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ONG palestiniennes et construction étatique

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Caroline Abu-Sada

Deuxième partie : Affaiblissement du centre politique palestinien ?

Chapitre 4. Réorganisation de la périphérie. Un jeu à quatre (bailleurs de fonds, Autorité, parti politique et ONG) ?

Texte intégral

1Joost Hiltermann a étudié le rôle des syndicats et des groupes de femmes lors de la première Intifada. La citation suivante est un peu longue mais elle permet d’éclairer la complexité des nouveaux rapports qui sont mis en place au sein de la société palestinienne lors de la décennie 1980 : « Dans le cas palestinien, l’absence continue d’une autorité nationale indépendante, qui pourrait réguler la société, a impliqué que les services de base non fournis par la puissance étrangère doivent être fournis par les Palestiniens eux-mêmes, de manière informelle. En conséquence, les Palestiniens ont commencé à établir des organisations telles que les syndicats. Dans les pays occidentaux démocratiques, ceux-ci jouent un rôle complémentaire de ce qui est fait par l’État et constituent un contrepoids aux transgressions de l’État. Dans le cas palestinien, ils ont joué un rôle substitutif sous occupation militaire, remplissant les vides créés par l’occupant. Les organisations telles que les syndicats ont combattu pour les droits de base, y compris l’assurance-santé, la compensation des travailleurs et le droit de s’organiser. Pour tous les desseins et les objectifs, ces organisations sont aussi allées plus loin : elles ont fourni l’infrastructure économique, sociale et politique de la société palestinienne. Elles ont remis en cause l’occupation israélienne en atteignant ces domaines de la vie quotidienne que l’occupant ne pouvait pas atteindre et en mobilisant des gens dont la loyauté ne pourra jamais être acquise par l’occupant. En tant que telles, ces organisations, qui dans les années 1980 comprenaient les syndicats, les comités de travail volontaire, les comités de femmes et les comités de secours médical, sont devenues une infrastructure institutionnelle de résistance à l’occupation militaire israélienne. En même temps, ces organisations ont façonné un nouveau leadership, qui a progressivement arraché l’initiative du mouvement national palestinien au leadership à l’extérieur dans les années 1980, démontré par l’organisation du soulèvement populaire qui a commencé en décembre 1987 » (Hiltermann, 1991 : 13-14) Les comités populaires ont formé la base des organisations non gouvernementales palestiniennes qui ont dû changer de stratégie à l’arrivée de l’Autorité palestinienne. La plupart d’entre elles, notamment celles du PNGON, ont choisi de la stratégie de « voice », c’est-à-dire qu’elles ont décidé de « prendre parole » contre l’AP. Cette stratégie a été critiquée par la population lors de l’éclatement de la deuxième Intifada, car les ONG ont mis du temps à se réinscrire dans un schéma de conflit ouvert contre l’occupation. La réoccupation des villes et des zones autonomes palestiniennes en 2002 lors de l’opération Rempart conduite par l’armée israélienne, accompagnée par la destruction de nombreux bâtiments appartenant aux ONG ont été cruciales dans ce changement de stratégie des ONG. Nombre d’entre elles ont vu leurs bureaux saccagés, leurs ordinateurs et publications détruits, subissant du coup le même sort que certains bâtiments de l’Autorité palestinienne.

  • 1 Sur la question du développement, voir l’ouvrage synthétique de Rist, 2001.
  • 2 Voir à ce sujet Edwards et Hulme (éd.), 1995.
  • 3 Al-Malki, 2001 : 175. L’auteur précise que ces chiffres sont valables pour la période précédent l’I (...)

2J’ai vu dans le chapitre précédent qu’une grande partie de la littérature sur le développement politique analyse les sociétés du Moyen-Orient en termes de déficit démocratique, dû à la résistance des structures communautaires. À partir des années 1990, lorsque les instances internationales du type Banque Mondiale et Fonds monétaire international se sont rendu compte de l’échec des politiques de développement1 impulsées par les États, les organisations internationales se sont tournées vers les sociétés civiles et les ONG, mieux à même selon elles de mettre en place ces politiques de développement plus proches des pauvres et de leurs besoins. L’aide internationale a vu dans ces ONG un nouveau canal « magique » pour atteindre les plus défavorisés2. L’État a longtemps été décrié au profit des ONG. Par exemple, Majdi Al-Malki explique : « Ces relations ont préparé le terrain aux relations de néopatrimonialisme que met en œuvre le pouvoir actuel dans les Territoires palestiniens et qui, malgré leur importance dans la prise en charge de la population, constituent cependant un obstacle essentiel pour le processus de démocratisation » (Al-Malki, 2001 : 172). Ces relations de néopatrimonialisme ne sont pas l’apanage de l’Autorité palestinienne. Certaines grandes ONG palestiniennes ont instauré le même système avec les bénéficiaires de leurs activités. Ainsi, M. Al-Malki précise que « Le secteur gouvernemental est le secteur majeur d’emploi dans les Territoires palestiniens puisqu’il emploie à lui seul 23 % de la population active. Dans la bande de Gaza, le nombre d’employés dans le secteur gouvernemental est le double de celui de la Cisjordanie. Notons que les salaires dans ce secteur sont très bas relativement au coût de la vie. (MAS, Economic Monitor, n° 6, 2000, p. 9-11) »3. Cette question de l’emploi est absolument fondamentale puisqu’elle est un des problèmes majeurs qui se posent entre l’Autorité et les ONG. L’Autorité reproche en effet au secteur associatif d’attirer les personnes compétentes au moyen de salaires très élevés. Jamil Hilal indique d’ailleurs : « Un facteur qui a aidé les ONG à préserver un espace social autonome est l’expérience qu’elles ont acquise en fournissant des services et en offrant des emplois à plusieurs milliers d’individus » (Hilal, 2001 : 110). Le monde associatif reproche à la même Autorité de pratiquer une politique de l’emploi qui ne repose que sur la résorption du chômage et qui conduit à la dégradation des compétences des ministères puisque le recrutement ne se ferait que sur un rapport quantitatif et non qualitatif, ce qui permet de surcroît aux mêmes ONG de faire valoir leurs compétences sur les dossiers qu’elles traitent. Même si l’aide internationale a coulé à flots dans les Territoires palestiniens et notamment depuis les accords d’Oslo en soutien au processus de paix, la situation économique n’y a jamais été aussi mauvaise.

3Dénigrer les uns (AP) au profit des autres (ONG) n’a en aucun cas facilité la situation. Alain Piveteau ne dit pas autre chose lorsqu’il indique : « La distinction entre l’émergence et la montée en puissance du phénomène associatif – dont font partie les ONG – tempère l’idée courante d’une substitution à sens unique entre État et ONG. Dans ce cas, plus qu’une simple subsidiarité entre ces types d’acteurs, l’histoire ancienne et contemporaine des ONG privilégie la thèse d’une complémentarité » (Piveteau, 1998 : 273). Cette thèse de complémentarité peut se confirmer au vu de la situation palestinienne, même si les ONG ont une histoire bien plus longue que celle de l’Autorité publique. En effet, la période d’Oslo a vu la mise en place de négociations entre certains dirigeants de grandes ONG et les représentants des ministères de l’Autorité palestinienne. L’idée de ces négociations était d’éviter que les programmes des uns et des autres ne soient trop similaires et de faire en sorte que les projets mis en place soient les plus efficaces possibles, et cela dans la perspective de la construction d’un État palestinien. C’est la plus que délicate mise en place des accords d’Oslo qui va remettre en cause cette complémentarité entre les deux acteurs, ainsi que le jeu des bailleurs de fonds internationaux. L’éclatement de la deuxième Intifada et l’impuissance de la communauté internationale à débloquer la situation vont amener une série de changements, notamment dans les rapports entre secteurs gouvernemental et non gouvernemental. Les bailleurs de fonds internationaux vont devoir revoir également leurs stratégies et leurs canaux d’aide.

4Selon Albert Hirschman, l’action publique se définit comme le fait d’agir dans l’intérêt public et d’œuvrer au bonheur public (Hirschmann, 1983 : 19). C’est justement là que l’action de l’Autorité palestinienne trouve une grande partie de ses limites. Elle n’a pas vraiment les moyens de satisfaire les besoins de base de la population palestinienne, qui s’est tournée vers les ONG pour accéder à cette satisfaction, dans des secteurs tels que la santé, l’éducation ou le développement agricole. Et cette situation, qui se retrouve d’ailleurs dans d’autres pays du Sud, accentue le flou de la distinction privé/ public, puisque le bonheur privé n’est pas atteint grâce à l’action publique et contribue donc à fragiliser le centre politique au profit d’autres acteurs tels que les ONG. La situation palestinienne a ceci de particulier que plusieurs acteurs, plusieurs centres se trouvent en compétition : la puissance occupante, qui est un centre politique externe à la scène palestinienne mais dont le rôle contraignant est très important, les ONG, dont certaines telles que PARC ont les capacités de se poser en centres concurrents du centre politique qui devrait être légitime ; l’AP ; et aussi les bailleurs de fonds internationaux qui, loin d’être une masse homogène, représentent également les intérêts d’autres centres politiques extérieurs à la scène politique palestinienne, mais dont l’influence peut se révéler également contraignante.

  • 4 Hirschman (1983 : 111) : « les consommateurs déçus ont encore une option différente, ils peuvent “p (...)

5Cette configuration particulière et surtout la situation d’occupation militaire rendent la théorie d’Albert O. Hirschman peu pertinente dans ce cas. Celui-ci écrit : « Mais partout où la sphère publique est perçue comme l’un des domaines différents du privé […], la déception rencontrée dans la quête du bonheur à travers les activités de consommation tend à tourner au profit de l’action publique » (ibid. : 110). Ceci pourrait s’analyser de la manière suivante : suite à la déception provoquée par les dysfonctionnements de l’Autorité palestinienne après les accords d’Oslo, les « consommateurs » palestiniens se sont tournés une fois encore vers les ONG, ce qui est trop simpliste. L’auteur tient le raisonnement suivant4 : si le consommateur est déçu dans sa quête du bonheur par le biais de la consommation, il peut soit se tourner vers l’action publique et donc prendre la parole, soit revenir à « un mode de dépenses plus traditionnel ». En Palestine, les ONG ont été des fournisseurs de services de base en l’absence d’une quelconque autorité publique nationale. Le passage à l’action publique peut aussi provoquer la création d’ONG, dans la mesure où la structure nouvellement créée répond aux besoins dont la satisfaction avait été décevante lorsqu’elle avait été faite par l’AP, ou même par une autre ONG. Cette explication semble un peu trop rationnelle cependant.

6Les ONG ont, selon John Clark, la possibilité d’établir trois principaux types de relations avec l’État : « 1) complémentaires, en comblant ses lacunes, en offrant des services, etc. ; 2) en s’opposant, soit directement, soit en exerçant sur lui des pressions, avec les groupes locaux ou en les soutenant ; 3) en le réformant, en travaillant avec la base, en se faisant son porte-parole auprès de l’État et en œuvrant de concert avec les gouvernements en vue d’améliorer les politiques » (Clark, 1998 : 589). Il semblerait que les ONG utilisent les trois stratégies vis-à-vis de l’Autorité palestinienne. Chaque rôle n’est évidemment pas exclusif. PARC, par exemple, semble avoir acquis les trois rôles. Elle comble certaines lacunes de l’AP en matière de programmes de développement agricole, de formations des Palestiniens. Elle s’oppose aussi à l’AP comme je l’ai montré dans le premier chapitre. Mais elle tente d’améliorer les politiques de ce proto-État, en travaillant de concert avec lui sur certains projets spécifiques.

7Henrik Marcussen ajoute à cette répartition des tâches de J. Clark : « […] il existe peu d’exemples où le renforcement de la société civile (par les ONG en tant qu’organisations intermédiaires) a eu un impact positif sur l’État, sa légitimité et ses fonctions générales. Les études semblent plutôt indiquer que les activités qui visent à compléter les fonctions de l’État en comblant ses vides tendent à nuire à la légitimité de l’État. » (Marcussen, 1998 : 591-592) Le cas palestinien est très intéressant par rapport à ce point de vue de H. Marcussen et je vais tâcher d’étudier ce phénomène en étudiant les relations entre l’AP, PARC et le Programme alimentaire mondial. Ces trois acteurs représentent trois sphères différentes : le national, le local et l’international. Leurs rapports sont cependant interactifs et en perpétuelle évolution, notamment en fonction des personnalités impliquées dans le processus.

Les bailleurs de fonds et leurs récipiendaires : une relation dynamique ou figée ?

8L’analyse des rapports entre donateurs internationaux et ONG commence à faire son apparition dans la littérature sur les pays du Sud. Benoît Challand a consacré sa thèse à l’étude d’un certain nombre de donateurs internationaux et analyse la façon dont ces bailleurs cherchent à véhiculer un certain type de discours sur la société civile et la nécessaire démocratisation du monde arabe. Jean-Pierre Olivier de Sardan développe une théorie qui permet de comprendre un certain nombre de choses dans l’optique palestinienne : « Le populisme est extrêmement présent dans l’univers du développement. Il lui est même en un sens consubstantiel. La configuration développementaliste n’est-elle pas composée d’« élites » qui entendent aider le peuple (les paysans, les femmes, les pauvres, les réfugiés, les chômeurs…), améliorer leurs conditions d’existence, se mettre à leur service, agir pour leur bien, collaborer avec eux ? La multiplication des ONG, leurs pratiques comme leurs rhétoriques, témoignent de ce populisme développementaliste, sous sa forme la plus récente et la plus massive, même s’il en est bien d’autres » (Olivier de Sardan, 1995 : 20) Il est vrai que la limite entre aide d’urgence, aide au développement, paternalisme et populisme est parfois bien difficile à distinguer. Dans le cas palestinien s’ajoutent les intentions politiques plus ou moins évidentes derrière l’aide internationale : avancée du processus de paix et condamnation ouverte du terrorisme deviennent des conditions d’obtention de financements internationaux. Le xxe siècle a été marqué par la transformation du mode de domination (colonisation) en de nouveaux modes de relations de pouvoir encadrés par un nouveau paradigme (le développement) (Rist, 2001 :147).

Une relation fragile : l’État et le secteur non gouvernemental

  • 5 World Bank, Four Years – Intifada…, 2004 : 65.
  • 6 Fisher (1997 : 451) : « De manière non surprenante, les gouvernements, de leur côté, ont souvent co (...)
  • 7 Fisher (ibid. : 454) : « Les connections internationales occasionnent un autre danger en exposant l (...)

9La manne financière présente en Palestine accentue ses possibles utilisations politiques. Selon le dernier rapport de la Banque Mondiale, de 1999 à 2003, près de 3 869 milliards de dollars ont été déboursés par les bailleurs de fonds internationaux5. Cela accentue d’autant plus les frictions entre les secteurs gouvernemental et non gouvernemental. William Fisher ne dit pas autre chose lorsqu’il écrit : « Not surprisingly, governments, on their part, have often seen NGOs as undermining state hegemony […] and have attempted to bring them under control through government agencies set up to service them […]. This relationship becomes even more tense when NGOs become competitors with theirs governments for foreign development funding or when the work of NGOs with human rights organizations to further the rights of individuals and associations places them in direct confrontation with state policies […] »6. Il ajoute : « Extranational connections entail another danger by exposing NGOs to attacks within their own countries, raising questions about whether they “legitimately” represent their constituents. In India, for example, NGOs with foreign connections have sometimes been regarded as anti-nationalist agents of capitalism and Western political and cultural values […] »7. Ce cas n’est pas unique à l’Inde. Les liens entre bailleurs de fonds internationaux et ONG palestiniennes les ont souvent exposées à ce genre de critiques, d’autant plus intenses en période de lutte contre l’occupation militaire. Une autre critique faite aux ONG est d’adopter une approche économique du développement et donc de reproduire le discours des grandes organisations internationales. C’est ce que dit Sheila Carapico : « L’approche des ONG pour le développement assisté est libérale dans tous les sens du terme. Les besoins des groupes pauvres et marginalisés sont étudiés en termes d’offre d’un “réseau de sûreté” en encourageant l’autoassistance au niveau de la base. […] La notion de développement au travers des organisations non gouvernementales est aussi compatible avec les solutions néolibérales ou globales-libérales du secteur privé aux problèmes sociaux et plus généralement avec la privatisation des services, institutions et investissements sociaux. Les femmes, les paysans sans terre et les classes marginalisées sont encouragées à s’organiser en tant que groupes d’intérêts, à pratiquer le planning familial, rejoindre l’économie formelle et investir dans le marché global. Les problèmes sociaux tels que le chômage féminin sont attribués aux attitudes et modes de vie et non aux contraintes politique et économique et donc les solutions se doivent d’être trouvées dans un comportement individuel volontaire » (Carapico, 2000 : 14). Elle ajoute : « Dans une ère de privatisation et de démocratisation, les politiciens, sur la scène internationale, prennent l’hypothèse que les ONG peuvent être à la charnière entre le libéralisme politique, compléter les initiatives du secteur privé et étendre le réseau de sécurité sociale pour remplacer ou compléter les services gouvernementaux » (ibid. : 12-14). Plus que les « politiciens », ce sont les organisations internationales issues de la sphère onusienne qui ont tendance à adopter cette approche utilitariste des ONG. Comme l’écrit B. Curmi (2000 : 331) : « S’appuyer sur le secteur associatif pour le développement, par le biais d’une “délégation implicite de pouvoir”, tente [les pouvoirs publics] pourvu qu’un contrôle toujours aussi étroit puisse être maintenu. De fait, de larges secteurs des services publics sont désormais pris en charge par le secteur associatif, particulièrement en ce qui concerne l’aide médicale, l’éducation, la santé, la culture… Cette évolution est en partie liée à celle de la stratégie des bailleurs de fonds internationaux qui souhaitent donner de plus en plus directement au “tiers secteur” et ne considèrent plus les États, affligés de problèmes de mauvaise administration, quand ce n’est pas de corruption, comme incontournables ». Toute la question se corse en Palestine dans la mesure où ces stratégies de contournement de l’État se réalisent en l’absence d’un véritable État.

Une nouvelle catégorie entre ONG et politique ?

  • 8 Barghouti (2000 : 57) : « Ainsi, les ONG ont eu essentiellement un rôle patriotique. Actuellement, (...)

10Côté palestinien cependant, le rôle des ONG reste assez flou. Si celles-ci sont les principaux acteurs du développement selon Mustafa Barghouti, pour qui 78 % des projets de développement en Palestine ont été mis en place par les ONG entre 1984 et 1992, il les envisage également comme des noyaux autour desquels l’AP s’est construite8. De son côté, un responsable du ministère du Plan raconte :

« Avant, au ministère du Plan et de la Coopération internationale, il existait une section pour les ONG, les regroupements d’ONG tels que le PNGON et les associations de la société civile. C’est avec eux qu’on a commencé à écrire les lois qui vont régir les relations avec les ONG, le travail a duré deux ans pour écrire la loi et ce sont finalement les ONG qui l’ont écrite. Il y a un problème des sources d’information entre les ONG et l’Autorité palestinienne. Maintenant, la loi ne peut pas être changée puisqu’elle a été votée par le Conseil législatif palestinien, mais peut-être que le ministère de l’Intérieur a changé certaines choses. Les ONG ont trouvé une atmosphère favorable pour se développer, elles ont un travail intéressant à faire puisque l’Autorité palestinienne ne peut pas le faire ».

11C’est un discours plus mesuré. Mais il est vrai que le ministère du Plan est certainement le ministère palestinien qui a le plus de contacts avec les ONG palestiniennes, notamment avec la mise en place des nouveaux groupes de travail sectoriels. Du côté du bureau du Premier ministre, les opinions sont plus tranchées. Une des conseillères du Premier ministre estime :

  • 9 Entretien réalisé à Ramallah le 16 juillet 2004.

« Il faut faire un plan d’action pour les ONG, planifier leurs activités pour qu’elles soient plus concernées, plus attentives aux besoins de la société, avec l’Autorité, surtout dans les zones marginalisées, où il y a une grande influence du Hamas, notamment dans le nord, parce que l’Autorité n’y a rien fait pendant huit ans. Mais cette vision de planification n’a pas pu être appliquée. L’Autorité reconnaît bien l’importance des ONG surtout qu’il n’y avait pas d’autorité centrale auparavant, donc les ONG ont donné au public palestinien les services qui recouvraient le spectre des activités gouvernementales. Mais à l’arrivée de l’Autorité, il fallait que les ONG lui fassent une place (dans les domaines de l’agriculture et de la santé par exemple). Il y a des conflits d’intérêts et de pouvoir, d’influence, d’accès à l’aide internationale ou aux positions politiques »9.

12C’est la position d’une grande partie des fonctionnaires de l’Autorité. Beaucoup reconnaissent le travail accompli par les ONG durant la décennie 1980 et notamment durant la première Intifada, en termes d’organisation des Palestiniens et de résistance à l’occupation. Mais ils estiment que les ONG auraient dû, après les accords d’Oslo, laisser une place au nouveau centre politique qu’est la nouvelle autorité.

  • 10 Hammami (2000 : 27) : « Les ONG font partie des rares secteurs d’emploi travaillant de manière véri (...)

13Les ONG répondent à cet argument en affirmant que l’Autorité s’est révélée incapable de prendre ses responsabilités et qu’elles sont les seules à être efficaces. Rema Hammami va plus loin en expliquant comment ces ONG se sont coupées de leur base sociale : « NGOs are among the few workplaces perceived to operate according to professionalism. They have thus become desirable workplaces for a new generation of middle class professionals who view NGO employment as a career path to more lucrative salaries and prestigious jobs in international organizations. The entrance of waves of young professionals into the NGO sector has further de-politicized it, resulting in an even greater divorce from a popular social base. The new professionals tend to treat the “grassroots” in a patronizing and condescending manner, perceiving them as social groups in need of instruction, rather than as constituencies from which they take their direction and legitimacy »10.Ce que l’auteur indique ici est extrêmement important dans la compréhension de la distinction entre les différentes catégories d’associations de la société civile palestinienne. Le fait que les salaires soient beaucoup plus intéressants dans le secteur des ONG dites de développement a énormément joué dans le recrutement de cadres professionnels ayant, pour la plupart, fait leurs études à l’étranger et revenant s’installer en Palestine une fois leur doctorat terminé. Ces jeunes professionnels sont donc nettement plus attirés par le secteur associatif que par le secteur gouvernemental et ceci produit une carence énorme de compétences dans les structures gouvernementales. Ce phénomène accentue d’autant plus cette image de réussite qu’ont les organisations. Cependant, ces cadres des ONG ont, en quelque sorte, créé une classe sociale, une classe moyenne plus proche de la communauté internationale que n’importe quel groupe social en Palestine. C’est une classe à part, qui s’est créé une sorte de réalité différente des autres groupes sociaux dans la mesure où son rapport au temps, à l’espace et à la mobilité est autre. Ses représentants ont généralement les moyens de circuler à la fois dans le territoire palestinien et à l’étranger, possédant cartes d’identité de Jérusalem ou passeports étrangers. Leur avenir est envisageable de manière plus sereine vu leurs conditions de vie, ce qui implique qu’ils peuvent avoir une vision de long terme dans un pays où il est plutôt difficile de le faire. Évidemment, tout cela accentue terriblement la séparation qui existe entre cette classe sociale et le reste de la population. Le succès de PARC s’explique notamment par le fait que la direction a réussi à créer des niveaux d’autorité intermédiaires, entre la direction (Ismaïl Daiq, les vice-présidents, l’assemblée générale dont certains membres sont des récipiendaires des programmes de PARC), les bureaux régionaux et les bénéficiaires. La multiplication des niveaux d’autorité a réussi à donner l’impression que le lien est maintenu entre cette direction et la base sociale de l’ONG.

14Les ONG de développement se sont créées après les associations caritatives. Elles se disent porteuses de changement social et se différencient des associations caritatives parce qu’elles n’ont pas le même mode de rapport au pouvoir. L’aide au développement se présente un peu comme le pétrole. C’est une rente internationale qui crée des ressources, une lutte pour son contrôle et donc pour le pouvoir. Le réseau d’influence se crée sur le contrôle des ressources. Comme l’indique un des responsables du ministère des Affaires étrangères :

« Les ONG font partie du jeu social, politique et développementaliste. Cela est dû aussi aux donateurs qui ont toujours une enveloppe pour les ONG, ce qui assure que même si ces ONG n’ont plus d’objet, elles continueront d’exister. À cause de la semi-destruction des institutions étatiques, le rôle des ONG devrait se poursuivre. Je suis dans une phase de rétrécissement des fonctions étatiques ».

15Les ONG vont devoir affronter une série de problèmes tels que la corruption, la non-transparence. Les donateurs vont se montrer plus exigeants. Ce fonctionnaire précise :

  • 11 Dans ses procédures de financements d’ONG, l’agence américaine USAID oblige les ONG recevant les fo (...)

« Par exemple, le formulaire de USAID11 concernant les liens avec les organisations terroristes a été signé par toutes les organisations liées au Hamas. De plus, si les Européens mettent en place l’Europe élargie, cela promet beaucoup d’argent pour les ONG. Il faut trouver un équilibre entre les difficultés et les ambiguïtés, et le fait que les ONG répondent à des vrais besoins en termes de développement mais aussi de construction/approfondissement de la citoyenneté ».

16Ce responsable est celui qui a exprimé le plus clairement le problème des ONG du point de vue de l’Autorité :

« Il y a une reconnaissance du caractère incontournable des ONG. Le gros problème des grandes ONG est que leur indépendance par rapport à l’Autorité palestinienne est inversement proportionnelle à leur clientélisme par rapport aux donateurs. L’État est très en retard dans l’adaptation à la globalisation et à tout le vocabulaire qui s’y rattache. UPMRC et PARC ont une image très différente l’un de l’autre parce que les gens ne fonctionnent pas en termes de catégories sociales mais en termes de personnes. Comme les gens de PARC ne sont pas des adeptes de la confrontation politique, ils ne suscitent pas d’agressivité ».

Cette remarque est fondamentale et prouve que PARC a parfaitement saisi le mode de fonctionnement des réseaux en Palestine.

17Du côté du bureau du Premier ministre, les pays donateurs sont à blâmer dans le conflit qui oppose le secteur non gouvernemental à l’AP :

« Le conflit entre l’Autorité et les ONG est très lié aux pays donateurs, c’est un conflit politique. Il n’y a pas un système local de génération d’argent nécessaire pour financer les ONG. Les ONG doivent être une initiative civile, d’un groupe de personnes qui veulent donner un service au public volontairement. Dans la littérature sur la société civile, la question du volontariat est très importante. Il y a des activités dans les partis politiques mais elles ne sont pas très développées. Quand ces ONG sont financées par des acteurs extérieurs à la société palestinienne, c’est une bonne chose parce que cela aide la population palestinienne mais ce n’est pas toujours dans le cadre de notre programme, dans nos priorités sectorielles, ou dans nos priorités par rapport à la population. Il y a une évidente bonne volonté de la part des donateurs mais il y a un certain manque de coordination avec l’Autorité palestinienne ».

18Ce fonctionnaire tient un discours ambivalent : il reconnaît que les sources de financement local pour les ONG sont maigres, qu’elles doivent donc faire appel à des fonds provenant de l’extérieur, tout en condamnant cette intervention des bailleurs de fonds jugée trop politique. Le reproche est celui que nous avions déjà vu plus haut, du manque de coordination de la distribution de l’aide internationale entre les donateurs et l’AP. Cette responsable renforce l’idée que j’avais développée plus haut quant à la personnalisation des rapports au sein de l’ONG mais également entre les ONG et les autres acteurs :

« Les rapports entre les ONG et l’Autorité dépendent beaucoup des personnalités des directeurs de ces mêmes ONG. PARC, par exemple, a mis en place une certaine coordination avec le ministère. L’AP n’a pas l’expérience pour gérer un pays, donc cela a été très difficile à ses débuts. Il y a un conflit de pouvoir entre les grandes ONG et l’AP ».

19Si l’AP n’a pas assez d’expérience pour gérer la situation, c’est donc qu’elle doit s’appuyer sur les acteurs déjà présents sur la scène palestinienne qui, eux, possèdent cette expérience, les ONG par exemple. Or cet aveu d’inexpérience est difficile à faire et les directeurs des grandes ONG sont blâmés. L’accointance entre les ONG et les donateurs est plutôt mal perçue et nous verrons en analysant les rapports qu’entretient le Programme alimentaire mondial (PAM) avec PARC que cette vision est peut-être erronée. Cette fonctionnaire insiste sur le rôle, néfaste selon elle, des ONG par rapport aux relations entre les donateurs et l’AP :

« Les ONG ont fait du très bon travail mais elles ont discrédité l’AP surtout auprès des donateurs. Pour construire l’État palestinien, il faut lutter contre l’occupation mais aussi contre des gens comme Mustapha Barghouti. Les ONG ont été très visibles dans les domaines tels que l’éducation, la santé, l’agriculture mais dans d’autres domaines, tels que les femmes, elles n’ont rien fait de concret. Il faut que la population prenne conscience des avancées de la société palestinienne. Les ONG palestiniennes devraient intégrer l’Autorité dans leurs programmes, faire de la coopération avec elle et non pas créer des programmes de développement concurrents. Tout le monde, ONG et Autorité palestinienne, affronte la même situation, maintenant les ONG devraient être beaucoup plus indépendantes financièrement plutôt que de passer leur temps à courir après les donateurs ».

20Ce reproche fait aux ONG de manque d’indépendance financière est paradoxal dans la mesure où l’AP ne pourrait pas survivre sans les millions d’aide internationale déboursés par les différents bailleurs. Si cette responsable admet que les ONG ont fait un bon travail, dans des secteurs clés tels que l’éducation, la santé, l’agriculture, elle leur reproche de faire cela sans coordination avec l’AP. Il faut souligner que cet entretien a été réalisé avant la mort de Yasser Arafat, au début de l’année 2004, alors même que la campagne électorale n’était pas encore envisagée. Mustafa Barghouti venait de créer son propre parti politique, qui était susceptible de rassembler les voix de gauche, contre le parti au pouvoir, Fatah, dont fait partie cette fonctionnaire. Les critiques adressées par des employés de l’AP vis-à-vis des ONG sont rarement très structurées, ce qui prouve l’ambivalence de la question. Plusieurs personnes interrogées font la différence entre leur statut de Palestinien et celui de fonctionnaire de l’AP. Je vais voir que cette dichotomie se retrouve au sein des bailleurs de fonds.

Une approche critique de l’aide internationale en Palestine

21J.-P. Olivier de Sardan définit le développement de cette manière : « […] l’ensemble des processus sociaux induits par des opérations volontaristes de transformation du milieu social, entreprises par le biais d’institutions ou d’acteurs extérieurs à ce milieu mais cherchant à mobiliser ce milieu et reposant sur une tentative de greffe de ressources et/ techniques et/ou savoirs » (Olivier de Sardan, 1995 : 7). Il ajoute ceci : « En un sens, le développement n’est pas quelque chose dont il faudrait chercher la réalité (ou l’absence) chez les populations concernées, contrairement à l’acception usuelle. Tout au contraire, il y a du développement du seul fait qu’il y a des acteurs et des institutions qui se donnent le développement comme objet ou comme but et y consacrent du temps, de l’argent et de la compétence professionnelle. C’est la présence d’une “configuration développementaliste” qui définit l’existence même du développement. On appellera “configuration développementaliste” cet univers largement cosmopolite d’experts, de bureaucrates, de responsables d’ONG, de chercheurs, de techniciens, de chefs de projets, d’agents de terrain, qui vivent en quelque sorte du développement des autres et mobilisent ou gèrent à cet effet des ressources matérielles ou symboliques considérables ». Selon cette définition, la Palestine pourrait être un exemple parfait de configuration développementaliste. C’est effectivement un des pays au monde qui reçoit le plus d’aide par habitant, presque toutes les agences des Nations unies sont installées à Jérusalem ou dans les Territoires. L’UNRWA (United Nations Relief and Work Agency) a été créée spécialement pour les réfugiés palestiniens et toutes les organisations humanitaires internationales sont présentes (Oxfam, Save the Children, Amnesty International, MSF, etc.). Cette configuration développementaliste ajoute des tensions entre ONG et AP puisque toutes les conditions sont réunies afin de les mettre en concurrence pour les financements internationaux.

  • 12 Christian Aid, Facts on the Ground. The end of the two-state solution?, 2004.

22L’analyse de l’aide au développement de Jean-Michel Severino est particulièrement féconde dans le cas qui m’intéresse : « Cet affaiblissement politique et cette marginalisation financière [de l’aide au développement] ont rendu plus audibles les critiques de toutes sortes : critique de droite, qui accuse l’aide de distordre les marchés et de déresponsabiliser gouvernements et sociétés civiles, voire d’emprisonner les États bénéficiaires dans la dépendance à l’égard des subsides internationaux ; critique de gauche, pour laquelle l’aide s’est faite le vecteur de la globalisation et de la libéralisation des économies en développement, à leur détriment ; critique managériale, qui relève son inefficacité en comparant les volumes engloutis au cours des premières décennies d’indépendance avec les résultats obtenus, surtout en Afrique Noire ; critique de la société civile, enfin qui, puisant dans les précédentes, accuse les appareils publics d’être coupés des bénéficiaires ultimes, de nuire à l’environnement, d’agresser les sociétés locales, de renforcer les inégalités et de conforter les régimes autoritaires en place ». Dans les TOP, toutes les critiques énoncées par l’auteur sont repérables : l’aide internationale a déresponsabilisé l’État d’Israël, qui en tant que puissance occupante est lié par un certain nombre d’obligations vis-à-vis des populations civiles occupées, au titre de la quatrième convention de Genève sur la protection des civils en temps de guerre du 12 août 1949 et lié la survie de l’Autorité palestinienne aux financements internationaux. Cette aide a mené en Palestine à la mise en place de projets qui ne correspondent pas aux attentes et aux besoins de la population palestinienne, dans la mesure où ils étaient lancés sans étude préalable. Des sommes gigantesques ont en effet été englouties dans l’AP mais aussi dans les ONG pour arriver à une situation économique de plus en plus catastrophique en 2004. Christian Aid, une ONG anglaise présente dans les TPO, juge dans son dernier rapport12 que la destruction quasi totale de l’économie palestinienne, particulièrement du commerce et des échanges, montre que les fonds provenant de la diaspora palestinienne et de l’aide internationale ne servent qu’à maintenir un niveau de vie minimal dans les Territoires et que les donateurs européens paient le coût humanitaire de l’occupation. Une augmentation de l’aide internationale ne changerait pas grand-chose aux conditions de vie des Palestiniens, tandis que la fin du système de bouclage et de restrictions aurait un impact décisif. Selon la Banque Mondiale, si les bouclages avaient cessé et que les exportations avaient été facilitées, le PNB aurait augmenté de 21 % en 2003 et la pauvreté aurait été réduite de 15 % à la fin 2004, tandis que doubler les financements des donateurs à 1,6 milliards d’euros en 2003-2004 aurait seulement réduit la pauvreté de 7 %.

  • 13 Idem.

23Dans un article au titre éloquent, « A Road Map to Mars », Basma Nabulsi explique que, de la même manière, lors du processus d’Oslo, divers gouvernements européens ont annoncé, évidemment de manière informelle, aux organisations humanitaires et des droits de l’Homme palestiniennes que leurs financements seraient réduits si elles continuaient à critiquer l’initiative de Genève. Elle indique aussi que suite aux accords d’Oslo, l’Autorité palestinienne est devenue le principal client de la communauté des donateurs internationaux et s’est attiré de fait à la fois l’attention et une forte pression de la part de cette même communauté. C’est pourquoi cette Autorité a commencé à avoir deux discours, l’un dirigé vers cette communauté internationale de donateurs, dont le soutien est vital pour sa survie et l’autre vers la population palestinienne qu’elle est censée représenter. De nombreux rapports actuels critiquent violemment le système d’aide internationale dans les TPO13. Ils reprochent en effet à cette aide, qui ne sert maintenant qu’à mettre en place des programmes d’urgence et non plus des programmes de développement, de soutenir l’occupation, dans la mesure où elle dégage Israël de ses responsabilités de puissance occupante. C’est un débat récurrent, depuis notamment l’annonce du plan de retrait unilatéral de Gaza. En effet, plusieurs agences internationales menacent de se retirer de la bande de Gaza en même temps que les Israéliens, refusant de prendre en charge les conséquences du manque de coordination de ce retrait avec les Palestiniens.

24L’aide internationale a aussi contribué de manière significative au renforcement de l’AP, puisque les donateurs ont à la fois fourni les fonds de départ mais aussi le budget courant. Elle a également renforcé des ONG palestiniennes en perte de vitesse après l’installation de cette nouvelle Autorité. Cela correspond bien à ce qu’indique J.-P. Olivier de Sardan : « Tout projet de développement (et plus généralement tout dispositif de développement) apparaît ainsi comme un enjeu où chacun joue avec des cartes différentes et des règles différentes. On peut dire aussi que c’est un système de ressources et d’opportunités que chacun tente de s’approprier à sa manière » (Olivier de Sardan, 1995 : 173-174). Il ajoute que toute structure d’action collective est dans la perspective de la sociologie des organisations un système de pouvoir, car le pouvoir est « “une dimension fondamentale et inéluctable de toute relation sociale” (Crozier et Friedberg, 1977 : 27). Le pouvoir, toujours dans cette optique, suppose l’autonomie relative d’acteurs dotés de ressources de pouvoir inégales et déséquilibrées, mais jamais ou presque totalement démunis […]. Si l’on peut parler de “politique” [de développement] c’est qu’il s’agit bien d’une confrontation et d’une lutte d’influence entre l’ensemble des acteurs sociaux impliqués (du côté des opérateurs de développement comme du côté des populations cibles), autour des avantages et inconvénients relatifs (directs et indirects, matériels et immatériels), que toute action de développement procure » (ibid. : 175).

25Le jeu entre les différents acteurs, Autorité palestinienne, Organisations non gouvernementales et bailleurs de fonds internationaux est donc inscrit dans une relation de pouvoir, mais surtout de conservation de ce pouvoir. Le soutien à apporter aux ONG dans les pays en développement est fondé sur deux types d’attente : d’une part, les ONG sont censées maîtriser des compétences que les donateurs n’ont pas et on souhaite donc les utiliser pour suppléer ou se substituer à d’autres partenaires appartenant au milieu de l’aide ; d’autre part, elles sont censées jouer un rôle politique spécifique (autre que celui de l’État), pour soutenir les processus de démocratisation, renforcer les pouvoirs des populations locales, la participation et la gouvernance locale en renforçant les institutions de la société civile (Marcussen, 198 : 582). Ce type de discours est typique de la littérature sur les ONG dans les pays du Sud. Certains auteurs font l’équation systématique : les ONG des pays du Sud sont un canal d’accès à la démocratisation et donc une chance pour la gouvernance locale.

Le Programme alimentaire mondial : entre ONG et Autorité palestinienne

  • 14 Le ministère des Affaires sociales 47 %, le ministère de l’Agriculture12 %, Ard el-Insan 2 %, Catho (...)
  • 15 Au niveau du PAM, ce programme compte 36 000 bénéficiaires, tandis que le Food for Training n’en co (...)

26Le Programme alimentaire mondial (PAM ou World Food Program, WFP) travaille depuis 1991 dans les Territoires occupés palestiniens, à la demande de ce qui allait devenir l’Autorité palestinienne. En 1993, le ministère des Affaires sociales, avec qui désormais le PAM travaille principalement, lui a demandé d’intervenir de manière plus régulière auprès des populations palestiniennes. Aujourd’hui, PARC assure 21 % de la distribution totale de nourriture pour le compte du PAM14, ce qui représente 1 518 tonnes métriques de nourriture par an. L’agence des Nations unies distribue des produits type farine, sucre, huile, céréales, à ses partenaires qui redonnent ensuite ces aliments aux populations nécessiteuses. Actuellement, 28 000 familles bénéficient de la redistribution alimentaire effectuée par PARC en Cisjordanie pour le compte du PAM. La responsable pour PARC de la mise en place des programmes alimentaires du PAM indique qu’ils ont commencé à travailler ensemble en avril 2002, au moment de l’invasion israélienne. Deux projets ont alors été lancés : le programme d’urgence et le programme Food for Work15 (Nourriture contre travail). Ce projet consiste à faire travailler les bénéficiaires cinq heures par jour et cinq jours par semaine sur des activités prédéfinies. Les familles doivent remplir des formulaires et les employés de PARC vérifient que le travail a bien été effectué. Les critères de sélection des familles bénéficiaires sont les suivants : familles de plus de six enfants, familles qui n’ont plus de revenu ou ont perdu leurs magasins ou leurs terres, paysans qui ne tirent plus de revenus de leur terre, travailleurs qui ont perdu leur emploi à cause de la politique de bouclage israélienne, travailleurs anciennement employés dans les colonies israéliennes, familles qui ne reçoivent aucune aide du ministère des Affaires sociales ou n’ont pas d’autres ressources. Le programme qui a commencé en septembre 2004 concerne 94 000 personnes, ou 15 638 familles, les autres étant prises en charge par le ministère.

27Les activités choisies vont du nettoyage de terres agricoles à la remise à neuf de locaux (écoles, centres de jeunes, centres de femmes, cliniques), en passant par la broderie, la confection de fromage ou la remise en état de chemins ruraux. Pour le programme Food for Training, les formations choisies sont les suivantes : apiculture, sauvetage en mer, premiers soins, alphabétisation, informatique, etc. PARC ayant manifesté à l’agence onusienne son envie de poursuivre ce partenariat, des négociations ont été engagées. PARC a finalement développé le manuel de mise en place de ce programme « Nourriture contre travail », et lancé des formations pour les employés de PARC ainsi que pour les volontaires.

28Ce programme a été installé par le biais des comités locaux et des volontaires de PARC, mais aussi par des employés de l’ONG chargés d’étudier la qualité de l’alimentation de la population palestinienne. Un des responsables de PARC indique que le PAM a dupliqué ce système d’observateurs et en a recruté après la mise en place de la première phase de ce projet. Ils sont désormais huit en 2004, répartis dans l’ensemble du territoire. Selon les responsables de l’Organisation non gouvernementale, ils sont les premiers à avoir mis en place ce type de programmes. Le PAM aurait suivi et demandé à ses autres partenaires, tels que Catholic Relief Services (CRS), de suivre le même type de démarche. Les dirigeants de PARC expliquent qu’ils ont été très réticents à mettre en œuvre le deuxième volet du projet : Food for Training (Nourriture contre formation, projet lancé par le CRS), dans la mesure où ils refusaient de donner de la nourriture à des gens qui bénéficiaient déjà des formations dispensées par PARC. C’est pourquoi ils ont négocié avec le PAM l’installation de formations pratiques, où les agriculteurs et les femmes pourraient utiliser sur le terrain les méthodologies apprises au sein des sessions de formation de l’ONG. Une employée de PARC indique :

  • 16 Entretien réalisé le 25 septembre 2004 à Jérusalem.

« Les familles pauvres ont besoin de nourriture et de méthodologies »16.

29Cette affirmation reflète d’une certaine manière l’idéologie cachée derrière l’aide au développement. L’employée ajoute que grâce à cette méthode, les groupes de femmes ont développé des productions artisanales qu’ils ont réussi à vendre, telles que des broderies traditionnelles. Ainsi, dans la vallée du Jourdain, les paysannes qui ne pouvaient plus atteindre les villes à cause de la politique israélienne de blocage des routes ont mis au point des alternatives, tel le travail de la laine. Elle décrit fièrement :

« We have developed with the women clubs some sustainable projects which give empowerment to women and sustainability for their clubs ».

Et elle ajoute :

  • 17 « Nous avons développé, avec les groupes de femmes, des projets durables qui renforcent leurs capac (...)

« If there’s no community’s involvement, it’s not development »17.

30Cela vient du principe selon lequel PARC tâche de rendre « les communautés » de plus en plus responsables, de manière à ce qu’elles soient plus confiantes en leurs capacités et qu’elles développent une forme d’estime de soi.

31Pour le programme Food for Work, PARC indique que les besoins viennent des populations elles-mêmes et que l’organisation ne peut donc pas intervenir et leur imposer quoi que ce soit. Ce qui fait que certaines de ces activités sont destinées à réparer ou construire des mosquées, ce qui est contraire aux principes défendus par PARC. Ces mêmes principes sont étonnamment similaires à ceux des agences internationales : transparence, bonne gouvernance, sécularisme. La responsable explique que les critères de sélection des bénéficiaires des projets ont été créés par PARC puis repris par le PAM, qui les a imposés à ses autres partenaires. Ces critères sont, selon elle, un des outils de la bonne gouvernance, qu’elle définit de cette façon :

« La bonne gouvernance, c’est avoir de la crédibilité au sein de sa communauté. On ne peut pas diriger les attentes de la communauté, mais en revanche, la mise en place de nos outils de formation, des critères rigoureux de formation font que les gens voient bien que je suis une bonne ONG. J’ai éduqué, donné le pouvoir à ces populations de femmes et d’agriculteurs ».

32Si dans certains gouvernorats, tels que celui de Naplouse ou de Jénine qui sont parmi les gouvernorats les plus importants dans la distribution de nourriture en raison de la pauvreté extrême qui y règne, le partenariat PAM-PARC fonctionne très bien aux dires des responsables de l’agence onusienne, ce n’est pas le cas partout. C’est pourquoi certains gouvernorats ont changé de main et sont passés de PARC aux ministères palestiniens.

  • 18 Entretien réalisé le 21 septembre 2004 à Jérusalem.

33Le directeur du PAM explique que son agence a eu trois problèmes principaux avec PARC à propos de leur partenariat18. Tout d’abord, les autres institutions, ministère de l’Agriculture, ministère des Affaires sociales entre autres, se sont plaints de la quasi-exclusivité que le PAM avait accordée à PARC. Ensuite, le PAM s’est rendu compte que PARC avait des listes de bénéficiaires de nourriture évolutives, alors que les bénéficiaires sont choisis selon des critères précis et qu’ils doivent être toujours les mêmes. Le troisième problème rencontré est que le PAM a découvert que l’ONG faisait payer la nourriture à certains bénéficiaires une somme certes modique, mais qui contrevient totalement à la politique de l’agence onusienne. Le directeur justifie le changement de sous-traitants par la nécessité de rééquilibrer les bénéficiaires de cette sous-traitance et non pas comme une action contre PARC. Ainsi, cinq gouvernorats ont récemment changé de main : Qalqiliya, Salfit, Tubas, Tulkarem et Jéricho. La responsable de l’unité prévisionnelle du PAM explique aussi que transférer certaines zones au ministère de l’Agriculture ou au ministère des Affaires sociales correspond également à la volonté de renforcer les capacités des ministères palestiniens.

34Du côté de PARC, les choses sont vues de manière bien différente. Un des responsables de PARC s’indigne :

« Si le PAM nous a enlevé la zone de Tulkarem, c’est à cause de notre succès sur le terrain. En effet, le gouvernement et les ministères ont ouvert les yeux et se sont demandés ce que nous faisions sur le terrain, parce que quand on dirige de tels programmes, on possède le pouvoir. Et l’Autorité palestinienne est effrayée du pouvoir que PARC a sur les populations ».

35Il explique donc que l’AP a fait pression sur le Programme alimentaire mondial afin qu’il transfère des zones à d’autres bénéficiaires. Cette remarque correspond parfaitement à ce que j’évoquais plus haut. Les programmes d’urgence ou de développement mettent en jeu des relations de pouvoir entre les divers acteurs impliqués.

36Un des responsables du suivi des partenaires au sein du Programme alimentaire mondial indique que l’idée de tels programmes (Food for Work, Food for Training) est une idée mise en place à l’échelle mondiale par le PAM et non une idée des ONG locales :

  • 19 « Le programme Nourriture contre travail est une politique du PAM ».

« Food for Work is a WFP policy »19.

37La mise en place de ces programmes s’est faite, selon lui, au travers des réunions de crise tenues à la suite de la réoccupation totale des zones autonomes et des villes palestiniennes en avril 2002. Les ONG locales ont su, d’après lui, montrer à ce moment-là qu’elles avaient une importante capacité de travail, une meilleure autorité et une meilleure connaissance des populations que l’agence onusienne. Il explique que PARC, par exemple, a toujours milité pour conserver le développement au cœur de ses actions.

38Il affirme :

« PARC est une des plus grandes ONG palestiniennes et ce n’est pas à cause de son compte en banque mais à cause de ses connections avec les gens et la communauté ».

39Cet employé raconte avoir travaillé avec PARC sur ce type de projets parce qu’ils avaient beaucoup de sens pour l’ONG. Il pense qu’elle n’est, en revanche, pas un bon partenaire d’équipe, parce que sa propre image n’est pas vraiment celle d’une ONG :

  • 20 « PARC ne travaille pas à la manière d’une ONG ».

« PARC is not working in an NGO style » 20.

40Il estime que l’ONG est plus gouvernée par son agenda politique que par ses idées sur le développement et que l’attitude de l’équipe de l’ONG vis-à-vis du ministère de l’Agriculture est un peu immature. PARC, d’après lui, a du mal à se définir clairement et oscille entre le parti politique et l’ONG. Il développe :

« Au début de notre partenariat avec PARC, on connaissait ce problème et on en a parlé avec eux. Ils nous ont affirmé qu’ils n’étaient affiliés à aucun parti politique. Mais on sait bien que les gens de l’ancien parti communiste dirigent l’ONG et que les ONG étaient le moyen, jusqu’à Oslo, pour les partis politiques d’avoir une présence sur le terrain. De plus, les volontaires de PARC ont un statut social particulier parce que l’ONG touche beaucoup de gens et parce qu’il n’y a pas beaucoup d’ONG en Palestine qui ont ce potentiel ».

Il ajoute :

« PARC ne veut pas partager sa gloire avec qui que ce soit et c’est pour ça qu’on a du mal à travailler avec eux ».

41Il relate à l’appui de ses dires un des problèmes que l’agence onusienne a eus avec l’ONG. PARC a conditionné, dans certaines régions, la distribution de l’aide à l’inscription des bénéficiaires dans le syndicat des agriculteurs, qu’il parraine et ce afin de concurrencer l’autre syndicat agricole placé sous la houlette de l’Autorité palestinienne. Ceci lui permet à la fois de contrôler la qualité de ses bénéficiaires mais aussi d’accroître leur influence sur le terrain et d’entrer en concurrence avec l’AP. Il complète :

« Ceci était complètement inacceptable pour le PAM parce que notre problème n’est pas du tout l’agenda politique de PARC. En plus, ses employés demandaient de l’argent pour faire partie de ce syndicat et c’est scandaleux parce que nos bénéficiaires sont les plus pauvres des plus pauvres ».

42Ces pratiques ont, selon lui, cessé après une réunion de crise entre les deux partenaires. Il explique qu’il y a eu une volonté délibérée de la part de l’agence onusienne de casser le monopole de PARC sur la redistribution de nourriture et que c’est pour cette raison qu’ils ont à tout prix cherché à faire du ministère de l’Agriculture et du ministère des Affaires sociales leurs partenaires. Il indique clairement :

« Il était nécessaire de réintroduire de la compétition pour PARC et, pour l’intégrité de notre mission, il devenait urgent d’introduire un partenaire gouvernemental ».

43Cet employé palestinien du PAM a fait ses études à l’étranger. Il m’a confié qu’en tant que Palestinien, il appréciait beaucoup le travail accompli par PARC, puisqu’elle s’occupe d’un domaine essentiel pour les Palestiniens. En tant qu’employé d’une agence onusienne, m’a t-il dit, il ne peut cependant pas cautionner les pratiques clientélistes de PARC qui ne font que renforcer les structures patrimoniales de la société civile. J’ai d’ailleurs constaté, lors de mes entretiens, que les employés palestiniens étaient, de manière générale, plus incisifs à l’égard de l’ONG que ne l’étaient les employés expatriés.

  • 21 Entretiens avec le PAM et World Bank, op. cit. : 70.

44En avril 2003, le PAM et le ministère de l’Agriculture palestinien ont signé un accord sur l’achat de 272 tonnes métriques d’huile d’olive à 16 000 agriculteurs. La plupart des agriculteurs impliqués dans ce programme dépendent des profits de la vente de leur huile d’olive pour survivre. À cause des fermetures et des points de contrôle, les agriculteurs ont eu beaucoup de mal, durant la deuxième Intifada à écouler leur production. Cette huile rachetée directement aux agriculteurs est redistribuée aux bénéficiaires du PAM. Sous la direction de l’agence onusienne, le ministère de l’Agriculture a sélectionné des agriculteurs sur la base des critères suivants : 1. Vivre sous le seuil de pauvreté fixé à 2 dollars par jour ; 2. Avoir plus de 5 enfants dépendants ; 3. Être propriétaire de moins de 8 dunums ; 4. Être dans l’impossibilité de vendre son huile à cause des bouclages ou des fermetures de routes ; 5. Ne pas être déjà bénéficiaire de l’aide alimentaire du PAM ou d’une autre aide. Ce projet a été soutenu financièrement par ECHO (European Commission Humanitarian Office), la Commission européenne et la Norvège21. Il est important de souligner que le PAM a confié ce projet au ministère de l’Agriculture alors que PARC possède ses propres réseaux de producteurs d’huile d’olive et a déjà monté plusieurs projets d’aide aux producteurs. Cela souligne d’autant plus la volonté du PAM de réintégrer le ministère au sein des structures de décision et de participation.

45En conclusion, il est possible de dire que les deux acteurs se sont utilisés mutuellement. En effet, le Programme alimentaire mondial a d’abord préféré se servir d’une ONG locale, PARC, comme relais de sa distribution de nourriture à la population palestinienne, alors même qu’il avait été appelé dans les TPO par le ministère des Affaires sociales. PARC, quant à elle, s’est servi de l’agence des Nations unies afin d’accroître ses partenariats avec la communauté des donateurs internationaux et aussi d’asseoir son influence sur la population. La grande absente de cette coordination sociale fondée sur les interactions entre acteurs publics et acteurs privés reste l’Autorité palestinienne, problème auquel le PAM tente depuis deux ans environ de remédier en laissant une part plus importante dans ses partenariats à la fois au ministère de l’Agriculture et au ministère des Affaires sociales. Un autre acteur a été progressivement mis de côté dans ces relations de pouvoir : le Parti du peuple palestinien.

Parti politique et ONG

  • 22 Sondage n° 140, réalisé le 2 août 2005 par le Palestinian Center for Public Opinion, du Dr Nabil Ko (...)

46Dans cette partie, je vais montrer de quelle manière PARC a phagocyté son parti politique d’origine, ce qui explique pourquoi le crédit de l’une ne se reporte pas sur l’autre. Tous les entretiens que j’ai réalisés pour cette recherche m’ont montré que le crédit de l’ONG est bien plus important que celui du parti politique. Un sondage d’opinion palestinien ne crédite d’ailleurs le PPP que de 1 % des intentions de vote pour les élections législatives22.

Les relations entre partis politiques et ONG : une spécificité du monde arabe ?

47Sarah Ben Néfissa montre que les ONG et les associations du monde arabe jouent de plus en plus le rôle d’acteurs politiques alternatifs en se substituant aux modes d’expression politiques classiques. La crise qui affecte les partis politiques de ces pays et les contraintes qui pèsent sur l’exercice politique « normal » font que les associations et les ONG sont devenues des espaces privilégiés d’accès à l’espace public et politique. Cette dernière donnée n’est pas propre aux associations et ONG qui, par leur vocation, traitent de questions politiques comme les droits de l’homme et la démocratie ou bien à celles qui souhaitent se positionner comme des partenaires des pouvoirs publics dans la conduite du développement, mais elle semble caractériser l’ensemble des associations du monde arabe. Du fait des liens étroits que ces dernières entretiennent avec les pouvoirs publics sur le plan national et local, elles constituent des espaces de construction de notabilités sociales et politiques et d’accès à l’espace public administratif et politique (Ben Néfissa, 2002 : 19). Les associations du monde arabe sont souvent le lieu d’émergence et de construction de notabilités politiques et apparaissent de plus en plus comme de nouveaux acteurs politiques. Du fait des restrictions apportées à la vie politique normale (exercice des droits politiques, faiblesse des partis politiques, manque de renouvellement des élites dirigeantes, etc.), les associations de ces pays sont devenues un des espaces alternatifs d’expression du politique et cette donnée est légitimée par le fait même que les associations et les ONG ne sont pas dans la compétition pour la prise du pouvoir politique (ibid. : 23). Je vais tâcher de démontrer que ce n’est pas le cas pour certaines associations palestiniennes.

48Par conséquent, selon S. Ben Néfissa, un certain espace de liberté est accordé. Ces associations regroupent généralement les « déçus » de la pratique politique dans leur pays qui cherchent à l’améliorer sans forcément entrer dans la compétition politique. Nombre de responsables de ces associations sont des militants de gauche des années 1970 mais on y trouve parfois les nouvelles générations, comme au Liban. Ces nouvelles vocations associatives suscitent l’irritation, le blocage, voire le refus des systèmes administratifs et politiques fermés sur eux-mêmes et peu habitués à ce type de comportements (Ben Néfissa, 2002 : 28). L’auteur précise que les différents nationalismes arabes, quel que soit leur particularisme idéologique (socialisme, baathisme, nationalisme), ont fait de la conquête de l’État aux mains des occupants ou des « dirigeants politiques corrompus » et de la construction d’États modernes leurs objectifs principaux. Il n’est donc pas étonnant qu’une fois les indépendances acquises ou les révolutions effectuées, les différents dirigeants nationalistes aient cherché soit à diminuer le rôle des associations, soit à les contrôler fermement, soit tout simplement à les supprimer. L’État était au cœur de leur projet de réforme sociale et c’était à lui d’éduquer, de soigner, d’aider les pauvres, de corriger les inégalités, etc. Par ailleurs, il est symptomatique de noter que dans de nombreuxcas, ce sont les dirigeants associatifs qui se sont transformés en dirigeants politiques (Ben Néfissa, 2002 : 15).

49Elle ajoute : « […] la construction des États modernes après les indépendances a été une période de rupture pour la vie associative des pays arabes. Cette rupture s’est évidemment opérée de manière plus ou moins brutale. Certains pays comme la Tunisie ont quasiment perdu leurs traditions associatives. D’autres ont continué à survivre difficilement ou ont été “récupérées” pour devenir de simples exécutants des différentes administrations. C’est notamment dans le cadre des réductions drastiques des dépenses sociales des États arabes actuels et dans le cadre du libéralisme économique qu’il importe de comprendre et d’analyser l’infléchissement récent des élites dirigeantes arabes vers les expressions de leurs sociétés civiles et vers le renouveau associatif. Il ne s’agit évidemment pas des seuls facteurs. Cet infléchissement répond également à une demande démocratique émanant d’une partie des élites intellectuelle et politique et répond également aux mesures de la “bonne gouvernance” initiées par les bailleurs de fonds internationaux, notamment la Banque Mondiale ». Cela correspond à ce que j’évoquais plus haut à propos de l’influence des bailleurs de fonds internationaux sur le secteur associatif, surtout dans les pays arabes.

Le Parti du peuple palestinien

50Le Parti du peuple palestinien, ancien Parti communiste, est le plus vieux parti palestinien. En 1919, le Parti communiste est créé par des militants juifs qui s’opposent au sionisme. Influencés par le Komintern, ils vont commencer à avoir des relations avec les Arabes. Une des décisions du Komintern a été de ne pas faire de ce parti un parti exclusivement juif mais de l’ouvrir à d’autres militants. De 1919 à 1943, l’identité du parti va constituer l’enjeu des luttes au sein du PC, ainsi que la manière de participer au soulèvement palestinien. En 1943, les membres se déchirent et les Arabes quittent le parti pour former la Ligue de libération nationale. Les militants juifs voulaient axer le parti dans le soutien au socialisme mondial tandis que ses membres arabes voulaient plutôt insister sur la lutte contre l’immigration juive. L’immigration juive est perçue, à juste titre, comme les prémisses d’un État. Les membres arabes préfèrent orienter le parti vers la lutte nationale plutôt que sur la lutte des classes. En 1948, la société palestinienne se fragmente à la suite de la déclaration d’indépendance de l’État d’Israël et cette situation va se répercuter sur les deux partis communistes existant. Les Palestiniens qui restent dans le nouvel État vont rejoindre le Parti communiste israélien. Les Palestiniens de la Cisjordanie vont eux rejoindre le Parti communiste jordanien. Dans la bande de Gaza, les communistes vont continuer sous le nom de Ligue nationale de libération puis vont former le Parti communiste palestinien. Cette situation perdure jusqu’en 1967.

51L’occupation des Territoires en 1967 par Israël va changer la donne. Les communistes de Cisjordanie vont créer une nouvelle branche, même s’ils restent sous la tutelle du PC jordanien et qu’ils en gardent le nom. Le comité central reste le comité central du PC jordanien. En 1974, sous l’impulsion des communistes, le Front national est créé en Cisjordanie et des militants de diverses factions y adhèrent. On y retrouve des personnalités telles qu’Haidar Abdel Shafi ou Ibrahim Daqaq. Ce front a pour vocation de lutter contre l’occupation militaire israélienne. Il instaure une collaboration entre les militants de Cisjordanie et les militants de la bande de Gaza. À cette époque, les militants de Cisjordanie essaient de décentraliser la direction jordanienne. En 1974, les groupes communistes palestiniens sont mis en place. C’est le résultat des luttes entre les communistes et le Front national. Les militants estiment qu’il est temps de créer un mouvement indépendant de la Jordanie. La principale question idéologique à cette époque porte sur la forme que doit prendre la lutte contre l’occupation : doit-elle être militaire ou populaire ? Ils décident alors de ne pas se lancer dans la lutte militaire contre l’occupation et commencent à créer des comités de secours populaires. La question du lieu de la lutte palestinienne se pose aussi, les directions des autres factions se trouvant à l’étranger. Ils sont financés par l’Union soviétique. Par exemple, Mustafa Barghouti, ayant terminé ses études de médecine en URSS en 1978, revient en Palestine et crée Union of Palestinian Medical Relief Committees. Le directeur de PARC déclare à ce propos :

« Quand je suis revenu d’URSS, je suis revenu pour faire du travail volontaire nous avions quelque chose à donner pour remercier le parti de la bourse qu’il nous avait accordée, à moi et à d’autres ».

  • 23 Je reprends cette expression à Abdelkarim Barghouti, professeur de philosophie et d’études culturel (...)

52Le Front national sera le moyen choisi par les communistes pour participer à la lutte contre l’occupation. En 1982, le Parti communiste palestinien est créé suite à l’invasion israélienne du Liban. Le PC palestinien est le seul parti palestinien dont les dirigeants se trouvent dans les Territoires occupés et non à l’extérieur. Cela facilitera leur implantation et leur réussite dans le domaine de la lutte populaire. L’évacuation de l’OLP de Beyrouth renforce le sentiment des communistes que la lutte doit se situer à l’intérieur même des Territoires. Les comités populaires qu’ils mettent en place reposent sur le bénévolat. Contre l’occupation israélienne, la société palestinienne s’est donc constituée en société civile, en société d’ONG23.

53Rex Brynen (1995 : 23-26) écrit que certaines des difficultés de la relation naissante entre l’Autorité palestinienne et les ONG palestiniennes proviennent non seulement des tensions entre la construction de l’État et l’autonomie de la société civile mais aussi de l’intense politisation de la vie associative palestinienne. La plupart des organisations de masse – syndicats, groupes de femmes, organisations d’étudiants et autres – sont affiliées avec l’une ou l’autre des plus importantes organisations palestiniennes. Beaucoup d’autres institutions ont une tendance politique distincte. Pareillement, une collection d’associations islamiques, d’institutions éducatives et de mosquées locales fournit des ressources organisationnelles et matérielles importantes pour le mouvement islamique. Les services offerts par ces groupes ont souvent été destinés non seulement à rencontrer les besoins sociaux et à renforcer la lutte nationaliste mais aussi à gagner du soutien pour une faction ou une idéologie précise. À cause de ce degré de politisation, la relation inconfortable entre beaucoup d’ONG et le « gouvernement » dérive en grande partie de la compétition politique entre l’AP dominée par le Fatah et l’opposition de gauche et islamique. Dans de nombreux cas, cette dernière utilise sa position au sein de la société civile pour mobiliser la résistance à la fois à l’autorité de l’administration palestinienne et, plus largement, au processus de paix lui-même. D’après Brynen, les conséquences de cette politisation sont triples.

54Tout d’abord, cela affecte négativement la planification et la fourniture de services sociaux par les ONG mais aussi par l’AP. Deuxièmement, une telle factionnalisation augmente les raisons pour l’Autorité palestinienne de renforcer son contrôle sur les flux financiers (par exemple, en encourageant les donateurs extérieurs à rediriger leur assistance vers les canaux de l’AP). De telles ressources peuvent ensuite être redirigées soit dans les programmes de l’AP (par là même réduisant l’attraction des ONG de l’opposition) ou pour soutenir les institutions pro-Fatah (qui continueront à entrer en compétition avec l’opposition au sein de la société civile). Enfin, la confrontation politique continue encourage aussi les efforts de l’AP à limiter la structure légale au sein de laquelle les ONG peuvent opérer et peut même amener des mesures coercitives contre certains groupes particuliers (Brynen, 1995 : 195).

55Le responsable de la planification au sein du ministère des Affaires étrangères s’interroge :

« Il y a un vide juridique en ce moment sur les ONG et donc une marge de manœuvre fluctuante, il n’y a pas de libre exercice du droit associatif ici. Ce n’est pas clair : est-ce un simple enregistrement auprès de l’Autorité, ou est-ce que les ONG doivent demander la permission d’exister ? Au sein de l’Autorité, il n’y a pas de grand débat sur les ONG, parce que tout le monde est occupé par la réforme des institutions nationales. Maintenant, les ONG aussi sont corrompues et cela discrédite la société mais ne réhabilite pas l’Autorité. Au PARC, ils sont beaucoup plus prudents qu’à UPMRC, il n’y a pas la conjonction d’une ambition personnelle dévorante et donc ils ont investi dans des réalisations professionnelles beaucoup plus importantes. Il y a une très grande amertume par rapport à UPMRC car c’est un cas extrême d’instrumentalisation d’une ONG comme plate-forme politique. Mustapha Barghouti a quitté le PPP parce que le parti était devenu trop petit pour lui. Le PPP, qui était avant un parti jordanien, a rassemblé, tout au long de son histoire l’élite citadine, bourgeoise et urbaine alors que les camps de réfugiés étaient plus en osmose avec la direction politique. Le monde rural est marginalisé, ici, la plus grande contradiction est entre les citadins et les camps. Jusqu’en 1973, les villes restent politiquement dominées par les grandes familles (fidèles au régime jordanien) tandis que les camps sont fidèles à l’OLP. Après 1973, les grandes familles soutiennent elles aussi l’OLP. Après Camp David, les comités de liaison jordano-palestinien se sont mis en place. Les ONG font partie de l’opposition, elles sont issues de partis politiques qui ne sont pas le Fatah. Le Croissant-Rouge palestinien est rattaché au Fatah depuis longtemps mais il n’a pas de position politique, c’est une manifestation de la présence politique palestinienne mais il n’a pas l’envergure des organisations de la gauche ».

56L’absence de lignes de démarcation claires entre l’OLP et les différentes institutions de l’AP a conduit à la perte de soutien de ces institutions par une partie de la population palestinienne. L’incapacité des partis de gauche à formuler une alternative politique viable a beaucoup joué dans l’affaiblissement des partis politiques palestiniens. En effet, les partis de gauche ont rejeté les accords d’Oslo selon Ezzat Abdel-Hadi, sans discerner l’arrivée d’un nouveau système politique. L’incapacité à formuler un programme économique, social et culturel a grandement amoindri ces partis qui ont perdu beaucoup de soutien et d’influence. Cela expliquerait que les ONG rattachées à ces factions politiques aient également perdu des adhérents. Selon Ezzat Abdel-Hadi, la situation a considérablement changé après les accords d’Oslo. Les ONG palestiniennes auraient commencé à orienter leur travail sur la construction de l’État et donc auraient été amené à organiser et coordonner leur travail. Cependant, il est très clair, et ce même durant la deuxième Intifada, que les ONG palestiniennes n’ont pas su coordonner correctement leurs activités et que la duplication des activités est encore un des facteurs essentiels du manque d’efficacité de leurs actions.

  • 24 Nassar (n.d. : 5) : « La voix des ONG devrait rester une soupape de sécurité pour le système de l’A (...)
  • 25 Ibid. : 6 : « Les ONG palestiniennes qui pensent que leur travail est apolitique vont bientôt décou (...)

57Majed Nassar, dont l’ONG médicale est affiliée au Front populaire de libération de la Palestine, écrit : « The voice of NGOs should remain the safety valve of the PNA system. The collective NGO voice includes many independent and truly patriotic people, as well as many democratic political parties that have earned their legitimacy not only through long years of resistance to the occupation, but also through their attentiveness to and integration within Palestinian society »24. Il s’agit ici d’une manière de répondre aux nombreuses critiques faites aux ONG palestiniennes dans leur ensemble : leur manque d’indépendance, donc leur manque de patriotisme, manque reproché à cause de leurs liens avec les bailleurs de fonds et leur implication dans des projets communs avec les Israéliens. M. Nassar prêche aussi un peu pour sa paroisse lorsqu’il parle des partis politiques démocratiques qui ont derrière eux de longues années de lutte contre l’occupation. Il parle évidemment ici des partis de gauche, que ce soit le FPLP ou le Parti du peuple palestinien. Il écrit plus loin de manière assez radicale : « Palestinian NGOs who believe that their work is apolitical will soon discover that their narrow-mindedness has added to the misery of the Palestinian people »25. Ainsi, il apparaît que selon lui, une Organisation non gouvernementale se doit d’être politique. Il ne précise malheureusement pas pourquoi leur refus de politisation aurait des conséquences désastreuses ni comment.

  • 26 Hammami (2000 : 26) : « À ce moment [période du processus de paix], seulement une minorité pensait (...)

58R. Hammami analyse le renversement de l’opinion à l’égard des ONG comme suit : « At that time, only a minority believed that NGOs were no substitute for political parties. By 1998, however, this had become the majority position. It is obvious that NGOs have not been able to organize a challenge to the continued “Arafatization” of Palestinian political life, nor they have been able to mount a single sustained campaign against ever-expanding Israeli control over Palestinian land and movement »26. Ceci est fondamental. Il est clair que, malgré tous leurs efforts, les ONG palestiniennes, surtout celles rassemblées en groupes de lobbying contre l’Autorité palestinienne, ont échoué à imposer un contre-modèle sociétal mais aussi à s’opposer à la mise en place d’un régime d’un seul homme et d’un seul parti. Cela affaiblit d’autant plus les ONG dont l’autonomie reste précaire. Elles demeurent vulnérables en raison de leur dépendance à l’égard du financement étranger qui les expose à l’accusation d’être manipulées par les bailleurs de fonds et d’absence d’organisation de leur base sociale. La plupart sont également vulnérables en raison de leurs opérations localisées et fragmentées et parce qu’elles n’ont pas d’alliés politiques forts, leurs appuis restant plus ou moins limités aux partis de gauche (Hilal, 2001 : 110). Il faut noter cependant que les ONG rattachées au Fatah n’ont pas plus de légitimité, parce que de fait liées à l’AP, que celles rattachées aux partis de gauche, bien au contraire.

59B. Hours montre qu’ » on ne peut manquer de souligner que le recul des partis politiques, ou leur perte d’influence morale, vont de pair avec le développement des ONG ; celles-ci représenteraient mieux les forces vives et les aspirations de la société civile, selon la vulgate démocratique contemporaine. Les ONG sont souvent présentées comme une alternative, ou un correctif, à la représentation nationale issue des élections » (Hours, 1992 : 36). C’est ce qui est intéressant dans le cas palestinien. Les ONG n’ont pas été vues comme une alternative à la représentation nationale élue. Elles s’engagent elles-mêmes dans la compétition politique.

60Comme l’indique Frédéric Sawicki (2003 : 144), « Le groupe fabrique ses militants autant que l’inverse. Cette fabrication consiste en un processus d’ajustement entre les propriétés de l’institution et du champ où elle intervient et les propriétés des engagés ». L’engagement de PARC aux côtés du PPP a provoqué une « clôture du groupe militant » en recrutant exclusivement dans les rangs des partis de gauche. Cette image nuit beaucoup à l’ONG dans les milieux où les sympathies politiques restent proches du parti au pouvoir. Par exemple, tous les entretiens que j’ai effectués dans la région de Naplouse, surtout au ministère de l’Agriculture, ont clairement souligné ce phénomène. Si les gens reconnaissent volontiers le travail accompli par PARC, ils supportent beaucoup moins bien le lien direct entre le PPP et l’ONG. Ce lien a tendance à nuire à l’organisation. Une députée m’a expliqué que les partis politiques palestiniens se sont affaiblis parce qu’ils n’avaient aucune réponse aux problèmes politiques des Palestiniens, qu’ils ne participaient pas à l’agenda politique de la population. Prenant l’exemple des partis de gauche, elle estime qu’ils ont beaucoup perdu, en termes de notoriété, en luttant contre le Fatah au sein des institutions de l’AP.

61Les résultats de la première phase des élections municipales sont désastreux pour le Parti du peuple palestinien : 26 municipalités étaient en jeu le 23 décembre 2004 ; 306 sièges étaient à pourvoir. Seuls six ont été obtenus par l’ancien parti communiste : un à Tubas, un à Bani Zeid Al-Gharbiyya, deux à Kufr Al-Dik, un à Duha et le dernier à Jéricho. Le Fatah a obtenu 193 postes ; le Hamas 88 ; le FPLP 6 ; le FDLP 5 ; et l’Initiative nationale palestinienne et Fida un seul siège chacun. Ayant eu lieu un mois après la mise en terre d’Arafat, ces élections peuvent être le reflet d’une sorte de consensus national autour du parti du défunt président. Un mois plus tard, le Hamas remporte 7 des 10 municipalités en jeu dans la bande de Gaza.

62Le secrétaire général du PPP, Bassam Al-Salhi, m’a expliqué qu’il n’y a pas de lien direct entre le PPP et les ONG :

  • 27 Entretiens réalisés de 2003 à 2005 à Ramallah et Al-Bireh.

« Nous partageons certaines idées sur les femmes, les fermiers, les jeunes. L’idée principale est celle de progrès et de démocratie, la paix et des buts nationaux pour le peuple. Les leaders de beaucoup d’ONG étaient des membres actifs ou des amis du PPP. Au travers de ça, on peut trouver ce lien entre les deux sur les idées mais rien de précis sur les politiques : le PPP n’a rien à voir sur les finances de PARC ou des autres. Nous ne leur disons rien sur les politiques qu’ils doivent mener, j’ai seulement des discussions. Quand j’ai une discussion dans notre parti sur le développement ou la démocratie, nous leur donnons des idées qui peuvent leur servir »27.

Selon lui, le PPP a un bureau dans toutes les villes (20 bureaux) mais aussi dans les villages :

« Au travers de ces bureaux, nous discutons avec les groupes politiques palestiniens et les ONG ».

Il n’a jamais voulu me donner le nombre exact d’adhérents mais estime qu’aux élections de 1996, le PPP a obtenu 78 000 votes. Il juge que le PPP est le premier parti qui a travaillé avec les populations palestiniennes pendant l’occupation :

« J’ai fait beaucoup d’activités dans les syndicats, les groupes de femmes, les travailleurs, etc. Et donc j’ai du pouvoir sur les questions sociales, je suis bien entraîné, j’ai de l’expérience ».

Il est cependant intéressant de souligner que le directeur du bureau de Naplouse de PARC fait partie, par exemple, du bureau central du PPP.

  • 28 Entretien réalisé le 7 mars 2005 à Ramallah.

63La période de la première Intifada a apporté son lot de questions concernant le type de rapports que doivent entretenir les comités de secours populaires, créés pour soutenir la résistance palestinienne contre l’occupation militaire israélienne et le Parti communiste palestinien. Grâce aux financements étrangers, dont beaucoup proviennent d’Europe, les comités de secours sont rapidement devenus indépendants financièrement du PC. Suite à l’effondrement de l’URSS, le Parti communiste palestinien est rebaptisé le Parti du peuple palestinien en 1991 mais a du mal à se réorienter idéologiquement. Les divergences d’opinion sur les accords d’Oslo deviendront une pomme de discorde au sein des instances du parti. Le bénévolat est devenu du travail salarié bien mieux rémunéré que les emplois au sein de la nouvelle Autorité palestinienne. Les ONG sont socialement fortes, selon Abdelkarim Barghouti 28, parce que leurs employés sont bien payés et que cela a contribué à la création d’une nouvelle classe moyenne au sein de la société palestinienne. Un des points faibles actuels de la société palestinienne est la faiblesse des partis politiques palestiniens. Toujours selon A. Barghouti, le PPP n’a plus aucun avenir au sein de la société palestinienne.

64Le secrétaire général du PPP ajoute :

« Après 1994, les ONG se sont professionnalisées. Mais pendant l’Intifada, c’était un groupe très important avec une forte conscience politique et c’est pour ça que le PPP a soutenu ces activités dès le départ. Certaines ont oublié ce support du début. C’est très important de donner des services mais avec une conscience politique, c’est pourquoi j’ai besoin de ce lien entre PPP et ONG ».

65Il défend la place du parti politique et la nécessité d’avoir une action sociale politisée, notamment à cause de l’Intifada, de l’occupation, mais aussi par rapport à l’AP. Il déplore l’ingratitude des ONG qui ont oublié qu’elles doivent leur création au PPP. À propos des changements intervenus dans le secteur associatif, il expose :

« J’ai soutenu dès le début la loi pour organiser le travail entre l’AP et les ONG. Maintenant cette loi existe et organise les rapports et les places des ONG dans la société palestinienne. Il ne faut pas laisser attaquer les ONG par l’AP pour des raisons politiques. Nous les soutenons, notamment lors de la campagne contre les ONG en 1995. Maintenant, nous voulons que cette loi soit appliquée. J’ai protégé les ONG, mais parfois, lorsqu’il y a des problèmes dans ces ONG, nous les montrons, nous ne les soutenons pas ».

66Soutenir les ONG dans leur débat avec l’AP a été lourd de conséquences pour le PPP puisque les financements au titre de parti politique provenant de l’AP se sont fait moins généreux, l’AP estimant que le PPP pouvait être soutenu par ses ONG prospères. Les relations actuelles entre le Parti et les ONG rattachées au PPP restent cependant un sujet délicat, notamment dans le contexte de campagnes électorales en plusieurs phases :

« Les ONG ne sont pas plus puissantes que les partis politiques, cette idée est survenue à cause de certains leaders d’ONG. Les donateurs manœuvrent aussi pour que les ONG prennent le rôle des partis politiques. Mais cette idée a été rejetée par certains autres leaders d’ONG : les donateurs ne peuvent pas imposer un fonctionnement politique. Il faut changer le rôle politique. On ne peut pas tout isoler comme le font les donateurs. Il ne faut pas que les ONG perdent leur rôle. Il est clair en Palestine que les partis politiques sont plus forts que les ONG. Quand la situation va mieux, les ONG ont un rôle plus clair, mais cela ne suffit pas à avoir un rôle politique. D’un point de vue financier, il est indéniable que les ONG sont plus fortes que les partis politiques. Mais la validité politique et le fonctionnement organisationnel est plus important chez les partis. Il y a cependant de la compétition entre les ONG et les partis politiques à cause de certains dirigeants qui veulent faire carrière dans la politique. C’est très mauvais. Au PPP, nous estimons que les ONG sont des fournisseurs de services et non des concurrents du parti. Elles gèrent le développement économique et nous, on s’occupe du développement politique ».

67Ceci contredit ce qu’il disait plus haut lorsqu’il parlait de la nécessité pour les ONG d’avoir une forte conscience politique. Maintenant que l’AP est là et que les partis politiques palestiniens ne sont plus interdits par les autorités israéliennes, les tâches peuvent se répartir de nouveau : aux ONG le développement social, aux partis le développement politique. J’ai vu plus haut que PARC ne l’entend pas de cette oreille et a bien l’intention de s’occuper des deux. Plus précisément, elle utilise ses compétences dans le domaine du développement social pour faire avancer ses idées de développement politique. Cette stratégie est également utilisée par le Hamas par exemple. Lorsque j’ai abordé la question de la participation de PARC aux élections municipales et législatives palestiniennes, Bassam Al-Salhi m’a déclaré qu’il n’était pas question qu’une ONG entre de cette façon dans l’arène politique :

  • 29 Entretien réalisé en janvier 2005 à Ramallah.

« Le PPP participera aux élections, c’est tout »29.

68Son discours quant à l’Autorité palestinienne est ambivalent dans la mesure où le PPP fait officiellement partie du gouvernement mais où les relations par rapport aux ONG qui y sont rattachées sont plus complexes :

  • 30 Il n’a évidemment pas été possible d’obtenir le budget alloué par l’Autorité au PPP.

« Parce que les ONG ont des liens étroits avec le PPP et qu’elles sont riches, ce n’est pas logique de dire que le PPP est riche et bien sûr ce n’est pas vrai. Il n’y a pas de rapport direct sur la question de l’argent. La vérité est que les ONG sont riches et que le PPP est pauvre. Mais comme l’Autorité palestinienne a estimé, au moment de la loi sur le financement des partis politiques, que le PPP était aidé par ses ONG, nous ne recevons quasiment rien de l’AP »30.

69Plus spécifiquement, B. Al-Salhi estime que le parti soutient les ONG de diverses manières :

« Je suis totalement en accord avec le concept, l’idée de PARC, non seulement avec Ismaïl Daiq mais aussi avec les travailleurs. Aucune ONG ne pourrait travailler avec le peuple sans le support des communautés. Si PARC veut travailler à Beit-Sahour, ils ont besoin de liens avec les gens. Les liens viennent du PPP qui les met en contact avec les habitants. Donc le lien entre ONG et PPP est le suivant : nous leur avons donné des volontaires pour travailler à leurs débuts et encore maintenant. Si nous ne voulons pas qu’une ONG travaille dans un endroit, nous pouvons lui mettre des obstacles. Nous acceptons une certaine sorte de relations avec les ONG, une sorte d’intérêt mutuel. Ismaïl Daiq pourrait être un candidat pour notre parti, pour un ministère ou une position publique ».

70Cependant, il semble que le secrétaire général du PPP se fasse des illusions sur la force de son parti. En effet, à aucun moment lors de mes entretiens, je n’ai senti que le parti avait les moyens de s’opposer à PARC, bien au contraire. Les relations entre les organisations non gouvernementales et le PPP sont donc, d’après lui, des relations d’aide. Le parti aide les ONG à travailler, leur permet de s’implanter dans certaines régions. J’ai pu constater qu’il s’agissait généralement du contraire. C’est parce que PARC a une bonne réputation que le PPP en profite. La structure interne de l’ONG en comités et en associations lui convient très bien puisqu’elle correspond au passé communiste du parti :

« Nous voulions organiser les gens parce que je suis un parti politique. Il faut les organiser politiquement, les fermiers, les femmes et les jeunes, contre l’occupation. Le PPP est au premier rang en Palestine. Les activités de PARC sont reliées au PPP dans l’esprit des gens. Les gens pensent aussi que les bureaux de PARC appartiennent au PPP ».

  • 31 J.-F. Legrain (1999) écrit à propos de Hassan Asfour : « Ancien membre des instances dirigeantes du (...)

Il aborde enfin la question de l’ancien ministre des ONG31, qui est un ancien du PPP :

« Hassan Asfour a été radié en 1994 pour avoir fait partie de l’équipe des négociations d’Oslo sans en référer au Parti. Il aurait dû nous consulter parce que c’est le comité qui décide par-dessus tout ».

  • 32 Les résultats officiels sont les suivants : Mahmoud Abbas (Fatah) 62,32 %, Mustafa Barghouti (Initi (...)

71Bassam Al-Salhi, qui était donc le candidat du PPP aux élections présidentielles palestiniennes du 9 janvier 2005, n’a obtenu que 2,69 % des suffrages32. Les ONG sont également une des raisons de la faiblesse des partis d’opposition au Fatah. Le départ de Mustafa Barghouti, un des membres éminents du PPP, en 2003 et la création d’un nouveau parti, l’Initiative nationale palestinienne, ont affaibli encore plus le PPP dont la légitimité avait déjà été mise à mal par sa participation aux gouvernements successifs de l’AP. Le PPP n’a pas d’idéologie qui rassemble et il pâtit aussi des accusations de corruption de l’AP. A contrario, comme je l’ai montré, PARC bâtit sa réussite sur sa réputation de compétence, de transparence et sur sa volonté de changer la société palestinienne par le bas. La campagne présidentielle de Bassam Al-Salhi a beaucoup souffert du manque de moyens financiers du parti.

72Le PC avait acquis son influence auprès des comités de secours grâce à son importante base sociale, au succès du mouvement de bénévolat auprès des jeunes, à l’origine sociale de ses membres, plus populaire que celle du Fatah par exemple. Le Hamas, grâce à la forte centralisation de ses activités, utilise bien mieux son réseau caritatif que ne le fait le PPP. PARC, qui mobilisait ses réseaux de volontaires pour soutenir le PPP, semble bien moins enclin à le faire aujourd’hui, surtout depuis l’élection présidentielle et sa volonté de rentrer sur la scène politique locale.

  • 33 Il s’agit de l’un des slogans de Bassam Al-Salhi lors de la campagne présidentielle.

73Les ONG utilisent un répertoire de discours qu’elles veulent moderne, contrairement aux partis politiques palestiniens qui utilisent les répertoires discursifs traditionnels (l’exemple est donné par le slogan « Jérusalem est à nous »33 utilisé sans autre programme politique). Les ONG se veulent des organisations modernes tandis que les partis politiques sont plus des mouvements nationaux que de vrais partis politiques. Cependant, malgré la revendication d’appartenance au répertoire de la modernité, les ONG utilisent toujours les répertoires traditionnels et les réseaux de pouvoir traditionnel. Elles ne sont pas des oppositions mais utilisent les réseaux néopatriarcaux. PARC est un excellent exemple de ce mélange de modes d’action modernes et traditionnels. La structure de pouvoir y est pyramidale et elle utilise les réseaux traditionnels de pouvoir, tout en ayant largement surpassé la structure d’origine, le PPP, tant par les financements que par la base sociale ou l’impact sur la scène politique et sociale. Les ONG n’ont pas réussi à imposer un contre-modèle de société, contrairement à l’image qu’elles véhiculent par leur discours, parce qu’elles utilisent les mêmes réseaux patriarcaux que l’AP, le Fatah ou les notables.

74Glenn Robinson (1993 : 301-326) soutient que la mobilisation de la société palestinienne par une nouvelle élite, dans les années 1980, a été rendue possible par des changements structurels qui ont conduit à la périphérisation de l’élite traditionnelle. Selon lui, les trois changements structurels sont les suivants : l’augmentation du travail salarié après 1967, qui a transformé une société jusque-là en grande majorité paysanne, les confiscations accrues de terres et la disponibilité plus grande de cursus universitaires après 1972. Ces développements ont permis de casser les relations traditionnelles patron-client qui étaient la base sociale de l’ancienne élite et ont permis l’ascension d’une élite mieux éduquée, numériquement plus importante, plus rurale et qui n’appartient plus à cette classe de propriétaires terriens et qui a acquis une certaine cohésion dans les universités palestiniennes (ibid. : 301). Robinson appelle l’ensemble de ces changements structuraux la mobilisation sociale, qui a détruit les anciennes formes d’identité les remplaçant par de nouvelles qui ont changé les modes de comportements politiques. J’ai tâché de démontrer, tout au long de cette partie, que cette mobilisation sociale, qui a permis le succès de la première Intifada (succès étant compris ici comme le succès de la mobilisation des Palestiniens de l’intérieur, c’est-à-dire des Palestiniens des Territoires occupés contre l’occupation militaire israélienne), s’est essoufflée au cours du processus d’Oslo. La continuation de l’occupation, le renforcement des mécanismes de contrôle sur les Palestiniens tout particulièrement lors de la deuxième Intifada, mais aussi le système politique mis en place par l’Autorité palestinienne et l’importance des fonds internationaux versés en Palestine ont empêché cette mobilisation sociale de s’étoffer.

  • 34 Entretien réalisé le 17 mars 2005 à Ramallah.

75L’actuel ministre du Plan, Ghassan Al-Khatib, est le seul ministre du gouvernement à faire partie du PPP. Il estime qu’il n’y a aucune relation légale, administrative ou financière entre PARC et le parti34. L’initiative des activistes du parti de créer ces ONG, qui par ailleurs sont les plus efficaces de la scène associative palestinienne, a bénéficié au parti de deux façons. Tout d’abord, cela lui a permis d’avoir une plus large représentation et une plus grande exposition auprès du public palestinien et cela lui a donc permis de s’agrandir. Ensuite, le succès indéniable de ces organisations a amélioré la crédibilité du parti auprès de la population palestinienne, population qui pouvait être par ailleurs réticente à l’idéologie qu’il véhiculait. L’objectif du PPP est de participer au développement du pays, notamment grâce aux organisations populaires. Ces organisations, créées pour « organiser les masses palestiniennes contre l’occupation » ont parfaitement rempli leur rôle, qui était également celui du parti politique. Le ministre affirme :

« La relation entre le parti et les ONG est indirecte, même si les dirigeants des ONG font partie du PPP. Je n’ai pas l’impression que PARC prend l’ascendant sur le parti et je n’ai pas non plus le sentiment que le parti s’affaiblit ».

76Cette dernière remarque est assez étonnante, surtout dans la mesure où cet entretien a été réalisé après l’échec retentissant du parti aux élections présidentielles. Pour G. Al-Khatib, les Palestiniens ont voté pour Abu Mazen parce que c’était un vote utile et non par véritable conviction politique. Selon lui :

« Le PPP a la même politique que le Fatah, mais a ses propres idées politiques : il est plus clair que le Fatah dans ses critiques des activités militaires à l’intérieur d’Israël, il est clairement pour les réformes et notamment la réforme de l’Autorité palestinienne et contre la corruption et enfin, le PPP se concentre aussi sur les aspects sociaux et pas seulement sur les aspects politiques. Le PPP travaille pour les classes marginalisées de la société. Il se concentre sur la redistribution des ressources, sur la valorisation du rôle des femmes au sein de la société palestinienne et souhaite combler l’écart entre les riches et les pauvres. Une des raisons de l’échec du PPP aux élections présidentielles est que la population palestinienne voulait une certaine politique qui, pour elle, est incarnée par le Fatah, c’est-à-dire le retour au processus de paix et une amélioration des conditions de vie quotidiennes. Le vote en faveur de Mustafa est un vote contre l’Autorité palestinienne, c’est un vote de protestation. Bassam Al-Salhi, candidat du PPP, n’est pas perçu comme une opposition à l’AP puisque nous faisons partie du gouvernement et c’est pour ça que les élections présidentielles ont été un échec pour nous ».

  • 35 À Ramallah, la situation géographique des deux bâtiments est assez significative. PARC possède un b (...)

77Le fait que le PPP ne soit pas vu comme une opposition par les Palestiniens ne me semble pas venir uniquement de sa participation au gouvernement, mais principalement de sa faiblesse sur la scène politique. Le PPP, suivant la loi régissant les partis politiques en Palestine, reçoit des financements mensuels de l’Autorité palestinienne. La campagne présidentielle aurait été financée sur ces fonds. Ghassan Al-Khatib estime le nombre de membres du Parti à 20 000. Il faut cependant souligner que la quasi-totalité des bureaux de PARC que j’ai visités sont dirigés par un membre du PPP. Le directeur du bureau de Naplouse, par exemple, est un membre du comité permanent du parti, tout comme l’est le directeur général de l’organisation. Dans la plupart des villes, le bureau de l’organisation et celui du parti sont soit proches, soit dans les mêmes bâtiments35.

78G. Al-Khatib estime que les ONG palestiniennes ont rempli un vide, répondu aux besoins de la population palestinienne et lutté contre l’occupation militaire israélienne. C’est pour cette raison que tous les partis politiques palestiniens ont établi des ONG afin de les mettre au service de leurs activités sociales et politiques :

« Quand l’Autorité palestinienne a été créée en 1994-1995, elle a eu des relations difficiles avec la communauté internationale, les États-Unis, mais aussi avec l’Europe, de façon moins marquée. Les Américains et les Européens ont renforcé les ONG palestiniennes pour faire pression sur l’AP, pour des raisons politiques. La communauté internationale a utilisé les ONG et l’aide internationale comme moyen de pression. Lorsque les relations avec l’AP se sont tendues, après le début de la deuxième Intifada, les Américains ont été très explicites dans leur utilisation politique des ONG. Les ONG sont devenues des outils politiques en Palestine. Lors de la conférence internationale sur la réforme politique de l’AP et les rapports entre cette dernière et les donateurs, cette situation était très claire. Les donateurs ont considéré que l’AP ne pouvait pas venir seule à cette conférence. Ils ont exigé que la délégation palestinienne comprenne des membres des institutions gouvernementales et non gouvernementales pour être acceptée. Avant, les ONG étaient progressistes et étaient un élément très positif de la société palestinienne. Elles sont maintenant des composantes négatives de la société. À cause des financements internationaux, elles ont été utilisées par les donateurs contre l’Autorité palestinienne. Ensuite, les ONG sont responsables de la “fuite des cerveaux” des partis politiques palestiniens. La plupart des membres importants, diplômés et créatifs des partis politiques ont été attirés par les ONG à cause des salaires et de la situation confortable qu’elles leur assurent. On trouve maintenant chez les ONG la crème des partis politiques, ce qui, évidemment, diminue les capacités de ces derniers à s’adapter aux changements de la société palestinienne ».

79Il est intéressant de voir que le reproche qu’il adresse aux ONG, d’être trop politiques, est justement ce qui a fait leur force dès leur création avant la première Intifada. Que l’aide internationale soit utilisée comme levier politique n’est pas nouveau. Tout comme la fonctionnaire que je citais plus haut, il estime inacceptable le jeu joué par les donateurs internationaux, mais aussi par les ONG, pour affaiblir l’AP. Le problème de la directive de USAID que j’ai évoquée plus haut montre que le jeu joué par les ONG palestiniennes et les donateurs pour affaiblir l’AP peut être relativisé. Il explique :

« De mon point de vue de ministre du Plan, le moins efficace des groupes de travail sectoriels est celui sur l’agriculture. Il y a deux raisons à cet échec : la première est la réticence de PARC à s’engager dans le processus de coordination des activités et à divulguer ses informations sur les projets ou sur les financements. La seconde est la faiblesse du ministère de l’Agriculture. Ce ministère n’a actuellement aucune vraie compétence dans son domaine, donc forcément les donateurs préfèrent diriger leurs financements vers les ONG qui sont plus compétentes. Mais les réticences de PARC à participer à ce projet ne changent rien à l’incapacité totale du ministère. Ce dernier a plusieurs problèmes : les derniers ministres de l’Agriculture ont été parfaitement incapables d’accomplir quoi que ce soit à la tête du ministère, ensuite, la composition de ce ministère est très problématique et enfin, il fait partie des ministères les plus corrompus de l’Autorité palestinienne. Même si l’AP n’attribue pas beaucoup de budget au ministère de l’Agriculture, ce dernier reçoit beaucoup de fonds pour des projets ponctuels mais aucun d’entre eux n’aboutit ».

80Ces critiques du ministère de l’Agriculture sont récurrentes dans la bouche des donateurs, des ONG agricoles et même de ses propres employés. Cependant, G. Al-Khatib attribue spécifiquement à PARC une partie de la responsabilité de l’échec du groupe de travail sectoriel sur l’agriculture, ce qui montre le poids de l’ONG dans le secteur. Il souligne un manque de compétence du ministère, comme l’a fait une partie des donateurs internationaux.

  • 36 Majed (n.d.) : « Jusqu’aux accords d’Oslo, parler d’une ONG non politique en Palestine était une co (...)

81Majed Nassar précise : « Until the Oslo Accords, to speak of a “non-political NGO” in Palestine was a contradiction in terms. In short, in the absence of a government, their task was to facilitate the building of a civil society. Consequently, Palestinian NGO work was founded on a political identity, and its effectiveness dependant on the political atmosphere within which it worked »36. Parler d’une ONG palestinienne non politique après les accords d’Oslo reste somme toute assez illusoire. En effet, quelles que soient leurs activités, les ONG palestiniennes prennent part à une lutte nationale. Ainsi, que ce soit une ONG qui s’occupe des questions d’eau, tel Palestinian Hydrology Group, basée à Ramallah ou d’un comité de Zakat du camp de Ein al-Sultan dans la zone de Jéricho, leurs activités restent politiques dans la mesure où il s’agit de maintenir un tissu social palestinien, ou de fournir des services de base à une population touchée par l’occupation israélienne. Les ONG palestiniennes ont effectivement cette particularité, notamment par rapport aux organisations du reste du monde arabe, d’être des acteurs clés du maintien d’un « national » palestinien et ce durant la première Intifada, la période du processus de paix ou maintenant depuis le début de la deuxième Intifada.

82Cependant, à cause de la faiblesse intrinsèque des partis politiques palestiniens et de leurs difficultés à s’adapter aux nouvelles réalités – les luttes internes au Fatah en fournissent un bon exemple –, les ONG espèrent reprendre le flambeau de l’influence en politique. Dans l’analyse des acteurs impliqués dans le secteur agricole, l’un d’entre eux, l’État d’Israël, n’a pas été décrit précisément et semble se résumer à une altérité contraignante. Ceci est dû à plusieurs facteurs. Tout d’abord, Israël contrôle l’ensemble ou presque des ressources naturelles, l’accès à la terre, l’accès aux intrants agricoles (pesticides, engrais), les importations, les exportations, les frontières, etc. Les interventions de l’État occupant limitent et contraignent les activités de tous les acteurs que j’ai décrits : les ONG palestiniennes, qui se sont créées en réponse à l’occupation militaire pour aider les Palestiniens ; les donateurs internationaux dont la présence prouve en soi un besoin d’intervention humanitaire ou d’aide au développement et dont les actions peuvent être parfois concrètement limitées par Israël – quand des conteneurs emplis de nourriture appartenant au PAM sont bloqués au port d’Ashdod pour raisons de sécurité par exemple ; et l’AP dont les structures déjà affaiblies ont beaucoup de mal à se relever de la destruction systématique de ses infrastructures au début de l’Intifada. Cependant, Israël n’a pas d’action spécifique contre PARC en tant que telle par exemple. Des projets agricoles, d’irrigation, de réhabilitation de terres, etc., ont été démolis par l’armée, comme n’importe quel autre projet d’une autre ONG. La puissance occupante reste donc finalement en dehors du jeu des ONG, se bornant – et c’est déjà beaucoup, évidemment – à une administration du territoire ou des gens qui affecte l’ensemble de la population sans restriction : les bouclages, les difficultés de transport, etc. PARC a cependant d’autres types d’interaction avec Israël. Par exemple, l’ONG a bénéficié d’une bourse du Centre Pérès pour la Paix afin de monter des partenariats agricoles régionaux. L’entreprise qu’elle a créée pour mettre en bouteilles et exporter l’huile d’olive est enregistrée sous loi israélienne et profite donc de ses avantages.

83Afin de conclure cette partie, il me semble intéressant de revenir sur une remarque d’Erik Neveu dans son analyse des mouvements sociaux (1996 : 15) : « Les politiques publiques sont une action centrale de l’activité gouvernementale. Elles sont aussi la résultante du processus historique de division sociale du travail qui engendre une société de plus en plus sectorisée, fragmentée en micro-univers : agriculture, recherche, santé publique, transports, etc. Chacun de ces sous-univers tend à se réguler, à travers des processus de décision issus des négociations entre les administrations, groupes de pression, institutions qui lui sont propres ». C’est une des particularités du contexte palestinien. Les politiques publiques ne sont pas seulement le fait de l’AP mais elles impliquent, nous l’avons vu, d’autres acteurs, ONG et bailleurs de fonds internationaux, qui ont un poids plus important que celui que lui donne leur statut au sein d’un processus de négociation dans un secteur donné. La mobilisation sociale palestinienne s’est d’abord réalisée contre l’occupation puis dans le processus de construction d’un centre politique palestinien. PARC utilise cette mobilisation sociale à ses propres fins, qui sont d’ailleurs énoncées très clairement : l’entrée dans l’arène politique. En passant par ces quatre stades : projets, programmes, politiques, politique, elle exprime clairement la mise en politique de mouvements sociaux, visant à atteindre la démocratie, la bonne gouvernance, etc., ce qui relève plutôt d’un répertoire moderne de politique.

Notes

1 Sur la question du développement, voir l’ouvrage synthétique de Rist, 2001.

2 Voir à ce sujet Edwards et Hulme (éd.), 1995.

3 Al-Malki, 2001 : 175. L’auteur précise que ces chiffres sont valables pour la période précédent l’Intifada Al-Aqsa, mais que la situation économique n’a fait que s’aggraver depuis.

4 Hirschman (1983 : 111) : « les consommateurs déçus ont encore une option différente, ils peuvent “prendre la parole” et se lancer dans diverses actions qui vont de l’intérêt privé [...] jusqu’à l’action publique dans l’intérêt général. Les réactions de sortie issues d’expériences de consommation décevantes renforceront la réaction de prise de parole accroissant la probabilité d’un passage à l’action publique ».

5 World Bank, Four Years – Intifada…, 2004 : 65.

6 Fisher (1997 : 451) : « De manière non surprenante, les gouvernements, de leur côté, ont souvent considéré que les ONG diminuaient l’hégémonie de l’État [...] et ont tenté de les ramener sous le contrôle d’agences gouvernementales mises en place pour les aider [...]. Cette relation est devenue encore plus tendue lorsque les ONG entrent en concurrence avec leurs gouvernements pour le financement étranger du développement ou lorsque le travail des ONG avec les organisations des droits de l’homme pour améliorer les droits d’individus ou d’associations les placent en confrontation directe avec les politiques étatiques ».

7 Fisher (ibid. : 454) : « Les connections internationales occasionnent un autre danger en exposant les ONG aux attaques de leur propre État, soulevant la question de savoir si elles représentent “légitimement” leurs membres. En Inde, par exemple, les ONG qui possèdent des connections à l’étranger ont parfois été perçues comme des vecteurs antinationalistes du capitalisme et des valeurs politiques et culturelles occidentales ».

8 Barghouti (2000 : 57) : « Ainsi, les ONG ont eu essentiellement un rôle patriotique. Actuellement, leur rôle social a beaucoup augmenté particulièrement avec la signature des accords d’Oslo et la création de l’Autorité palestinienne. De plus, entre 1984 et 1992, les ONG ont mis en place 78 % de tous les nouveaux projets de développement. Certain de ces modèles [modèles de développement modernes conceptualisés par les ONG] ont ouvert la voie pour la future mise en place d’un État palestinien et en fait, beaucoup ont servi de noyau autour duquel l’AP a développé ses propres programmes ».

9 Entretien réalisé à Ramallah le 16 juillet 2004.

10 Hammami (2000 : 27) : « Les ONG font partie des rares secteurs d’emploi travaillant de manière véritablement professionnelle. Elles sont ainsi devenues des secteurs d’emploi recherchés par une nouvelle génération de professionnels issus de la classe moyenne qui voient l’emploi dans les ONG comme un chemin de carrière vers des salaires plus lucratifs et des emplois prestigieux dans des organisations internationales. L’entrée de vagues de jeunes professionnels dans le secteur des ONG l’a un peu plus dépolitisé, provoquant même une plus grande séparation d’avec la base sociale populaire. Les nouveaux professionnels ont tendance à traiter les “bases” d’une manière condescendante et paternaliste, les percevant comme des groupes sociaux ayant des manques d’instruction, plutôt que comme des bases de qui ils tirent leur direction et leur légitimité ».

11 Dans ses procédures de financements d’ONG, l’agence américaine USAID oblige les ONG recevant les fonds à signer un formulaire s’engageant à refuser tout lien avec les organisations terroristes. La plupart des ONG de gauche ont refusé de signer ces formulaires et ont vu leurs financements se tarir de ce côté-là.

12 Christian Aid, Facts on the Ground. The end of the two-state solution?, 2004.

13 Idem.

14 Le ministère des Affaires sociales 47 %, le ministère de l’Agriculture12 %, Ard el-Insan 2 %, Catholic Relief Services 15 % et le Centro Regionale di Intervento per la Cooperzione (CRIC) 3 %.

15 Au niveau du PAM, ce programme compte 36 000 bénéficiaires, tandis que le Food for Training n’en compte que 8 000.

16 Entretien réalisé le 25 septembre 2004 à Jérusalem.

17 « Nous avons développé, avec les groupes de femmes, des projets durables qui renforcent leurs capacités et assurent la survie de ces clubs ». « S’il n’y a pas d’implication de la communauté, il n’y a pas de développement ».

18 Entretien réalisé le 21 septembre 2004 à Jérusalem.

19 « Le programme Nourriture contre travail est une politique du PAM ».

20 « PARC ne travaille pas à la manière d’une ONG ».

21 Entretiens avec le PAM et World Bank, op. cit. : 70.

22 Sondage n° 140, réalisé le 2 août 2005 par le Palestinian Center for Public Opinion, du Dr Nabil Kokali.

23 Je reprends cette expression à Abdelkarim Barghouti, professeur de philosophie et d’études culturelles à l’université de Bir-Zeit, entretien réalisé le 7 mars 2005 à Ramallah. Je tiens à le remercier pour les précisions qu’il m’a apportées sur l’histoire du Parti communiste en Palestine.

24 Nassar (n.d. : 5) : « La voix des ONG devrait rester une soupape de sécurité pour le système de l’Autorité palestinienne. La voix des ONG inclut de nombreuses personnes indépendantes et vraiment patriotiques, ainsi que plusieurs partis politiques démocratiques qui ont gagné leur légitimité pas seulement grâce à de longues années de résistance à l’occupation mais aussi au travers de leur attention et leur intégration dans la société palestinienne ».

25 Ibid. : 6 : « Les ONG palestiniennes qui pensent que leur travail est apolitique vont bientôt découvrir que leur étroitesse d’esprit a ajouté à la misère du peuple palestinien ».

26 Hammami (2000 : 26) : « À ce moment [période du processus de paix], seulement une minorité pensait que les ONG n’étaient pas un substitut aux partis politiques. En 1998, cependant, c’est devenu la position majoritaire. Il est clair que les ONG n’ont pas été capables d’organiser une alternative à l’“arafatisation” continue de la vie politique palestinienne et n’ont pas été capables non plus de construire une seule campagne durable contre le contrôle israélien toujours plus important exercé sur les mouvements et les terres palestiniennes ».

27 Entretiens réalisés de 2003 à 2005 à Ramallah et Al-Bireh.

28 Entretien réalisé le 7 mars 2005 à Ramallah.

29 Entretien réalisé en janvier 2005 à Ramallah.

30 Il n’a évidemment pas été possible d’obtenir le budget alloué par l’Autorité au PPP.

31 J.-F. Legrain (1999) écrit à propos de Hassan Asfour : « Ancien membre des instances dirigeantes du Parti (Parti du peuple palestinien, héritier direct de l’ancien PC palestinien), Hassan Asfur avait été investi par Fath à Khan Yunis, mouvement auquel il avait adhéré lorsqu’il avait activement participé aux négociations avec les Israéliens ».

32 Les résultats officiels sont les suivants : Mahmoud Abbas (Fatah) 62,32 %, Mustafa Barghouti (Initiative nationale palestinienne) 19,80 % ; Taysir Khaled (FDLP) 3,50 % ; Abdelkarim Shbeir (indépendant) 0,76 % ; Abdelkarim al-Ashqar (indépendant) 2,68 % ; Al-Said Baraka (indépendant) 1,27 %.

33 Il s’agit de l’un des slogans de Bassam Al-Salhi lors de la campagne présidentielle.

34 Entretien réalisé le 17 mars 2005 à Ramallah.

35 À Ramallah, la situation géographique des deux bâtiments est assez significative. PARC possède un bâtiment neuf de 7 étages, près du centre de Ramallah, qui est d’ailleurs connu par les habitants de Ramallah comme Imarat PARC (le bâtiment de PARC). Juste devant cette énorme structure moderne se trouve une vieille maison palestinienne décorée aux couleurs du parti politique. À Beit Furik, les deux bureaux sont dans le même bâtiment, tandis qu’à Naplouse, le bureau de PARC fait office de bureau du Parti.

36 Majed (n.d.) : « Jusqu’aux accords d’Oslo, parler d’une ONG non politique en Palestine était une contradiction dans les termes. En résumé, en l’absence d’un gouvernement, leur tâche était de faciliter la construction d’une société civile. En conséquence, le travail des ONG palestiniennes était fondé sur une identité politique et son efficacité dépendante de l’atmosphère politique dans laquelle elles travaillaient ».

© Presses de l’Ifpo, 2007

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