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France, Syrie et Liban 1918-1946

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Nadine Méouchy

Deuxième partie. Jeux de pouvoir et interactions sociales

Les intérêts communs syro-libanais (1920 - 1950)

Edmond Chidiac

Texte intégral

1Le Liban et la Syrie ont conclu en 1997 une convention prévoyant la libéralisation progressive des échanges commerciaux bilatéraux pour les produits locaux. Ce rapprochement fait suite à l’accord de coopération et de fraternité conclu entre les deux pays, ratifié en 1991.

2Cette ouverture douanière unit deux pays ayant une économie structurellement différente. La mise en place d’un Conseil supérieur libano-syrien nous rappelle le régime d’union économique que ces deux pays ont connu entre 1920 et 1950, un régime dont la pierre angulaire était un organisme syro-libanais connu sous le nom des « Intérêts communs », placé sous l’autorité directe du Haut-Commissaire. En étudiant les raisons qui aboutirent en 1950 à la rupture économique entre ces deux pays, nous pouvons mieux percevoir les enjeux qui découlent de cette convention et les dangers susceptibles de menacer son avenir.

  • 1 a) Sources d’archives exploités :
    - Ministère des Affaires étrangères (France), Situation de la Syr (...)

3Cette étude porte donc sur l’historique des Intérêts communs syro-libanais et sur les raisons qui amenèrent les deux États à abolir cette union économique en 19501.

APERÇU HISTORIQUE.

4Dès le début du Mandat, les États du Levant furent gérés en entités politiques distinctes. Ainsi, entre 1920 et 1924, furent créés les États du Liban, de Damas, d’Alep, des Alaouites et du Djebel Druze. Les États de Damas et d’Alep formèrent dès 1923 la Fédération syrienne, à laquelle on rattacha également le sandjak autonome d’Alexandrette. Ce découpage subsista jusqu’en 1936, où l’ensemble des États syriens furent unifiés pour former l’État de Syrie.

5Cependant, les États syriens et le Liban furent gérés à partir de 1920 comme une seule et même entité économique ayant pour capitale Beyrouth. Chaque État fut doté d’un budget autonome et d’une administration propre, financés par les recettes fiscales internes : impôts fonciers, timbres... Par contre, les services considérés comme concernant l’ensemble des États sous mandat français furent gérés de manière commune par le Haut-Commissariat.

6Ainsi, dès 1918, les autorités françaises prirent le contrôle des recettes douanières, importante source de revenus. Le Haut-Commissariat orienta sa politique économique vers un regroupement des services d’intérêt général, principalement les douanes et la monnaie, gérés conjointement par les autorités françaises pour le compte des États autonomes. Jusqu’à la fin du Mandat, ceux-ci ne conserveront que la gestion des secteurs économiques internes et des ressources fiscales locales.

7Mais ces Intérêts communs ne survivront que peu de temps au Mandat. À la veille de leur indépendance, le Liban et la Syrie auront du mal à élaborer une entente équitable et durable à leur sujet. Les Intérêts communs seront abolis en 1948 et la rupture économique libano-syrienne prononcée définitivement en 1950.

8Quels sont donc les enjeux et les différences qui ont conduit les deux pays voisins à se séparer ? Pourquoi l’union économique, qui fut pourtant bénéfique au début des années vingt, devint une source de conflits à la fin des années quarante ?

LIBRE-ÉCHANGE OU UNION ?

9Il existe plusieurs formules possibles de rapprochement économique entre États :

  1. le libre-échange : il permet à deux États de favoriser le commerce bilatéral portant sur certains types de produits en diminuant, voire en supprimant les barrières douanières et les quotas d’importation sur ces produits ;
  2. l’union douanière : dans ce cas, les États concernés ouvrent totalement leurs frontières à la libre circulation des marchandises, sans aucune entrave douanière, ni tarifaire ni quantitative ; tous produits, fussent-ils locaux ou importés, peuvent donc circuler librement à l’intérieur des frontières de cet ensemble ;
  3. l’union économique : dépassant l’union douanière qui ne porte que sur les marchandises physiques, elle permet de surcroît la libre circulation des capitaux, des personnes et de l’ensemble des biens et services.

10Durant la période mandataire, les échanges commerciaux entre le Liban et les États syriens répondaient bien à la troisième définition portant sur une union économique totale. L’accord de 1997, par contre, est plus restrictif puisqu’il n’englobe que les produits locaux et entre donc dans le cadre d’un accord de libre-échange.

LA NAISSANCE DES INTÉRÊTS COMMUNS.

11L’infrastructure économique de la Syrie et plus encore celle du Liban furent ravagées par la première guerre mondiale : ports dévastés, transports ferroviaires démantelés, installations générales obsolètes, moyens de production inexistants ou, au mieux, dépassés, administration inefficace, tout était à refaire. L’autorité mandataire se fixa donc le double objectif de moderniser l’administration et l’infrastructure générale et de relancer le développement économique. Or, l’instauration de barrières douanières à l’intérieur des territoires placés sous mandat français aurait considérablement freiné les échanges commerciaux et, par conséquent, ralenti la croissance économique.

12Par ailleurs, le regroupement des secteurs économiques communs permettait aux autorités mandataires de prendre le contrôle de leurs recettes financières. Celles-ci leur permettaient de financer les dépenses civiles et militaires du Mandat, de payer les parts de la Dette publique ottomane échéant à ces États et enfin, d’avoir un important moyen de pression financier sur les gouvernements autonomes.

13Telles sont donc les raisons qui portèrent les autorités françaises à gérer conjointement les services communs et à les placer sous leur autorité directe.

14La première tentative de gestion des Intérêts communs remonte à 1921 : chacun des États créés fut doté d’un budget autonome, de même que le sandjak autonome d’Alexandrette, rattaché pourtant à la fédération de Syrie. Les budgets de ces États étaient alimentés par les impôts locaux (taxes foncières, timbres fiscaux, etc.). Ces budgets permettaient aux États autonomes de payer leurs fonctionnaires et de financer les travaux d’infrastructure locale.

15Parallèlement aux budgets locaux, alimentés par les impôts locaux, un « budget général de Syrie et du Liban » est créé en 1921, géré directement par le Haut-Commissaire. La structure de ce budget connut quelques changements entre 1921 et 1928, mais le principe du budget commun et de la gestion commune de certains services concernant les deux pays ne fut à aucun moment remise en question.

16Les principaux services concernés par cette gestion commune sont les suivants : les douanes, les postes et télégraphes, les chemins de fer, les capitaineries des ports, ainsi que la Banque de Syrie et du Liban. Il existait également d’autres secteurs gérés de manière conjointe, mais ayant une faible incidence économique, tels les services quarantenaires, les services antirabiques, les services séricicoles, les services de protection de la liberté intellectuelle et artistique...

  • 2 Raymond O’Zoux, Les États du Levant sous Mandat français, Beyrouth, 1931,p. 157.

17Parmi les secteurs cités ci-dessus, certains méritent une attention particulière. Le plus important sur le plan économique est sans aucun doute celui des douanes, puisqu’il assurait 90 % des recettes communes2. Cependant, afin de compléter la politique d’encouragement des échanges commerciaux, il était indispensable de développer les moyens de transport de façon complémentaire. Ainsi, le réseau de chemin de fer ainsi que les ports de Beyrouth et de Tripoli, tous deux vétustes et ravagés par la Grande Guerre, furent réhabilités et modernisés. L’objectif était d’assurer l’approvisionnement du Liban et du sud de la Syrie (Damas) à partir du port de Beyrouth, d’où l’utilité des lignes de chemin de fer Beyrouth-Damas et Tripoli-Homs. La région de Homs et Hama devant être ainsi approvisionnée à partir du port de Tripoli et le nord de la Syrie à partir du port de Lattaquié et de celui d’Alexandrette.

  • 3 Ibid.

18Notons que les reliquats éventuels des budgets communs était répartis sur les États à raison de 47 % pour le Liban, 36 % pour la Fédération syrienne, 8 % pour l’État alaouite, 7 % pour le sandjak autonome d’Alexandrette et 2 % pour le Djebel Druze3.

INSTITUTION DES INTÉRÊTS COMMUNS.

  • 4 Arrêté n° 1945 du 12 mai 1928, Bulletin officiel, Haut-Commissariat français en Syrie et au Liban, (...)
  • 5 Haut-Commissariat français en Syrie et au Liban, Rapport annuel à la S.D.N. 1928.

19Ce n’est que le 12 mars 1928 que le Haut-Commissaire Henri Ponsot institua un budget unique intitulé « Compte de gestion des recettes et des dépenses des Services d’intérêt commun »4. Celui-ci comprenait l’ensemble des services communs et certains autres services d’intérêt général affectés aux budgets des États, comme le Service archéologique, la Sûreté générale, les services fonciers, etc. Ce budget prévoyait également dans chaque exercice annuel une contribution forfaitaire aux dépenses civiles et militaires du Mandat d’un montant de 11 582 820 FF5.

  • 6 Arrêté n° 3 115 du 15 juin 1930, Bulletin officiel du 15 juin 1930, Haut-Commissariat français en (...)

20Le 14 mai 1930, un arrêté6 annonçant la création d’une Conférence des Intérêts communs « pendant la durée du Mandat et jusqu’à ce qu’il en soit disposé autrement » est promulgué. Constituée de délégations nommées par les gouvernements intéressés, cette Conférence était présidée par le Haut-Commissaire ou par son délégué et était assistée d’un secrétaire chargé de tenir à jour la documentation nécessaire à ses travaux.

21Le compte de gestion des Intérêts communs devait être soumis chaque année à la Conférence, à titre consultatif.

22Ponsot également quitta son poste sans réellement voir son projet à l’oeuvre, notamment en raison de l’opposition locale. En effet, si à Beyrouth, les milieux économiques étaient assez favorables à cette forme d’union, les autorités politiques et le patriarche maronite craignaient une atteinte à l’indépendance du Liban.

23Après Ponsot, Damien de Martel fut pressé d’aboutir. En 1937, un an après la conclusion des traités d’indépendance et avant même leur entrée en vigueur, les autorités syriennes et libanaises avaient entamé des négociations visant à assurer le transfert des Intérêts communs. La question était de savoir si cette infrastructure allait être transférée aux États ou si elle allait être maintenue dans le cadre d’un organisme commun.

24Les traités d’indépendance de 1936 ne prévoyaient aucun règlement spécifique à cette question, sinon que le Liban et la Syrie ne prendraient pas de mesure discriminatoire l’un contre l’autre, et que les deux États devraient entamer des négociations sur le transfert des Intérêts communs.

DES NÉGOCIATIONS CRUCIALES.

25Du 6 au 9 août 1937, une conférence se réunit à Sofar, au Liban, regroupant des délégués libanais et syriens, pour négocier du transfert des Intérêts communs. Les pourparlers reprirent le 28 août et se poursuivirent jusqu’en septembre. La principale pierre d’achoppement était la douane. Les Syriens étaient favorables à une union douanière, tandis que le Liban réclamait la liberté de fixer son tarif douanier.

  • 7 Archives diplomatiques de Nantes, Fonds Beyrouth, Série CP, carton 496.

26Ce premier cycle de négociations permit de dégager les principaux points de litige7 :

  1. Le tarif douanier : à la fin des années trente, le Liban avait une économie basée sur le transit de marchandises, les activités portuaires et le commerce de produits importés. Son industrie était relativement faible ainsi que son agriculture. Par conséquent, une politique protectionniste risquait d’étouffer sa croissance économique. La Syrie, par contre, disposait d’un secteur agricole prédominant et d’une petite industrie naissante. Elle avait donc intérêt à protéger sa production par le biais d’un protection douanière renforcée.
    Le maintien de l’unification du tarif douanier était donc obligatoirement préjudiciable à l’un des deux pays, suivant qu’il soit élevé ou non. Par contre, sa suppression encourageait les commerçants syriens à importer les marchandises étrangères à partir des ports libanais afin de bénéficier d’un tarif douanier plus avantageux.
  2. La répartition des recettes douanières : jusqu’alors, les recettes des Intérêts communs permettaient de payer les dépenses du Mandat et la part des États dans la Dette publique ottomane, liquidée en 1934. À présent, il convenait de définir la répartition future de l’ensemble des recettes entre les deux États concernés.
  3. Le problème du blé : le Liban achetait son blé à la Syrie. Cette denrée bénéficiait d’une protection douanière élevée, rendant son importation onéreuse. Par conséquent, le Liban se trouvait à la merci du gouvernement syrien en ce qui concerne la fourniture du blé et son prix.

27Les enjeux de ces négociations étaient donc très importants puisqu’ils remettaient en question l’orientation économique des deux pays, déjà divergente. En effet, pour la Syrie, les recettes douanières constituaient une rentrée fiscale primordiale, alors que le Liban bénéficiait des transferts de fonds de sa diaspora et privilégiait l’ouverture commerciale.

28Devant la réticence des Libanais, les négociations traînèrent sans résultat. Un autre cycle de négociations fut mené en 1938 sans résultat. Les pouvoirs politiques libanais demeuraient hostiles à toute forme poussée d’union, mais ne voulaient pas heurter les milieux nationalistes musulmans ni les milieux économiques beyrouthins, tous deux favorables à une union douanière.

  • 8 Archives diplomatiques de Nantes, Fonds Beyrouth, Série CP, carton 1 252.

29Les négociations perdront leur caractère d’actualité du fait de l’entrée en guerre de la France, en 1939. Elles ne reviendront à l’ordre du jour qu’après la déclaration d’indépendance proclamée par le général Catroux le 27 septembre et le 26 novembre 19418. Les Libanais et les Syriens entamèrent alors de nouvelles négociations. Les négociateurs Fayez el-Khoury et Hamid Frangié aboutirent le 29 mai 1942 à la signature d’un protocole qui distinguait deux catégories de services dits d’intérêt commun :

  • la première dont l’administration commune pouvait être maintenue pendant une durée illimitée (douane, protection de la propriété commerciale et industrielle, postes, chemins de fer, etc.) ou pendant une durée limitée (contrôle des sociétés concessionnaires, administration du monopole des tabacs...) ;
  • la deuxième dont l’administration serait prise en charge par les deux gouvernements, chacun sur son propre territoire (travaux publics, Service des poudres, Sûreté générale, services archéologiques, etc.).

30Le protocole affirmait le principe de l’union douanière, dont l’administration devait être gérée par une commission mixte comprenant six délégués, trois de chaque État. Le conseil d’administration de ce conseil siégerait six mois à Beyrouth et six mois à Damas et aurait le pouvoir de définir la réglementation douanière. Le produit net des services communs serait réparti entre les deux États à raison de 40 % pour chaque État. Les 20 % restants seraient répartis sur décision du conseil, ou à défaut, par un arbitrage qui restait à déterminer.

31Les services d’intérêt commun furent transférés par les autorités françaises aux États du Levant le 1er janvier 1944. Seuls restèrent sous l’autorité de l’armée gaulliste, jusqu’à la fin de la guerre, les secteurs ayant une utilité militaire (ports, chemins de fer, contrôle des changes).

LA RUPTURE

32En 1946, le Liban, inquiet de la détérioration de sa balance commerciale avec la Syrie, réclama une politique commerciale bilatérale équilibrée. La Syrie lui opposa un refus net, considérant que les deux pays constituaient une même entité géographique et économique.

33En 1947, le Liban obtint gain de cause et les deux pays organisèrent leurs échanges sur la base d’accords bilatéraux et s’accordèrent mutuellement des tarifs préférentiels. Le commerce bilatéral du blé et des céréales fut libéralisé sous la surveillance du Conseil supérieur des IC. Les deux pays furent admis à la B.I.R.D - qui deviendra ultérieurement le principal organe de la Banque mondiale - et au Fonds monétaire international.

34La même année, la Syrie releva exagérément le prix du blé et en exigea le paiement en devises étrangères. Suite aux protestations libanaises, elle interdit la vente de blé au Liban, qui dut importer cette denrée essentielle. Cette escalade confirmait les craintes libanaises liées à la dépendance du Liban vis-à-vis de la Syrie, pour ce qui concerne l’approvisionnement en blé.

35L’année suivante, en 1948, le Liban signa avec la France un accord visant à le maintenir dans la zone franc. Le rejet de cette convention par la Syrie consacra la séparation monétaire. La Syrie décida d’une manière unilatérale de fermer ses frontières avec le Liban et abolit le Conseil supérieur des Intérêts communs. Le Liban réagit alors en interdisant le transfert de devises et d’or à destination de la Syrie et obligea ses banques à refuser la monnaie syrienne comme moyen de paiement.

  • 9 Joseph Oughourlian, Une monnaie, un État - Histoire de la monnaie libanaise, Erès, Toulouse, 1982, (...)

36Notons que dès 1939, la Banque de Syrie et du Liban avait été autorisée à émettre des billets de banque estampillés « Liban » et à leur assurer une couverture distincte. Cependant,9les deux devises libanaise et syrienne avaient toujours un pouvoir libératoire dans les deux pays.

37La décision libanaise de refuser la monnaie syrienne comme moyen de paiement consacrait donc la séparation monétaire. De toute manière, celle-ci devenait inéluctable en raison de l’accroissement de la circulation monétaire au Liban, lui-même dû à une concentration de l’activité économique dans le pays. En effet, le niveau de vie s’y améliorait sensiblement en comparaison avec la Syrie.

38Des tractations furent menées entre le Liban et la Syrie en 1949 et aboutirent à un accord qui, en fait ne satisfaisait aucune des deux parties. Un autre fut proposé par Damas en 1950, prévoyant un niveau élevé d’union douanière, commerciale ainsi qu’une coordination monétaire. Devant le refus du Liban, la Syrie proclama le 15 mars 1950 la séparation économique pure et simple entre le Liban et la Syrie.

CONCLUSION

39L’historique des Intérêts communs syro-libanais nous permet de dégager les conclusions suivantes :

  1. Durant la période mandataire, le Liban et la Syrie bénéficièrent tous deux du régime d’union économique. La croissance économique aurait certainement été compromise par des barrières douanières intérieures.
  2. Durant la période mandataire, les deux pays suivirent chacun une orientation économique différente. Le Liban, de par sa position géographique, privilégia les activités tertiaires, qui nécessitent une ouverture sur l’extérieur. La Syrie, par contre, se souciait davantage de stimuler ses productions des secteurs primaire et secondaire par une politique protectionniste. Sur le plan purement économique, cette divergence suffit seule à saboter tout projet d’union douanière.
  3. La croissance économique du Liban dépassait celle de la Syrie au début des années 40, ce qui engendra un clivage sur le plan monétaire.

40L’ensemble de ces facteurs nous permet de comprendre de manière succincte les raisons qui ont présidé à la création des Intérêts communs et celles qui ont abouti à leur abolition.

  • 10 Jacques Besançon, « Sur la géographie humaine et économique du Liban », Revue de géographie de Lyo (...)

41Toutefois, outre les facteurs purement économiques, Jacques Besançon10 impute également l’échec des Intérêts communs à des facteurs politiques. Le plus important serait le nationalisme syrien, qui aurait provoqué une réaction de méfiance de la part des Libanais. La croissance économique fulgurante que connut le Liban à partir des années cinquante permet de confirmer l’ampleur de ces divergences, qu’elles soient politiques ou économiques.

42Aujourd’hui, les relations économiques libano-syriennes sont encore ambiguës. Les deux gouvernements affirment vouloir développer les échanges commerciaux et, à cet effet, ont simplifié les formalités administratives aux frontières, sans pour autant libéraliser le commerce bilatéral. Aucun réseau de transport moderne et cohérent entre les deux pays n’existe pour encourager ces échanges. Les investissements bilatéraux sont encore timides, les législations des deux pays étant très divergentes. Enfin, le Conseil supérieur libano-syrien, bien qu’il concrétise une volonté de rapprochement économique, n’est pas doté d’une infrastructure susceptible de le rendre efficient. Contrairement aux Intérêts communs, qui avaient en charge la gestion de secteurs vitaux liés aux deux pays, l’activité de ce Conseil se borne à préparer la conlusion d’accords bilatéraux ponctuels.

43Avec le nouveau millénaire, la mondialisation et la libéralisation des échanges se développent de manière irréversible. Le Liban et la Syrie envisagent chacun d’adhérer à l’Organisation mondiale du commerce, ce qui signifierait à terme la disparition de toute barrière douanière, tant pour les produits locaux que pour les marchandises importées. Dans ce cas, l’accord douanier de 1997 ne serait qu’un premier pas dans cette direction. Cependant l’expérience des Intérêts communs nous montre que sans une harmonisation profonde et intelligente, une libéralisation des échanges commerciaux pourrait provoquer de graves déséquilibres.

ÉVOLUTION DES RECETTES DES IC ET DES RECETTES FISCALES DES ÉTATS SOUS MANDAT

ÉVOLUTION DES RECETTES DES IC ET DES RECETTES FISCALES DES ÉTATS SOUS MANDAT

PART DES RECETTES DOUANIÈRES DANS LES INTÉRÊTS COMMUNS

PART DES RECETTES DOUANIÈRES DANS LES INTÉRÊTS COMMUNS

CIRCULATION MONÉTAIRE (en milliers de LL ou LS)

CIRCULATION MONÉTAIRE (en milliers de LL ou LS)

Notes

1 a) Sources d’archives exploités :
- Ministère des Affaires étrangères (France), Situation de la Syrie et du Liban - Rapport annuel à la SDN, Paris, Référence SY-04, 1923-1938.
- Archives du ministère des Affaires étrangères : Dépôt de Nantes - Fonds Beyrouth.

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b) Outre les références citées en note, nous avons consulté les ouvrages suivants :


- Délégation générale de la France combattante au Levant, Éléments statistiques des États du Levant, Paris, Référence : Levant 115.182, 1942.
- Centre libanais de documentation et de recherche, al- ‘Alāqāt al-Lubnāniyya al-Sūriyya, Beit al-Mustaqbal, Antélias (Liban), volumes 1 et 2, 1986.
- Eleuthère Elefteriades, Le Chemin de fer en Syrie et au Liban, Imprimerie catholique, Beyrouth, 1944.
- Saïd Himadeh, EconomiC Organization of Syria, American University of Beirut, Beyrouth, 1936.
- Gabriel Menassa, Plan de reconstruction de l’économie libanaise et de réforme de l’État, Slep, Beyrouth, 1948.
- Jacques de Monicault, Le Port de Beyrouth et l’économie des pays du Levant, Paris, 1936.

2 Raymond O’Zoux, Les États du Levant sous Mandat français, Beyrouth, 1931,p. 157.

3 Ibid.

4 Arrêté n° 1945 du 12 mai 1928, Bulletin officiel, Haut-Commissariat français en Syrie et au Liban, 1928.

5 Haut-Commissariat français en Syrie et au Liban, Rapport annuel à la S.D.N. 1928.

6 Arrêté n° 3 115 du 15 juin 1930, Bulletin officiel du 15 juin 1930, Haut-Commissariat français en Syrie et au Liban, 1930.

7 Archives diplomatiques de Nantes, Fonds Beyrouth, Série CP, carton 496.

8 Archives diplomatiques de Nantes, Fonds Beyrouth, Série CP, carton 1 252.

9 Joseph Oughourlian, Une monnaie, un État - Histoire de la monnaie libanaise, Erès, Toulouse, 1982, p. 134.

10 Jacques Besançon, « Sur la géographie humaine et économique du Liban », Revue de géographie de Lyon, vol. XXXVI, n° 3, 1961, p. 274.

Table des illustrations

Titre ÉVOLUTION DES RECETTES DES IC ET DES RECETTES FISCALES DES ÉTATS SOUS MANDAT
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Titre PART DES RECETTES DOUANIÈRES DANS LES INTÉRÊTS COMMUNS
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Titre CIRCULATION MONÉTAIRE (en milliers de LL ou LS)
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Auteur

Université Saint-Joseph - Beyrouth/INALCO - Paris

© Presses de l’Ifpo, 2002

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