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De la mesure à la norme : les indicateurs du développement

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Philippe Bourmaud

Introduction - Les indicateurs du développement, entre information scientifique et normativité

Philippe Bourmaud

Texte intégral

  • 1 Les contributions réunies ici prolongent l’un des axes de réflexion du programme ANR « Tanmia. Le d (...)

1Qu’est-ce que les sciences humaines et sociales peuvent apporter à la compréhension du développement et de ses pratiques ? La réponse n’a rien d’évident, en raison d’un puissant scepticisme ambiant. Les chercheurs en sciences sociales suspectent les études sur le développement d’être normatives et non réflexives sur cette normativité ; ce à quoi on répond, dans le monde du développement, que les sciences sociales regardent leur objet depuis le surplomb d’une tour d’ivoire, et que leur critique à l’égard du développement reste de pure méthode. Des acteurs du développement ont pourtant, eux aussi, fait la critique idéologique de celui-ci (Rist 1996). Il reste que le scepticisme des spécialistes du développement se comprend : il importe de percevoir où, précisément, la normativité se loge dans leur travail, et avec quels effets. Aussi nous sommes-nous efforcés, dans cet ouvrage, de cerner au plus près le passage au normatif dans l’usage qui est fait de l’outillage du développement1.

2Une des caractéristiques des études sur le développement et, par voie de conséquence, des politiques de développement réside dans le recours intensif à une multiplicité d’indicateurs internationaux, bien plus nombreux que ceux compilés tous les ans par la Banque mondiale (Banque mondiale 2011). Une raison du succès des indicateurs auprès des acteurs internationaux qui conçoivent l’architecture d’ensemble des programmes de développement est que ces outils sont à la frontière entre l’informatif et le normatif, au service d’une entreprise qui est par définition téléologique – le développement est souvent pris comme synonyme de progrès – et normative (Baster 1972 : 4).

Un conflit de normativités

3Normativité, qu’est-ce à dire ? La source des normes réside-t-elle dans les règles formelles et les procédures institutionnelles, les valeurs plus ou moins partagées et intériorisées, les interactions entre individus ? Et qu’advient-il des normes quand elles sont formulées ou entérinées par des instances internationales, comme la Banque mondiale, le Programme des Nations Unies pour le développement (Pnud) ou les bailleurs de fonds internationaux ? Une chose est sûre : l’écart géographique entre les centres de décision qui produisent des normes internationales et les terrains où elles s’appliquent crée des dissonances d’autant plus grandes que les normes sont abstraites – par exemple, quantitatives (Schemeil et Eber­wein 2009 : 22-23).

4Cette série de questions en appelle une autre qui, fondamentalement, est du domaine de l’idéologie. Y a-t-il consensus parmi les acteurs du développement quant au mode selon lequel le développement devrait être normatif ? Développer, est-ce promouvoir, partant adopter une attitude proactive et investir dans la réalisation des objectifs du développement ? De fait, le secteur du développement brasse des sommes impressionnantes dont l’allocation est souvent conditionnée au respect d’objectifs et de normes et, en pratique, à des évaluations, faites en fonction d’indicateurs. Ces derniers s’apparentent alors à un système de contraintes.

5Toutefois, cette définition se heurte à une autre : celle, néolibérale, selon laquelle l’action publique devrait se limiter à fournir des cadres normatifs, des règles générales, en laissant les individus et les groupes sociaux s’y conformer, à la manière du code de la route (Foucault 2004 : 167). Toutefois, si la définition des normes repose, là encore, sur des indicateurs, l’évaluation des performances des programmes de développement ne risque-t-elle pas, à nouveau, d’ouvrir la voie aux ingérences dans les politiques locales et nationales ? Ce n’est pas le moindre grief adressé au consensus néolibéral de Washington, à partir des années 1990.

Instrumentaliser les indicateurs au service du développement

6Les indicateurs ne constituent pas en eux-mêmes des normes mais des mesures. Le plus souvent, ils sont finalisés pour mesurer une certaine réalité, mais ne la traduisent pas directement en chiffres. Ils sont seulement, dans l’idéal, les indicateurs les mieux corrélés avec cette réalité ; et, au-delà de l’aspect technique de la mesure, ils doivent être interprétés.

7L’interprétation des indicateurs sert d’interface entre l’information quantitative et la définition de standards et d’objectifs, qui traduisent en réalités concrètes l’idée de développement. Les articles qui composent ce volume ont pour inspiration commune le souci de montrer comment une mécanique développementaliste s’est élaborée au fil du temps autour des indicateurs et des indices agrégés.

8Dans la logique du développement, qui devient prépondérante dans les relations Nord-Sud avec les décolonisations, mais qui est déjà en cours d’élaboration dans l’entre-deux-guerres autour de la Société des Nations, la notion d’objectif est centrale. Elle s’articule à toutes les échelles du développement, depuis les programmes mondiaux, dans le cadre desquels sont élaborés les priorités et les concepts structurants, via les ONG internationales et les politiques publiques, jusqu’aux micro-projets locaux dont le financement est tributaire de la poursuite, au moins formelle, de ces mêmes objectifs généraux. Les objectifs de développement dérivent de thèmes de l’action publique internationale, mais ils prennent également une forme quantitative : soit comme objectifs chiffrés, définis par rapport à un indicateur de référence, soit comme finalité générale de la mesure. Ainsi, dans ce volume, l’exemple de la mesure de l’aridité en Syrie (voir l’article de Myriam Saadé-Sbeih et Ronald Jaubert) montre les paradoxes de la conception d’indicateurs en fonction d’objectifs – ici, la lutte contre la désertification – dont la pertinence, en contexte, est douteuse. La réversibilité des indicateurs, de la mesure des ressources à celle de la pénurie, illustre l’écart qui peut exister entre des principes de mesure globalement inchangés et des interprétations fluctuantes.

9Lorsqu’il s’agit d’objectifs chiffrés, experts et décideurs tendent à s’appuyer sur des seuils qui constituent un étalon du succès des programmes. Les seuils ne sont pourtant pas en eux-mêmes des normes ; dans une perspective de classement des données d’observation, ils permettent de clarifier la distribution des résultats d’observation. Ils contribuent cependant à engendrer des effets de palier et des « trappes à pauvreté » et, par là, à orienter et transformer l’action publique. La réflexion sur les conséquences des seuils internationaux sur le développement économique remonte au moins aux premiers temps des organisations internationales, dans l’entre-deux-guerres : comme on peut le voir avec les problèmes que pose la définition d’un critère international pour déclarer une région impaludée, dans les années 1920, l’adoption d’un seuil universel risque d’avoir des répercussions économiques et sanitaires majeures, y compris en invisibilisant localement la présence du paludisme et en freinant ainsi l’activité productive (voir l’article de Philippe Bourmaud).

10Seuils et objectifs dérivent de mesures, qui renvoient à un modèle interprétatif : on collecte des mesures pour évaluer un phénomène, soit en valeur absolue, soit par corrélation, avec un indicateur représentatif, par exemple, le nombre de rates volumineuses comme symptôme du paludisme. Le problème qui s’est posé dans l’histoire du développement est qu’il a fallu étendre massivement ces collectes de mesures après 1945 pour englober le monde colonial puis les pays indépendants dans les politiques de développement ; et qu’il n’y avait généralement pas de données de base pour les colonies. Le récit de la construction des indicateurs de pauvreté en Afrique-Occidentale française illustre les conséquences de cette situation, qui a conduit les experts à manipuler les données qu’ils récoltaient pour les rendre plausibles (voir l’article de Vincent Bonnecase). Eu égard à la dynamique de production des indicateurs du développement et d’actualisation de leur mode de calcul, on peut se demander si ce type de pratique n’entame pas durablement la fiabilité des indicateurs de pauvreté, qui, du reste, sont généralement décontextualisés. Les indicateurs, manquant de fiabilité, deviennent des instruments de relations publiques au service de positions politiques au sein des instances internationales, plutôt que des outils quantitatifs destinés à paramétrer l’action publique.

11Les indicateurs du développement sont souvent classants, à l’instar des seuils évoqués plus haut ; et ils le sont d’autant plus que les organisations internationales utilisent des indices fondés sur l’agrégation de plusieurs indicateurs. Les indices, tels que le Produit intérieur brut (PIB) ou l’Indice de développement humain (IDH), produisent des classements internationaux, certes différents dans leur finalité (Méda 2008 : 251-257). Et ce sont ces classements qui, par le passé, ont entraîné des taxinomies entre « pays développés », « pays en voie de développement » et « pays les moins avancés », définissant ces derniers comme prioritaires dans l’action pour le développement, mais, en pratique, les confinant dans la désattractivité économique et la vulnérabilité. La construction de sous-indices, comme les indices régionaux à l’intérieur des pays, est, elle aussi, conçue comme un moyen pour cibler l’action publique au service de zones prioritaires. Cependant, ainsi que le montre l’analyse du rapport de 2005 sur le développement en Jordanie et de la construction des aires de calculs des IDH régionaux dans ce cadre, les pouvoirs publics tendent à s’approprier la construction des mesures pour gommer certaines disparités embarrassantes et pour conforter leurs propres objectifs de développement (voir l’article de Françoise De Bel-Air). À cette tendance, il faut ajouter qu’un indice agrégé comme l’IDH pose à la fois la question du choix des indicateurs que l’on agrège et de la pondération des différentes composantes. Agréger dans l’IDH une mesure de la richesse économique, une autre relative au niveau d’éducation et une troisième traduisant le niveau sanitaire général, c’est presque dicter aux États ou aux régions le moyen d’améliorer leurs performances, quitte à négliger d’autres besoins sociaux non moins réels. Définir des coefficients pour calculer un indice, c’est aussi définir des priorités plus hautes que d’autres.

12C’est pourquoi, sur le terrain, les individus se trouvent pris dans des priorités superposées, voire enchâssées : dans les zones semi-arides de la Syrie, l’adhésion plus ou moins enthousiaste du régime à des critères internationaux de lutte contre la désertification se traduit par une capacité variable à négocier l’utilisation des eaux pour l’irrigation et, par conséquent, la viabilité économique de ces régions. En l’occurrence, les paysans syriens ne sont pas simplement dans un face-à-face avec le gouvernement syrien autour d’un indicateur : cet enjeu fait également intervenir ONG internationales et bailleurs de fonds (voir l’article de Ronald et Jaubert Myriam Saadé-Sbeih).

13Ces différents articles offrent, outre un panorama des usages des indices dans différents secteurs du développement (santé ; lutte contre la pauvreté ; agriculture et lutte contre la désertification), des éléments d’explication sur ce qui se joue dans les indicateurs : des normes internationales non consensuelles, qui sont parfois néolibérales et parfois plus directives, et dans la définition desquelles le débat proprement scientifique s’invite aussi. Toutefois, il apparaît que le critère de scientificité reste confiné à une communauté d’experts internationaux, et que l’usage des indicateurs dans les forums internationaux vise surtout à opérer la traduction d’un consensus a minima sur les valeurs de l’action pour le développement.

Bibliographie

Banque mondiale (2011), World Development Indicators 2011, Washington, BIRD/Banque mondiale.

Baster Nancy (1972), « Development Indicators : an Introduction », in Measuring Development : the Role and Adequacy of Development Indicators, N. Baster (éd.), Londres, Frank Cass, pp. 1-20.

Foucault Michel (2004), Naissance de la biopolitique. Cours au Collège de France, 1978-1979, Paris, Gallimard/Seuil.

Meda Dominique (2008), Au-delà du PIB. Pour une autre mesure de la richesse, coll. « Champs actuels », Paris, Flammarion.

Rist Gilbert (1996), Le Développement. Histoire d’une croyance occidentale, Paris, Presses de Sciences Po.

Schemeil Yves et Wolf-Dieter Eberwein (2009), « Introduction. Le mystère de l’énonciation : normes et normalité en relations internationales », in Normer le monde, Y. Schemeil et W.-D. Eber­wein (dir.), Paris, L’Harmattan, pp. 7-62.

Notes

1 Les contributions réunies ici prolongent l’un des axes de réflexion du programme ANR « Tanmia. Le développement, fabrique de l’action publique dans le monde arabe ? », dont ont fait partie certains des auteurs de cet ouvrage (Myriam Saadé-Sbeih et Philippe Bourmaud). Nous remercions les animateurs de ce programme de leur soutien et de leurs encouragements dans notre réflexion sur les indicateurs du développement.

Auteur

Maître de conférences en histoire contemporaine à l’université Jean Moulin Lyon III

© Presses de l’Ifpo, 2011

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