Chapitre 3. Abandon de la compétence politique du ministère de l’Agriculture au profit de PARC
p. 133-188
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Mots-clés: PARC (Palestinian Agricultural Relief Committees), terre, agriculture
Geographical index: Palestine
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1La sociologie développementaliste tente de comprendre les processus en jeu dans les pays du Sud, ou pays en développement. Bertrand Badie montre que trois grandes théories, que je vais développer ci-dessous, sont issues de ce courant, mais qu’elles ont toutes été inspirées de l’œuvre de Edward Shils. Ce dernier estime que les sociétés du Tiers-monde, même si elles tendent à terme vers le modèle démocratique, ont des difficultés toutes particulières. Le décalage entre l’élite intellectuelle moderne et une « masse » apathique et faiblement mobilisée donne naissance à la démocratie tutélaire et aux modes d’organisation autoritaires. Tant l’étude des modes de faire de l’Autorité palestinienne que celle des ONG palestiniennes peuvent faire penser à cette forme de démocratie. On aperçoit un décalage important entre l’élite, de l’AP ou des ONG, et la population palestinienne. De plus, dans ce phénomène de constitution d’un centre politique et national palestinien, les ONG de développement ont un rôle ambigu : s’estimant plus légitimes qu’une autorité nationale jeune et peu compétente, elles s’arrogent des domaines de compétence au détriment de ce centre politique. Le domaine de l’agriculture en est un parfait exemple.
Des théories du développement politique au cas palestinien
Le développement politique1
2La première théorie, celle de Robert Dahl, établit un lien direct entre le sous-développement économique et l’autoritarisme. Si l’on introduit dans cette hypothèse la variable de la mobilisation sociale, on peut montrer que le développement économique affecte le développement politique en créant un public dégagé de ses allégeances traditionnelles, porteur dans ce cas de nouvelles demandes et d’une nouvelle disponibilité à l’organisation politique. Développement économique et développement politique ont souvent été liés en Palestine et notamment parce que les bailleurs de fonds ont conditionné l’obtention de l’aide internationale aux progrès réalisés dans le processus de paix engagé avec Israël. La deuxième Intifada, qui a amené la moitié de la population palestinienne en dessous du seuil de pauvreté fixé par les Nations unies, a provoqué une situation d’urgence pour les donateurs. Un rapport récent de la Banque Mondiale indique cependant très clairement que la situation dramatique dans les Territoires palestiniens actuellement n’est pas due à une catastrophe naturelle mais bien au régime d’occupation militaire israélien2.
3La seconde théorie est issue du fonctionnalisme et a été théorisée par Gabriel Almond. Certaines fonctions sont inhérentes au processus politique : les fonctions de conversion (articulation des intérêts, agrégation des intérêts, élaboration de la règle, application de la règle, fonctions judiciaires et de communication politique) ; les fonctions d’adaptation (fonction de recrutement et de socialisation politiques) ; les capacités du système politique (extractive, régulatrice, distributrice, symbolique et responsive). Plus ces fonctions sont mises en œuvre par une structure spécialisée, plus le développement politique est présent (Badie, 1985 : 612).
4La dernière théorie a été mise au point par Lucian Pye qui ramène le processus politique à la résolution de six crises successives par une société : crises d’identité, de légitimité, de pénétration, de participation, d’intégration et de distribution. Ces trois théories ont depuis montré bien des limites mais ont le mérite, selon B. Badie, de confirmer l’universalité d’un certain nombre de points : économie d’échange et effets dérivés, rôle de l’innovation technologique, mobilisation sociale et formation d’un public, urbanisation, valorisation du changement, pertinence plus ou moins grande du « désenchantement du monde », construction d’un centre politique, territorialisation du politique, essor d’une dialectique entre le centre et la périphérie, se traduisant notamment par le développement de bureaucraties, de groupes à prétention associative et par la formation de demandes adressées au système politique. Cependant, la mobilisation sociale se réalise de manière concomitante avec le maintien de solidarités lignagères ou tribales dans certains pays du Sud. Le développement politique, dans le cadre de ces théories, a donc comme finalité ultime la mise en place de la démocratie. L’étude de PARC et de ses relations avec l’Autorité palestinienne montre des similitudes. Cependant, la mobilisation sociale, la formation d’un public, la construction d’un centre politique, le développement d’une bureaucratie se sont réalisés sous la domination effective de la puissance occupante. Le cas palestinien confirme donc l’universalité de certains de ces phénomènes. La situation palestinienne peut aussi se comprendre à la lumière de la théorie du patrimonialisme, dont l’étude a souvent été cantonnée au Moyen-Orient.
La société patrimoniale et le Moyen-Orient
5Je vais maintenant m’intéresser plus précisément au concept de société patrimoniale. Selon Max Weber, ce type de société se caractérise par une direction administrative spécialisée, mais peu différenciée dans la mesure où elle appartient plus ou moins au domaine privé « royal ». Le patrimonialisme traditionnel représente un mode de domination dans lequel le gouvernement de vastes collectivités se réalise d’une manière semblable à celui d’un foyer domestique, sous l’autorité patriarcale d’un souverain qui ne distingue pas ses biens privés de ceux de l’État qu’il incarne. S. Eisenstadt a montré que les sociétés patrimoniales sont faiblement institutionnalisées et dépendent de la volonté du dirigeant. Le traditionnel représente l’un des éléments clés de la construction du politique contemporain et non le vecteur de la résistance de périphéries attardées au développement d’un centre de gouvernement de dimension nationale (Hermet, 1985 : 277). Le terme « patrimonial » doit être, selon Samuel Eisenstadt, utilisé pour désigner non pas un niveau de différenciation ou de développement des régimes politiques mais plutôt une manière spécifique de traiter des problèmes principaux de la vie politique (Eisenstadt, 1973 : 60). Toujours selon S. Eisenstadt, le néopatrimonialisme moderne trouve son terrain d’élection dans l’univers islamique. Il y exprimerait, aujourd’hui, la domination des centres politiques sur des sociétés dépourvues d’autonomie propre, sociétés dans lesquelles les détenteurs de l’autorité pourraient s’arroger sans rencontrer de résistance tous les pouvoirs d’allocation de biens matériels, de positions statutaires et de valeurs symboliques (Hermet, 1985 : 278). Les sociétés patrimoniales sont donc marquées, à l’inverse des sociétés impériales, par une distinction plus faible du centre et de la périphérie et une institutionnalisation plus faible des structures politiques centrales. Tout au long de ce travail de recherche, je cherche à démontrer que la société palestinienne est autonome de son centre politique national en construction mais qu’elle l’est beaucoup moins de ce centre politique concurrent qu’est Israël. Le centre politique prééminent dans cette situation est bien plus le centre occupant.
6Guy Hermet ajoute que quand bien même le site privilégié de cette forme de domination autoritaire confortée par l’indifférenciation sociale serait effectivement le monde musulman, il est clair qu’elle se manifeste au-delà dans une grande partie de l’espace non occidental : espace où selon Jean Leca, « la forme néopatrimoniale est un moyen économique pour les leaders traditionnels ou modernes […] de maintenir une cohésion sociale minimum, en allouant des ressources aux groupes sociaux au travers de canaux particularistes, sans leur permettre de se mobiliser pour occuper la scène politique officielle » (Leca, 1983).
7B. Badie considère que la construction néopatrimoniale est un trait majeur des sociétés en développement. Cette construction serait parfaitement observable dans les sociétés africaines ou du Moyen-Orient. La stratégie du Prince consiste à s’approprier l’espace politique et à partir de celui-ci, les principales ressources que comptent les espaces sociaux privés : « Le néopatrimonialisme tient en effet d’abord à la modicité des ressources internes dont peut disposer le système politique, par rapport à la part décisive occupée par les ressources externes. La part modeste, souvent insignifiante, que représente la fiscalité dans le financement des dépenses d’État au Sud, tend à démunir la société civile de moyens de pressions et de contrôle sur celui-ci. L’État devient ainsi, dans la gestion des rapports avec l’extérieur, le principal pourvoyeur de ressources : celles-ci, acquises par le jeu de la négociation internationale, renforcent la dépendance des élites des États périphériques par rapport à celles des États du Nord, tout en les dotant d’un sur-pouvoir par rapport aux espaces sociaux qu’elles sont censées administrer ». (Badie, 1992 : 17). La structure tout à fait singulière de la scène palestinienne pourrait infirmer cet argument. Le fait que la constitution du secteur associatif ait précédé celle d’un centre politique national, ou État palestinien, a fait que ce secteur non gouvernemental s’est arrogé pendant longtemps la haute main dans la gestion des ressources extérieures, situation encore effective maintenant. Cependant, la rente attribuée à l’AP a contrebalancé en partie cet effet. À titre indicatif, l’ensemble des donateurs internationaux a déboursé 883 millions de dollars en 2003, dont 91 millions pour les ONG palestiniennes. 264 millions de dollars, soit près de 30 % de l’aide totale, ont été utilisés exclusivement pour l’aide humanitaire d’urgence3, ce qui montre la situation dramatique des Territoires palestiniens.
8Selon les théories relatives à la société patrimoniale ou néopatrimoniale, les structures politiques centrales sont un instrument de la volonté propre du dirigeant. Le centre politique des sociétés patrimoniales veille à reproduire son pouvoir et non à mobiliser la périphérie autour d’un enjeu politique. Il essaie de pénétrer la périphérie par le biais de pratiques clientélistes. Rex Brynen (1995 : 23-26) et Benoît Challand (2002) ont parfaitement montré l’emprise du Fatah et des « returnees » proches d’Arafat sur le système politique mis en place après Oslo.
9Bertrand Badie estime que la généralisation de la référence au modèle étatique est avant tout l’expression de l’homogénéisation du système international moderne et de la construction d’une hégémonie occidentale. Cette généralisation se serait heurtée à trois caractéristiques partagées par les pays du Tiers monde africain et oriental. Tout d’abord, la prégnance de leur organisation communautaire qui correspond à une identité contredisant l’individualisation des rapports sociaux ; l’absence plus ou moins affirmée d’une société civile structurée et organisée, mise en échec, selon E. Shils, par l’importance des mécanismes de dépendance internationale, la résistance des structures communautaires à une organisation horizontale de la société, la faiblesse du sentiment d’identité nationale et enfin la prédominance d’une élite de nature presque exclusivement politique prenant elle-même en charge et surtout contrôlant l’essentiel des processus de modernisation économique. Ces éléments empêchent l’épanouissement d’une dualité État-société civile comparable à celle constatée en Occident et donne à l’État une orientation autoritaire, voire totalitaire dans ses modalités de fonctionnement. Les décennies d’occupation israélienne qu’ont vécues les Territoires palestiniens ont modifié ces données applicables à d’autres situations. La prégnance et la résistance de l’organisation communautaire à une organisation horizontale de la société ont été des éléments organisationnels dus en partie à la réaction de la société palestinienne à l’occupation. Les autorités étatiques qui ont affirmé leur pouvoir sur la population palestinienne (au xxe siècle, pouvoir ottoman, britannique, jordanien, égyptien et administration civile israélienne) étaient des autorités extérieures à la population. L’interdiction des partis politiques et la présence de la direction de l’Organisation de libération de la Palestine (OLP) à l’extérieur des Territoires ont favorisé à la fois l’organisation communautaire de la société palestinienne, mais aussi la constitution d’un secteur associatif autochtone visant à pallier les déficiences de l’occupant. La constitution de cette nouvelle élite à partir du début des années 1980 à l’intérieur même des Territoires a empêché l’émergence d’une élite contrôlant l’essentiel des processus de modernisation politique. Deux élites se disputaient alors les premiers rôles : une élite issue du sérail politique, qui revient après les accords d’Oslo s’installer en Palestine et une autre élite issue du secteur associatif. Ce pluralisme dans la structuration de la société palestinienne, due en partie à l’occupation israélienne, mais aussi le poids des bailleurs de fonds dans ce processus politique, empêchent une dérive totalitaire du régime d’Arafat dans la mesure où des contrepoids à son pouvoir sont présents et actifs.
10E. Shils envisage la société civile comme l’ensemble des institutions par lesquelles les individus poursuivent leurs intérêts communs et organisent ainsi la division du travail social sans interférence de l’État. Dernier élément de l’échec de la généralisation de la référence au modèle étatique, l’État occidental se heurte à des cultures clairement antiétatiques, transformant ainsi les modalités de fonctionnement de l’État importé.
11Le Tiers monde serait donc confronté à une contradiction : se moderniser en fonction d’une rationalité politique qui n’est conforme ni à son identité culturelle, ni à son histoire, ni à sa structure sociale, ni à son organisation économique (Badie, 1985 : 640). C’est pourquoi certains auteurs en sont arrivés à analyser la modernisation des sociétés du Tiers monde via le paradigme centre-périphérie, à partir de l’idée de base que toutes ces sociétés tendent à se doter d’un centre dans un processus d’évolution politique.
Le modèle centre-périphérie
12E. Shils (1975 : 39-42) indique que toute société peut être interprétée en termes de centre et de périphérie. Le centre est constitué par les institutions (et les rôles) qui ont l’autorité – qu’elle soit économique, gouvernementale, politique, militaire – et par ceux qui créent et diffusent les symboles culturels – religieux, littéraires, etc. – au travers des églises, écoles, maisons d’éditions, etc. La périphérie comprend les strates ou secteurs de la société qui sont les récipients des ordres et des croyances qu’ils ne créent pas eux-mêmes et ceux qui sont plus bas dans la distribution ou l’allocation de facilités, récompenses, etc. La périphérie est très différenciée. La strate ou section la moins puissante, la moins récompensée, la moins créative, la moins en possession de la culture qui émane du centre, la moins touchée de manière continue par le pouvoir du système central institutionnel est considérée comme la plus périphérique. E. Shils détaille des situations où une grande distance existe entre le centre et la périphérie, les sociétés bureaucratiques impériales par exemple. Il montre que dans certains cas (féodal ou fédéral), cette distance est remplie par différents niveaux d’autorité dont chacun possède un certain degré d’autonomie même s’il reconnaît la prééminence du centre principal. Cette structure s’apparente bien aussi à la société palestinienne. Jean-François Legrain montre l’importance des néonotables et de l’ethnolocalisme dans son étude sur les élections législatives de 1996, tandis que Majdi Al-Malki analyse la permanence du clan familial dans les politiques locales.
13Toujours selon E. Shils, une société est constituée d’un certain nombre de sous-systèmes interdépendants (le sous-système économique, par exemple, ou les institutions qui cultivent un certain type de valeurs tel que le système universitaire). Chacun de ces sous-systèmes comprend lui-même un réseau d’organisations qui sont liées, suivant divers degrés, au travers d’une autorité commune, de relations personnelles, des contrats, des affinités, une identité partagée et une localisation territoriale qui possèdent une valeur symbolique. Chacune de ces organisations possède une autorité, une élite qui peut être soit un individu soit un groupe d’individus plus ou moins bien organisés. Les décisions prises par les élites comprennent, comme éléments centraux, des standards généraux de jugement et d’action, ainsi que des valeurs concrètes dont le système dans sa totalité, la société, est l’un des plus importants. Les valeurs qui sont inhérentes à ces standards et qui sont adoptées et plus ou moins observées par ceux qui possèdent l’autorité, sont appelées le système de valeurs central (Shils, 1975 : 4). Ce système est la zone centrale de la société. Il est central parce qu’il est adopté par les autorités dirigeantes de la société. Ce système est également constitué des valeurs affirmées par les élites des sous-systèmes et des organisations comprises dans ces sous-systèmes. Un des éléments principaux de tout système de valeurs central est une attitude positive envers l’autorité en place. L’appréciation de l’autorité résulte de l’appréciation des institutions au travers desquelles l’autorité agit et des lois qu’elle énonce. Cette théorie est tout particulièrement intéressante dans le cas palestinien.
14Si l’on considère l’Autorité palestinienne comme l’autorité dont les valeurs et les standards sont adoptés par la majorité et forment le système de valeurs central, les ONG palestiniennes de développement constituent un sous-système appartenant à cette structure chapeautée par l’AP. Or les ONG n’adoptent pas le système de valeurs central édicté par l’AP et visent à imposer un contre-modèle de société. Cette analyse issue d’E. Shils me semble plus féconde pour l’analyse du cas palestinien que celle de la dichotomie État-société civile. La littérature sur la société civile en a fait une sorte de tout homogène s’opposant à l’État ou le complétant, dans un rapport chronologique de constitution qui ne convient pas à l’analyse de la situation palestinienne. Certaines critiques de la notion de société civile sont cependant à noter. Sunil Khilnani déplore le fait que les auteurs qui opposent une société civile vertueuse à un État voyou ont transformé, dans un jeu à somme nulle, le terme société civile en un concept politiquement creux (Khilnani, 2001 : 38-50). Chris Hann montre de son côté que la société civile se portait bien avant que la littérature en science politique en fasse ses délices, notamment dans les pays d’Europe de l’Est : « Les donateurs utilisent le concept de la seule façon dont ils le comprennent, selon laquelle accroître le nombre d’organisations non gouvernementales est la clé pour construire une société civile. […] La définition ouverte de la société civile implique de s’intéresser aux questions fondamentales de la nature de la société et du gouvernement, de la responsabilité morale et de la qualité des relations interpersonnelles, en bref, cela implique ce que j’appelle la citoyenneté » (Hann, 2003 : 55-74).
15Selon Albert Mabileau, le cas de figure où la périphérie domine le centre existe dans les pays en développement. Les mécanismes de domination y sont toujours présents. L’auteur indique : « Ils constituent simplement, non plus une contrainte, mais une ressource pour les structures locales d’autorité ou de gouvernement. Les institutions locales ont été et restent encore les instruments privilégiés de l’État pour la pénétration du territoire et la réalisation de l’intégration nationale ; elles participent aux processus de mobilisation nécessaire au fonctionnement du système politique ; elles contribuent à la stabilisation et à l’adaptation de la société politique ; elles assurent la médiation de la “société civile” avec l’ensemble politique » (Mabileau, 1985 : 557). Aude Signoles a consacré sa thèse de science politique à l’analyse des municipalités palestiniennes et du pouvoir local dans ce contexte de construction étatique. Utilisant également ce modèle de centre-périphérie afin d’analyser les rapports entre pouvoir local et pouvoir central, elle démontre qu’un double processus de périphérisation est en jeu : périphérisation de l’Autorité palestinienne à l’égard de l’État d’Israël d’une part et périphérisation des institutions politiques locales et de leurs « élus » à l’égard du centre national d’autre part. Elle indique : « La réoccupation des villes de Cisjordanie et le contrôle des grands axes routiers de la bande de Gaza […] ne signifient donc pas le retour à une gestion directe, par Israël, des populations palestiniennes […] En revanche, ils s’accompagnent d’un processus d’autonomisation, de facto, du pouvoir local. En effet, depuis le déclenchement de l’Intifada al-Aqsa, les municipalités, mais aussi les ONG (le Croissant-Rouge par exemple qui s’occupe des blessés) et les associations caritatives remplacent l’embryon d’État, trop affaibli pour pouvoir remplir son rôle de pourvoyeur de services, afin d’éviter la vacuité du pouvoir, tout comme elles l’ont fait auparavant, dans les années d’Occupation israélienne, en l’absence de pouvoir central » (Signoles, 2004 : 2e partie). Nous verrons dans ce premier chapitre comment l’intervention des bailleurs de fonds internationaux participe également de la difficulté qu’a l’Autorité palestinienne à se construire en centre politique et de sa marginalisation, ou périphérisation dans le processus de décision politique.
16B. Badie (1992 : 24) ajoute que la délégitimation des élites dirigeantes au sein des espaces sociaux est d’autant plus accusée que les élites politiques sont condamnées à une attitude de plus en plus ambiguë à l’égard du développement économique. D’une part, celui-ci constitue un objectif valorisant qui correspond étroitement au rôle assigné à tout chef d’État, qui doit également s’imposer hiérarchiquement face aux autorités périphériques porteuses de tradition. D’autre part, une politique trop active de développement risque d’être porteuse de plusieurs effets négatifs : valoriser la compétence des élites technocratiques par rapport à celle, chancelante, des élites politiques ; désenclaver les espaces sociaux et favoriser la constitution d’une société civile capable de faire contrepoids au système politique, voire de neutraliser les stratégies néopatrimoniales : « La crainte de voir ainsi se constituer une élite rivale conduit les Princes à déployer tout un ensemble de parades : contrôler activement la formation des jeunes diplômés et les absorber directement au sein des appareils administratifs ; limiter l’accès direct des ONG aux espaces sociaux dont elles cherchent à promouvoir le développement ; s’ériger en intermédiaires obligés de la négociation et de la canalisation de l’aide étrangère au développement ; orienter cette aide prioritairement vers les financements des dépenses de l’État, pour couvrir par la même occasion les frais impliqués par une gestion néopatrimoniale du pouvoir » (Badie, 1992 : 30). La constitution de la société palestinienne ne s’est pas faite sur ce modèle linéaire à cause à la fois de l’occupation mais aussi de cette direction à double tête : l’une à l’intérieur des Territoires et l’autre à l’extérieur, tantôt à Beyrouth, tantôt à Tunis. Le rôle essentiel des bailleurs de fonds internationaux contrecarre d’autant plus ces stratégies d’accaparement des ressources du centre politique qu’il existe un lien direct entre ces bailleurs et les ONG palestiniennes. PARC est un très bon exemple, comme je vais le montrer, de ce lien.
17B. Badie explique que le territoire devient un cadre fonctionnel de regroupement politique, parce que celui-ci implique des individus qui fondent leur identité sur leur rapport d’allégeance à un centre qui prétend monopoliser l’autorité. En cela, la logique territoriale contredit la construction communautaire du social : dès lors qu’elle est valorisée, l’appartenance à la tribu, au clan ou à la famille élargie rend fragile, ambiguë ou contestable l’identification territoriale. Le rapport fondamental entre lien à la terre et au territoire dans le conflit israélo-palestinien, ainsi que la division du territoire palestinien en deux entités distinctes (la bande de Gaza et la Cisjordanie) font que cette logique territoriale se trouve renforcée par la construction communautaire du social et non affaiblie ou contredite.
18Il ajoute que le concept de société civile, hérité de la trajectoire occidentale de développement, s’est construit historiquement sur trois principes discriminants : la différenciation des espaces sociaux privés par rapport à l’espace politique ; l’individualisation des rapports sociaux qui confère ainsi à l’allégeance citoyenne une valeur prioritaire ; l’horizontalité des rapports à l’intérieur de la société qui fait préférer la logique associative à la structuration communautaire et qui, à ce titre, marginalise les identifications particularistes au profit de l’identification stato-nationale. Encore une fois, le contexte particulier de la constitution du secteur associatif rend ces trois principes plus flous. La distinction espaces sociaux privés et espace politique n’est pas aussi claire dans ce cas dans la mesure où l’on est encore dans un contexte de lutte nationale. De plus, nous venons de le voir, logique associative et structuration communautaire sont encore très fortement imbriquées.
19Le Tiers monde, selon B. Badie, se particularise par une articulation originale du centre et de la périphérie, marquée par l’inexistence ou la quasi-inexistence d’une société civile structurée, faisant contrepoids à un système politique qui s’en différencierait plus ou moins : « On assiste le plus souvent à une confiscation du pouvoir politique par une élite non tribale et minoritaire imposant un système politique qui apparaît comme une construction extérieure à un milieu social qu’il s’efforce de contrôler : telle est la substance du modèle “néopatrimonial”. Qu’on ait affaire à un État tribal ou néopatrimonial, la logique clientéliste s’impose uniformément comme mode de communication entre centre et périphérie et se prolonge par des pratiques politiques similaires » (Badie, 1985 : 651). La logique clientéliste n’est pas l’apanage du centre politique et les ONG sont loin d’échapper à ce modèle.
20L’hypothèse dominante du néopatrimonialisme est celle de l’appropriation du centre politique par un groupe dont la stratégie est essentiellement guidée par la volonté de protéger cet acquis et de se maintenir au pouvoir. Une telle orientation prend tout son relief dans le contexte de la modernisation où l’élite politique, n’ayant pas à subir la concurrence d’une élite sociale ou économique, se trouve en situation de monopole et de sur-pouvoir, en mesure donc de faire prévaloir et de reproduire sa domination jusqu’à faire du système politique son propre bien et peser ainsi de manière décisive sur la configuration et le mode de fonctionnement de celui-ci.
21Toutes les sociétés tendraient donc à se doter d’un centre. La construction de ce centre renvoie à l’établissement d’un ensemble d’institutions, de valeurs ou de procédures visant à assurer l’organisation globale d’une société indépendante, délimitée par un cadre territorial précis et jusque-là caractérisée par une faible coordination de ses composantes et par une atomisation du pouvoir politique (Badie, 1985 : 641). Cela implique une coordination systématique de rôles sociaux que la logique de modernisation rend plus nombreux et plus interdépendants. Selon B. Badie, trois grandes questions sont impliquées par la nature même du modèle centre-périphérie : comment et à l’initiative de quel groupe ce centre s’est-il constitué ? quelle technique politique implique-t-il pour fonctionner ? comment et à quel prix parvient-il à s’imposer à la périphérie ? Selon lui, dans les sociétés du Tiers monde, le centre se forme à partir de la volonté et de la stratégie d’acteurs essentiellement politiques, issus soit de l’ancienne administration coloniale, soit du monde intellectuel, sans laisser aucune chance à une élite économique indigène.
Un nouveau langage politique ?
22Le centre implique une nouvelle technique politique pour fonctionner. Il suppose la création d’appareils bureaucratiques favorisant sa pénétration au sein de la périphérie, l’édiction de lois générales permettant la coordination des rôles sociaux et l’instauration de conditions permettant d’assurer la participation politique des différents secteurs de la périphérie ainsi sollicitée. Cette montée de la participation implique un effort d’institutionnalisation. Elle détermine aussi l’apparition d’associations politiques inclusives, c’est-à-dire ouvertes à toute adhésion volontaire. Elle assure l’essor et la diffusion d’idéologies politiques organisant la mobilisation politique et la redéfinition des formules de légitimation : « Le centre, ne s’imposant plus en fonction d’une tradition maintenue par le groupe au pouvoir ou renouvelée par le chef charismatique, est de par lui-même conduit à revendiquer une légitimité de type populiste en se présentant comme l’instance coordinatrice des divers rôles sociaux » (Badie, 1985 : 643). Le centre, pour pouvoir fonctionner et pénétrer la périphérie tend à composer avec les structures traditionnelles en place, faisant du chef de village ou de tribu un relais plus qu’un adversaire, créant ainsi l’équivalent d’un pouvoir notabiliaire d’autant plus complexe et original qu’il confirme la permanence des structures tribales et communautaires au lieu de les effacer et de les fondre dans une communauté indivisible de citoyens. Il s’établit en outre, au gré des structures sociales, un jeu complexe d’échanges qui amène des structures traditionnelles, rebelles à l’intégration nationale et à l’obéissance au centre, à établir avec lui un réseau de communications fondé sur des demandes tantôt de redistribution, tantôt de protection de leur autonomie, instaurant de fait les conditions d’un rapport centre-périphérie marqué d’une profonde originalité (Badie, 1985). La construction du centre en Europe se serait faite sous l’effet des transformations affectant la société civile, tandis que dans le Tiers monde, elle se ferait à l’initiative du centre politique lui-même. Nous verrons de quelle manière PARC a adopté cette stratégie afin de se construire elle-même en tant que centre politique. En effet, l’adoption de la stratégie : Préparation/ Projets/ Programmes/ Politiques/ Politique en est caractéristique.
23Le système politique néopatrimonial tend à privilégier le pouvoir politique, détenu par le Prince, son entourage et sa bureaucratie. Son fonctionnement est essentiellement orienté vers la reproduction de ce pouvoir ainsi que des ressources qu’il détient ; il tend à limiter l’accès des groupes périphériques au centre et à consentir l’allocation des biens matériels et symboliques aux différents groupes sociaux dans les limites nécessaires pour assurer le maintien en place du centre politique (Badie, 1985 : 652). Celui-ci accapare le pouvoir et prétend à la représentation exclusive de l’ordre social et moral4 ; il tend à limiter autant que possible la mobilisation politique, à entretenir une culture de sujétion et contenir une fonction programmatique qui ne débouche ni sur la promotion d’un réel changement ni sur une véritable articulation de buts politiques. Le contexte de lutte nationale dans lequel se situe le cas palestinien modifie considérablement cette perspective. Il était nécessaire pour le pouvoir politique national palestinien de mobiliser la population et de maintenir cette mobilisation.
24La logique néopatrimoniale s’explique par un ensemble de facteurs propres aux sociétés du Tiers monde : la rareté des ressources économiquesqui réévalue par là même les ressources politiques et qui favorise un contrôle effectif par le centre des modalités d’accès aux biens économiques ; l’inexistence d’une société civile structurée et d’une tradition de contre-pouvoir, de représentation et d’autonomie des groupes sociaux ; le pluralisme culturel qui renforce la structuration verticale et la segmentation de la société, qui rend d’autant plus difficile une organisation en classes et place chaque groupe en position de revendiquer pour lui seul l’exercice du pouvoir politique. Cette importance de la résistance communautaire dans les mécanismes d’entretien du néopatrimonialisme explique que celui-ci se trouve souvent combiné dans son exercice avec des pratiques notabiliaires et lignagères permettant au centre politique de mieux pénétrer la périphérie et d’entretenir des relations d’échanges avec les différents segments. Le néopatrimonialisme des sociétés du Tiers monde apparaît davantage comme une remise en cause du modèle wébérien de la bureaucratie moderne dans le contexte de sociétés qui se caractérisent par la permanence de l’identité communautaire et par l’inadaptation des formules de différenciation, voir de construction d’une société civile autonome.
La spécificité du cas palestinien
25Selon les théoriciens du néopatrimonialisme, dont S. Eisenstadt est un des représentants5, le clientélisme constitue un mode privilégié d’articulation du centre des sociétés du Tiers monde à leur périphérie et donc un prolongement naturel des modes de fonctionnement néopatrimonial et lignager des systèmes politiques. La fonction essentielle de la pratique clientéliste est de placer une périphérie cliente en position de dépendance par rapport à un ensemble d’élites qui lui ouvre l’accès aux biens matériels et symboliques détenus par le centre et qui permet en même temps à celui-ci d’atteindre des groupes qu’il ne pourrait pas contrôler directement (Badie, 1985 : 653). Selon B. Badie, le clientélisme constitue, dans les sociétés néopatrimoniales, la base essentielle des rapports entre le centre et la périphérie et la condition d’accès obligé aux institutions centrales pour les individus et les groupes qui composent la périphérie. Le néopatrimonialisme et le clientélisme tendraient à unifier quelque peu les modalités de fonctionnement des systèmes politiques du Tiers monde en donnant naissance à des pratiques politiques autoritaires.
26Selon R. Brynen, le néopatrimonialisme diffère du patrimonialisme en ceci qu’il combine et dépasse les structures sociales informelles du patrimonialisme avec les structures formelles et légales de l’État – dans le cas palestinien, le quasi ou proto-État (Brymen, 1995 : 25). Il établit très clairement comment l’Empire ottoman a cherché à renforcer le pouvoir patrimonial des cheikhs ruraux. L’Empire crée aussi la fonction de mukhtar dans les villages palestiniens, qui vise à établir un intermédiaire officiel entre l’État et les habitants : « L’administration centrale a vendu du pouvoir d’État en échange de la loyauté politique et de l’influence locale ». Les dynamiques néopatrimoniales sont renforcées après 1948 par le pouvoir hachémite. Ceci était évident dans la structure à la fois des politiques nationales (caractérisées par la cooptation des principales familles palestiniennes aux postes importants) et dans les politiques locales (dans les relations de patrons-clients entre les conseils locaux et la monarchie mais aussi dans le rôle maintenu des mukhtars) (ibid. : 27). Cette politique jordanienne de cooptation des éléments palestiniens projordaniens s’est poursuivie avec la mise en place du comité joint jordano-palestinien à la fin des années 1970. Lorsque les Israéliens occupent la Cisjordanie en 1967, ils essaient également de maintenir ce système en utilisant le système des notables et des gouvernements locaux, repris des Jordaniens. Les ligues de villages, que j’aborderai ci-dessous, visent également à mettre en place des intermédiaires coopératifs entre la population locale et le gouvernement militaire.
27En 1979, les États arabes, au sommet de Bagdad, acceptent de verser 150 millions de dollars par an via le comité joint jordano-palestinien, l’OLP constituant la partie palestinienne. Selon R. Brynen, le Fatah, qui est le principal bénéficiaire de cette importante manne, l’a utilisée pour contrer les organisations populaires soutenues par la gauche. Joël Migdal suggère que les relations État-société sont conditionnées par la fragmentation des anciens modes de contrôle social, par la compétition entre les différentes organisations sociales mais aussi par le « triangle d’ajustement » entre leaders politiques, bureaucrates et figures de la société. R. Brynen reprend cette analyse et l’applique au cas palestinien. Il estime qu’elle est très utile pour comprendre les interactions entre ceux qui réclament le pouvoir (Israël, la Jordanie, l’OLP/ l’AP) et les divers acteurs sociaux (notables traditionnels, entrepreneurs, professionnels de la classe moyenne, leaders organisationnels, ONG, etc.). Il ajoute qu’au sein d’une population pauvre et réprimée, où les ressources locales sont de faible importance, comparées aux ressources provenant de l’extérieur qui sont abondantes, ces dernières sont d’une importance critique et la recherche d’une rente par les individus ou les ONG chose courante.
28Les clivages au sein de la société palestinienne ont été atténués dans les années 1970 et 1980 par l’existence d’un consensus nationaliste contre l’occupation israélienne. Ce consensus est, à l’époque de la parution de l’article de Brynen (1995), soumis à une pression de plus en plus importante puisque le mouvement palestinien passe de la résistance à la négociation et à la gouvernance. Ceci augmente l’importance des mécanismes néopatrimoniaux dans le management politique. Selon Brynen, le clientélisme palestinien découle de l’interaction des processus de changement social, des tentatives de gestion de la fragmentation sociale et des impératifs politiques et organisationnels et non d’une culture politique traditionnelle et figée.
29De son côté, J.-F. Legrain montre que l’OLP, au nom de l’unicité de représentation du peuple palestinien, n’a fait que perpétuer la dichotomie entre un centre de décision, l’Extérieur et une population maintenue en position de dépendance, l’Intérieur (Legrain, 1998 : 155). Cet extérieur a été tour à tour représenté par les Ottomans, le mandat britannique, les Jordaniens, l’administration israélienne. J.-F. Legrain montre très clairement, en analysant les résultats des élections législatives de 1996 comment le fonctionnement de la nouvelle Autorité palestinienne, loin de rompre avec le passé par une transformation du jeu politique palestinien en un système démocratique de partis, s’est inséré dans la tradition renouvelée d’une « politique de notables » seule à même de faire fonctionner une société politique non intégrée. En 1967, le jeu de pouvoir binaire (Amman comme centre et la population de Cisjordanie comme périphérie) devient quadripartite. La scène politique palestinienne se caractérise dorénavant par la concurrence que se livrent trois acteurs extérieurs dans la création, le renforcement ou l’affaiblissement d’un leadership palestinien de l’intérieur : Israël, puissance occupante, la Jordanie (souveraine sur la Cisjordanie et Jérusalem-Est) et l’OLP (Legrain, 1998 : 160). L’OLP, qui conquiert l’autonomie de décision vis-à-vis des acteurs non palestiniens de la scène politique, se constitue en nouveau centre de pouvoir sur la population de l’intérieur toujours périphérique. J.-F. Legrain précise que les demandes d’autonomie politique interne à la scène palestinienne, jusqu’à la première Intifada, ont jailli des rangs du Parti communiste, dont les instances de décision se trouvaient à l’intérieur même des Territoires occupés. En bloquant les revendications d’autonomie de la scène politique intérieure, l’OLP devait donc se trouver des intermédiaires locaux indispensables au maintien de son emprise sur la société. Le Front national se crée en 1972 sur l’initiative du PCP et réunit des membres du Fatah, du FPLP (Front populaire de libération de la Palestine) et du FDLP (Front démocratique de libération de la Palestine). Il est formé d’une « nouvelle élite politique, plus jeune et à la base sociale plus diversifiée que les notables projordaniens traditionnels ». Sous la pression de l’extérieur (l’OLP), le Front disparaît en 1977. En 1978, le Comité d’orientation nationale palestinien, créé là encore sous l’influence des communistes, est un circuit d’influence alternatif. Il anime la lutte contre l’occupation jusqu’en 1982, date à laquelle il est mis hors la loi par les Israéliens. C’est donc à ce moment-là que, parallèlement à sa politique de sape du Comité d’orientation et fort de sa présence dans le Comité joint jordano-palestinien, le Fatah se lance aussi dans la mise en place d’un large réseau associatif dont les dirigeants lui serviront de relais dans les Territoires. À la suite des accords d’Oslo, le système se verrouille : « Depuis longtemps, en effet, le chef de l’OLP fonctionne comme tête d’un réseau de clients individuellement redevables pour avoir obtenu de lui personnellement postes et subsides » (Legrain, 1998 : 183).
30Dans les Territoires palestiniens, structuration communautaire et logique associative sont présentes et mêlées. PARC tend à reproduire la structuration communautaire au sein de sa logique associative qui vise aussi à différencier l’espace social privé de l’espace politique. La captation de la rente de l’aide internationale s’est réalisée, dans la conduite des politiques de développement, au profit des ONG de développement. Les bailleurs de fonds internationaux ayant préféré, au début au moins, favoriser des acteurs qu’ils connaissaient et qui n’étaient pas entachés par ce présupposé de patrimonialisme et de corruption, ont ébranlé le système traditionnel de captation de l’aide au profit de la classe dirigeante. Cette captation et leur présence antérieure à l’arrivée de cette autorité centrale ont introduit des modes de coexistence particuliers entre acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux. La présence de deux autres acteurs prépondérants sur la scène palestinienne, Israël et la communauté des bailleurs de fonds internationaux, contribue d’autant plus à l’affaiblissement de ce centre politique. Centre politique qui n’a pas d’ailleurs de monopole sur la mise en place de politiques nationales. C’est le cas notamment dans l’agriculture.
31Sari Hanafi montre que les différentes sources de légitimité dont les ONG bénéficient en Palestine (leur plus grande expérience dans le domaine de la gestion de ressources que celle de l’AP, les liens plus étroits avec les populations locales) n’ont pas suffi à les rendre autonomes vis-à-vis de l’AP. Selon lui, cette autonomie inachevée et fluctuante est affaiblie par différents éléments structurels propres aux ONG mais aussi en raison de la faiblesse de l’État dans la conjoncture actuelle. La société civile palestinienne a abouti à une sorte d’équilibre critique dans ses relations avec l’État (Hanafi, 1999). Je pense cependant que les rapports mis en place entre les ONG et les bailleurs de fonds internationaux participent fortement à cette autonomisation des ONG par rapport à l’Autorité palestinienne. Salim Tamari indique : « Civil society in Palestine and in the Occupied Territories in particular has been shaped through the absence of a state in its two forms. The first form is the Authoritarian Arab state seen in the post-independence stage following World War II. Absent too is the colonial state, which preceded most of the now independent countries in the Third World, which were established in most in Africa, Asia and Latin America »6. Cette particularité ainsi que la place des donateurs font toute la richesse du cas palestinien.
32Michael Edwards et David Hulme expliquent : « Accountability is generally interpreted as the means by which individuals and organisations report to a recognised authority, or authorities, and are held responsible for their actions. Avina (1993) usefully distinguishes between short-term functional accountability (accounting for resources, resources use and immediate impacts) and strategic accountability (accounting for the impacts that an NGO’s actions have on the actions of other organizations and the wider environment) »7. Il est possible de faire un lien entre responsabilité et légitimité. L’impact que les actions d’une ONG va avoir sur son environnement ou sur d’autres organisations (en amont, ou en aval, si l’on reprend la fonction d’intermédiaire d’une ONG), sera capital dans la définition de sa légitimité. L’analyse des rapports entre ces différents acteurs que sont PARC, le ministère de l’Agriculture et les bailleurs de fonds internationaux participe également de ma tentative d’éclaircissement de la nature de l’ONG.
33L’objectif de ce premier chapitre est donc de montrer comment PARC s’est imposé dans le domaine de l’élaboration de la politique nationale pour in fine tirer la spécialisation des rôles à son profit.
34Le non-gouvernemental vu du côté du gouvernemental : comment les acteurs de l’Autorité palestinienne voient-ils le secteur des ONG ?
35Les relations entre le gouvernemental et le non-gouvernemental palestiniens ne sont pas toujours aisées. Tout d’abord, comme je l’ai souligné plus haut, parce que l’institution étatique a longtemps été étrangère, ensuite parce que le non-gouvernemental s’est créé avant l’arrivée de l’AP et a structuré la société palestinienne pendant près de deux décennies sans avoir de comptes à rendre, sinon à la population palestinienne. Il me semble intéressant d’étudier ces relations afin de comprendre comment les rapports de force se sont installés dans le domaine de l’agriculture.
36Une cadre du bureau du Premier ministre, ayant auparavant été chargée des relations internationales pour l’ancien ministère des ONG, s’exprime ainsi :
« Dans la population palestinienne, la création d’un ministère des ONG est très mal passée parce que cela contredisait l’idée que les ONG doivent rester indépendantes et faire partie de la société civile. Pour la population, les ONG sont justement un domaine hors de l’Autorité palestinienne. La compétition entre les ONG et la société civile d’un côté et l’Autorité de l’autre a commencé avec le PECDAR8 parce que les donateurs voulaient que le secteur soit plus organisé ».
37Mudar Kassis écrit : « Les Palestiniens ont une longue histoire de participation politique tout au long de la période de résistance à l’occupation. Cette participation a pris la forme de l’engagement partisan, du syndicalisme, de l’activité au sein des ONG et de la solidarité sociale » (Kassis, 2001 : 117). Il est indéniable que le processus d’Oslo, la mise en place de l’Autorité palestinienne et le début de la deuxième Intifada ont profondément modifié ces données de base. La population palestinienne, au cours de cette deuxième Intifada, semble avoir laissé de côté la participation politique au profit de la mise en place de stratégies de survie. L’auteur écrit d’ailleurs : « […] il existe chez les Palestiniens une apathie politique croissante qui pèse sur le succès des transitions démocratiques » (ibid. : 118). Et cette apathie politique profite aux ONG dans la mesure où ces dernières sont moins connotées politiquement que les partis politiques auxquels elles sont rattachées.
38J.-F. Legrain explique que la nouvelle Autorité, comme la Porte9 au xixe siècle et plus tard le pouvoir hachémite, se comporte en centre tandis que la population demeure dans un état de périphérie, la médiation entre les deux se trouvant assumée par des « notables » (Legrain, 1998 : 196). PARC se comporte également comme un centre politique tandis que la population demeure dans un état de périphérie. Pour se voir reconnaître comme centre, PARC a l’appui des bailleurs de fonds internationaux. Sa plus grande capacité d’adaptation, à cause de sa structure et de son statut, lui permet de mieux s’implanter que l’AP et donc de mieux contourner les politiques israéliennes. J.-F. Legrain indique qu’en conférant, dans le cadre de l’élection nationale de 1996, au lien clanique et à l’appartenance à une communauté locale la priorité sur l’allégeance à un parti ou à une ligne politique, électeurs, candidats et Autorité ont manifesté l’inachèvement du processus de construction nationale palestinienne conçue en termes d’État-nation. Ce consensus exprime la permanence de la dichotomie du politique entre le pouvoir, toujours extérieur, et la population, mais aussi l’intégration du modèle par les électeurs : « Enracinés dans les clans et articulés sur le pouvoir, les élus au Conseil d’autonomie fonctionnent ainsi comme les néonotables de la société palestinienne » (ibid. : 198). Je veux montrer que les dirigeants de PARC et les dirigeants d’autres grandes ONG sont également des néonotables qui empruntent à diverses pratiques pour installer leur pouvoir. J’ai montré dans la première partie comment PARC a bâti plusieurs réseaux d’ONG parallèles qui lui permettent d’étendre sa base sociale.
39Les ONG ont pu influer largement sur la loi des associations caritatives et organisations communautaires par le biais du PNGON qui a fait du lobbying auprès du Conseil législatif, dont certains membres lui sont très favorables. Le ministère des ONG n’a eu qu’une brève existence10 et n’a eu aucune influence sur les manières de faire des ONG. La marge de manœuvre des ONG est donc très importante, surtout depuis le début de la deuxième Intifada, avec l’effondrement quasi total des structures de l’AP et la disparition des zones autonomes, réoccupées par l’armée israélienne.
40L’absence d’État en Palestine a créé une culture politique particulière. La présence d’États allogènes a produit des modes de gestion de la société locale qui ont amené une sorte d’antiétatisme. De plus, l’Autorité palestinienne est porteuse d’un certain type de projet étatique, toujours ancré dans la lutte nationale. Elle est également perçue comme une autorité allogène dans la mesure où la majorité des Palestiniens qui la composent sont des « returnees ». Ainsi que l’explique Brigitte Curmi : « Dès cette époque [l’époque ottomane et la contestation du régime] apparaît donc une des caractéristiques des associations palestiniennes : l’État n’ayant jamais été du côté du citoyen (occupant, pouvoir étranger, ou militaire), les associations serviraient-elles plus l’intérêt public que l’Autorité en place ? » (Curmi, 2002 : 97). La méfiance des ONG palestiniennes à l’égard des autorités étatiques s’explique aussi en partie à cause des stratégies des bailleurs de fonds. Ces derniers en effet ont beaucoup joué sur les rapports ambigus qu’entretiennent les organisations caritatives ou non gouvernementales palestiniennes. L’obtention de financements par les associations s’est souvent fait au détriment de l’AP. Cela autorise donc un modus vivendi particulier, sur le plan discursif, avec ces bailleurs calés sur le consensus de Washington.
41L’Autorité palestinienne, de son côté, tient à établir un cadre juridique sur tous les territoires, qu’ils soient autonomes ou encore occupés. C’est une des grandes nouveautés d’Oslo où, pour la première fois, le pouvoir central n’est pas étranger. Ces ONG ont vu dans l’instauration de l’Autorité palestinienne la création d’un « autoritarisme » plutôt que d’une autorité. L’affiliation politique des ONG tend à disparaître au profit du rôle de pourvoyeur de services (Curmi, 2002 : 102).
42B. Curmi ajoute : « Sans être l’image idéale de “réservoir de la citoyenneté” que nous voudrions voir émerger comme expression de la participation de la société civile d’un pays à son destin, les ONG palestiniennes participent d’une forme nouvelle et partout présente du passage au politique des sociétés du Moyen-Orient » (ibid. : 120). Le responsable de la planification politique au sein du ministère des Affaires étrangères palestinien est catégorique :
« L’occupation a favorisé la prolifération de la forme ONG dans la vie politique, qui en termes de développement et de services sont très variées ici. UPMRC et PARC se sont posées comme rivales de l’Autorité pour le financement étranger et appuient les critiques faites à l’AP pour récupérer les fonds. Il faut montrer l’importance positive du tissu des ONG à cause du vide des institutions qu’elles ont occupé, mais aussi dire qu’il y a une instrumentalisation politique, pratique : en matière de gestion, les ONG n’ont rien à envier à l’Autorité »11.
43Un autre responsable du ministère des Affaires étrangères palestinien pense que les ONG n’ont pas trouvé leur rôle dans la seconde Intifada parce qu’elle est militarisée et populiste. Les ONG n’ont pas de rôle politique spécifique dans la deuxième Intifada :
« Elles font partie de la société civile en tant que mécanismes de régulation tribale, clanique. Les grosses ONG se sont de plus en plus positionnées à travers leurs dirigeants dans le débat politique. Par exemple, Mustapha Barghouti refuse de condamner les attentats suicides. La politisation des ONG est soit un choix stratégique, soit une réaction à une situation de fait qu’elles n’ont pas choisie. Les ONG n’ont eu aucun rôle dans le déclenchement de la deuxième Intifada, ce n’est pas une initiative palestinienne. La rue s’est engagée dans le vide juridique qu’il y a eu après les négociations de Camp David et les directions politiques ont fait le reste. Par exemple, Marwan Barghouti, du Fatah, a géré le mouvement pour éviter que la rue ne passe au Hamas. Il y a eu une islamisation du discours, un suivisme du Fatah par rapport au Hamas. Les ONG n’ont pas joué un rôle déterminant dans tout cela alors que pendant la première Intifada, l’absence de structures leur avait donné un rôle énorme. Maintenant, il y a une absence de la clandestinité et la présence d’institutions quasi étatiques qui font que le rôle des intellectuels a beaucoup décru. Le rôle dirigeant de l’intelligentsia urbaine n’est plus, leurs compétences sont superflues. Il n’y a pas beaucoup d’ONG rattachées au Fatah, les associations caritatives sont beaucoup liées aux notables, aux conservateurs et sont facilement cooptables par le Hamas parce qu’il n’y a pas de frontière culturelle »12.
44Un des responsables du ministère du Plan signale que 25 000 personnes travaillent avec les ONG tandis qu’il y a 120 000 fonctionnaires, y compris les forces de sécurité, de l’Autorité palestinienne. Il ajoute :
« Quand on décide au niveau de l’Autorité, on décide pour le pays, pas pour les associations. Les questions de plan de développement pour les territoires palestiniens sont essentiellement connectées aux relations avec les Israéliens, nous n’avons pas de plan d’urgence mais un plan de stabilisation. On essaie de voir quels sont les secteurs vitaux pour assurer un service minimum à la population : éducation, santé, gouvernement local, eau, électricité. Il faut créer une atmosphère favorable pour que le secteur privé puisse travailler. Et il ne faut pas tomber dans l’urgence humanitaire, où nous n’aurions que l’aide pour subsister ».
45Ce fonctionnaire semble avoir également assimilé le discours néolibéral des bailleurs de fonds, issu du processus de paix et de la période d’Oslo. Cependant, à propos du secteur non gouvernemental, il est assez lucide :
« Les ONG dépensent, mais elles ont un programme. Nous, [l’Autorité], nous n’avons pas d’argent, d’ailleurs un des programmes avec les donateurs est un programme de création d’emplois. Les ONG sont beaucoup plus valables que l’État en ce qui concerne l’agriculture et la santé, elles sont présentes dans les villages. Les ONG sont mobiles alors que l’État n’a pas de structures. Les ONG ont construit leurs structures sur les structures des communistes et sont devenues des mouvements populaires. Maintenant, tous les gens qui travaillent au PARC ne sont pas de gauche. On peut dire que ce sont des sociétés civiles qui travaillent. Le Fatah est très fort dans l’organisation populaire : c’est eux qui ont monté les tanzims et les comités populaires ».
Mais il insiste sur le rôle prépondérant que doit garder l’État, ou le proto-État :
« Par exemple, pour la planification, l’éducation, la santé, c’est le rôle de l’État, pas des ONG. L’État et les ONG sont complémentaires, il n’y en a pas un qui doit travailler contre l’autre. Il y a de la corruption et de la mauvaise gestion dans les ONG aussi maintenant. Se pose aussi la question des salaires très différents entre l’Autorité et les ONG, ainsi que celle d’élections à la tête des grandes ONG. Il faut créer une vraie vie associative dans les ONG. Mais les rapports entre l’Autorité palestinienne et les ONG sont bons quand on considère que la situation sur le terrain est dramatique, que l’Autorité a besoin des ONG qui travaillent mieux qu’elle et que les ONG peuvent rendre beaucoup de services au peuple dans cette situation de crise. Mais il faut mieux canaliser le travail et que celui-ci soit démocratiquement dirigé ».
La planification des activités des uns et des autres est vue comme une nécessité, tant au ministère des Affaires étrangères qu’au ministère du Plan, mais aussi au bureau du Premier ministre13 :
« Il faut absolument planifier les relations entre l’AP, le secteur privé et les ONG et être conscients des besoins de chacun. Les ONG de développement sont devenues des sous-traitants, il y a de plus beaucoup trop de duplication des programmes. Elles ont toutes échoué à communiquer et n’ont pas voulu partager les fonds avec l’Autorité ».
46Ce haut fonctionnaire a évidemment une vision étatique des rapports entre le gouvernemental et le non-gouvernemental. Les ONG doivent se subordonner à l’action de l’État et la compléter mais en aucun cas la remplacer :
« Les ONG ne sont qu’une partie de la société civile en Palestine. La société civile est composée de tout ce qui n’est pas le gouvernement : les syndicats, les partis politiques, etc., toute cette dynamique qui ne vient pas du gouvernement. C’est un lien entre le gouvernement et la population. Le Hamas est une partie de la société civile. Les associations caritatives ont fait un excellent travail, mais elles n’ont pas su évoluer avec le développement de la société palestinienne et n’ont pas changé leur vision de la société et leurs méthodes de travail et c’est pourquoi une partie d’entre elles ont disparu. De plus, elles étaient basées sur des notabilités, elles ne se sont pas développées et restent concentrées sur des activités archaïques comme la broderie. La société palestinienne est une société de réfugiés, avec toutes ses caractéristiques, parce que les Israéliens ont pris le travail, les terres. Il y a un gouffre entre les fermiers et les grands propriétaires terriens, mais aussi entre le centre et le reste de la Palestine. L’économie palestinienne est basée sur l’agriculture et le commerce. Ramallah devient le centre économique et politique, cela fonctionne en réseaux. »
Ce fonctionnaire a une vision organique des liens entre État et société civile. Sa vision des organisations caritatives est désenchantée. Cela sert ses propres intérêts en tant que fonctionnaire de ce proto-État palestinien. Dénigrer les organisations qui ne sont pas capables de rester en phase avec la société palestinienne n’est qu’un moyen de valoriser l’AP, qui elle, le serait. Cela lui permet donc de légitimer le rôle du gouvernement qui, lui, a une mission, ou un projet, de développement de la société palestinienne. Il fait de l’AP et du mouvement national dans sa tendance Fatah le lien unitaire eu égard à l’inadéquation des structures « micro » face aux problèmes structurels de la Palestine. Cependant, dans son discours, la centralisation à Ramallah est ressentie comme naturelle, voire organique, ce qui exclut aussi de fait les périphéries, qu’elles soient géographiques ou institutionnelles.
47Cette vision qu’a la sphère gouvernementale du secteur non gouvernemental peut s’expliquer en partie par l’affaiblissement net de l’autorité de l’AP depuis septembre 2000. Vis-à-vis des bailleurs et de la population palestinienne, l’AP a besoin de justifier et de légitimer sa position de centre politique. Je vais voir ci-dessous que les ONG affaiblissent également cette position.
Le plan de développement national agricole : un plan gouvernemental ?
48L’objectif de cette sous-partie est de montrer comment PARC s’est imposée comme un acteur incontournable dans l’énonciation du « national » et dans la mise en place et l’utilisation de la compétence politique. Nous verrons à quel point le rôle des bailleurs de fonds est important dans l’établissement d’une stratégie nationale. Entre ONG toutes-puissantes et donateurs incontournables, la marge de manœuvre du ministère de l’Agriculture est décidément bien étroite.
Le ministère de l’Agriculture et la mise en place d’une stratégie nationale agricole
49Le ministère de l’Agriculture a été l’un des derniers à être mis en place par l’Autorité palestinienne, en 1995. PARC ayant longtemps été pressentie pour devenir le futur ministère, une des tâches de ce dernier a été de mettre en place les rapports entre la structure gouvernementale et les ONG dans le domaine agricole.
50En 2002, le budget du ministère de l’Agriculture s’élève à 11 778 000 dollars, soit 1,01 % du budget total de l’AP et en 2003, à 11 397 000 dollars, soit 0,90 % du budget total. En 2002 et 2003, le pourcentage du budget de l’AP consacré au développement économique s’élève respectivement à 3,06 % et 2,81 %, tandis que la part consacrée à la sécurité et à l’ordre public est passée de 26,52 % à 28,61 %14. Comme me l’a souligné un employé du ministère, le budget du ministère de l’Agriculture est une part infime du budget total de l’AP. Si les salaires et les financements de projets ponctuels sont ajoutés, ce pourcentage passe à moins de 0,5 % du budget global puisque les autres ministères administrent plus de projets. Les autres ministères ont un budget annexe, consacré aux projets, bien plus important que celui du ministère de l’Agriculture et c’est pourquoi, lorsqu’on compare les budgets totaux avec ou sans les projets ponctuels, la part du budget consacrée à l’agriculture est infime dans tous les cas. Ces chiffres sont particulièrement intéressants à comparer avec le budget de PARC pour les mêmes années. Comme je l’avais indiqué dans la première partie, les budgets de PARC s’élèvent en 2002 et 2003, respectivement à 18 046 529 et 18 074 612 dollars. Le budget du ministère ne représente donc que 63 % du budget de l’ONG.
51Le directeur financier du ministère s’insurge :
« Le budget total du ministère15 est de 11 397 000 dollars. (Soit environ 57 millions de shekels). Cela représente environ 1 % du budget de l’AP et c’est une honte, ils ne donnent pas suffisamment pour l’agriculture alors qu’il s’agit d’une pierre très importante pour la construction d’un État palestinien ».
52Ce sentiment de mise à l’écart du secteur agricole est partagé par le ministère et les ONG. PARC s’est plaint, publiquement, au début de l’année 2005 de la part minime consacrée à l’agriculture dans le budget16. Il faut préciser à cet égard que dans le budget du ministère, 9 620 000 dollars, soit près de 85 %, sont utilisés pour les salaires. Ce fonctionnaire ajoute :
« En Cisjordanie, nous avons 800 employés et la plupart d’entre eux sont des employés agricoles. Et dans la bande de Gaza, nous avons 800 employés aussi, auxquels il faut ajouter 500 employés temporaires (c’est-à-dire des employés qui ne sont pas embauchés de manière officielle et sont payés au jour le jour). Les salaires sont payés directement par le ministère des Finances qui garde l’ensemble de l’argent, il n’y a rien au ministère de l’Agriculture. Les deux millions qui restent sont utilisés pour les dépenses courantes du ministère. En plus de ce budget là, nous avons 24 projets financés par les donateurs extérieurs et ils ne font pas partie du budget principal. Au ministère, il n’y a aucun budget pour les projets. Dans la bande de Gaza, ce n’est qu’une annexe du ministère, la direction générale est ici à Ramallah. En 2005, le budget des projets annexes s’élève à 15 millions de dollars, mais ils sont tous réalisés en partenariat avec les ONG, qui bénéficient donc de ces financements ».
53La restriction du pouvoir d’initiative du ministère de l’Agriculture est également le résultat d’un manque crucial de moyens financiers. Ce manque accentue d’autant plus la dépendance du ministère par rapport à PARC qui a, elle, les moyens de mettre en place ses projets.
54La première activité de ce ministère, mettre en place un plan de développement agricole national, n’a vu le jour que tardivement. Le premier plan de développement national agricole a été mis au point à la suite de trois réunions préliminaires organisées par le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) entre le ministère de l’Agriculture, les ONG concernées17 et d’autres agences internationales telles que la FAO (Food and Agriculture Organization). Les réunions ont eu lieu avant la deuxième Intifada, en 1999, à Hébron et Ramallah18. Ce que nous venons de voir concernant la part du budget de l’AP consacrée à l’agriculture contredit totalement ce qui est annoncé en introduction d’un document publié par le ministère sous l’égide du PNUD, visant à définir la stratégie palestinienne dans ce domaine : « Avec le retour de la direction palestinienne sur sa terre natale et la création de l’AP sous la direction du président Arafat, l’agriculture s’est vue donner une importance toute particulière en tant que principal secteur productif dans l’économie palestinienne »19.
55Ce premier plan de développement national agricole (Medium Term Development Plan MTDP) était prévu pour la période 2001-2005. Il est la résultante d’un projet commun FAO/ PNUD intitulé « Renforcement des capacités institutionnelles concernant l’analyse et la planification de la politique agricole », financé par le gouvernement néerlandais. Il est indiqué que ce document est représentatif des apports considérables « des donateurs bilatéraux et multilatéraux et de la coopération efficace entre les différents ministères de l’AP et les représentants de la société civile »20. Ce document a donc été établi sous la direction du PNUD et de la FAO, en partenariat avec le ministère de l’Agriculture : « Cependant, bien qu’il ait été présenté par la FAO et le PNUD, ce document reflète largement les idées et les priorités identifiées par toutes les parties concernées avec la contribution d’un certain nombre d’employés du ministère de l’Agriculture ». Une « firme locale », Massar, a également contribué à la préparation de ces documents. C’est elle qui a réalisé onze études préliminaires afin de rédiger les stratégies pour les différents sous-secteurs21. Comme le montre B. Challand, cette firme est très liée à l’agence américaine de développement (USAID), qui peut imposer ses vues et ses manières de faire par ce biais. Il est intéressant, dans mon optique, de montrer le rôle important des bailleurs de fonds internationaux dans la mise en place de la politique nationale agricole, de voir la façon dont ces réseaux fonctionnent. Massar est aussi liée au PECDAR, l’agence palestinienne pour la reconstruction et le développement palestinien. Les priorités de USAID peuvent être ainsi injectées indirectement dans la stratégie agricole du ministère.
56Il est précisé plus loin dans le MTDP que le ministère de l’Agriculture a lancé en 1999 (soit 4 ans après sa mise en place) un processus de planification stratégique répondant aux demandes de la Banque Mondiale et des organisations donatrices. Les donateurs demandaient que l’assistance soit fournie dans le contexte d’une stratégie de développement agricole et rural de long terme : « Il était nécessaire de classer les projets en fonction de leur priorité pour s’assurer que les donateurs comprennent bien ces priorités et pour les assister dans leurs décisions de financement ». Le tableau suivant montre la répartition de ces projets de développement agricole proposés dans ce plan, ainsi que le budget prévu :
Axes principaux du développement agricole | Titre du projet | Budget (en milliers de dollars) |
Développer l’infrastructure du secteur agricole | 4 415(2,76 % du budget total) | |
Entretenir les ressources naturelles | ||
Projets sur la terre | 22 950 | |
Projets sur l’eau | 43 445(27,14 %) | |
Améliorer la productivité agricole et la sécurité alimentaire | 10 950(6,8 %) | |
Développer un système financier durable pour les zones rurales | 31 000(19,36 %) | |
Améliorer la mise sur le marché et les exportations | 15 875(9,92 %) | |
Construire les institutions et les services du secteur agricole | 31 465(19,65 %) | |
Total | 160 100 |
Tableau 11 : Répartition des projets agricoles selon le MTDP22.
57Ce sont les axes principaux du développement agricole palestinien, tels que posés par ce MTDP. Le budget prévu n’est pas du tout celui qui sera finalement dépensé dans la réalité. Il est précisé plus loin : « Parce qu’il y a de nombreux projets qui doivent être mis en place le plus rapidement possible, le ministère fera appel de manière intensive à des sous-traitants extérieurs (y compris le secteur privé, les ONG et les universités) pour la mise en place de ces projets. Il est très important pour le développement de l’agriculture palestinienne que les donateurs coopèrent avec le ministère pour d’abord mettre en place les projets prioritaires. Les offres de financement de projets qui sont en dehors du cadre du MTDP et en dehors même de la stratégie agricole ont deux effets négatifs. Tout d’abord, elles ne correspondent pas aux questions stratégiques que le ministère a établies comme principales priorités. Ensuite, dans la mesure où le ministère peut se sentir tenu d’accepter des projets non prioritaires, cela diminue sa capacité à prendre en charge des projets considérés comme prioritaires»23. Ce discours est étonnant de la part d’un ministère qui souhaite mettre en place une stratégie de développement agricole national et montre à quel point cette stratégie est dépendante du bon vouloir des donateurs. Le ministère se place en position d’infériorité en priant les donateurs de prendre en compte les priorités établies par ses soins dans leurs offres de financement. Il est intéressant de voir que près de 10 % du budget sont alloués pour améliorer la mise des produits sur le marché et favoriser les exportations alors que l’AP ne peut exercer aucun contrôle sur celles-ci. Elle n’a en effet pas de contrôle sur les frontières, ni sur les infrastructures nécessaires aux exportations (les chambres froides, les conteneurs, etc. sont entièrement sous contrôle israélien à Ashdod ou Haïfa par exemple). Les frontières avec l’Égypte ou la Jordanie sont contrôlées par les Israéliens également. Les autorités israéliennes prélèvent les taxes sur les produits importés et les reversent à l’AP après avoir prélevé les sommes dues pour l’électricité et l’eau. Ce transfert de taxes est utilisé parfois comme moyen de pression sur l’AP. De même, 27 % et 14 % du budget sont attribués respectivement aux projets sur l’eau et sur la terre, alors que l’AP n’a pas vraiment de contrôle sur ces ressources naturelles. Ces objectifs montrent combien il est difficile pour l’AP d’initier une politique nationale agricole sans souveraineté sur le territoire et ses ressources naturelles.
58Plusieurs facteurs sont avancés pour expliquer la diminution de l’importance de l’agriculture au sein de l’économie palestinienne : les politiques israéliennes de confiscation de la terre, le contrôle limité des Palestiniens sur les ressources en eau, les salaires plus importants sur le marché israélien du travail qui encourageaient les agriculteurs à quitter le secteur24, les bouclages qui ont pour conséquence la perte de ces emplois et affectent le PNB palestinien. Cependant, pendant les périodes de bouclage, c’est le secteur agricole qui absorbe une partie de la main-d’œuvre qui ne peut aller travailler en Israël. Par le biais de cette stratégie de développement agricole, le MTDP poursuit un double objectif. Tout d’abord, fournir aux ministères de l’AP concernés un outil de compréhension des besoins et des priorités pour développer le secteur agricole palestinien et les besoins de développement ruraux. Ensuite, poser les bases d’un projet de financement par les agences internationales fondé sur une analyse des besoins palestiniens plutôt que sur les intérêts et les besoins des donateurs25. Nous verrons que ceci est plus un vœu pieu qu’une réalité.
59Les six objectifs de la politique agricole palestinienne sont les suivants :
exploitation optimale des ressources agricoles, en particulier la terre et l’eau, pour assurer leur avenir, les préserver et atteindre la sécurité alimentaire ;
développement des zones rurales palestiniennes grâce à une approche de développement rural intégré dont l’agriculture constitue la colonne vertébrale. Une attention particulière sera donnée à la participation des habitants et à la coordination et l’harmonisation avec les sociétés civiles, à la prise en compte de l’égalité des chances et à l’encouragement de la création de groupes d’agriculteurs et autres groupes cibles ;
augmenter et améliorer la compétitivité de la production agricole sur les marchés locaux et étrangers ;
permettre au secteur privé d’agir librement afin de contribuer au développement rural et agricole ;
promouvoir et renforcer les structures institutionnelles et la trame législative du secteur agricole et le développement des ressources humaines ;
encourager la coopération et l’intégration arabe et régionale et contribuer effectivement aux organisations et accords régionaux et internationaux.
60Ces six objectifs seraient applicables si l’AP avait le contrôle et l’accès aux ressources naturelles, ce qui n’est pas du tout le cas en 2005. Ces lignes directrices semblent plus être rédigées à l’attention des bailleurs de fonds étrangers que des Palestiniens eux-mêmes. Cette approche et ces objectifs sont assez similaires à ceux de PARC pour la même année, sachant que les dirigeants de PARC ont participé à la mise en place de ce MTDP à savoir : 1. Encourager les agriculteurs à mettre en place des techniques agricoles efficaces et promouvoir des produits agricoles sains ; 2. Renforcer le rôle des agriculteurs et les mobiliser en direction de leurs objectifs ; 3. Améliorer la quantité et la qualité des semences et le soin pour les oliviers ; 4. Créer de nouvelles opportunités d’emploi dans des projets et programmes destinés à préserver et agrandir le domaine cultivable ; 5. Améliorer les compétences administratives, techniques et économiques des éleveurs de volaille ; 6. Encourager l’adoption de pratiques protégeant l’environnement ; 7. Développer de nouvelles sources d’eau et une meilleure utilisation de certaines ressources disponibles dans le secteur agricole ; 8. Accroître la contribution des femmes en milieu rural au processus de production ; 9. Activer le rôle des femmes et des organisations de femmes dans la vie des communautés rurales ; 10. Contribuer à la mise sur le marché des excès de la production agricole ; 11. Améliorer les compétences des organisations populaires de développement rural ; 12. Coopérer avec les organisations gouvernementales et non gouvernementales locales et internationales)26.
61Le MTDP correspond parfaitement aux attentes de l’ONG, d’autant que le ministère indique clairement qu’il veut sous-traiter la mise en place d’une partie de ses projets. Tous les projets présentés dans ce MTDP, qui suivent plus ou moins les objectifs énoncés, impliquent la participation des ONG à un ou plusieurs niveaux et notamment de PARC. Sans la participation des ONG et le financement des bailleurs de fonds internationaux, le ministère est dans l’incapacité totale de mettre en place ses propres projets. En effet, le budget du ministère sert aux dépenses courantes et non à la mise en place des projets qui doivent être financés ponctuellement.
62Ces objectifs sont précisés dans un autre document paru également avant la deuxième Intifada et lui aussi issu du programme de la FAO et du PNUD. Le contexte dans lequel s’inscrit la place de l’agriculture dans l’économie palestinienne ainsi que la stratégie à adopter pour développer cette économie sont précisés : « dans les questions politiques, sociales, économiques et sécuritaires complexes qui se posent à l’État palestinien en train d’être créé »27. Cette stratégie s’inscrit aussi dans le cadre du plan de développement national palestinien, qui fixe un objectif de croissance économique de 5 % pour la période 1999-2003. Le rapport de la Banque Mondiale indique quelle a été la croissance dans les Territoires palestiniens de 1999 à 2003 :
1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | |
Croissance | 8,4 % | -5,0 % | -14,8 % | -10,1 % | 6,1 % |
Tableau 12 : Évolution de la croissance dans les TOP (1999-2003)28
63De septembre 2000 à mai 2004, les prix à la consommation ont augmenté de 20 %. Ce rapport établit les mêmes conclusions que moi : « Les ONG ont recentré leurs programmes sur l’aide d’urgence. Un quart des ONG interrogées consacrent plus de la moitié de leur budget aux programmes d’urgence. La moitié des ONG interrogées précise qu’elles ont redirigé les fonds consacrés au développement vers ces projets d’urgence. […] Les bouclages ont obligé les ONG à se décentraliser. La décentralisation des services devient le nouveau modus operandi pour les ONG à partir de la troisième année de l’Intifada. Cette décentralisation forcée a un impact positif puisque cela rapproche les ONG de leur communauté »29. Les exportations de la Cisjordanie et de Gaza vers Israël n’ont fait qu’augmenter durant le processus de paix, accentuant la dépendance économique des Palestiniens : en 1993, 76 % des exportations palestiniennes se font vers Israël tandis qu’en 1997, ce pourcentage est passé à 94 %30. Cette dépendance économique, mais aussi alimentaire, accroît la nécessité d’un développement de long terme.
64Le troisième document31 concernant la mise en place d’un plan de développement national agricole indique le cadre général dans lequel cette stratégie peut et doit voir le jour. Le contexte général essentiel est le suivant :
« – L’établissement de l’État palestinien, avec Jérusalem comme capitale, la pleine souveraineté sur toutes les ressources naturelles et l’unification de la Cisjordanie et de Gaza. Le peuple palestinien est une partie de la Nation arabe et l’économie palestinienne devrait être liée aux économies arabes et régionales.
– Le régime doit appliquer la transparence, le pluralisme et les droits de l’homme pour construire une société civile efficace et promouvoir sa participation dans le processus de développement.
– Une économie palestinienne libre dans laquelle le secteur privé a un rôle prépondérant tandis que le secteur public fournit l’infrastructure de base, un cadre légal et un environnement qui permet au secteur privé d’accomplir ses activités.
– L’adoption d’une stratégie de développement économique qui est orientée vers les exportations et améliore la compétitivité de la production agricole palestinienne.
– Un engagement fort de l’Autorité dans la politique agricole et sa mise en place, comme référence et cadre général de ses politiques dans les domaines de l’agriculture et du développement rural.
– Le maintien par les donateurs du soutien nécessaire pour les projets agricoles et de développement rural »32.
65Aucun de ces prérequis n’a pu être mis en place. La dégradation de la situation et le déclenchement de la deuxième Intifada ont complètement paralysé le ministère. L’État palestinien n’a pas été proclamé et l’Autorité palestinienne, bien qu’elle soit une structure intérimaire, perdure. La destruction systématique des infrastructures de l’AP au début du soulèvement par l’armée israélienne, le durcissement des bouclages mais aussi la fermeture quasi totale du marché de l’emploi israélien aux travailleurs palestiniens n’ont fait qu’aggraver l’état déjà catastrophique de l’économie. La coordination des donateurs afin de mener une politique d’aide aux Territoires palestiniens cohérente est seulement en train, début 2005, de se mettre en place. Les structures de PARC lui ont permis une plus grande souplesse et donc une bien meilleure réactivité aux conséquences de l’Intifada.
66Ce plan de développement national agricole, après avoir mis près de trois ans à être rédigé, n’a donc pas pu être appliqué. L’impossibilité d’appliquer ce plan a conduit à une impasse quasi totale pour le secteur agricole. Comme l’explique un employé du ministère de l’Agriculture :
« Le plan intermédiaire de développement agricole, établi en 1999 et prévu pour la période 2001-2005 n’est plus valable dans la mesure où les zones issues d’Oslo ne veulent plus rien dire à cause de la réoccupation des territoires depuis 2002 mais aussi à cause de la construction du mur de séparation et des pertes de terres agricoles qui y sont dues »33.
67Une étude de Fadle Al-Naqib sur le développement palestinien indique que les raisons de l’échec de la stratégie de développement durant la période intérimaire sont les suivantes : « L’AP n’a aucun contrôle sur les ressources naturelles palestiniennes (terre, eau, frontières) et n’a aucun pouvoir pour mettre en place ses politiques économiques » (Al-Naqib, 2003). L’auteur ajoute que cet échec provient aussi d’autres facteurs : l’absence d’une culture de planification de long terme au sein de la direction palestinienne, le manque d’implication de cette direction dans le processus de planification, la nature de la période intérimaire, ses limites et contradictions : « L’AP ne pouvait pas créer un programme de développement fondé sur la coopération avec Israël dans le domaine économique en ignorant les autres pratiques contraires aux intérêts palestiniens (confiscation de la terre, intensification de la colonisation, fermeture des frontières, couvre-feux, etc.). L’AP n’était pas capable non plus de monter un programme de développement fondé sur la résistance et la lutte contre l’occupation israélienne parce qu’elle aurait perdu le soutien et l’aide financière internationaux » (ibid. : 3). Il ajoute : « C’est un fait que le secteur agricole a été négligé par l’AP qui s’est principalement concentrée sur le développement de trois secteurs : les services, le tourisme et le commerce ».
68Israël a confisqué plus de 80 % des ressources souterraines palestiniennes en eau. 70 % de l’eau sont utilisés en Cisjordanie pour l’agriculture. Ces restrictions empêchent, entre autres, de mettre en place des cultures irriguées. De plus, le gouvernement israélien a instauré une politique de tarifs très protectionnistes sur les produits agricoles. Ces tarifs s’appliquent à la Cisjordanie à cause de l’union douanière avec Israël. Les relations économiques entre Israël et la Palestine sont conditionnées par le protocole de Paris, annexe IV de l’accord du Caire. Ce protocole de Paris prévoit la libre circulation des biens, notamment agricoles, entre les deux entités et l’installation d’une union douanière. Les Palestiniens appliquent toujours ce protocole de Paris qui n’est plus du tout suivi par Israël, dont les mesures de sécurité constituent autant de tarifs douaniers déguisés et d’obstacles aux importations et exportations palestiniennes. Les tarifs d’importation pour la plupart des produits agricoles vont de 100 à 350 %. Le résultat est que les prix en Cisjordanie sont bien plus élevés que n’importe où ailleurs pour l’exportation. De plus, la question sécuritaire ajoute un plus aux problèmes des exportations palestiniennes. En effet, la vérification systématique des produits destinés à l’exportation abîme les fruits, légumes ou fleurs coupées et diminuent d’autant leur valeur. La politique de bouclage accentue ces problèmes. Le système dit du « back to back » doit dorénavant être appliqué dans toute la Cisjordanie mais aussi à Karni, seul point de sortie des produits agricoles palestiniens de la bande de Gaza. Les camions doivent décharger leur marchandise d’un côté du point de contrôle, celle-ci est vérifiée par l’armée et s’il n’y a pas de problème quelconque, la marchandise doit être rechargée soit dans le même camion, soit dans un autre qui attend de l’autre côté. Les temps d’acheminement des biens sont donc considérables et les coûts ont explosé avec la deuxième Intifada, obligeant de nombreuses entreprises à fermer. Il y a également une règle non écrite qui fait que les produits que l’on peut trouver en Israël ne doivent pas être achetés en Palestine afin de protéger le marché israélien34.
Les Groupes de travail sectoriels
69Après quatre ans d’Intifada, les donateurs et le ministère du Plan décident de réactiver une stratégie de coordination de l’aide internationale plus efficace, les Sector Working Groups (SWG), Groupes de travail sectoriels. Ces groupes de travail ont été établis à la suite des accords d’Oslo en 1995, en tant que sous-structure du LACC35 : « Conçus d’abord comme les instruments des donateurs, ils ont été remodelés en 1999 pour donner à l’AP un plus grand rôle, avec pour objectif d’assurer la convergence entre le plan de développement de l’AP et l’assistance des bailleurs de fonds »36. Mais dans la plupart des cas, ces structures de coordination se sont révélées inefficaces 37. Le ministère du Plan propose donc, au printemps 2004, de remodeler ces groupes de travail : « […] afin de répondre plus efficacement aux besoins de la société palestinienne et pour qu’ils [les groupes de travail] deviennent l’instrument de coordination de base entre l’AP et la communauté des donateurs. Comme leur travail est maintenant plus lié aux plans et programmes de l’AP, le processus sera géré par l’AP et coordonné par le ministère du Plan. Les SWG feront régulièrement des rapports au LACC ». La définition suivante des SWG est issue des termes de référence du projet : « Petits groupes fonctionnels, créés par le LACC, sur proposition de l’AP, qui doivent être, au niveau d’un secteur, le principal instrument de coordination entre l’AP et la communauté des donateurs, aussi bien qu’entre les donateurs eux-mêmes ».
70L’ancienne version des SWG était considérée comme inefficace. En effet, c’était une structure trop lourde en termes d’intendance et de personnel. À cause des échecs passés, au début du mois de septembre 2004, seuls quatre nouveaux groupes pilotes sont mis en place : agriculture, éducation, santé et services municipaux. Ces quatre secteurs sont choisis en raison de leur importance actuelle et du besoin de coordonner l’aide tout particulièrement sur ces domaines. Ces groupes visent donc à coordonner l’aide internationale et réunissent bailleurs de fonds internationaux, pays et agences internationales, ministères de l’Autorité palestinienne et ONG palestiniennes, en partenariat avec le ministère du Plan palestinien et le LACC38. La participation aux SWG est volontairement restreinte afin d’améliorer leur efficacité. Les membres du groupe sont choisis en fonction de l’aide financière qu’ils accordent à tel ou tel secteur. L’idée derrière ces SWG consiste à créer, officiellement, un forum de discussion entre donateurs, agences techniques et ministères de l’AP : « Les SWG seront un espace de rencontre et de travail pour l’AP et les principaux donateurs dans chaque secteur, pour s’assurer que les plans nationaux reçoivent le soutien approprié (financier et technique) de la part des donateurs de manière coordonnée et ciblée. Le SWG est un think tank conjoint pour le développement d’un secteur »39.
71Le succès de ces groupes de travail dépend, selon le LACC, de trois facteurs : l’implication et la participation active de tous les membres, la capacité du secrétariat40 des groupes à coordonner l’ensemble du processus et enfin la capacité du directeur41, codirecteur et soutien technique à remplir leurs rôles et à faire avancer le groupe. Ces structures de coordination de l’aide s’ajoutent donc au PECDAR (Palestinian Economic Council for Development and Reconstruction), au département de coordination de l’aide internationale (IACD) du ministère des Affaires étrangères et au LACC. Ces groupes de travail doivent travailler dans le cadre du Medium Term Development Plan (MTDP) prévu pour 2005-2007, qui vise à remplacer le Plan de développement national palestinien qui n’était plus d’actualité à cause de la deuxième Intifada et qui n’avait pas encore été remplacé par un autre plan ou par un plan d’urgence. Comme l’explique le LACC : « Les groupes de travail sectoriels devront travailler dans le cadre du MTDP s’ils veulent contribuer efficacement au processus de planification de l’aide de la part de l’AP »42. Cependant, un fonctionnaire du ministère précise :
« Les donateurs ne considèrent pas que l’agriculture est un domaine rentable et donc préfèrent investir dans d’autres secteurs. Par exemple, le Consulat de France supprimera en juin 2005 les deux postes attachés à l’agriculture » 43.
72Le ministère du Plan précise que l’AP a la pleine responsabilité de mettre en place des plans nationaux : « […] Les membres du SWG seront les pays et les agences (internationales et locales) qui ont dépensé leur temps et leur argent dans le secteur spécifique. En tant que tels, ils connaissent l’histoire du secteur, les meilleures stratégies, les pratiques, les programmes, les obstacles, les réussites. Ainsi, les SWG peuvent être un instrument efficace pour soutenir le développement d’un plan de long terme au sein d’un secteur (comme partie du plan de développement national). Le rôle du SWG sera de se concentrer sur la mise en place du plan et sur la convergence entre les priorités définies et les financements des donateurs ». L’objectif est donc double : aider les donateurs à recentrer leurs financements sur les priorités énoncées par l’AP et établir une coordination de l’assistance des donateurs, afin de créer une synergie entre les projets financés par les bailleurs et d’éviter duplication et manque de financements.
Le groupe de travail dans le domaine de l’agriculture
73Le groupe de travail sur l’agriculture est dirigé par le ministère du Plan, en partenariat avec le ministère de l’Agriculture. L’Espagne44 a la codirection du groupe tandis que le soutien technique est fourni par le PNUD. Les membres de ce groupe sont le Danemark, la Commission européenne, la France et l’Italie côté bailleurs, PARC et UAWC45 côté ONG locales.
74UAWC (Union of Agricultural Work Committees) est une ONG agricole rattachée au Front populaire de libération de la Palestine (FPLP) créée en 1986 à Jérusalem. Elle a deux branches, une en Cisjordanie et l’autre à Gaza, mais cette dernière est tout à fait indépendante administrativement et financièrement depuis le début de la deuxième Intifada même si les deux ont la même stratégie. Elle possède six bureaux : Ramallah, Gaza, Jénine, Tulkarem, Hébron et Naplouse. Ses rapports annuels sont beaucoup plus vindicatifs que ceux de PARC. Dans l’édition 2003, il est mentionné en introduction : « La terre palestinienne a été et reste la cible la plus importante de l’occupation israélienne, soutenue par le programme sioniste. UAWC pense que développer et améliorer le secteur agricole est une des procédures essentielles pour protéger et préserver la terre palestinienne »46. Cette ONG est principalement soutenue par des bailleurs de fonds internationaux (tels que le PNUD, la Welfare Association, Catholic Relief Services, la Friedrich Naumann Foundation, la municipalité de Barcelone, la représentation australienne, etc.). Le premier financement qu’elle a reçu, comme PARC d’ailleurs, est venu des Européens lors de la première Intifada47. Le rapport annuel précise que l’organisation a dû changer ses priorités depuis le début de la deuxième Intifada en raison des politiques israéliennes affectant sérieusement le secteur agricole. Elle a mis en place de plus en plus de programmes d’urgence. Ses programmes sont les suivants : favoriser l’économie des ménages, la création d’emplois, la sécurité alimentaire, le développement rural, la préservation des ressources en eau et de l’environnement. Son budget, pour l’année 2003, est de 3 932 896 dollars : 52 % pour le développement rural et les projets pour les femmes, 17 % pour les programmes de réhabilitation, 11 % pour la production, 9 % de coûts administratifs, 7 % pour la réhabilitation de serres et 4 % pour la création de routes agricoles. Ce budget équivaut à 21 % du budget de PARC. UAWC a des liens plus forts que PARC avec le ministère comme le précise un de ses responsables :
« J’ai une très bonne relation avec le ministère de l’Agriculture, d’ailleurs j’ai participé à la mise en place de la stratégie du ministère et nous participons activement au comité de coordination »48.
75Bien plus petite que PARC, UAWC a besoin de soigner ses relations avec le ministère afin d’obtenir la sous-traitance d’une partie de leurs projets. Ils n’ont pas d’indépendance financière suffisante pour se permettre d’adopter une stratégie de contestation du ministère de l’Agriculture. Leur discours sur PARC est d’ailleurs assez ambivalent :
« Nous coordonnons nos activités avec PARC sur beaucoup de projets, la mise en valeur de terres, les projets d’urgence. Nous participons à plusieurs comités : celui du ministère, celui du PNGON ».
76Ils sont beaucoup plus coopératifs sur la base de données APIS (Agricultural Projects Information System) que veut mettre en place le Groupe de travail sectoriel sur l’agriculture :
« Nous avons tout donné pour la base de données, l’idée est très bonne. Pour que cela marche, il faut que tout le monde participe. Nous avons besoin de faire des réunions générales avec tous les participants, pour réunir toutes les informations. Il faut absolument que PARC donne ses informations et renseigne la base de données sur ses projets et ses financements parce que parfois, les donateurs prennent le contrôle du processus. Contrairement à PARC, nous n’avons pas de liens avec la politique ».
77La FAO n’a qu’un statut d’observateur au sein de ce groupe de travail. Le responsable de la FAO à Jérusalem spécifie que le rôle de la FAO en tant qu’organisation des Nations unies est de travailler avec le ministère mais que dans ce cas précis, le ministère n’étant pas capable d’assumer une bonne partie des tâches requises, ils sont obligés de travailler également avec PARC. Le responsable de la FAO précise d’ailleurs avec humour :
« La concurrence entre le ministère et PARC, c’est la deuxième chose que j’ai pu constater ici après les dégâts de l’occupation ! Le groupe de travail sectoriel est une bonne idée mais il nécessite de la coopération entre partenaires et on n’en est pas encore là »49.
78Ce groupe devait donc mettre en œuvre le nouveau Medium Term Development Plan pour l’agriculture, prévu pour début 2005, qui suscitait déjà beaucoup de commentaires. En effet, le ministère de l’Agriculture avait refusé de prendre en compte la possible construction du mur de séparation dans la vallée du Jourdain. Le même responsable explique :
« Dans le nouveau plan de développement intermédiaire, prévu pour 2005-2007, le ministère n’a pas voulu intégrer le tracé du mur dans la vallée du Jourdain. C’est un choix politique : intégrer ce tracé et les pertes de terres agricoles que la construction entraînerait serait une façon d’avaliser la volonté israélienne. En définitive, si le mur est construit dans la vallée du Jourdain, ce plan de développement agricole sera une fois de plus à mettre aux oubliettes »50.
79Le budget prévu de ce « Agricultural Medium Term Development Plan »51, réalisé donc sous la tutelle du PNUD, est de 52 483 000 dollars. Six axes principaux sont privilégiés : la sécurité alimentaire (30 % du budget total), les ressources naturelles (11 %), l’infrastructure (26,5 %), le marché et l’industrie agroalimentaire (1,5 %), la mise en place de la structure institutionnelle du ministère (27,2 %), la sûreté alimentaire (3,5 %). Les nouvelles réalités issues de l’Intifada sont prises en compte : « Les précédents plans de développement agricoles avaient envisagé une tendance à l’accroissement de la souveraineté sur le territoire, l’eau et les marchés (piliers de base du développement agricole). La tendance, cependant, a été contraire. De plus, les dommages causés à l’agriculture vont devoir être réparés. 95 % de la terre confisquée pour la construction du mur de séparation sont de la terre agricole. L’accès aux terres qui se trouvent maintenant derrière le mur reste le plus grand problème et dans de nombreux cas, la récolte de terres productives a dû être abandonnée »52. Les contraintes depuis septembre 2000 ne consistent pas seulement en la destruction, la confiscation et l’accès réduit aux terres mais comprennent aussi le confinement de la population dans les villages et villes palestiniens, la construction de routes de contournement et du mur de séparation ; l’accès réduit à l’eau pour l’irrigation ; l’accroissement des restrictions de mouvement sur les biens agricoles ; des tarifs douaniers très lourds ; et enfin la restriction de mouvements pour la population. La priorité, au vu de ces contraintes, est donc donnée, dans le MTDP, à l’offre d’opportunités de revenu et d’emplois, particulièrement dans les zones rurales, avec comme objectif principal d’accroître la sécurité alimentaire et de réduire la pauvreté. Le MTDP précise : « Nous avons besoin d’institutions fortes pour permettre à l’agriculture de surmonter les défis de l’environnement actuel ».
80Le MTDP national mesure les priorités de financement à l’aune de trois critères : potentiel de création d’emplois, capacité à fonctionner malgré les restrictions israéliennes et densité de liens en amont et en aval entre ce secteur et le reste de l’économie. Le secteur qui correspond le mieux à ces critères est l’agriculture. L’agriculture a des liens avec l’industrie agroalimentaire, avec le secteur des engrais, du fourrage pour les animaux. Il absorbe une partie du chômage dû à la fermeture du marché de l’emploi israélien aux Palestiniens et peut fonctionner malgré les restrictions. En termes de création d’emplois et de sécurité alimentaire, l’agriculture revêt maintenant une importance capitale : « En tant que telle, la création d’emplois dans le secteur agricole fournit une grande opportunité de renverser les tendances socio-économiques, réduire la pauvreté et se remettre sur le chemin de la croissance économique. Les stratégies du secteur agricole visent donc à réduire la pauvreté de manière durable, en fournissant la structure pour permettre à l’aide de passer de l’urgence à la création d’emploi qui mène au développement social et économique ; mais aussi en renforçant la capacité institutionnelle de l’AP de fournir une gouvernance efficace dans la poursuite des objectifs de développement »53. Ils estiment que si la partie ouest du mur de séparation est achevée, la valeur annuelle de la production agricole chutera de 22,8 %. De plus, avec un mur à l’ouest de la Cisjordanie, l’isolement des ressources d’eau potable dans les zones « tampons »54 engendrera la perte pour l’AP du contrôle de 55 millions de mètres cubes par an. L’accès à l’eau pour les Palestiniens n’a en aucun cas été amélioré par les accords d’Oslo. J.-F. Legrain explique : « La question de l’eau n’ayant pu être réglée, il convient également de mentionner qu’Israël continuera donc de disposer jusqu’aux négociations sur le statut final des nappes aquifères dont il accapare la majeure partie pour l’usage de sa population dans ses frontières de 1949 et ses colons. La maîtrise de l’eau, une nouvelle fois, apparaît bien ainsi comme un objectif central pour les Israéliens. Selon Yaakov Tsur, ministre de l’Agriculture, Israël “tire aujourd’hui plus du tiers de sa consommation d’eau potable des trois grandes nappes phréatiques partiellement ou totalement situées en Cisjordanie”. Au total, selon le ministre, ces trois nappes produisent 650 millions de m3 par an dont 130 millions seulement sont destinés aux Palestiniens » (Legrain, 1996 : 171-221). Israël consomme déjà plus de 80 % des eaux pompées en Cisjordanie. Alors que la vallée du Jourdain est la plus grande contributrice à l’agriculture irriguée en Palestine, les autorités israéliennes ont confisqué de larges zones près du Jourdain pour raisons de sécurité.
81La situation, selon le MTDP, fait de l’agriculture le seul secteur stratégique susceptible de créer des emplois et des revenus pour un nombre de plus en plus important de Palestiniens sans emploi. Cependant : « Malgré ces besoins urgents, autant que possible, la présente reformulation des priorités continue de maintenir les objectifs de développement agricole tels qu’identifiés précédemment, dans la perspective d’un État palestinien ». C’est justement ce que beaucoup d’acteurs leur reprochent.
82Le MTDP indique que depuis la création de l’AP, le ministère de l’Agriculture, avec les ONG palestiniennes et le soutien des donateurs et des agences internationales, ont mis sur pied plusieurs plans afin d’améliorer le secteur agricole. Mais le changement de situation en septembre 2000 a modifié les priorités politiques. De septembre 2000 à août 2004, les dommages directs résultant des activités militaires israéliennes, comprenant la destruction de récoltes ou de l’infrastructure agricole, s’élèvent à 270 millions de dollars. Les pertes directes et indirectes résultant des pratiques israéliennes sur les ressources agricoles s’élèvent à un milliard de dollars55. Les atouts de l’agriculture palestinienne sont présentés pour la première fois dans un document issu du ministère de l’Agriculture : un climat propice à la culture (fruits et légumes), des connaissances techniques sur les systèmes agricoles et de production, une demande existante pour de tels produits (en Israël ou en Europe), des conditions de commercialisation favorables en Europe, un réseau solide d’organisations basées sur la communauté, d’ONG, de conseils de villages, de groupes de femmes, d’associations et de coopératives sur lesquels baser la planification et la mise en œuvre des projets, un personnel ministériel motivé auquel s’ajoute l’expertise technique des ONG, un niveau d’éducation relativement élevé au sein des agriculteurs et du personnel et enfin la découverte de nappes d’eau non encore utilisées (aquifère de l’Est). Deux choses sont à souligner ici. D’abord, les groupes de femmes, organisations basées sur la communauté et associations d’agriculteurs ont été mis en place par PARC dès ses débuts. C’est une politique qu’a essayé de reprendre le ministère de l’Agriculture mais qui s’est avérée moins efficace du côté de l’institution que du côté de l’ONG. C’est donc sur les réseaux qu’a constitués l’ONG que peut s’appuyer une telle politique. Ensuite, c’est la première fois qu’est soulignée et reconnue l’expertise technique des ONG. L’influence des donateurs dans cette reconnaissance est loin d’être négligeable dans la mesure où ces donateurs avaient déjà l’habitude de travailler en coopération avec le secteur associatif et que ce dernier s’avère, surtout depuis le début de la deuxième Intifada, bien plus efficace que le ministère.
83Une des priorités est donc de fournir aux Palestiniens une nourriture en quantité et en qualité suffisantes afin de réduire l’insécurité alimentaire : « Afin d’atteindre ce but, il sera nécessaire de développer les capacités institutionnelles pour les institutions travaillant dans le domaine de la sécurité alimentaire, créer un système d’information nationale sur les conditions de sécurité alimentaire en Palestine56, encourager les meilleures pratiques pour la production agricole (stockage, etc.), améliorer la production et la productivité et faire un meilleur usage des ressources naturelles »57. Encore une fois, l’amélioration de la sécurité alimentaire est aussi la priorité de PARC, qui bénéficiera donc des fonds destinés à améliorer les capacités institutionnelles des acteurs impliqués dans ce processus. Il n’y a pas de manque de nourriture dans les TOP. Le problème vient du fait qu’en raison du fort taux de chômage et de l’inflation, les ménages ne peuvent plus acheter cette nourriture et que beaucoup de Palestiniens dépendent maintenant de l’aide humanitaire pour survivre. En 2003, les bailleurs ont dépensé 80 millions de dollars en aide alimentaire. La structure de PARC en réseaux lui permet d’avoir une très bonne connaissance du terrain et donc des besoins, en termes d’assistance alimentaire, de la population, contrairement au ministère qui dépend des systèmes d’informations des donateurs.
84La terre agricole disponible pour les Palestiniens a été sérieusement réduite pour plusieurs raisons : confiscation à cause du mur de séparation, terre située dans les zones tampons rendue inaccessible à cause du mur, agrandissement continu des colonies et du périmètre de sécurité qui les entoure, ainsi que l’agrandissement des zones militaires israéliennes. Le réseau de plus en plus étendu des routes de contournement destinées aux colons de la Cisjordanie rend l’accès aux terres cultivées encore plus difficile. Le nombre d’arbres déracinés et de terres cultivées rasées au bulldozer est important58 et nécessite de mettre en place un secteur informel de semences afin d’aider à reconstruire les domaines endommagés. C’est le seul domaine où le ministère envisage une coopération directe avec les ONG. Le MTDP précise : « Les projets en cours des ONG palestiniennes s’assurent, à un niveau local, de la production dans les zones les moins fertiles mais aussi de la sauvegarde de certaines semences. Le ministère de l’Agriculture jouera un rôle de coordination et mettra à disposition ses compétences dans le domaine. Le ministère devra promouvoir les échanges et assurer la préservation des semences en soutenant les efforts des ONG palestiniennes »59. L’idée sous-jacente est de maintenir l’existence de graines palestiniennes afin de ne pas devenir complètement dépendants d’Israël dans ce domaine là aussi.
85De son côté, le Programme des Nations unies pour le développement a, dans son Programme d’assistance au peuple palestinien (PAPP), dépensé 3 millions de dollars dans le domaine agricole pour un budget total de 54 millions de dollars. Le responsable du groupe de travail sectoriel pour le PNUD60 m’a indiqué :
« Pour le PNUD, le SWG est un forum de discussion qui doit servir à échanger des points de vue sur l’agriculture. Il s’agit de présenter un plan applicable de développement. Dans le plan 2005-2007, mis au point par un expert en partenariat61 avec le ministère, nous essayons de prendre en compte toutes les contraintes (désengagement de Gaza, mur, colonies). Mais nous ne pouvons pas en parler directement parce que ce sont des points sensibles. Intégrer la construction du mur reviendrait à la valider ».
86Ce discours est assez peu cohérent : prendre en compte toutes les contraintes pesant sur l’agriculture palestinienne sans intégrer la possible construction du mur dans la vallée du Jourdain ne me semble pas très réaliste. Il ajoute :
« Les ONG (UAWC et PARC) font partie du SWG et doivent présenter les résultats aux autres ONG palestiniennes. Les donateurs peuvent avoir une certaine influence sur la définition de la stratégie pour le domaine agricole mais ce n’est pas eux qui décident du programme ».
87La question de la concurrence entre les agences des Nations unies s’est révélé un point très sensible :
« Nous n’avons pas eu de problème avec la FAO. Pour le PNUD, la FAO, l’UNICEF sont des agences qui travaillent sous notre tutelle. La FAO a finalement obtenu un rôle d’assistance technique dans le SWG. Le ministère de l’Agriculture devrait chapeauter les ONG locales et en faire des sous-traitants ».
88Il développe ensuite un des points d’achoppement avec les autres partenaires, le contrôle qu’exerce le PNUD sur ce processus :
« J’ai pré-qualifié sept ONG sur treize qui s’étaient présentées pour travailler en partenariat avec le ministère, notamment PARC, UAWC et Ma‘an ».
89Ce point leur a été reproché par les autres membres du SWG qui estiment que ce n’est pas au PNUD de sélectionner les ONG qui travailleront avec le ministère de l’Agriculture. Le responsable du comité de coordination ministère-ONG déclare à ce sujet :
« Le PNUD a choisi les plus grosses ONG et les plus structurées, donc PARC bien évidemment. Mais je ne suis plus d’accord avec ce système qui favorise perpétuellement PARC. Nous devons aider aussi les petites organisations avec des budgets restreints ».
90Sans chercher à savoir quel est le rôle exact du PNUD dans tout ce processus, notamment à la suite des allégations de corruption dont plusieurs m’ont fait part, il est plus intéressant, dans le cadre de ce travail, de souligner les perceptions qu’en ont les acteurs. Cette structure, le SWG, est composée d’acteurs hétéroclites (institutions de l’Autorité palestinienne, ONG palestiniennes, ONG internationales, organisations onusiennes) qui ne sont pas des institutions rigides et qui ne peuvent être réifiées. Ce sont des institutions composées d’acteurs individuels qui ont chacun une stratégie individuelle et une logique propre qui n’entrent pas dans le cadre de l’institution dont ils font partie. C’est un des mérites de la méthode des entretiens individuels semi-directifs qui laisse une place à l’expression personnelle de l’acteur interrogé. Cette liberté de l’acteur s’est retrouvée aussi dans mon étude de la mise en place de la base de données du secteur agricole.
L’Agricultural Projects Information System (APIS)
91La réforme du ministère est considérée comme une priorité dans le MTDP : « Les prochains développements dans APIS (Agricultural Projects Information System)62 et sa prise en compte par les ONG et la communauté des bailleurs de fonds sont nécessaires pour aider l’AP et les donateurs à contrôler les financements, s’assurer de l’efficacité des projets et aider à l’ajustement des projets suivant le MTDP ». En ce qui concerne l’exécution de ce MTDP, le ministère regrette le manque de coordination entre les différents acteurs. La réunion de données pour constituer la base du travail du SWG a établi que soixante-treize acteurs sont impliqués dans le secteur agricole en Palestine. Onze institutions de l’Autorité palestinienne (mais comme les directions générales du ministère de l’Agriculture sont toutes indiquées, cela fait seulement cinq institutions : le ministère de l’Agriculture, le ministère du Gouvernement local, le PECDAR, le programme de création d’emplois de l’AP et l’Autorité de l’Eau), neuf ONG palestiniennes63 et enfin vingt et une organisations gouvernementales étrangères64 (au total, dix-neuf pays sont représentés) en font partie. Comme l’indique le MTDP : « Dans la plupart des cas, les interventions [de ces acteurs] ne sont pas coordonnées au sein d’un plan général, mais mises en place au travers d’accords bilatéraux avec les organisations palestiniennes ou avec les différentes institutions de l’Autorité palestinienne. Renforcer les outils de coordination requiert le soutien, la volonté et l’implication de chaque organisation spécifique ». Cependant, le responsable de la coopération internationale du ministère, en charge de la rédaction de ce nouveau MTDP, m’a affirmé que ce sont les ONG qui ont proposé la plupart des projets repris dans ce plan de développement et non le ministère65.
92Le MTDP divise ces acteurs en six catégories : les institutions de recherche (y compris les universités palestiniennes), la société civile palestinienne (« Après plus de cinquante ans d’oppression, la nécessité de s’adapter à un manque de plus en plus marqué de terres et de ressources a donné à la population palestinienne une capacité spéciale à construire des réseaux sociaux de solidarité et de soutien, afin de mettre en place des petits projets. Le rôle des organisations basées sur la communauté (conseils de villages, groupes de femmes, associations, coopératives, etc.) doit être renforcé »), les agences internationales et les donateurs (« Il y a un réel besoin d’accroître la conscience, au sein de ces organisations, de la nécessité de coordonner les interventions dans le développement agricole en Palestine avec les Autorités palestiniennes et de coopérer en suivant ce MTDP »), l’AP, le secteur privé (« développement de l’agri-business ») et enfin les ONG agricoles. Il est intéressant de souligner que selon ce plan, la société civile palestinienne ne comprend ni les ONG agricoles, ni les centres de recherche. Il n’est cependant pas précisé quelle définition de la société civile est utilisée. Ce qui est indiqué dans le MTDP à propos de ces ONG agricoles (dont bien évidemment PARC) est très significatif des rapports entre les deux acteurs en 2005 : « Bien que la part des ONG palestiniennes en tant que récipiendaires des aides dans le secteur agricole soit inconnue, cela pourrait atteindre 45 % des investissements actuels dans les projets agricoles. La faisabilité du MTDP dépend, dans une large mesure, de sa prise en considération par les ONG agricoles palestiniennes et de leur volonté de coopérer avec le ministère de l’Agriculture. Aucune planification, mise en place et suivi du MTDP ne seront possibles sans connaître leurs activités actuelles et leurs activités à venir »66. Cette remarque est directement adressée à PARC dans la mesure où il s’agit de la seule organisation dont le poids est suffisamment important pour avoir un rôle dans la réussite ou l’échec de ce projet.
93Le responsable de la Coopération espagnole m’a expliqué67 que les SWG, au-delà de la coordination de l’aide internationale dans le domaine agricole, visaient aussi à faire pression sur l’AP. Il précise :
« Comme le ministère de l’Agriculture n’a pas été capable de faire un plan de développement national, les donateurs doivent travailler beaucoup avec les ONG. L’Autorité palestinienne n’a pas d’autorité et de l’autre côté, les organisations sociales, qui ont de très bonnes capacités de gestion, sont adaptées à la situation d’occupation. Elles sont très bien organisées. La communication entre le ministère et les ONG n’existe pas. Les ONG agricoles ont des capacités que le ministère n’a pas. Le ministère est très faible, n’a aucune présence sur le terrain et en plus, beaucoup de son personnel a travaillé avec l’administration civile israélienne et ça ne passe pas bien dans la population68. La volonté des donateurs est de renforcer les capacités du ministère, qui est désastreux dans la gestion de projets ».
94Selon les termes de référence du document du ministère du Plan, l’agence qui assure l’assistance technique doit « fournir une analyse stratégique régulière du secteur en Cisjordanie et dans la bande de Gaza ainsi que des exemples de politiques et de solutions adoptées ailleurs dans des situations comparables, fournir les conseils et l’assistance technique pour le SWG, consulter régulièrement le directeur et le codirecteur [pour l’agriculture, le ministère de l’Agriculture et l’Espagne] à propos des questions soulevées au sein du SWG et aider à rédiger les comptes rendus des réunions du groupe de travail »69. Or le PNUD a, au sein de ce SWG, une réputation détestable, en partie à cause de la personne qui dirige le département agriculture au sein de l’agence. Le directeur de la coopération espagnole m’a indiqué :
« Le PNUD gère des projets qui devraient être théoriquement gérés par le ministère. Le PNUD exerce une sorte de protectorat sur le ministère et ne veut pas transférer d’autorité à quiconque. Le PNUD avait refusé l’entrée de la FAO dans ce groupe à cause de la concurrence au sein même des agences des Nations unies. Après l’intervention de l’Espagne, la FAO a été admise à titre d’observateur. Le premier plan de développement agricole a été fait par les experts du PNUD et ceux de la FAO. Au début, le PNUD voulait faire venir un expert international mais l’Espagne a refusé pour laisser la capacité d’expertise au ministère. Le nouveau plan de développement a été refusé par le ministère du Plan parce qu’il n’avait pas été discuté par tous les ministères. Donc une procédure de consultation a été mise en place avec tous les ministères palestiniens ».
95La concurrence, que j’ai pu observer lors de mes entretiens avec les différentes parties, est donc un des premiers obstacles à la réussite de ces SWG. Il ajoute :
« Le PNUD ne veut pas trop de protagonistes dans ce projet parce qu’il veut tout contrôler. Le problème, c’est que je suis obligé de travailler avec lui parce que ses employés sont les seuls à pouvoir se déplacer facilement dans les territoires palestiniens, ce qui est beaucoup plus difficile pour le ministère, les ONG et même les organisations internationales ».
Le responsable du comité de coordination entre le ministère et les ONG m’a déclaré :
« Le PNUD fait du très bon travail mais leurs frais de fonctionnement sont beaucoup trop importants. On ne peut rien faire sans eux, ils contrôlent tout et sont partout »70.
96La question de la concurrence entre les diverses parties en présence a été soulignée une fois encore par un des fonctionnaires du ministère, qui estime que la place que s’arrogent certaines ONG palestiniennes, empiète sur les plates-bandes du ministère :
« L’association Arij se prend pour les planificateurs de la politique agricole palestinienne. À cause du système mis en place par Arafat, la bande de Gaza et la Cisjordanie ne font aucune coopération, en ce qui concerne l’agriculture en tout cas. Il n’y a pas de vraie politique nationale agricole à cause des donateurs ».
Un autre responsable du ministère ajoute :
« Les donateurs ne veulent pas soutenir le développement en Palestine mais uniquement le processus de paix. Sur tous les projets financés par l’aide internationale, tout part dans les frais d’administration et seulement 25 % du budget est destiné au développement ».
97Ces divergences montrent bien la nécessité d’établir une coopération entre les divers acteurs impliqués dans le domaine agricole.
98Le deuxième point, qui me semble fondamental dans l’explication de l’échec programmé de la nouvelle version des SWG, est l’occupation israélienne. Comme l’a montré le responsable de la coopération espagnole :
« Depuis quatre ans, les Palestiniens perdent de la souveraineté sur le marché intérieur, le marché extérieur et leur souveraineté territoriale. Il n’y a aucune stratégie de développement viable dans les TOP. Par exemple, dans la vallée du Jourdain, que le mur soit construit ou non, les restrictions de mouvements sont tellement importantes que les Palestiniens ne peuvent plus rien vendre de toute façon. Et dans la région de Bethléem, la construction du mur enlève aux Palestiniens quasiment toutes les terres agricoles. Il faudrait refaire un plan de développement qui prenne en compte le fait que les Palestiniens perdent de plus en plus de souveraineté. Le problème en Palestine n’est ni chez les ONG, ni chez le ministère mais c’est l’aide qu’apportent l’Union européenne et les États-Unis à un pays raciste ».
99La faiblesse des structures du ministère de l’Agriculture est aussi une des difficultés de ce SWG :
« Pour l’année 2005, toute l’aide va partir en direction des ONG parce que pour l’instant, le ministère ne peut rien faire. L’Espagne voulait inclure les ONG dans la consultation pour le nouveau plan de développement mais le ministère n’a pas voulu. Comme le ministère n’a pas de compétence, il faut transférer ça aux ONG. Les fonctionnaires du ministère n’ont pas été capables d’utiliser la base de données mise en place par les Français71 et maintenant, les données sont trop datées à cause de la construction du mur. Par exemple, le nouveau directeur de la planification est un jeune qui possède un diplôme de master du Danemark et il ne peut rien faire parce que l’ancien directeur est devenu l’assistant du vice-ministre qui a tout verrouillé dans le ministère. Le ministère doit absolument laisser du pouvoir aux associations si l’on veut faire quelque chose ».
100Pour le moment, le SWG s’applique surtout à monter une base de données (Agricultural Projects Information System). Cette base de données, qui doit réunir la totalité des acteurs finançant, exécutant ou mettant en place des projets dans le secteur agricole, doit permettre de rationaliser l’utilisation des fonds disponibles. Les financements et les budgets des projets doivent être rentrés par les acteurs impliqués. La coopération espagnole précise :
« APIS devrait être géré par le ministère et non par le coresponsable. APIS devrait être un outil de coordination de l’aide internationale. PARC est très réticente à mettre ses projets et ses financements dans la base de données ».
101Ceci explique pourquoi le ministère de l’Agriculture indique dans le MTDP que sans la pleine coopération des ONG agricoles palestiniennes, qui doivent indiquer leurs activités passées, présentes et futures, ce plan de développement national aura du mal à être efficacement mis en place.
102Du côté des donateurs, les ONG sont vues, à cause de l’incapacité du ministère à mettre en place correctement des projets, comme l’unique espoir de la réussite dans le secteur agricole :
« De plus, comme le ministère n’a pas de compétence, une large partie des financements qu’il reçoit est reversée aux ONG palestiniennes. Mais les ONG sont aussi réticentes à la transparence. PARC n’a pas détaillé du tout ses financements ou les sous-secteurs dans lesquels elle intervient. Le ministère devrait garder la mainmise sur l’orientation politique générale du secteur de l’agriculture et laisser toute la mise en place des projets aux ONG. L’Espagne a demandé au PNGON de lui envoyer des intermédiaires. L’UAWC (Union of Agricultural Work Committees) et PARC ont été choisies parce que ce sont les deux ONG les plus importantes dans le domaine de l’agriculture. Le PNUD et l’Espagne ont forcé le ministère à accepter que les ONG fassent partie de ce SWG »72.
103Du côté de l’ONG, les dirigeants sont beaucoup moins optimistes sur le SWG. Le directeur-adjoint de PARC m’a déclaré73 :
« Le Sector Working Group était une bonne idée à la base, une bonne plate-forme pour les réunions, mais plus maintenant à cause de la compétition entre le ministère de l’Agriculture et le ministère du Plan. Ils ont des problèmes pour collecter les données. Pour nous, c’est compliqué parce qu’ils nous demandent des données que nous n’avons qu’une fois le projet terminé et pas au début. Cette base de données devrait donner des informations générales et non des détails sur les projets. Cela demande trop d’investissements en termes de temps et d’employés pour réunir toutes les informations sur les projets. Nous avons été choisis parce que le SWG a demandé au PNGON de lui envoyer des représentants. Nous sommes liés au PPP, l’UAWC est liée au FPLP et le ministère est lié au Fatah. À cause de la compétition entre les deux ministères et des problèmes de collecte de données, le SWG ne fonctionne pas et cela ne nous intéresse pas ».
104Tous les autres acteurs, ministère ou coopération espagnole, reconnaissent qu’ils ne peuvent pas forcer PARC à donner ses budgets détaillés et les descriptifs des projets en cours. Sans cette coopération, remarquent à la fois un responsable du ministère et un autre de la direction du SWG :
« APIS a peu de chance de déboucher sur quelque chose d’utilisable à l’échelle de la Palestine et à l’échelle de la communauté des bailleurs de fonds puisque PARC est l’organisation la plus financée dans le domaine agricole ».
105Il est intéressant de noter ici que PARC pratique la stratégie de sortie (exit) par rapport à ces structures de coordination et qu’elle est suffisamment en position de force pour paralyser ces mêmes structures74. PARC a pratiqué l’ensemble des stratégies énoncées par Albert Hirschman : la sortie, la loyauté et l’opposition, en fonction des situations et des publics. Cette position de force est révélatrice de l’importance de l’ONG dans le domaine agricole. Elle a les moyens de bloquer toute coordination et planification dans le secteur agricole. À partir de la définition de la compétence politique donnée par Jacques Lagroye : « La compétence d’un agent, en quelque domaine d’activités que ce soit, consiste en son aptitude reconnue à mobiliser les savoirs (ou connaissances) et les savoir-faire requis pour exercer ces activités de façon pertinente, autrement dit en sa capacité à maîtriser leurs usages. La compétence d’un agent politique résulte donc fondamentalement de sa maîtrise des savoirs et des savoir-faire spécialisés dont ses partenaires dans les interactions attendent qu’il fasse usage et dont il sait devoir apporter la preuve » (Lagroye, François et Sawicki, 2002 : 136). On voit que PARC s’est arrogé la compétence politique qui manque cruellement au ministère afin de se constituer comme centre politique.
106Un des responsables de PARC précise :
« Pour le Plan de développement national, nous avons fourni des informations au ministère et aux donateurs. PARC voulait participer dès le début mais à cause de l’orientation prise par les donateurs (et surtout le PNUD), ils n’ont pas donné une place suffisante aux ONG. Donc nous avons participé aux trois réunions, mais nous n’avons pas voulu nous investir. De toute façon, ce plan n’a jamais été applicable et il était centré sur le renforcement du ministère de l’Agriculture. Les compétences du ministère sont toujours nulles : les employés sont beaucoup trop nombreux et ils n’ont pas les moyens de les former correctement. De plus, ils dépensent beaucoup trop d’argent en rapports et ne font rien pour le secteur agricole. Ils ne font pas un travail de ministère mais d’ONG. Le ministère doit avoir de bons rapports avec les autres ministères, avec le Conseil législatif et faire du lobbying. Ils veulent remplir les fonctions des ONG, du secteur privé et des ministères. Pour le plan 2005-2007, nous n’avons pas été contactés. Et ce plan ne sera pas applicable non plus. Dans la vallée du Jourdain, avec ou sans le mur de séparation, 80 % des terres sont cultivées par les colons, les Palestiniens ne peuvent pas accéder aux terres, sauf à Hoja et Jéricho ».
107Faute de coopération de PARC et de vision de long terme, il y a effectivement de grandes chances que ce plan de développement ne puisse pas être utilisable.
108Les points faibles du ministère, selon un des employés et les donateurs, sont les suivants :
Le système : la bureaucratie nécessite une réforme. Les fonctionnaires passent leur temps à faire des rapports et peu d’entre eux sont envoyés sur le terrain, ce qui n’améliore pas l’image du ministère auprès des agriculteurs.
L’organigramme imaginé par l’équipe Arafat est construit sur des rapports de forces. Pour les résoudre, l’équipe du ministère est obligée de passer par cette même équipe Arafat, qui s’arroge alors le rôle d’arbitre. L’arrivée à la tête du ministère d’un nouveau ministre, Walid Abed Rabbo en février 2005, suscite beaucoup d’espoirs, mais les résistances au sein du ministère restent importantes. Ce ministre faisait déjà partie du ministère, il est diplômé en agronomie. Il a une réputation de probité et de compétence et il est connu pour ses plans de privatisation du secteur agricole. Dès sa nomination, il a entrepris de faire un tour de Palestine afin de rencontrer les agriculteurs et de leur permettre de s’exprimer et d’évoquer leurs problèmes. Cette démarche a été très bien perçue dans le secteur agricole75.
Le personnel : les ingénieurs du ministère manquent de compétences. Ceux qui ont les connaissances partent généralement travailler avec les ONG, les organisations internationales ou à l’étranger à cause des salaires. Un des fonctionnaires du ministère déclare :
« Les nouveaux employés sont des jeunes diplômés qui sont écrasés par ceux qui sont plus forts et corrompus et le système se reproduit. Aucun projet n’a été bouclé par le ministère. De plus, 10 des 13 directions sont dirigées par des gens qui travaillaient pour l’administration civile israélienne. À l’époque, c’étaient déjà des gens peu qualifiés parce que ceux qui l’étaient partaient à l’étranger. Arafat les a tous récupérés parce qu’ils ont leurs réseaux. C’était de plus politiquement intéressant parce que cela plaisait aux Israéliens à l’époque d’Oslo. Le nationalisme de ces gens est très timide »76.
Les pays donateurs n’appuient pas la position du ministère. Un fonctionnaire précise :
« Par exemple, pour un projet dont nous avions discuté avec la FAO, l’agence des Nations unies voulait que 60 % du budget parte pour le salaire de l’expert international et les frais de la FAO, 10 % pour le manager délégué (un expert local) et les derniers 30 % seulement dans le projet. Un tel montage n’est pas présentable devant le ministère des Finances ou devant le Parlement alors que les ONG peuvent accepter de tels montages financiers. Le seul projet que j’ai mis en place à cause du mur est un projet dans la région nord, nord-est (Qalqiliya, Tulkarem, etc.) qui vise à aider les agriculteurs qui ont perdu une partie de leurs terres à développer les terrains qui leur restent ».
109La présence d’anciens de l’administration civile israélienne au sein du ministère est un problème récurrent qui a été évoqué lors des entretiens avec tous les acteurs impliqués. Après les accords de Camp David signés en 1978 entre Israël et l’Égypte, le gouvernement israélien va s’efforcer de mettre en place une administration civile et de briser l’influence des municipalités élues de Cisjordanie77. Pour ce faire, il met en place, dès 1979, des Ligues de villages qu’il aide financièrement, pour contrer l’influence de l’OLP dans les Territoires palestiniens. Selon Xavier Baron (2000 : 422-423), les Ligues de villages deviennent l’un des principaux axes de la politique israélienne en Cisjordanie. Le deuxième volet de cette politique consiste à mettre en place une administration civile. Les affaires militaires restent sous l’autorité du commandement militaire tandis que les questions civiles sont confiées à cette nouvelle administration, dirigée par Menahem Milson. Cette nouvelle administration reste sous la tutelle du ministère de la Défense et s’appuie sur les ligues de villages. Elle entre en fonctions le 1er décembre 1981 (ibid. : 423). Cette nouvelle administration est vue par les Palestiniens comme un autre pas vers l’annexion des territoires occupés. Sa mise en place est un échec et est accompagnée d’une colonisation massive, d’une vague de confiscations de terres et d’une répression brutale. Milson démissionne le 22 septembre 1982. X. Baron précise : « Les Palestiniens qui participent à cette administration sont vus comme des collaborateurs » (ibid. : 424).
110Le personnel du ministère de l’Agriculture est très critique à l’égard des ONG. Il faut savoir que le ministère de l’Agriculture est le dernier à être passé sous contrôle palestinien en 1995, tandis que les autres ministères étaient passés sous ce contrôle en 1994. Ceci s’explique en partie à cause du poids de PARC qui a été pressentie pour devenir le ministère et a finalement refusé. Le ministre-adjoint déclare :
« Les ONG ont tout l’argent qu’il faut et dépensent cet argent sans que personne ne sache comment, ils n’ont que des bureaux vides, ne s’intéressent qu’aux donateurs, ne s’intéressent pas à la population »78.
Il ajoute :
« Notre but au ministère est plus important, les gens se tournent vers le ministère de l’Agriculture et non vers les ONG quand les maisons sont détruites et que la situation va mal ».
La question financière est délicate à aborder :
« Si vous voulez comparer les deux budgets, comme par exemple le budget du ministère de l’Agriculture et le budget de PARC, il faut voir que nous [le ministère], on dépense tout en vaccins, services et autres alors que les ONG dépensent tout en salaires. Les ONG travaillent pour nous comme sous-traitants comme par exemple sur les routes agricoles et la mise en valeur de terres. Nous partageons avec eux des stratégies et des plans, mais ils devraient nous informer de ce qu’ils font, de manière à ce qu’on puisse coordonner et non dédoubler les services ».
111Ce sont les mêmes remarques qui sont lancées de part et d’autre.
112La législation est le domaine de compétence qu’il reste en dernier ressort à l’Autorité palestinienne. Un des employés du ministère explique :
« PARC, ils sont très bien organisés, avec beaucoup de soutiens financiers, mais ils ne peuvent rien faire sur la législation parce que c’est le rôle du gouvernement. Les ONG n’ont aucune autorité, elles ne peuvent pas intervenir et donc elles doivent demander la permission du ministère. Les ONG ont une très bonne réputation, fournissent de très bons services, ils apportent un soutien financier aux agriculteurs. Le ministère ne peut pas donner de l’argent, il ne peut fournir que des vaccins et des choses matérielles comme ça. Si le ministère n’a pas de projets en cours, il ne peut rien faire de concret ».
113Les zones issues d’Oslo posaient également problème jusqu’à la réoccupation des villes palestiniennes en 2002 et la disparition de facto des zones autonomes palestiniennes :
« Le ministère avait accès à toutes les zones, sauf les zones C, sauf les colonies et les camps militaires. Quasiment tous les projets sont en zone C, parfois les Israéliens prennent les équipements, mais la plupart du temps, ça va, sauf depuis la deuxième Intifada. Les ONG aussi peuvent travailler, tant que ça ne touche pas à des questions de sécurité ».
114En théorie, le ministère de l’Agriculture dispose d’une présence sur le terrain aussi importante que celle de PARC. Mais des entretiens sur le terrain, notamment dans les régions de Naplouse et d’Hébron, m’ont indiqué clairement que l’implantation des deux acteurs n’est pas la même. PARC a un véritable rayonnement sur le territoire palestinien, ce qui est loin d’être le cas pour le ministère. Cependant, le ministère est présent à : Jénine, Tulkarem, Qalqiliya, Naplouse, Tubas, Salfit, Bir Nabala, Bethléem, Hébron et Dura. Dans ces villes, ils possèdent deux départements, un pour l’agriculture, l’autre pour les questions vétérinaires, ainsi qu’une ou deux stations agricoles. Chaque station agricole a sa spécialité (légumes, élevage, etc.). Les quartiers généraux du ministère sont installés à Ramallah et le centre national de recherche agricole à Jéricho. Ce centre ne fonctionne quasiment pas depuis sa création. Dans la bande de Gaza, le ministère est présent dans le district nord de Gaza, dans la ville de Gaza, à Deir al-Balah, Khan Younes et Rafah. Il n’y a que deux stations agricoles pour l’ensemble de la bande de Gaza.
115Un des fonctionnaires du ministère ajoute :
« Le ministère voit les ONG à la fois comme des partenaires mais aussi comme une opposition politique. Les ONG ont une plus grande facilité à se mouvoir et à se mobiliser sur les trois zones A, B, C que le ministère. Le ministère possède un bureau dans la banlieue de Jérusalem mais pas dans la vieille ville ».
116La mobilité des ONG n’existe plus vraiment à cause de la deuxième Intifada et de la réinvasion des zones autonomes palestiniennes. La construction du mur et la création de la zone tampon entre le mur et la ligne verte ajoutent une difficulté supplémentaire. Afin de ne pas valider la politique israélienne, les ONG refusent de demander les permis, désormais obligatoires, pour rentrer dans ces zones. Cependant, certaines ONG, telles que PARC, peuvent travailler dans ces zones par l’entremise des comités ou des volontaires originaires de ces régions. C’est la même situation dans les enclaves palestiniennes de la bande de Gaza. Le ministère ne peut pas y accéder parce que l’armée israélienne ne donne les permis qu’au compte-gouttes, mais les ONG agricoles telles que UAWC et PARC s’appuient sur les réseaux qu’ils y ont mis en place.
Le comité de liaison entre le ministère de l’Agriculture et les ONG
117En 1998, le « Memorandum of Understanding » a été signé entre le ministère de l’Agriculture et les ONG : il s’agit du premier accord de ce type signé entre un ministère de l’Autorité et des ONG et il vise à améliorer les relations et la coordination entre les acteurs. Un fonctionnaire précise :
« En 1999, lors de la conférence sur la politique nationale agricole, PARC et les autres étaient des acteurs essentiels pour l’établissement de ce plan de développement national. Mais personne ne peut le suivre à cause de l’Intifada ».
118À la suite de cette signature, un comité de liaison ministère-ONG a été créé en 2003 et regroupe cinq fonctionnaires du ministère et cinq délégués des ONG. Ce comité a pour vocation d’être un forum de discussion entre instances gouvernementales et non gouvernementales dans le domaine agricole. Il se réunit une fois par mois. Les cinq associations représentées sont : PARC, UAWC, Ma’an, Arij et PHG. Ce sont les mêmes associations que l’on retrouve dans toutes les instances de discussions inter-palestiniennes ou avec les donateurs. Ces cinq organisations font toutes partie du Palestinian Non Governmental Organizations Network (PNGON)79 et sont toutes assimilées à la gauche. Ceci démontre encore une fois que ce réseau de quatre-vingt-douze ONG a réussi à accaparer la représentation des organisations palestiniennes vis-à-vis des donateurs mais parfois aussi avec l’Autorité palestinienne, parce que ces organisations sont influentes en termes de ressources humaines et financières. Au niveau du ministère, ce département était autonome de juillet 2003 à janvier 2005 mais il a été absorbé début 2005 par le Département de la planification.
119PARC, aux dires des responsables de ce comité au ministère, y joue un rôle prépondérant. Le responsable de ce comité m’a expliqué :
« Nous ne pouvons pas forcer PARC à coopérer, que ce soit dans ce comité de coordination ou dans le Sector Working Group. L’élection de Mahmoud Abbas en janvier 2005 va changer des choses au niveau des financements internationaux puisque avant, les Américains refusaient de financer les institutions gouvernementales palestiniennes et plus maintenant. Nous allons peut-être avoir plus de financements pour mettre en place des projets. Le problème, c’est que la politique agricole maintenant est plus décidée par les donateurs que par le ministère de l’Agriculture. Mais le comité de coordination est utile parce qu’il permet de garder un contact fréquent entre le ministère et les ONG. Parfois, les donateurs ne veulent pas donner de l’argent pour le développement de la Palestine mais juste pour des petits projets ponctuels »80.
120Les susceptibilités sont pourtant visibles comme le montre cette remarque du responsable des projets au ministère :
« C’est PARC qui travaille avec nous et non pas le ministère qui travaille avec PARC ».
121Il existe, je l’ai montré, une concurrence entre le ministère et PARC pour la mise en place d’une politique nationale agricole. PARC a les moyens financiers et les structures humaines et techniques pour mettre en place sa propre stratégie de développement du secteur agricole, sans se référer au ministère de l’Agriculture. Dans la mesure où ce dernier n’a pas actuellement les capacités de développer une vision du secteur à long terme, les donateurs, désireux de mettre en place leurs projets, passent quasi systématiquement par le biais des ONG et non par celui de l’instance gouvernementale. Ceci peut être relié à la difficulté, chez les bailleurs de fonds américains, de se défaire de la culture de négation de l’État palestinien qui a longtemps prévalu et, dans les faits sinon dans le discours, prévaut encore au sein de l’administration américaine.
122Une personne issue du Comité de liaison au ministère avec les ONG indique :
« Certaines ONG qui travaillent avec le ministère de l’Agriculture ont été créées avant l’AP, comme PARC. Les ONG ont l’expérience de la gestion de l’agriculture et tout ce qui y est lié. Un comité de liaison sur l’agriculture travaillait avec les Israéliens depuis 1967 et aussi avec les Jordaniens, donc la question agricole date de 1967 en Cisjordanie. Les ONG ont de l’expérience mais pas plus que nous, mais, en tant que ministère, nous apprécions beaucoup leur expérience. Un département complet du ministère s’occupe de la coordination avec les ONG. Elles ont leurs propres projets, nous aussi et il existe certains projets communs ».
123Il est intéressant de souligner qu’une partie des ingénieurs agronomes du ministère a été formée par PARC. L’ONG a en effet un programme de formation dont bénéficie le ministère. Cette personne ajoute :
« Nous pouvons considérer les ONG comme des partenaires sur certains projets parce qu’elles ont leur propre identité, elles contactent les donateurs sans passer par les ministères. Mais en tant que Palestinien, j’aime le travail que les ONG font ».
124Beaucoup m’ont fait cette remarque. En tant que fonctionnaires de l’Autorité, ils se sentent presque dans l’obligation de critiquer le secteur non gouvernemental et de valoriser le travail de ce qui devrait être le centre politique national. Mais en tant que Palestiniens, beaucoup m’ont confié qu’ils appréciaient le travail réalisé par l’ONG sur le terrain. Cette tension me paraît significative de la construction d’un centre politique dans un tel contexte de lutte nationale.
125Le directeur général de la planification au sein du ministère de l’Agriculture renforce cette idée :
« Les ONG sont des experts palestiniens. Au début des années 1980, il n’y avait pas d’Autorité palestinienne, il n’y avait qu’un département pour l’agriculture relié aux autorités israéliennes, donc ils ont une bonne expérience de l’agriculture grâce aux contacts avec les Israéliens. En 1994, ces gens qui avaient de l’expérience sont entrés au ministère. Avant 1994, l’OLP finançait les ONG palestiniennes parce que la situation était difficile à cause de l’occupation. Après 1994, des échanges entre le ministère de l’Agriculture et les ONG se sont mis en place. Les ONG ont de très bonnes relations avec les agriculteurs, mais elles doivent nous laisser faire notre travail de ministère ».
Le directeur de ce comité de liaison, pour le ministère, renforce cette idée :
« Le rôle des ONG est de compléter notre rôle dans le secteur agricole, nous ne sommes pas contre cette complémentarité des rôles. Ici, le comité de liaison avec les ONG est un département central dans la structure du ministère ».
126Cet entretien avait été réalisé en 2003, peu de temps après la mise en place de ce comité de liaison. D’autres entretiens réalisés les deux années qui ont suivi cette mise en place ont montré que ce comité n’avait pas le succès escompté, en partie à cause du manque d’implication des partenaires. L’idée de départ était encore une fois de coordonner le travail des deux instances :
« La première réunion du comité de coordination a eu lieu le 1er juillet 2003. Il s’agit d’échanger les plans de travail entre les ONG et les ministères afin d’éviter la duplication. Ces ONG doivent donner deux rapports au ministère (administratif et financier). Il s’agit aussi de formuler des projets et voir les donateurs internationaux de façon à ce qu’ils investissent dans le domaine agricole. Les ONG ont un comité central sur l’agriculture et ont choisi leurs représentants. Ce comité se réunit toutes les semaines. Pour le ministère, les ONG sont considérées comme de très bons partenaires pour le bien du secteur agricole. Le rôle de ce comité est d’aplanir les problèmes. C’est le rôle du ministère de faire la politique nationale agricole. Mais nous impliquons systématiquement les ONG afin de créer une stratégie et un plan nationaux »81.
127Le ministère n’a pas de moyen de pression ni sur les ONG en général, ni sur PARC en particulier afin de les pousser à coopérer. Les donateurs passent régulièrement directement par les ONG sans en référer au ministère, même si cette pratique a tendance à disparaître, dans le nouveau contexte de réforme des institutions de l’AP, soutenue par la communauté des bailleurs de fonds. Je vais étudier dans le dernier chapitre d’autres types de relations entre l’Organisation non gouvernementale et les donateurs, en voyant que les rapports entre AP/ PARC et donateurs ne sont pas fixés définitivement mais peuvent être amenés à évoluer dans le temps, notamment en fonction de l’adoption de nouvelles stratégies par les donateurs. Ces changements sont cependant rarement le fait du ministère lui-même. J’étudierai ensuite les transformations qu’a subies le rapport entre l’ONG et son parti politique. En tâchant de déterminer comment ces relations fonctionnent aujourd’hui, j’avancerai dans l’étude de l’applicabilité du modèle centre-périphérie au cas des ONG et de l’AP.
128Le renforcement des ONG, en tant qu’institutions intermédiaires ou vecteurs, au sein de la société palestinienne, a, du point de vue des bailleurs de fonds internationaux, au contraire, renforcé la légitimité de l’AP. Au départ, les donateurs ont cru, puisque les gouvernements arabes ont assez mauvaise réputation dans leurs rapports au secteur associatif, que la Palestine suivrait le même chemin. Or la période qui a suivi les accords d’Oslo a largement démenti ces craintes et l’ensemble du débat sur la loi des ONG a démontré que le secteur associatif palestinien restait incontournable, notamment pour l’AP. Les deux acteurs, AP et ONG palestiniennes, renforcent mutuellement leur légitimité. De plus, c’est autant l’occupation israélienne que les dysfonctionnements de l’AP qui font que les ONG ont un rôle palliatif à jouer dans le contexte palestinien. Nous venons de voir comment PARC s’est approprié la compétence politique en matière de politique agricole. Ce phénomène peut s’expliquer à la fois par l’expérience de l’ONG sur le terrain et par l’affaiblissement de l’AP dû en partie à l’occupation militaire israélienne et à la politique des bailleurs de fonds. Je vais analyser également la labilité des relations entre le secteur non gouvernemental et les bailleurs de fonds, d’une part, et le parti politique d’origine, d’autre part. Ceci va me permettre de montrer que ces rapports ne sont pas qu’institutionnels et que des stratégies personnelles entrent aussi en jeu.
Footnotes
1 À cet égard, voir l’ouvrage de Badie, 1994. Il y expose les théories du développement politique : les théories développementalistes classiques, l’approche institutionnelle, fonctionnaliste, le modèle centre-périphérie, et les met en perspective historique.
2 World Bank, Four Years – Intifada, Closures and Palestinian Economic Crisis, An Assessment, octobre 2004, 93 p.
3 World Bank, Four Years – Intifada, Closures… : 68.
4 Le cas du Hamas est assez caractéristique : ce mouvement conteste justement à l’Autorité palestinienne la représentation exclusive de l’ordre social et moral.
5 J’ai eu l’occasion de rencontrer S. Eisenstadt en janvier 2005 à l’Institut Van Leer de Jérusalem et de discuter avec lui de mon travail de recherche. Selon lui, la société palestinienne, surtout sous Yasser Arafat, possédait beaucoup de caractéristiques patrimoniales et néopatrimoniales. Il estime que l’ouverture de la société palestinienne et donc l’abandon progressif de ces caractéristiques se fait sous la pression et sur le modèle israéliens. La confrontation avec Israël oblige d’autant plus la société palestinienne à se mobiliser. Il estime que les pressions conjuguées d’Israël et de la communauté des bailleurs de fonds internationaux obligent les ONG palestiniennes à adopter des schémas de pensée plus universaux qui portent la marque de l’idéologie de la société civile européenne. Cette vision de l’ouverture de la société palestinienne sous la pression israélienne ne me semble pas très pertinente. Elle nie de plus à la société palestinienne toute perspective d’évolution autonome. Benoît Challand montre dans sa thèse comment les bailleurs de fonds européens et internationaux recourent au discours sur la société civile afin d’utiliser les ONG palestiniennes et non dans une optique altruiste d’ouverture à la démocratie.
6 Tamari (1995 : 62-66) : « La société civile en Palestine et dans les Territoires occupés en particulier a été formée au travers de l’absence de l’État dans ses deux formes. La première forme est l’État autoritaire arabe tel qu’il existait dans la période succédant à l’indépendance après la Deuxième Guerre mondiale. Absent également est l’État colonial, qui a précédé la plupart des pays maintenant indépendants du Tiers monde, qui ont été établis pour la plupart en Afrique, Asie et Amérique latine ».
7 Edwards et Hulmes (éd.) (1995) : « La responsabilité désigne généralement les moyens par lesquels les individus et les organisations se réfèrent à une autorité reconnue, ou des autorités et sont tenues responsables pour leurs actions. Avina (1993) distingue utilement la responsabilité fonctionnelle de court terme (responsabilité pour les ressources, l’utilisation des ressources et les impacts immédiats) et la responsabilité stratégique (responsable pour les impacts que les actions d’une ONG ont sur les actions d’une autre organisation et sur l’environnement plus large ».
8 Palestinian Economic Council for Development and Reconstruction.
9 L’Empire ottoman.
10 La nomination de Hassan Asfour à la tête du ministère des ONG participe de la politique de Yasser Arafat visant à récompenser des proches par l’octroi de postes. Hassan Asfour a fait partie de l’équipe des négociateurs d’Oslo.
11 Entretien réalisé le 12 février 2004 à Ramallah.
12 Entretien avec Ilan Halévy réalisé le 1er mars 2004 à Ramallah.
13 Cet entretien a été réalisé en février 2004 à l’époque où Ahmad Qoreï était le Premier ministre.
14 Chiffres tirés du site Internet du ministère des Finances palestiniens, www.mof.gov.ps consulté le 17 février 2005.
15 Entretien réalisé en juillet 2003, les chiffres sont donc ceux du budget 2003.
16 Article paru dans le journal Al-Quds du 12 avril 2005 : 7.
17 PARC et UAWC ont été les seules ONG invitées.
18 La réunion à Hébron a eu lieu les 25 et 26 octobre 1999.
19 Palestinian National Authority, Medium Term Agricultural…,2000.
20 Ibid. : 10.
21 Challand (2005a) précise que USAID, l’agence américaine d’aide au développement, met en place ses programmes via des sous-traitants locaux tels que Tamkeen, Maram et Rafeed. Tamkeen est lié avec Chemonics, une firme américaine et Maran avec IBM Global Services : « These implementing organizations set up their own affiliate institutions on the ground providing relays and important networks. For example, Chemonics International West Bank affiliate is Massar, which is also a consulting body for Tamkeen. [...] Not only do they work in close network (or close circuits) but they also contribute to the spreading of a rather procedural approach to aid which has to be managed more than built in partnership with local organizations. This might, eventually, become detrimental to the setting of priorities responding to local needs ».
22 Source : Palestinian National Authority, Medium Term Agricultural…, 2000 : 15.
23 Ibid. : 15.
24 Avec le système de bouclage, le marché israélien du travail est presque totalement fermé aux Palestiniens. La Banque Mondiale, dans son rapport annuel de 2004, précise que 134 000 Palestiniens travaillaient en Israël en 1999 (en comptant les colonies installées en Cisjordanie et dans la bande de Gaza). Ce chiffre est tombé à 48 000 en 2004. Cet effondrement explique pourquoi l’agriculture a été de nouveau un secteur qui emploie durant la deuxième Intifada. World Bank, op. cit : 5.
25 Palestinian National Authority, Medium Term Agricultural…, 2000 :18.
26 PARC, Annual Report, 1991 : 13-24.
27 Palestinian National Authority, A Strategy for Sustainable Agriculture in Palestine, 2000 : 12.
28 Source : World Bank, Four Years – Intifada…, 2004 : 24.
29 Ibid. : 60-61.
30 Palestinian National Authority, Medium Term Agricultural…, 2000 : 18. Chiffres issus du Palestinian Central Bureau of Statistics.
31 Palestinian National Authority, Palestinian Agricultural Policy, n.d.
32 Ibid. : 10.
33 Entretien réalisé le 20 janvier 2005 à Ramallah.
34 Entretien réalisé avec Hillel Adiri à Tel-Aviv le 13 mars 2005. Hillel Adiri est l’ancien responsable de l’agriculture pour l’administration civile israélienne dans la bande de Gaza. Il fait maintenant parti de IPCRI (Israeli-Palestinian Centre of Research and Information).
35 Local Aid Coordination Committee.
36 Ministry of Planning, Office of the Minister, Aid Coordination, Remodeling and Reactivation of Sector Working Groups, 2004. Ce document a été remis aux membres du LACC le 22 mars 2004.
37 Selon le site du LACC (www.lacc.ps, consulté le 21 février 2005), l’échec de l’ancienne version des SWG est dû à la deuxième Intifada, en septembre 2000.
38 Le LACC regroupe une majorité de bailleurs de fonds, notamment la Banque Mondiale, l’Union européenne, les agences de l’ONU type WFP, UNICEF, UNESCO, etc. J’ai assisté à la première réunion du LACC à Jérusalem après la mise en place des Groupes de travail sectoriels, le 24 novembre 2004.
40 Le secrétariat des groupes est composé de membres du LACC et du ministère du Plan.
41 Dans l’ancienne version des SWG, le directeur (Chair) était le gavel holder (porteur de bâton) et le co-chair était le shepherd (berger) ! Cela montre que cette réforme est aussi une réforme cosmétique, afin d’atténuer les relents paternalistes des dénominations.
42 Document de travail distribué lors de la réunion du LACC du 24 novembre 2004.
43 Entretien réalisé le 20 janvier 2005 à Ramallah.
44 L’Italie est le plus gros bailleur de fonds sur l’agriculture mais comme ils sont aussi investis dans la santé, ils codirigent ce groupe de travail et laissent l’agriculture à l’Espagne.
45 Union of Agricultural Work Committees.
46 Union of Agricultural Work Committees (UAWC), Annual Report, 2003 : 2. Je n’ai jamais trouvé une seule référence au sionisme dans les rapports de PARC qui ne mentionnent que l’occupation israélienne. Ce choix de vocabulaire sert PARC dans ses contacts avec les bailleurs de fonds internationaux.
47 Entretien réalisé le 26 février 2005 à Ramallah avec le responsable des projets de UAWC.
48 Entretien réalisé le 15 février 2005 à Ramallah.
49 Entretien réalisé le 17 février 2005 à Beit Hanina.
50 Entretien réalisé le 20 janvier 2005 à Ramallah.
51 Ministry of Agriculture, Agricultural Medium Term Development Plan, 2005-2007, Ramallah, janvier 2005, 25 pages.
52 Ibid. : 3.
53 Ibid. : 5.
54 Les zones tampons sont les zones situées entre la ligne verte et le mur de séparation, dont l’accès est dorénavant plus que largement restreint pour les Palestiniens.
55 Ces chiffres m’ont été fournis par le ministère de l’Agriculture.
56 Il existe pour l’instant un seul système d’information global sur la question de la sécurité alimentaire créé par le PAM. Une nouvelle unité (Vulnerability Analysis and Mapping Unit) a été créée en 2003. Ce système d’information se base sur deux critères : les catégories socio-économiques et le territoire. La FAO est en train de mettre un autre système d’information en place, qui ne sera prêt qu’à la fin 2005. Cette base de données devrait être réalisée en partenariat avec le ministère de l’Agriculture.
57 Ministry of Agriculture, op. cit. : 15.
58 Selon PARC, 800 000 arbres ont été déracinés depuis septembre 2000 dont 203 000 oliviers et 30 000 dunums de terres agricoles ont été endommagés par l’armée, les rendant inutilisables pour la culture.
59 Ministry of Agriculture, Agricultural Medium Term Development Plan, janvier 2005 : 18.
60 Entretien réalisé le 25 janvier 2005 à Jérusalem.
61 Ce consultant, dont la nomination a fait beaucoup de vagues, notamment au sein de la coopération espagnole qui ne voyait pas l’intérêt d’un tel poste, a des liens familiaux avec le responsable du PNUD pour l’agriculture que j’ai interrogé. Le népotisme n’est pas une pratique exclusive des ONG locales.
62 Base de données agricoles dont l’idée vient du groupe de travail sectoriel.
63 Agricultural Development Association, ARIJ, Center for Agricultural Services, Economic and Social Development Center of Palestine, Land Research Center, Ma’an, PARC, Palestinian Hydrology Group et UAWC.
64 L’Agence française de développement, Australian Agency for International Development, Austrian Development Cooperation, Belgium Technical Cooperation, Canadian International Development Agency, Consulat général de France, Danish Representative Office, European Commission Technical Assistance, Gobierno Argentino, Italian Cooperation, Japan International Cooperation Agency, Kuwait (Arabic Fund for SocioEconomic Development, Middle-East Regional Agricultural Programme, Norwegian Agency of Development Cooperation, Pontifical Mission in Palestine, Spanish Cooperation, Swedish International Development Cooperation Agency, Swiss Agency for Development Cooperation, The Government of the Grand Duchy of Luxembourg, USAID, United States Department of Agriculture.
65 Entretien réalisé le 22 février 2005.
66 Ministry of Agriculture, op. cit. : 23.
67 Entretien réalisé le 24 janvier 2005 à Jérusalem.
68 Ce fait m’a été entre autres confirmé par un ancien responsable de l’administration civile israélienne pour la bande de Gaza. Entretien réalisé à Tel-Aviv le 13 mars 2005.
69 Ministry of Planning, Office of the Minister, Aid Coordination, Remodeling and Reactivation of Sector Working Groups, 2004.
70 Entretien réalisé le 22 février 2005 à Ramallah.
71 AMODESP, que j’ai évoqué dans la première partie.
72 Entretien réalisé le 22 février 2005 à Jérusalem.
73 Entretien réalisé le 25 janvier 2005 à Ramallah.
74 Dina Craissati, dans une étude des Comités de secours médicaux palestiniens (UPMRC), analyse le secteur de la santé en Palestine en reprenant la théorie d’A. Hirschmann (sans cependant la citer). Elle considère que HSC, ONG médicale rattachée au Fatah, a appliqué la stratégie de loyauté (loyalty) envers le ministère, que UHWC, liée au FPLP, a pratiqué celle de sortie (exit) et que UMPRC, liée auparavant au PPP, a utilisé la stratégie d’opposition (voice). Voir Craissati, 1996 : 111-136.
75 J’ai assisté à deux de ces rencontres, la première à Jéricho le 11 mai 2005 et la seconde à Jénine, le 25 mai 2005.
76 Entretien réalisé le 31 mars 2004 à Ramallah.
77 À propos des municipalités palestiniennes et de l’évolution de leur rôle, voir Signoles, 2004.
78 Entretien réalisé le 2 juillet 2003 à Ramallah.
79 Sur le site www.PNGON.net, consulté le 9 avril 2005, Arij, PARC et UWAC sont classées dans les ONG travaillant dans le domaine agricole, Ma’an dans le domaine du développement de la communauté, Arij est aussi classée dans la section « démocratie, recherche, média et communication » tout comme Ma’an, PARC, PHG et Arij dans l’environnement.
80 Entretien réalisé le 22 février 2005 à Ramallah.
81 Entretien réalisé le 4 août 2003 à Ramallah.
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