collectivités locales ont compétence ne sont pas forcément plus quotidiens que ceux qui relèvent des autorités nationales d’autre part (p. 21).

33 Se reporter à l’article de B. Rougier, « La négociation : réflexions liminaires sur un concept insaisissable », in Huybrechts & Douayhi (dir.), 1999. Voir aussi Claeys & Frognier, 1995.

34 C’est le cas de la Banque mondiale (programme d’aide aux municipalités mené en partenariat avec le ministère des Affaires municipales et le CDR), du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), de l’Union européenne (en coopération avec le ministère de la Réforme administrative), des services de la coopération décentralisée de nombreux pays, et d’une multitude de fondations privées, étrangères ou locales. L’ensemble de ces aides repose sur une philosophie de la good governance et de la démocratie locale.

35 Au moment de l’enquête (septembre-décembre 1999), nous avions recensé 662 conseils municipaux administrés par un président de municipalité sur 711 municipalités existantes : 636 avaient été élus en 1998 ou lors des élections municipales complémentaires organisées au cours de l’année 1999 et 26 étaient en poste avant 1998 dans des municipalités de la zone occupée. Sur les 662 présidents contactés, 600 ont répondu au questionnaire en situation d’entretien avec les enquêteurs de la SOFRES (se reporter aux Annexes Générales 1et 3 ).

36 Cet échantillon comprend les 336 conseillers municipaux de 18 grandes municipalités, choisies en fonction de leur répartition géographique et de la taille de la population inscrite sur les registres d’état civil de la municipalité. Sur les 336 conseillers contactés, 311 ont répondu à l’enquête. Ces 18 conseils municipaux sont ceux de Beyrouth ; Tripoli, Tannourine, Halba, Zgharta (Liban-Nord) ; Ghbairé, Chhim, Aaley, Jounié, Borj Hammoud (Mont-Liban) ; Baalbek, Zahlé, Rachaiya (Béqaa) ; Saīda, Maghdouché, Tyr et Nabatiyeh (Liban Sud).

37 Selon la loi de 1977, les présidents de municipalité sont élus pour six ans au suffrage universel direct en même temps que les conseillers municipaux. Un amendement apporté en 1997 réintroduit l’élection du président et du vice-président par les conseillers municipaux (comme c’était le cas dans la loi de 1963). À l’exception de Beyrouth où c’est le muhāfiz qui l’exerce, le pouvoir exécutif est détenu par le président du conseil municipal : il exécute les délibérations du conseil, dirige les services et les travaux, ordonne les dépenses, représente la municipalité en justice, exerce le pouvoir de police, etc.

38 Nous avions choisi de ne pas aborder les questions relatives à la situation physique, financière et administrative des municipalités, qui avait fait l’objet d’une étude réalisée en 1995 par le Lebanese Center for Policy Studies (LCPS) en collaboration avec le ministère des Affaires municipales et qui devait faire l’objet d’une nouvelle enquête au centre de recherches de l’institut des sciences sociales de l’Université libanaise (étude qui n’a finalement jamais vu le jour).

39 Nous n’avons pu obtenir aucune information auprès du ministère des Affaires municipales, en dépit de nombreuses démarches au moment de commencer l’enquête, si ce n’est la liste des municipalités en 1998. En outre, d’après plusieurs témoignages convergents, très peu de données statistiques sur la situation des localités existaient dans les services municipaux immédiatement après les élections, la plupart des municipalités étant en phase de redémarrage.

40 La ventilation par caza (26 avec Beyrouth) nous a permis de traiter aussi les réponses selon les muhāfaza-s, au nombre de six (avec Beyrouth) depuis 1975. Notons cependant que nous avons regroupé dans le traitement des données les deux muhāfaza-s du Liban-Sud et de Nabatiyeh (créée en 1975) en une seule entité sous la dénomination générique de Liban Sud afin de pouvoir établir des comparaisons avec la période antérieure à la guerre

41 Voir note 30. À partir des réponses de 600 présidents au questionnaire, les municipalités ont été classées en trois catégories : les grandes municipalités comprennent de 21 à 24 membres (15 sur 600) ; les moyennes municipalités de 15 à 18 membres (168 sur 600) ; et les petites municipalités de 9 à 12 membres (417 sur 600). Se reporter aux annexes générales 1 et 3.

© Presses de l’Ifpo, 2001

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