Chapitre 1. Imposition d’une nouvelle légitimité par PARC : le retour à la terre
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Mots-clés : PARC (Palestinian Agricultural Relief Committees), terre
Index géographique : Palestine
Texte intégral
1Dans ce premier chapitre, je vais chercher à inscrire la problématique d’une organisation populaire travaillant dans le domaine de l’agriculture dans un contexte plus large, celui d’un conflit centenaire autour de la terre. La situation politique, sociale, économique, dans laquelle l’ONG Palestinian Agricultural Relief Committee (PARC) s’est créée et agrandie est spécifique au cas palestinien. Ceci permet cependant d’analyser les évolutions au sein d’une organisation sur une vingtaine d’années et de mesurer l’impact de l’environnement extérieur sur ses propres structures institutionnelles. Cette étude permet également d’étudier la mise en place d’organisations d’un type nouveau, dans le monde arabe en général et en Palestine en particulier : des associations de développement qui cherchent à impliquer la population dans leurs projets et non des associations caritatives pour qui la population n’est que le récipiendaire passif d’aides financières ou matérielles. En rupture avec une tradition d’associations fondées par des notabilités, les nouvelles associations populaires vont réussir à imposer sur la scène palestinienne un nouveau type de légitimité, fondé sur des valeurs plus universalistes.
Un conflit centré sur la terre
2La terre d’Israël et de Palestine a été sacralisée1 par les deux peuples et le règlement du conflit repose en partie sur la question des réfugiés et sur celle de la terre, ou de l’échange de territoires contre la paix. L’appropriation identitaire du territoire rend difficile ce règlement et ces questions territoriales et identitaires semblent rendre insoluble le conflit israélo-palestinien. Les opposants au plan de retrait de Gaza en juillet 2005 du Premier ministre israélien Ariel Sharon dénonçaient, par exemple, ce qu’ils estiment être une trahison et surtout un abandon de territoires appartenant au Grand Israël. Toutes les tentatives de résolution sont passées par l’élaboration de cartes et donc de visualisation du territoire2, cartes du partage onusien de 1947 (résolution 181)3, de l’armistice de 1948, des guerres de 1967, de 1973, des accords d’Oslo avec ses zones A, B et C, des colonies, de la ligne verte, du mur de séparation. Les plans de partage du territoire, qui ne coïncident pas toujours avec les dates des conflits se sont également succédé : du plan du secrétaire d’État américain Rogers de 1970 qui devait permettre l’ouverture de négociations sur l’application de la résolution 242 des Nations unies au plan de l’initiative de Genève de 2003 qui envisage des compensations territoriales pour les Palestiniens pour toute enclave conservée par les Israéliens, la terre et son découpage sont la clé du conflit. Je vais tâcher ici de mettre en perspective l’évolution du rapport à la terre en Palestine, au regard du devenir du territoire et de voir comment la nécessité d’une association de défense de la terre et d’aide aux agriculteurs a pu s’imposer.
La terre sous l’Empire ottoman
3Les transformations économiques et sociales au sein de l’Empire ottoman s’accélèrent à la fin du xixe siècle, à cause de l’expansion progressive de l’économie de marché et de la tendance à la privatisation et à la concentration des propriétés terriennes. Cela est dû en partie à la promulgation en 1858 du Code de la Terre par les autorités ottomanes dont l’application s’étalera sur plusieurs dizaines d’années (Khalidi, 2003 : 155 sq). Ce code définit différents types de propriété, établit des procédures d’acquisition et d’enregistrement de la terre et organise de nouveaux modes de taxation4. En Palestine, dans les régions de collines où les petites parcelles et la propriété individuelle avaient longtemps été la règle, cette loi a eu moins de conséquences en termes d’expropriation de paysans et de concentration de la propriété foncière. En revanche, dans les plaines céréalières, ces nouvelles dispositions ont facilité l’enregistrement par des propriétaires individuels de terres agricoles dont la plupart, alors terres d’État, n’avaient jamais été enregistrées et relevaient de statuts traditionnels tels que le bail foncier ou l’usufruit communautaire. Cette nouvelle loi pouvait priver un paysan du droit de vivre sur sa terre, de la cultiver et de la transmettre à ses héritiers, droit jusqu’alors inaliénable tant que l’impôt était payé régulièrement. Les paysans évitaient d’enregistrer les terres qu’ils possédaient par tradition pour ne pas payer l’impôt et éviter la conscription. Ce qui permettait aux cheikhs des villages, aux percepteurs des impôts et à l’élite urbaine d’enregistrer de vastes parcelles de terres à leur nom : « Seeking to evade increased taxation and/or military conscription, Arabs in Palestine, whether they owned land privately or, more commonly, through collective village holdings, sought to register their property in the name of larger landowners. The latter were often ‘absentee landlords’ residing outside of Palestine. It was not long before prospective Jewish colonizers found it practicable to negotiate directly, or via land-brokers, with these ‘absentee landowners’ on the purchase of lands in Palestine » 5. L’acquisition de portions de terres par des étrangers et donc en quelque sorte l’éclatement de la masha, mode de propriété de la terre où l’ensemble des paysans d’un village dispose de parts égales en termes de valeur (même qualité de la terre par exemple) mais qui est plus une sorte de copropriété que de propriété collective, fait encore débat. Ya’acov Firestone estime, quant à lui, que cette acquisition peut s’expliquer par plusieurs phénomènes : l’accroissement de la population (les terres sont divisées entre les héritiers par exemple), qui entraîne également le manque relatif de terres et la mise en place d’un marché moderne. L’ajustement de l’État à tous ces phénomènes aurait donc entraîné les processus d’enregistrement de la terre et de personnalisation de la taxation (Firestone, 1990 : 91-129). La masha est une forme de collectivité des droits à l’exploitation d’un terroir villageois. L’attribution initiale des terrains est proportionnelle à la taille de la famille. Pour transformer cette forme de copropriété, il est nécessaire que l’ensemble des chefs de clans s’accordent pour « casser » la masha. La loi de 1958 crée donc une sorte de propriété privée. Les conséquences de cette loi se font encore sentir aujourd’hui, en particulier dans les questions d’expropriation de terres par les Israéliens pour la construction du mur. Les obstacles mis par les autorités israéliennes à la culture des terres palestiniennes situées du côté israélien font craindre que ces dernières n’utilisent à leur profit la loi sur les terres miri non cultivées pendant trois ans pour les déclarer terres d’État et se les approprier. De plus, la persistance du système de la masha autour de Jérusalem est un obstacle pour les velléités d’expansion des colonies puisque cela ralentit le processus de privatisation de la terre6.
4Les principaux bénéficiaires de ce processus de consolidation de la propriété foncière par enregistrement ont été les marchands des villes du littoral (Beyrouth, Haïfa, Jaffa et Gaza). La bourgeoisie de Jérusalem en a aussi profité. Leur prospérité était une conséquence de l’intégration de la région dans l’économie mondiale grâce aux nouveaux moyens de communication et à la croissance du commerce et de la production agricole liée aux progrès de la sécurité dans l’Empire. Ces nouvelles ressources ont été investies dans la terre, en Palestine comme ailleurs dans la région. Ainsi, l’extension de la propriété privée, qui visait principalement à augmenter les recettes de l’Empire, a favorisé la naissance d’une grande propriété foncière enregistrée au nom de puissants notables locaux. Au début du xxe siècle, 50 % des terres de Judée et 20 % des terres de Galilée appartiennent encore aux paysans et ce fait aura de grandes conséquences sur le transfert foncier opéré sous le mandat britannique au bénéfice des nouveaux arrivants (Picaudou, 1997 : 17). Seulement un cinquième des terres était enregistré au début du mandat britannique en 1923. En 1928, les Britanniques ont promulgué l’Ordonnance sur la Terre pour systématiser et compléter le processus commencé sous les Ottomans.
5Mais en Palestine, l’arrivée de l’immigration juive modifie profondément le marché. Rashid Khalidi estime que la réaction de la paysannerie fut centrale dans le combat contre la colonisation en Palestine. La grande majorité de la population juive de Palestine vivait dans les quatre villes saintes (Jérusalem, Hébron, Safed et Tibériade) et 12 000 seulement vivaient dans la quarantaine de colonies agricoles créées depuis 1878. Il ajoute : « À la différence de la plupart des juifs citadins, majoritaires en Palestine à l’époque, généralement d’orientations plutôt religieuse et apolitique, beaucoup de ceux qui vivaient dans les campagnes étaient des sionistes engagés avec des objectifs politiques explicites. C’est cette population de colons qui eut les contacts les plus étroits avec la paysannerie qui formait la majorité de la population arabe de Palestine » 7. La loi de 1867 permet aux étrangers d’acheter de la terre sur le territoire ottoman (Picaudou, 1997 : 17). Les populations juives se sont installées principalement sur les terres agricoles des plaines côtières et l’intégration de ces mêmes populations est passée par la mise en valeur de ces terrains. R. Khalidi indique très justement : « La résistance paysanne palestinienne débuta il y a plus d’un siècle, annonçant un conflit qui ne cessa jamais d’être centré sur la terre et fut alimenté du côté palestinien par une dynamique souvent venue de la base et non d’en haut. » (Khalidi, 2003 : 24). Un siècle plus tard, le nouvel État israélien lance plusieurs plans d’occupation de la terre.
Colonisation israélienne et occupation de la terre
6La colonisation israélienne commence sous le gouvernement travailliste de Lévy Eshkol après la guerre des Six jours en 1967. Cette guerre permet à Israël de quadrupler sa superficie avec l’occupation du Sinaï, du Golan, de Jérusalem-Est, de la Cisjordanie et de Gaza. La politique de colonisation s’établit en deux phases après 1967. D’abord, le plan Allon8, établi en juillet 1967, prévoit l’annexion d’un tiers de la Cisjordanie, l’implantation dans cette région d’une trentaine de colonies juives et la création d’un cordon de sécurité formé d’implantations dans la vallée du Jourdain. Ce plan, qui représente la première étape, souligne l’importance vitale de la vallée du Jourdain. C’est là que seront installées les premières colonies (Gresh et Vidal, 1996 : 85). Le Goush Emounim (Bloc de la Foi) se crée en 1974. Ce mouvement revendique les droits des Juifs à s’installer partout dans le Grand Israël qui est à l’origine de l’installation de plusieurs colonies dont l’existence sera entérinée par les gouvernements travaillistes9. L’arrivée en mai 1977 du premier gouvernement du Likoud, dirigé par Menachem Begin, intensifie le mouvement de colonisation.
7Ensuite, en octobre 1978, le plan Drobless (du nom du président de la Commission d’implantation de l’Organisation sioniste mondiale) est mis sur pied. C’est le plan directeur du développement des implantations en « Judée et en Samarie » pour la période 1979-1983. Ce plan énonce : « L’implantation sur toute la terre d’Israël est une question de sécurité et de droit. La présence de colonies aux endroits stratégiques accroît la sécurité intérieure et extérieure, concrétise notre droit sur Eretz Israël et consacre l’exercice de ce droit. […] Les colonies de peuplement ne doivent pas être disposées uniquement autour des centres d’habitation des minorités, mais également entre eux et ce conformément à la politique d’implantation adoptée en Galilée et dans d’autres régions du pays» (Baron, 2000 : 15). L’idée est d’éviter toute unité territoriale palestinienne qui pourrait conduire à l’édification d’un État viable. Ainsi, ce plan insiste sur cet aspect : « […] les terres domaniales et les terres incultes de Judée et de Samarie doivent être immédiatement saisies afin de coloniser les régions entre et autour des centres de résidence des minorités pour réduire au minimum le danger d’un nouvel État arabe sur ces territoires ». Pour réaliser ce programme, Israël doit s’emparer de la terre le plus rapidement possible. Déjà, après 1967, le gouvernement israélien s’était approprié des terres domaniales et s’était arrogé le droit de confisquer des terrains pour raisons de sécurité.
8C’est en 1979 qu’Ariel Sharon, alors ministre israélien de l’Agriculture, lance l’idée qu’il faut développer rapidement les colonies de peuplement et assurer des liens entre ces colonies et les villes israéliennes. Il faut aussi contrôler la totalité des ressources naturelles. Jérusalem entière et unifiée est déclarée capitale d’Israël en juillet 1980. Le Likoud au pouvoir accélère la création de colonies civiles dans les Territoires palestiniens pour progressivement les quadriller, notamment avec le réseau d’infrastructures visant à relier ces colonies. Les villes palestiniennes sont peu à peu privées de leurs terres et empêchées de se développer.
9Tout bien dont le propriétaire est absent à la date du 7 juin 1967 est considéré comme une propriété abandonnée. La saisie de terres pour l’installation de colonies de peuplement est vue comme une action d’utilité publique. L’interdiction d’acheter des terres en Cisjordanie et dans la bande de Gaza faite aux Israéliens est levée en septembre 1979. C’est à ce moment-là que les Israéliens s’aperçoivent que seulement 30 % des terres en Cisjordanie sont inscrites au cadastre, fait découlant du système complexe d’enregistrement des terres sous l’Empire ottoman (Baron, 2000 : 417). Cette opération d’enregistrement des terres s’est poursuivie sous le mandat britannique et sous autorité jordanienne mais n’était pas achevée en 1967 et a été arrêtée suite à la guerre des Six jours. Les autorités militaires israéliennes prennent en 1967 le décret n° 59 qui met en place une nouvelle procédure de confiscation des terres. Les terres dont la propriété n’est revendiquée par personne sont dorénavant considérées comme bien de l’État et donc utilisables selon son bon vouloir. La procédure d’opposition pour les Palestiniens est conçue de telle façon que des milliers d’hectares passent ainsi sous la coupe israélienne en 1980. Xavier Baron conclut ainsi : « Sur le plan économique, quinze années d’occupation ont provoqué l’apparition d’un prolétariat palestinien venant des couches rurales de la population, disposant de moins en moins de terres à cultiver et des camps de Cisjordanie ». La mainmise israélienne sur les terres palestiniennes s’est donc accélérée à partir de l’arrivée du Likoud au pouvoir en 1977, les gouvernements travaillistes précédents ayant plutôt implanté les colonies de peuplement dans la vallée du Jourdain, zone tampon avec la Jordanie (Picaudou, 1997 : 219).
10Nadine Picaudou précise d’ailleurs que les nouvelles dispositions prises par le gouvernement de droite étendent la notion de biens du gouvernement aux terres non enregistrées mais aussi aux terres non cultivées. Elle ajoute qu’à la veille de la première Intifada, sur l’ensemble des terres contrôlées par Israël, un quart l’est par les colons vivant dans les 120 implantations de Cisjordanie et les 12 de Gaza, ce qui représente 1,6 % des terres cultivées et 42 % des surfaces irriguées. De plus, si les produits agricoles israéliens peuvent entrer librement en Cisjordanie, ce n’est pas le cas des exportations agricoles palestiniennes. Celles-ci sont soumises à autorisation, que ce soit à destination d’Israël ou du reste du monde. Le marché israélien absorbe à l’époque 70 % des exportations palestiniennes, mais seulement 10 % des exportations israéliennes se font en Cisjordanie et à Gaza et 90 % des importations palestiniennes proviennent d’Israël (Picaudou, 1997 : 223). À la fin des années 1970, plus de seize ans après le premier plan de colonisation des Territoires occupés, les Palestiniens s’organisent pour réagir à la nouvelle situation à l’intérieur des Territoires. Il est important de souligner que la saisie des terres par les Israéliens relève à la fois de la stratégie militaire, du nationalisme territorial et de la politique d’aménagement du territoire qui consiste à retirer définitivement des terres du marché foncier pour les allouer à une planification publique, semi-publique ou d’apparence privée.
Le retour à la terre comme résistance à l’occupation israélienne
11Au début des années 1980, l’activisme politique est remplacé par la résistance passive à l’occupation (sumud). Ce dernier a des aspects positifs tels que la valorisation culturelle. N. Picaudou analyse ce phénomène : « Désormais agrippée à sa terre comme au symbole même de son identité, la population développe des stratégies de survie qui s’identifient au repli sur les bases les plus traditionnelles de l’économie rurale, valorisant la recherche de l’autarcie et la fécondité des femmes, fondement ultime de la résistance à l’occupant. L’idéologie du sumud glorifie les valeurs patriarcales de la culture villageoise dans une société en transition qui, pour n’être plus tout à fait paysanne, n’en reste pas moins profondément rurale» (Picaudou, 1997 : 224-225). La crispation sur les valeurs traditionnelles provient aussi des effets pervers de l’aide extérieure, car selon N. Picaudou, elle développe dans la population une mentalité d’assistés10, contribue à figer les évolutions sociales en favorisant les forces les plus conservatrices, notables urbains ou potentats ruraux qui servent de relais à la distribution des aides par le biais des municipalités, des chambres de commerce ou des associations professionnelles.
12La population des Territoires palestiniens se mobilise suite à la prise de conscience progressive des effets socio-économiques destructeurs de l’occupation et la mise en place de cet idéal de résistance passive. Cette mobilisation passe par la constitution d’une infrastructure d’institutions nationales destinées à soutenir un processus de désengagement de l’occupation et de prise en charge des populations par elles-mêmes (self-help) (Craissati, 1996 : 118). Dina Craissati indique que la façon dont cette stratégie a été mise en place par la direction de l’OLP, à l’extérieur, a rencontré critiques et résistances de la part des forces « progressives » de l’intérieur. Bien que le sumud, au travers du financement par le Comité joint jordano-palestinien créé en 1978, ait provoqué la création d’établissements agricoles, éducatifs, médicaux, culturels, il a aussi amené des effets contre-productifs. En effet, ce processus a renforcé les institutions traditionnelles et les associations caritatives et les effets bénéfiques de l’aide n’ont pas forcément tous été redirigés vers les secteurs de la population palestinienne les plus nécessiteux. D. Craissati oppose la résistance passive (sumud muqawim), qui provient de l’intérieur des Territoires, à la résistance statique de l’extérieur. La résistance passive, qui s’est construite en partie contre cette lutte menée de l’extérieur, allait être fondée sur les besoins locaux et les priorités articulées et définies par « ceux qui font quotidiennement face à l’occupation » (ibid. : 119).
L’organisation de la société palestinienne à l’intérieur des Territoires
13Les organisations dites « de masse » sont devenues l’expression de cette résistance passive à la fin des années 1970 et ont remis en question les façons traditionnelles, élitistes et nationalistes d’envisager le développement. Ce phénomène s’est produit par la mobilisation des populations pauvres, principalement dans les villages, via des structures alternatives, décentralisées, plus ouvertes et démocratiques, mais aussi grâce au volontariat. C’est par la création de ces organisations de masse que s’est constituée dans les Territoires palestiniens une nouvelle élite, en opposition à une ancienne élite traditionnelle, urbaine, celle des propriétaires terriens tirant leur prestige des magistratures héréditaires qu’ils avaient acquises sous l’Empire ottoman11. Nous assistons à la mise en place de deux réseaux de légitimité parallèles et distincts que j’analyserai plus loin. Cette ancienne élite urbaine a donné naissance à un mouvement de sociétés caritatives, fondées autour de communautés religieuses ou locales et reposant sur des ressources de légitimité de type charismatique ou religieuse. Cette nouvelle élite née à la fin des années 1970, qui sera le moteur de la première Intifada est, quant à elle, à l’origine de ce mouvement des ONG progressistes.
14Glenn Robinson montre que la nouvelle élite a été centrale dans le processus de mobilisation dans les années 1980, puisque ses membres ont occupé des positions hégémoniques dans les organisations palestiniennes de base émergeant dans les Territoires (Robinson, 1997 : 19). Ce nouveau leadership est issu des petites villes, villages et camps de réfugiés. Il promeut une nouvelle idéologie qui a donc favorisé l’émergence de ce mouvement de restructuration de la société palestinienne. Il en a profité pour asseoir ses positions en en prenant la direction et en devenant de fait assez incontournable.
15Un autre processus, plus directement politique celui-là, est aussi en cours. C’est en 1973 que les Palestiniens de l’intérieur font entendre leurs voix à l’OLP, via la création d’un Front national palestinien (FNP). Ces Palestiniens de l’intérieur pressent l’OLP, qu’ils reconnaissent comme légitime, d’élargir sa base, de lutter pour obtenir la création d’un État palestinien sur les territoires de Cisjordanie et de Gaza. Selon N. Picaudou : « Le FNP apporte à l’OLP le soutien nouveau des territoires mais il plaide en échange pour une approche réaliste qui va contribuer à la maturation politique de la résistance. L’OLP prétend volontiers être à l’origine de cette nouvelle structure politique qui marginalisera graduellement les notabilités traditionnelles des territoires. Mais l’initiative provient en réalité de l’intérieur et le nouvel organe associe les communistes, qui en sont la composante essentielle, aux militants des organisations armées, aux premiers rangs desquels ceux du Fatah » (Picaudou, 1997 : 177). Le programme sera rendu officiel plus tard, fondé sur la résistance concrète à l’occupation. Les Palestiniens peuvent espérer mettre fin à l’occupation en empêchant la confiscation des terres, en préservant le patrimoine historique et culturel arabe et en luttant contre la judaïsation du pays. L’idée d’une étape intermédiaire et d’un pouvoir national, à mi-parcours entre le territoire libéré et l’État indépendant, est acceptée en juin 1974. Cette idée va accélérer l’éclatement de l’OLP et les « forces du refus » se regroupent autour du Front populaire de libération de la Palestine, dirigé par Georges Habache. La mobilisation de masse devient donc une des stratégies de l’OLP à partir de 1973, lorsque la lutte politique est associée à la lutte armée.
16L’interdiction des mouvements politiques dans les Territoires palestiniens et leur répression amènent le mouvement national à prendre conscience que l’action politique en tant que telle, dans la clandestinité, sera limitée si elle n’est pas soutenue par les structures officielles des organisations de masse. Le Parti communiste palestinien (PCP), le seul dont les dirigeants se trouvent alors à l’intérieur même des Territoires, prend un rôle prépondérant parmi les forces de gauche dans la conduite de cette stratégie. Ce parti sera à l’origine des premières organisations populaires de masse. L’Union of Palestinian Medical Relief Committees (UPMRC), rattachée au PCP, est créée en 1979. Ce mouvement est suivi par les autres factions de gauche, qui créent à leur tour des organisations d’aide aux populations défavorisées, imitées plus tardivement par le Fatah.
17Cependant, la fragmentation factionnelle et politique qui afflige le mouvement national palestinien dans les années 1980, notamment à la suite de la guerre du Liban en 1982 et du départ de l’OLP de Beyrouth, a accentué la politisation du mouvement populaire et y a reflété les profondes divisions du mouvement national palestinien. En conséquence, les organisations populaires ont fleuri et se sont progressivement divisées en plusieurs fronts parallèles en compétition. La conséquence est que les programmes d’aide, souvent redondants, n’ont pas toujours bénéficié à la population palestinienne.
18Plusieurs remarques sont ici nécessaires pour comprendre sur quels fondements l’ONG de développement rural PARC se crée et quelles sont les clés de son succès. Tout d’abord, la mise en place de la résistance passive provoque à la fois une glorification de la terre comme essence même de l’identité palestinienne, mais aussi favorise les notables locaux et développe une mentalité « d’assistés ». Dès sa création, PARC conteste ces deux derniers points. Elle est issue de cette vague d’organisations populaires enfantées par le PCP. L’association cherche à remettre la population palestinienne au sein du processus de développement.
Les accords d’Oslo et la création des zones A, B et C
19Les accords d’Oslo mettent un terme à la première Intifada. Ce soulèvement spontané est parti de l’intérieur des Territoires en décembre 1987. La Déclaration de Principes portant sur les dispositions d’autogouvernement par intérim du 13 septembre 1993 stipule, dans l’article VI portant sur le transfert des pouvoirs et responsabilités : « Immédiatement après l’entrée en vigueur de la présente Déclaration de Principes et le retrait de la bande de Gaza et de la région de Jéricho dans la perspective de promouvoir le développement économique sur la rive occidentale et dans la bande de Gaza, des pouvoirs seront transférés aux Palestiniens dans les domaines suivants : éducation et culture, santé, affaires sociales, levée d’impôts directs et tourisme ». L’agriculture ne fait donc pas partie de ces pouvoirs transférés. L’accord intérimaire sur la Cisjordanie et la bande de Gaza, Oslo II ou accord de Taba, est conclu à Taba le 26 septembre 1995 et signé à Washington deux jours plus tard. Il prépare la deuxième étape de l’autonomie palestinienne en découpant le territoire palestinien en trois zones. La zone A (2 %) est sous entière juridiction civile des Palestiniens qui ont aussi la charge de la sécurité interne. Elle comprend les six des principales villes (Jénine, Naplouse, Tulkarem, Qalqiliya, Ramallah, Bethléem auxquelles il faut ajouter Jéricho, déjà autonome) et 20 % de la population palestinienne.
20La zone B (26 %) est sous juridiction civile palestinienne, mais la sécurité interne est assurée conjointement par les Israéliens et les Palestiniens. Elle englobe la grande majorité des 450 villages palestiniens et 70 % de la population.
21Enfin la zone C (72 %) est sous contrôle total sécuritaire et civil israélien. Elle englobe les colonies juives, militaires ou civiles et les routes de contournement, notamment la vallée du Jourdain. X. Baron indique d’ailleurs : « Oslo II met en marche la stratégie du morcellement territorial, […] ou politique de bantoustan » (Baron, 2000 : 639). La quasi-totalité de la zone C (80 %) est constituée de terres agricoles qui sont donc sous contrôle israélien. Nous verrons plus loin comment cela affecte les rapports entre le ministère de l’Agriculture palestinien et les ONG agricoles. Le 28 mai 1994, les seize premiers portefeuilles ministériels sont attribués12, mais le ministère de l’Agriculture n’apparaît pas.
22Les nombreux redéploiements de l’armée israélienne qui devaient avoir lieu lors de la période intérimaire n’ont guère eu lieu. Les accords de Sharm El-Sheikh de 1999 ramènent le découpage des territoires à la distribution suivante : zone A (17,2 %), zone B (23,8 %) et zone C (59 %). La détérioration des conditions de vie des Palestiniens à la fin du processus de paix et la visite d’Ariel Sharon sur l’esplanade des mosquées en septembre 2000 mettent le feu aux poudres.
La deuxième Intifada et la construction du mur de séparation
23Un an et demi après le début de l’Intifada Al-Aqsa, l’opération israélienne « Defensive Shield » d’avril 2002 conduit à la réoccupation de la quasi-totalité des zones autonomes palestiniennes, majoritairement constituées des villes. Si l’armée s’est retirée de certaines des villes palestiniennes depuis lors, il reste cependant difficile de parler d’autonomie des zones palestiniennes à l’heure actuelle. Le système de bouclage des TOP est instauré grâce aux 605 obstacles (check points, blocs de béton, monts de terre, tourelles d’observation, etc.) recensés en avril 2005 par le bureau des Nations unies pour la Coordination des affaires humanitaires (OCHA).
24Depuis 2002, la construction du mur de séparation complète ce système de verrouillage. En février 2005, 209 kilomètres du mur étaient terminés emportant 9,5 % du territoire de Cisjordanie du côté israélien du mur13. La portion du mur prévue dans la vallée du Jourdain ôterait quelque 1 650 000 dunums supplémentaires, soit 29 % du territoire de Cisjordanie et la majorité des terres fertiles de cette vallée. À la fin du mois de septembre 2003, l’armée israélienne a détruit quelque 60 000 dunums de terres agricoles.
25La zone de Qalqiliya, au nord-ouest de la Cisjordanie, a perdu 35 % de ses terres agricoles (soit 2 168 dunums sur 6 500) et 3 500 autres dunums de terres agricoles sont passés du côté israélien du mur. L’accès à ces terres est désormais conditionné à l’obtention d’un permis donné par l’armée israélienne. Ce permis autorise les agriculteurs à franchir le mur par l’une des portes gardées par l’armée, ouverte deux fois par jour. Quinze des trente-neuf puits de la région ont été confisqués. Dans la mesure où 45 % de l’économie de la ville dépendait de l’agriculture, ses habitants la désertent de plus en plus. Qalqilya n’est plus aujourd’hui le verger de Palestine, comme les Palestiniens avaient coutume de l’appeler.
26Le plan général de construction du mur prévoit d’isoler 400 000 dunums, soit 7 % de la Cisjordanie. S’il est construit dans sa totalité, soit également dans la vallée du Jourdain, il fera passer 51 % des terres de la Cisjordanie (en englobant dans ce chiffre les colonies, les routes de contournement, les zones-tampons créées à proximité du mur) sous contrôle israélien. L’agriculture est donc un des secteurs économiques palestiniens qui pâtit le plus de la situation.
L’évolution de l’agriculture en Palestine
27Le tableau ci-dessous montre l’évolution du pourcentage de la population palestinienne employée dans le secteur de l’agriculture :
Année | 1969 | 1980 | 1999 | 2001 | 2003 |
Pourcentage de la population palestinienne employée dans l’agriculture | 46 | 26 | 12,6 | 12 | 15,7 |
Tableau 3 : Emploi des Palestiniens dans l’agriculture14
28L’évolution des chiffres de ce tableau s’explique de la façon suivante. La chute vertigineuse des pourcentages entre 1969 et 1999 se comprend en partie par la confiscation de terres palestiniennes pour la construction des colonies de peuplement et du réseau d’infrastructures visant à les soutenir mais aussi par l’ouverture du marché du travail israélien aux Palestiniens. La faible remontée des taux au lendemain du début de la deuxième Intifada peut se comprendre comme un retour à l’agriculture domestique, à la suite de l’aggravation des conditions de vie. Un rapport d’Oxfam15 indique que l’emploi agricole à temps complet ou à temps partiel reste une importante source de revenus. Depuis le début des bouclages, l’agriculture a servi de tampon, absorbant une partie des travailleurs inemployés, apportant à la fois de la nourriture et du surplus pour la vente. L’agriculture, en tant que secteur productif, est en déclin particulièrement depuis une décennie, comme le montre l’évolution de la contribution de l’agriculture au PNB palestinien :
Année | 1990 | 1994-1996 | 2000 | 2001 |
Part de l’agriculture dans le Produit national brut palestinien (en pourcentage) | 35 | 12 | 7 | 8 |
Tableau 4 : Part de l’agriculture dans le PNB palestinien16
29Puisque les revenus ne viennent plus de l’emploi dans les villes palestiniennes ou en Israël, les familles dans les zones rurales dépendent davantage de l’agriculture. Les débouchés sur les marchés sont de plus en plus faibles et le coût des pesticides et des vaccins par exemple bien plus élevé depuis septembre 2000, ce qui pose des problèmes en termes de contrôle des maladies, y compris pour les troupeaux. Le développement de la production agricole palestinienne est lié, dès les années 1980, à la surface des terres cultivables disponibles, à la limitation des ressources en eau, mais aussi aux difficultés pour commercialiser cette production.
30Le tableau ci-dessous montre l’utilisation de la terre (en km²) dans les Territoires palestiniens :
Total km² | Terres cultivées | Forêt | Construction palestinienne | Constructions colonies israéliennes | Autres (pâturages, etc.) | |
Cisjordanie | 5 655 | 1 388,2(24,5 %) | 87,6(1,5 %) | 531,9(9,4 %) | 154,8(2,7 %) | 3519(62,2 %) |
Gaza | 365 | 126,6(34,6 %) | 3,2(4,9 %) | 53,8(14,7 %) | 26,5(7,2 %) | 163,7(44,8 %) |
Total | 6 020 | 1 514,8(25,1 %) | 90,8(1,5 %) | 585,7(9,7 %) | 181,3(3 %) | 3 682,7(61,2 %) |
Tableau 5 : Répartition de l’utilisation de la terre en Palestine17
31Les terres cultivées représentent quasiment le tiers du territoire, tant en Cisjordanie que dans la bande de Gaza.
32Le tableau ci-dessous donne une idée de la composition du secteur agricole palestinien :
Cisjordanie | Gaza | Ensemble des TOP | |
Total zones cultivées (dunums) | 1 673 759(27,8 % des TOP) | 177 311(3 % des TOP) | 1 851 070(25,1 % des TOP) |
Terres agricoles irriguées (en % des terres agricoles) | 4,9 % | 74,8 % | 10,7 % |
Zones arbres fruitiers | 1 105 236(59,7 % des zones cultivées) | 76 003(4,1 % des zones cultivées) | 1 181 239(63,8 % des zones cultivées) |
Cisjordanie | Gaza | Ensemble des TOP | |
Zones de récolte (orge, blé, etc.) | 442 205(23,8 % des zones cultivées) | 53 092(3 % des zones cultivées) | 495 297(26,8 % des zones cultivées) |
Zones de cultures maraîchères | 126 318(6,8 % des zones cultivées) | 48 216(2,6 % des zones cultivées) | 174 534(9,4 % des zones cultivées) |
Tableau 6 : Composition du secteur agricole palestinien18
33Les agrumes et les olives constituent la majorité de la production palestinienne. Ce domaine est fortement concurrencé par la production israélienne qui trouve bien plus de débouchés commerciaux. Le secteur agricole est dominé par les petites fermes familiales et 90,4 % du total des zones cultivées se situent en Cisjordanie où Jénine, Naplouse, Jéricho et Hébron sont les zones les plus productives. Le nombre de Palestiniens employés dans le secteur agricole varie considérablement en fonction de la période de l’année, puisque beaucoup d’entre eux sont des saisonniers19. De 19 à 22 % de la force de travail palestinienne travaille dans ce domaine et plus des trois quarts sont des femmes. Ce secteur génère environ 25 % des exportations du pays, les produits les plus vendus étant les fruits, les olives et l’huile d’olive, les légumes et les fleurs.
34Le secteur agricole a reçu quelque 71,8 millions de dollars d’aide internationale pour la période 1994-2002, soit une moyenne d’environ 9 millions par an20. La comparaison avec le budget de PARC est significative (18 millions de dollars en 2003). En 1994, ce secteur reçoit 3,764 millions de dollars, contre 12,916 en 1996 et 25,713 en 200121. Les pays européens sont de loin les donateurs les plus importants sur ce domaine. Ce dernier est de plus en plus financé, ce qui montre bien son importance, aux yeux des donateurs, pour la survie de la population des TOP.
35En 1987, Israël occupe 52 % des terres de Cisjordanie, 11 % des terres de Gaza et s’est approprié 42 % de ses ressources en eau22. Selon l’association israélienne des droits de l’Homme, B’Tselem, 79 % du territoire de la Cisjordanie et de la bande de Gaza ont été expropriés par Israël depuis juin 1967, par les autorités d’occupation ou par les colons. De ces 79 %, 44 % ont été pris pour raisons militaires, 20 % pour raisons de « sécurité », 12 % pour usage public et 12 % en raison de l’absence des propriétaires. Selon le Palestinian Center for Human Rights de Gaza, du début de la deuxième Intifada au mois d’octobre 2003, l’armée israélienne a rasé 21 504 dunums de terre agricole uniquement dans la bande de Gaza, soit 13 % des terres arables23. La superficie de Gaza étant de 36 500 hectares, les destructions représentent 5,8 % du territoire de Gaza.
36Les terres agricoles représentent 56 % des territoires ruraux de la Palestine. Quatre gouvernorats (Jénine 18 %, Naplouse 15 %, Ramallah 15 % et Hébron 18 %) se partagent les deux tiers du territoire agricole palestinie24. L’emploi agricole des familles rurales est significatif mais pas dominant parmi les activités professionnelles de la population. Ainsi, une famille rurale sur trois a une activité suffisante dans ce domaine pour qu’on la considère comme une famille agricole. Mais seulement une famille sur six tire de son activité agricole un produit financier significatif par la commercialisation régulière de produits issus de leur exploitation. 70 % des terres cultivées de la Palestine se trouvent réparties entre quatre districts : du nord au sud, Jénine (26 %), Ramallah, Hébron et Naplouse. L’olivier est la production végétale dominante en Palestine, elle recouvre près de 58 % des surfaces cultivées.
37Les familles agricoles sont concentrées sur quelques zones. En effet, trois districts de Cisjordanie (Naplouse, Hébron, Jénine) rassemblent 55 % (avec de 17 à 19 % pour chaque district) de la totalité des familles agricoles de Palestine, tandis que la bande de Gaza est composée de 21 % de familles agricoles. Trois territoires dominent quantitativement l’agriculture palestinienne : Jénine est le district majeur par l’importance de ses surfaces agricoles et cultivées, le nombre de ses familles agricoles ; Hébron a des caractéristiques très voisines du district précédent car il bénéficie d’une superficie importante ; la bande de Gaza a une valeur agronomique comparable malgré une superficie agricole moyenne. Deux autres districts forment le deuxième groupe, avec des quantités produites inférieures : Naplouse, qui possède également des surfaces agricoles importantes et de nombreux agriculteurs, et Ramallah, qui possède de nombreuses surfaces cultivées. Le troisième groupe est constitué de quatre districts dont la petite taille conduit à des bas niveaux de quantités de production : Salfit, Bethléem, Jéricho, Qalqiliya. Enfin, Dura et Jérusalem se situent à un niveau global encore inférieur.
38Parlons maintenant de l’importance de l’agriculture dans les différentes régions palestiniennes. Deux territoires constituent le premier groupe, où l’agriculture joue un rôle majeur dans les zones rurales et influence la vie socio-économique de toute la population : Jénine (importante population agricole, niveau élevé des produits de consommation d’origines végétale et animale, bonne capacité de vente de ces produits) ; la bande de Gaza, malgré une surface agricole limitée, présente une productivité agronomique très supérieure à la moyenne palestinienne. Deux districts forment un second groupe à caractère encore très agricole : Qalqiliya, malgré une superficie limitée, a un niveau agronomique élevé pour la Cisjordanie ; Naplouse se distingue par l’étendue de ses surfaces agricoles. C’est aussi le district où la population paysanne a la plus grande part. Ensuite, deux districts présentent encore un intérêt agronomique incontestable pour la Palestine : Hébron, à cause de sa grande superficie ; Jéricho, avec des surfaces agricoles très moyennes, montre une forte productivité agronomique. La construction du mur a quelque peu modifié cette répartition.
39Il y a un dernier groupe de districts où l’agriculture est une activité socio-économique mineure : Salfit a une production agricole globale très inférieure à la moyenne des districts ; Ramallah a une faible productivité globale ; Dura également, du fait de l’étroitesse de sa surface agricole ; Bethléem a relativement peu de surfaces et d’emplois agricoles. Enfin, l’agriculture est de faible importance dans le district de Jérusalem. L’expert agricole mandaté par le Consulat de France à Jérusalem précise :
« Depuis 1967, la gestion de l’agriculture est tombée en désuétude à cause de l’occupation. Pour les Israéliens, les Territoires occupés sont des consommateurs »25.
40Le rapport annuel de PARC en 1996 indique : « Notre terre est notre héritage palestinien et l’agriculture est la base de l’économie palestinienne »26. Maintenant que j’ai analysé le contexte foncier, politique, économique qui préside au développement de l’agriculture palestinienne, l’historique de l’ONG prend tout son sens.
Une organisation vouée à aider les agriculteurs
41PARC (Palestinian Agricultural Relief Committees) a été créée en 1983 par un groupe d’ingénieurs agronomes27 à Jéricho. Fraîchement revenus d’URSS où ils avaient effectué leurs études grâce à des bourses attribuées par le Parti communiste palestinien, ils ont commencé à aider les fermiers de la vallée du Jourdain de manière bénévole. Ils possédaient presque tous un emploi et effectuaient ces visites volontaires quelques heures par semaine. Un des employés explique la mise en place du leadership du directeur :
« Ismaïl Daiq vient de Jéricho, il a toujours été président de PARC, a fait des études d’ingénierie agricole puis un doctorat en organisation et développement. C’est lui qui est devenu président parce que des quatre du début, c’est lui qui a les relations, il est issu d’une famille agricole qui possède des terres à Jéricho et a des frères éleveurs. Ils ont créé PARC tout de suite après leurs études, à 25 ans »28.
42Ismaïl Daiq est né à Al-Oudja, camp de réfugiés dans la région de Jéricho, en juillet 1958. Il étudie l’agriculture à Jéricho, part six ans en URSS, revient en 1983 et crée PARC. Il a fait un doctorat en Allemagne, s’est marié avec une agronome de PARC. De 1983 à 1988, il était volontaire au PARC. Il obtient, grâce à sa femme jérusalemite, la carte d’identité bleue de Jérusalem qui lui permet de circuler plus facilement. Il quitte Jéricho en 1988 et s’installe à Al-Ram puis à Jérusalem. Il dispose donc de nombreux avantages comparatifs pour être et rester directeur de l’organisation. Il correspond aux valeurs ancrées dans le discours de PARC : une compétence technique et professionnelle – il est ingénieur agronome mais possède également des compétences en administration et en gestion des organisations ; un ancrage local – il est issu d’une famille d’agriculteurs et de propriétaires terriens de Jéricho, région connue pour être très agricole et n’est d’ailleurs pas un « returnee » ; une bonne interface avec les donateurs étrangers – il parle anglais, allemand et arabe, il est un musulman modéré ; une position reconnue – ses contacts dans la population palestinienne, au sein de l’Autorité et avec les bailleurs de fonds internationaux lui permettent une certaine mobilité. Il est de plus discret, ce qui lui vaut une bien meilleure réputation que Mustafa Barghouti, par exemple, que les Palestiniens jugent parfois trop arrogant.
43Dans la mesure où le mouvement pour le travail bénévole était un mouvement bien suivi dans la société palestinienne par certaines catégories socioprofessionnelles (étudiants, médecins), ces agronomes décident de se lancer dans l’aide technique agricole bénévole. De 1983 à 1986, leurs visites aux agriculteurs de Jéricho et de la vallée du Jourdain visaient à apporter des conseils sur le contrôle des maladies, l’amélioration des sols et l’irrigation, l’usage des pesticides ou l’élevage grâce à des exposés ou à l’impression de courts documents. En 1985, ils effectuent une étude technique sur les sols de la vallée du Jourdain. Cette recherche est élargie par la suite, de la vallée du Jourdain au sud-est de Naplouse. Ils travaillent alors avec l’université de Bir-Zeit et coordonnent une étude sur les pesticides.
44La première aide financière va venir indirectement d’une petite ONG anglaise, Samed, qui donne des fonds à l’Arab Thought Forum29. C’est cette dernière qui reversera l’argent aux ingénieurs pour leur étude. Le premier versement direct vient de la Welfare Association30 en 1986, qui va leur fournir une voiture pour faciliter les visites sur le terrain. En 1986-1987, l’association des ingénieurs agricoles commence à recevoir directement des fonds d’organisations européennes. Ils ont alors de cinq à huit employés payés et travaillent avec des bénévoles dont ils ne paient que les frais de déplacements. Au début de la première Intifada, en décembre 1987, ils lancent une étude sur l’économie des ménages avec le soutien de l’université de Bir-Zeit31. Une étude préalable avait été conduite début 1987 dans trois villages de la Cisjordanie, dans le Sud, le Centre et le Nord et montrait que le niveau de production de cette économie des ménages n’était pas suffisant pour couvrir les besoins nutritionnels des ménages qui achètent alors de grandes quantités de nourriture en dehors du village.
45Le projet en partenariat avec l’université se met en place en mars 1988 et concerne neuf villages de la Cisjordanie. Des réunions préalables ont rassemblé les responsables de l’association avec les comités locaux (comités de femmes, comités agricoles ou encore le comité populaire du village). Selon ce rapport32, ce choix de travailler au travers des comités locaux a été fait parce que d’une part, PARC n’était pas capable de superviser la mise en place des projets dans tous les villages et, d’autre part, l’association privilégiait le renforcement de la communauté locale. Cette étude conclut que pour soutenir la résistance palestinienne à l’occupation, il vaut mieux lancer des petits projets dont les structures seront moins facilement démantelées par les Israéliens. Le rapport précise que les populations des villages sont demandeuses d’assistance technique et que PARC est prêt à intervenir à trois niveaux : production végétale, production animale et transformation des produits alimentaires. Ces trois niveaux deviendront trois des activités principales de PARC par la suite, jusqu’à l’éclatement de la deuxième Intifada.
46Les cinq premiers tracts lancés par la direction nationale unifiée du soulèvement33 appellent à revenir à la terre et à la production agricole domestique. Cela s’inscrit dans un plus vaste mouvement de boycott des produits israéliens. C’est un credo qui convient parfaitement à l’association agricole qui va prospérer sur ces directives. En 1988, Oxfam34, Novib35, le CCFD36 et d’autres commencent à financer cette organisation. À la même époque, la Communauté européenne commence ses financements indirects par l’intermédiaire d’autres organismes. Le premier rapport annuel est publié en 1988. C’est donc à partir de la première Intifada que l’association, qui a pris le nom de PARC, commence à s’institutionnaliser. Les responsables étendent leurs activités, en commençant à fournir des services, mais aussi leur territoire d’action. Des petits projets sont lancés dans la bande de Gaza ainsi que dans d’autres districts du territoire palestinien. Par le biais des financements, l’association va nouer des liens avec les organisations européennes, mais aussi avec des associations arabes, telles que l’Arab Engineers Association. C’est aussi à ce moment que se renforcent les liens avec le PCP.
47Aux dires des employés, de la création en 1983 jusqu’en 1993, PARC travaillait pour prendre en charge tout le domaine agricole (fermiers/ routes agricoles/ eau/ femmes) dans les zones rurales et les gens qui y vivent et y travaillent. Ils s’occupaient des problèmes techniques : maladies, vaccins, élevage. Le directeur adjoint, Judeh Jamal, précise :
« Lors de la première Intifada, j’ai élargi notre champ d’action à l’économie des ménages et avons commencé à travailler dans les camps de réfugiés, les villes et les villages avec l’aide de la CIMADE 37. De 1988 à 1990, nous nous sommes professionnalisés et une évaluation a été faite par NOVIB (notre partenaire néerlandais) en 1992. Cette évaluation a conclu que PARC doit laisser de côté la représentation et se tourner vers les projets de développement »38.
48Le directeur-adjoint est un des fondateurs de PARC. Il a reçu son premier salaire sur une recherche concernant l’agriculture dans la vallée du Jourdain. Il a commencé comme travailleur de terrain puis est devenu directeur-adjoint pour la Cisjordanie. Lorsque PARC a accueilli les structures du PNGON (Palestinian NGO Network), il en a pris la direction. Il dirige également l’Association des agronomes arabes (AAA). Il a une maîtrise de l’université de Jordanie. Il a fait une formation d’un an en France à Paris avec l’Agence française de développement puis a étudié à Montpellier les politiques régionales agricoles en partenariat avec le ministère français de l’Agriculture. Il possède aussi un master de l’université de Chicago en partenariat avec l’université de Tel-Aviv. Il vient de Jérusalem, possède la carte bleue de Jérusalem. Judeh Jamal possède, grâce à ses études en France, de très bons contacts avec le ministère français de l’Agriculture, le Consulat général de France à Jérusalem et l’Agence française de développement. Ces contacts lui sont très utiles, notamment dans la recherche de fonds pour PARC. Il parle couramment français, anglais et arabe et constitue donc une excellente interface entre PARC et la communauté des bailleurs de fonds internationaux.
49Il y a donc eu une évolution en termes de types de projets et de présence sur le territoire palestinien. De petits projets de formation des agriculteurs, l’organisation est passée à de vrais projets de développement, sous l’influence notamment d’un de leurs bailleurs de fonds étrangers. Centrée à ses débuts sur la ville de Jéricho, PARC travaille désormais dans les villes, villages et camps de réfugiés partout en Palestine. On s’aperçoit que PARC est passé par trois stades : la création, l’élargissement de son champ d’action et enfin le recentrage et l’institutionnalisation du groupe39. De la même façon que l’association de défense de l’environnement étudiée par F. Sawicki, son « développement est lié à une mobilisation très ciblée à propos d’un enjeu particulièrement fédérateur » : la résistance à l’occupation par le retour à la terre.
50Le succès de l’organisation, consolidé par la première Intifada, l’a conduite à s’affirmer et à élargir son champ d’intervention tant sur le plan territorial que sur le plan des actions menées. Cet élargissement (de la promotion de l’économie des ménages à la défense de la femme rurale en passant par la réhabilitation de terres agricoles) (Sawicki, 2003 : 130) a des effets sur sa structure et pose des problèmes d’organisation. S’ajoute dans ce cas précis un facteur fondamental pour la révision de la stratégie de l’ONG : l’arrivée d’une autorité nationale qui va forcer PARC à se positionner dans la nouvelle scène politique palestinienne. Tout comme l’association environnementale française étudiée par Frédéric Sawicki, PARC va tenter de remédier à ses problèmes en décentralisant ses activités. Cependant, la structure pyramidale, sur laquelle l’ONG s’est construite, cohabite difficilement avec ce phénomène de décentralisation des activités et d’expansion géographique. La direction va alors centraliser certaines activités et créer des organisations subalternes (femmes, jeunes, agriculteurs). L’institutionnalisation, dans ce cas précis, est due tant à la consolidation de ses activités qu’à l’arrivée d’un nouvel acteur (l’Autorité palestinienne) et à la persistance d’un facteur externe à l’organisation, mais central dans son existence : l’occupation israélienne. Si l’on peut considérer avec F. Sawicki, que la longévité et l’évolution interne de PARC correspondent à un mouvement d’institutionnalisation, le dernier pas – la survie de l’organisation à son fondateur – n’a pas encore été réalisé. Les tâches se sont donc spécialisées en définissant les rôles (création des départements, création des bureaux régionaux), des règles de fonctionnement ont été progressivement adoptées, une identité collective s’est forgée (ce que les experts appellent la « marque PARC » mais aussi l’attachement à un certain nombre de valeurs collectives). Cette institutionnalisation résulte, ici aussi, de la reconnaissance obtenue : reconnaissance de la population d’abord, des bailleurs de fonds ensuite, de l’AP enfin. Le paragraphe suivant est assez éclairant quant à l’autoperception, par l’organisation, de son histoire : « Depuis ses débuts, PARC a toujours utilisé la planification comme outil de management, bien que la méthodologie et la nature de cette planification aient varié suivant les étapes par lesquelles l’organisation est passée. Au début, nous avions des plans généraux de court terme établis pour aider les agriculteurs à protéger leurs terres et des plans d’urgence mis en place durant l’Intifada visant à fournir aux familles des ressources locales pour la production de nourriture afin de les aider à vivre. Comme le contexte dans lequel nous travaillions a changé, les plans annuels ont été introduits afin d’améliorer les connaissances et la professionnalisation des agriculteurs et de développer les infrastructures du secteur agricole. Plus tard, nous avons développé les plans de trois ans, qui représentent une étape dans nos efforts pour approfondir les approches du développement de long terme pour les communautés rurales et le secteur agricole »40. PARC contrôle parfaitement l’image qu’elle renvoie et tout est fait de manière à valoriser son professionnalisme. La planification des activités joue donc un rôle fondamental dans cette stratégie.
51En 1991, les dirigeants enregistrent l’association sous la loi israélienne comme amoutot41 à Jérusalem parce que leur siège social y est installé, sous le nom d’Arab Agricultural Development Society. Le directeur adjoint précise :
« Les Israéliens ont refusé le nom PARC à cause de la référence à la Palestine. Pendant la première Intifada, beaucoup de volontaires de PARC ont été emprisonnés parce qu’ils aidaient les gens »42.
52PARC se définit, à l’époque, comme « une organisation non gouvernementale populaire palestinienne établie pour travailler au développement palestinien et fournir un soutien structurel au secteur agricole dans les Territoires occupés palestiniens (TOP) »43. Sa philosophie est, toujours selon ce rapport, que le développement agricole ne peut être entrepris sans la totale participation de tous ceux concernés par l’agriculture.
53Pour les quinze ans de l’organisation, en 1998, une plaquette redéfinissant ses objectifs a été éditée. Ces buts sont les suivants : protéger et augmenter les terres agricoles et leur productivité ; réaliser un projet global de développement de l’environnement ; valoriser d’une manière optimale les ressources en eau disponibles ; promouvoir les capacités de production des femmes en milieu rural afin qu’elles prennent une place réelle dans leur communauté ; soutenir les institutions, comités et syndicats agricoles déjà existants et aider à la fondation de nouveaux organismes agricoles afin de participer au développement agricole du pays, développer les activités complémentaires au domaine agricole ; augmenter les compétences et les capacités du personnel de PARC afin de toujours mieux remplir ses objectifs ; tendre vers un autofinancement de l’organisation44. Les activités recouvrent déjà une palette bien plus large qu’aux débuts de l’organisation.
54Les priorités de l’organisation sont identifiées et placent la lutte contre l’occupation israélienne au cœur de son travail. Il s’agit de protéger les terres et lutter contre les confiscations : « PARC travaille avec les agriculteurs pour protéger leurs terres menacées de confiscation par la construction de nouvelles colonies israéliennes ou l’extension de colonies existantes. La stratégie de PARC consiste à utiliser les terres d’une manière plus productive et visible afin de les protéger contre les confiscations », de créer des emplois puisque les bouclages entraînent de graves difficultés économiques, d’assurer la sécurité alimentaire par l’augmentation de la production afin d’atteindre l’autosuffisance et enfin, d’améliorer la situation des femmes en milieu rural. Le premier plan stratégique, visant à établir les objectifs à long terme de l’organisation, est également rédigé en 1998.
55PARC s’est depuis arrogé le quasi-monopole des questions agricoles dans les Territoires palestiniens45, utilisant un slogan accrocheur, surtout au regard des critiques adressées à l’Autorité palestinienne : « We do what we say »46. Elle dispose aujourd’hui de 14 bureaux dans tous les territoires (Jénine, Tubas, Tulkarem, Naplouse, Qalqiliya, Ramallah, Jéricho, Bethléem, Gaza-Ville, Deir Al-Balah, Khan Younes, Al-Ram, Beit Hanina et Jérusalem), d’un budget de plus de 18 millions de dollars avec seulement 160 employés pour 200347. La répartition de ce budget est d’ailleurs très intéressante : 36,1 % pour l’urgence et la création d’emploi, 22,5 % pour le développement des terres, 15,3 % pour l’environnement et l’irrigation, 8,5 % pour les volontaires, 6,7 % pour l’administration, 5,7 % pour la formation, 3,5 % pour les femmes et 1,7 % pour la « capacity building ». Près de la moitié du budget est consacrée à autre chose qu’au développement rural lui-même.
56PARC a évolué depuis la deuxième Intifada. Lorsque l’on compare les rapports d’activités annuels de 2000 et 2003, on constate que les programmes d’urgence et notamment la sécurité alimentaire, sont devenus des enjeux majeurs. En 2000, soit l’année qui a vu le déclenchement de la seconde Intifada, la part la plus importante du budget de l’ONG (30,57 %) était consacrée au développement des terres agricoles, mission principale de PARC, ONG de développement rural. En 2003, ce budget est majoritairement consacré (45,8 %) au maintien de la sécurité alimentaire48, tandis que le développement des terres agricoles ne figure même plus sur ce budget. Le reste du budget est pour beaucoup consacré au renforcement des petites organisations de femmes, de jeunes et de fermiers sous la tutelle de l’ONG. S’il est vrai que la continuation de l’occupation, le durcissement des conditions de vie dans les Territoires palestiniens et la construction du mur rendent plus difficile l’accès aux terres agricoles et donc le maintien des activités traditionnelles de PARC, il me semble cependant que leurs changements de priorités budgétaires ont aussi d’autres finalités que j’analyserai plus loin.
57Depuis que l’association s’est institutionnalisée, la structure administrative a été largement modifiée. Rappelons qu’elle a débuté avec trois ou cinq ingénieurs agricoles et qu’en 2003, c’est une organisation parfaitement rôdée aux critères occidentaux : une assemblée générale, un bureau des directeurs, un directeur général, 160 employés et 7 000 volontaires. L’assemblée générale est composée de 100 personnes réparties de cette manière : 25 % issus des fondateurs de PARC, 25 % sont des techniciens agricoles (vétérinaires, agronomes, etc.), 25 % viennent des bureaux régionaux et les derniers 25 % sont des personnalités issues de la société civile. Cette assemblée générale élit tous les trois ans treize membres du bureau des directeurs, qui nomme ensuite le directeur général de PARC, poste actuellement occupé par le fondateur de l’association, Ismaïl Daiq. Cette ONG, issue du vaste mouvement d’organisation des masses palestiniennes, met en avant plusieurs critères de légitimité. Ces critères diffèrent de ceux défendus par les associations plus traditionnelles.
Une légitimité différente de celle des associations caritatives
58Les Palestiniens49 distinguent les institutions caritatives (Mu’assasât khayriyyah) des ONG (Munazzamât ghayr hukûmiyyah). Ces dernières sont étiquetées ONG depuis 1994 et l’arrivée de l’Autorité palestinienne du fait de leurs rôles politique et développemental. Un fonctionnaire du ministère des Affaires étrangères spécifie :
« Les ONG ne font pas que de la charité, elles ont un rôle politique et ont un plan de développement. Ce sont des partenaires de la vie politique, elles interviennent sur la scène politique, sur le droit au retour par exemple. Avant l’AP, on les appelait Mu’assasât ahliyyah [institutions civiles] »50.
59Les associations caritatives, comme les organisations islamiques (Jam‘iyyah islâmiyyah) n’ont a contrario pas de dimension de développement, elles ne font que de la charité :
« Par exemple, pendant le Ramadan, les gens donnent de l’argent à ces associations qui le redistribuent aux pauvres. La distinction se fait aussi sur les sources de financement : les ONG ont des sources externes et les associations caritatives ont des sources locales de financement ».
60Les comités de Zakat n’interviennent pas du tout dans la planification du développement en Palestin51.
61Selon le directeur adjoint de PARC, une ONG se définit suivant ces critères : le travail doit être basé sur le volontariat, elle doit être non lucrative, transparente. Ses objectifs doivent être clairs et les activités servir l’objectif de sa création. L’organisation doit aussi avoir une vision nationale de son action et doit avoir des critères de sélection de ses membres. La stratégie doit être modifiée régulièrement afin de rester créative et l’association doit trouver une raison d’exister innovante et nécessaire à la population. Il part de PARC pour définir l’Organisation non gouvernementale de manière plus large.
62Une étude réalisée par un centre de recherche de Ramallah (Al-Malki, s.d. ; Shalabi, 2001) indique qu’il y a 926 ONG palestiniennes actives en Cisjordanie et dans la bande de Gaza. La plupart sont des associations caritatives, des clubs de jeunes et des groupes de sport. La majorité de ces associations échoue à se concentrer sur un objectif précis et a plusieurs missions, ce qui serait représentatif d’une absence de vision claire au sein de l’ensemble des ONG. Les types de leadership et d’administration sont différents : les associations caritatives, les clubs sportifs et clubs de jeunes sont dirigés par une assemblée générale, tandis que les ONG sont gérées par des bureaux administratifs et des conseils d’administration. Le renforcement institutionnel est plus important dans les ONG que dans les associations caritatives et cela a des conséquences sur l’efficacité de leur action et sur leurs capacités de planification. Les ONG ont réussi à créer des liens entre elles, mais aussi avec les organisations et ONG internationales et celles du monde arabe. Elles ont accumulé de l’expérience qui a renforcé leur rôle développemental. Leur expertise professionnelle leur permet de s’adapter, selon cette étude, aux changements politiques et sociaux. Cependant, des faiblesses institutionnelles apparaissent dans le manque de transparence des comptes et des rapports d’activités.
Les associations caritatives : un associatif traditionnel ?
63Les activités des associations caritatives restent confinées à des rôles traditionnels tels que les jardins d’enfants, l’aide et le secours d’urgence. Elles laissent de côté le développement et leurs activités manquent de créativité et de diversité (Al-Malki, s.d. ; Shalabi, 2001 : 7). Elles ont été incapables de s’adapter aux nouveaux besoins créés par les changements politiques, économiques et sociaux dans les TOP. La structure administrative de ces sociétés reste traditionnelle et dépendante des volontaires. Face au bureau administratif qui décide et met en place les programmes, l’assemblée générale joue un rôle mineur. Leurs principaux problèmes sont le manque de personnel qualifié et les relations mauvaises ou inexistantes avec les donateurs et les ONG locales et internationales. Elles restent cependant un élément majeur de la scène associative palestinienne et, à ce titre, elles sont vitales pour les communautés locales. Beaucoup d’associations caritatives ont les mêmes structures : une assemblée générale plus ou moins importante, composée de notables de la communauté locale. Al-Wahdah Women’s Association de Ramallah est dirigée par un groupe de neuf femmes issues de la bourgeoisie tant musulmane que chrétienne de la ville 52. Al-Jam‘iyyaa al-khayriyyah al-islâmiyyah d’Hébron, établie pour « fournir de véritables soins musulmans aux orphelins en accord avec les prescriptions du Coran », est dirigée par un bureau administratif composé de huit membres, tous des hommes, notables, de plus de 50 ans et religieux53. La dépendance de ces groupes traditionnels à l’égard de sources de financement extérieur est leur principal problème. Cette situation où deux légitimités se trouvent en compétition (légitimité des associations caritatives et légitimité des ONG) fait songer à ce que Samuel Eisenstadt (1963) évoque lorsqu’il parle de la construction des empires. À une légitimité fondée sur le processus de centralisation et de modernisation (les ONG) s’oppose une légitimité établie sur un autre mode de mobilisation des ressources, un modèle politique différent, un autre système de recrutement du personnel dirigeant, plus ancré dans la tradition.
64Les associations caritatives sont dirigées par des notables ou, selon le terme de G. Robinson, par des éléments politiquement conservateurs, que l’Autorité palestinienne a vu comme des réserves naturelles de soutien politique. Il renforce son analyse, corroborée par plusieurs de mes entretiens : « Relations between NGOs and charitable societies are not particularly good, as they have entirely different visions of the development process and their roles in it »54. Ceci est très important dans la mesure où cela accentue la distinction entre ONG de développement considérées parfois comme membres de l’opposition à l’Autorité palestinienne et sociétés caritatives issues de cette ancienne élite affiliées aux nouvelles structures de l’Autorité.
65Le directeur de la General Union of Charitable Societies déclare :
« À Hébron, il n’y a que des associations caritatives, les grosses ONG ne sont qu’à Ramallah près de l’Autorité et des donateurs »55.
66Tous les dirigeants d’associations caritatives que j’ai rencontrés précisent que leur association a été enregistrée très rapidement auprès du ministère de l’Intérieur. Ceci indique que ces associations caritatives, ou leurs leaders, reconnaissent être rentrés dans la périphérie une fois l’Autorité palestinienne installée. Tous précisent que leur travail a vocation à aider la société palestinienne parce que l’AP n’a pas les moyens de le faire en ce moment à cause de la situation. Le dirigeant de l’Islamic Charitable Society d’Hébron affirme :
« L’ICS a adopté le programme du ministère de l’Éducation pour ses professeurs. L’AP ne peut pas aider tout le monde à cause de la situation et c’est pourquoi il est important que les sociétés telles que ICS fonctionnent. Nous sommes enregistrés avec le gouvernement jordanien, les autorités israéliennes et l’AP »56.
67Il ajoute que l’association a de bonnes relations avec l’AP, qu’elles coopèrent et que, par exemple, le ministère des Affaires sociales lui envoie des familles nécessiteuses pour qu’elle s’occupe d’elles.
68Sarah Ben Néfissa montre que certains phénomènes identiques sont en jeu dans la vie associative égyptienne qui est dominée par les classes moyennes ou les classes favorisées. C’est en partie le cas en Palestine, dans la mesure où les associations caritatives sont dominées par des notables. Par exemple, le directeur de la General Union of Charitable Societies (GUCS) est aussi secrétaire général de la branche de la GUCS d’Hébron. Il est avocat et maire de Sair57 mais sans étiquette politique. Il a établi une association charitable en 1963, a fait deux écoles pour les filles et les garçons. En revanche, les ONG de développement ont des leaders plus jeunes, en majorité plus diplômés et maîtrisant au moins une langue étrangère. Beaucoup d’entre eux ont étudié à l’étranger. S. Ben Néfissa illustre ceci : « Toutes ces conditions [conditions de création et de suivi d’une ONG] supposent que les fondateurs disposent d’un minimum de niveau scolaire et d’atouts socio-économiques qui leur permettent de disposer de réseaux au sein de l’administration et de la société. Pour le cas des associations de charité islamiques, il faut le relier plus précisément à l’aspect “social” de l’islam qui pousse les individus vers l’acte social positif en général et vers l’acte caritatif » (Ben Néfissa, s.d. ; Delet et al., 1998 : 469). Cependant, l’intervention des ONG n’est pas dépourvue de cette dimension sociale de l’Islam, même si elles mettent en avant une légitimité qui n’est pas fondée sur la religion.
Les ONG : une légitimité nouvelle ?
69Si, comme le souligne Jacques Lagroye, la légitimité tient pour partie à la longévité, elle se nourrit aussi de l’accord des élites et plus largement des populations58. Il faut ajouter, si l’on s’attache à la légitimité d’une ONG qui dépend de financements extérieurs, qu’elle a besoin du soutien ou de la reconnaissance du gouvernement et des bailleurs de fonds. Max Weber, dans son analyse des idéals-types de légitimité, rattache ces légitimités à des types de domination59.
70PARC possède à la fois la légitimité (croyance de la population palestinienne en la valeur sociale des institutions de PARC) et l’efficience (aptitude fonctionnelle de l’organisation à appréhender et à résoudre les problèmes majeurs de la société)60. Les valeurs et les principes sociaux qu’elle véhicule sont le point fort de sa politique de communication : l’égalité hommes/femmes, le renforcement des capacités des communautés locales, la résistance à l’occupation israélienne. Ce sont des valeurs assez larges qui permettent l’adhésion d’un grand nombre. Ces valeurs sociales sont, de plus, mises en avant afin d’éviter toute embauche d’un sympathisant du Hamas ou du Jihad islamique :
« Nous refusons toute appartenance trop marquée aux partis politiques, parce que PARC, c’est avant tout une philosophie (égalités des genres et démocratie) et donc nous ne pouvons accepter d’appartenance en contradiction avec ces principes »61.
71Ceci dénote une euphémisation de la sélection politique. De plus, l’organisation possède effectivement la faculté d’appréhender et parfois de résoudre les problèmes majeurs qui se posent à la société : problèmes d’accès aux champs62, d’accès au marché, de structuration et qu’elle a placés au cœur de ses activités.
Le discours autolégitimateur de l’ONG
72L’organisation produit un grand nombre de documents qui façonnent son discours et sa propre mise en scène. Elle produit du discours et donc de la légitimité en mettant en avant ses présumées qualités (transparence, professionnalisme, efficacité). Elle véhicule de plus l’image d’une société démocratique, libérale, autosuffisante et en quelque sorte, rendue au peuple palestinien. La scène des ONG est par ailleurs légitimée par le discours scientifique de certains intellectuels palestiniens qui sont parfois membres de ces ONG et qui dans tous les cas partagent leurs valeurs. L’organisation de la population en petits groupes autosuffisants et autonomes, dégagés de toute tutelle sauf de celle de PARC, contribuent à cette image. C’est ce qu’évoque J. Lagroye lorsqu’il souligne que la parole qui légitime la relation de pouvoir établit une concordance entre la forme concrète de pouvoir (missions reconnues à ceux qui dirigent, moyens dont ils disposent, mode de désignation des chefs, hiérarchies et privilèges, etc.) et l’ensemble des croyances sur le monde et sur la vie sociale.
73Le « plan stratégique » rédigé en 1998 mérite que l’on s’y attarde car il montre très clairement que PARC a réussi à façonner et imposer non seulement une image relativement homogène, mais aussi une dynamique de la légitimation ou plus exactement un jonglage discursif suivant les interlocuteurs. C’est un discours autocréateur. La première section est intitulée « définir PARC : nos valeurs, identités et vision du futur ». Les dirigeants de PARC partent du principe selon lequel ils ont besoin d’avoir une idée nette des principes et valeurs qui guident l’organisation pour avoir une stratégie claire et cohérente. Ces derniers sont les suivants : démocratie (y compris participation et transparence) ; ouverture et flexibilité, un sentiment d’appartenance et une implication ; un sens des responsabilités, du travail d’équipe, la participation à la prise de décisions et aux directions choisies pour PARC ainsi qu’une volonté de changement et d’apprentissage par l’expérience. Cette profession de foi n’a rien à envier à celle d’une ONG occidentale ou d’un des bailleurs de fonds internationaux. A contrario, les objectifs de l’Union des associations caritatives d’Hébron, par exemple, ont une portée beaucoup moins universelle63. Par ce discours, PARC tend à confondre son ethos avec la définition générale d’une ONG en Palestine.
74Ceci m’amène à deux remarques. Tout d’abord, les nombreux entretiens que j’ai menés au siège central et dans les bureaux régionaux m’ont montré que ces valeurs sont effectivement partagées, du moins dans le discours, par une grande partie du personnel ou des volontaires. PARC a été capable de produire un discours auto-justificateur très homogène. L’ensemble des personnes rattachées de près ou de loin à cette organisation a véritablement le sentiment de partager une communauté de valeurs et d’intérêts. Deuxièmement, l’analyse des rapports annuels et des publications de PARC dévoile combien l’ONG a absorbé le discours des bailleurs de fonds internationaux et comment elle le recycle. Nous verrons cela plus précisément dans la deuxième partie64.
75Dans ce plan stratégique, la mission de PARC est définie ainsi : « Nous sommes une Organisation non gouvernementale, non lucrative, progressiste œuvrant au développement rural, à la protection de l’environnement et au renforcement de la position de la femme dans la société. […] Notre mission consiste à encourager la participation large et active de nos groupes cibles, à développer et améliorer la capacité et le niveau d’expertise de notre personnel afin de participer au développement d’une société palestinienne démocratique ». Cette mission semble encore une fois être réaffirmée en direction des partenaires de PARC.
76Viennent ensuite les éléments qui rendent l’organisation « unique en son genre » et donc assoient sa légitimité : sa proximité avec les gens sur le terrain et son habilité à refléter leurs besoins, leurs opinions et leurs intérêts lui ont permis d’établir une relation de confiance avec eux : « PARC a constamment cherché à fournir un soutien spécialisé et professionnel depuis le début et est motivé par une recherche du progrès encouragée par l’implication continue de nos fondateurs. La direction de PARC est honnête et ouverte et nos employés sont très impliqués. Nous avons un leadership efficace grâce à la direction, au soutien du bureau administratif et la crédibilité et la vision de notre directeur général ». Enfin, les perspectives pour le futur : « PARC sera une ONG de développement indépendante, avec un haut niveau de professionnalisme. Elle offrira divers services, y compris le conseil aux niveaux régional et local. Elle travaillera pour construire un secteur agricole et une entité nationale puissants et maintenir des liens forts avec les agriculteurs marginalisés, hommes et femmes ». Elle affirme sa volonté de s’imposer sur la scène palestinienne et la scène régionale. Ses liens avec des associations yéménites, jordaniennes et égyptiennes confirment cette stratégie. Les deuxième et troisième sections sont consacrées aux buts stratégiques (développement agricole durable, développement humain durable, développement organisationnel durable). Ce type de discours parle beaucoup plus aux bailleurs de fonds (notamment le PNUD en ce qui concerne le développement humain) qu’aux agriculteurs marginalisés. Ce plan analyse enfin les questions d’accès aux marchés, à l’eau, la nécessité d’améliorer les partenariats avec d’autres ONG ou les institutions de l’AP, etc. Des aspects plus généraux et plus accessibles, tels que l’eau, sont mis à côté de pétitions de principes.
77B. Pouligny analyse finement le phénomène de multiplicité des légitimités : « L’argumentation sur la légitimité comporte plusieurs variantes. L’une d’elles s’appuie sur une proximité supposée avec la “base” ou le “terrain”, le fameux grassroot level. La notion de proximité tend ici à se substituer à celle de représentativité (on ne s’exprime peut-être pas “au nom de” mais on en est plus proche et, de ce fait, plus légitime) ». PARC se déclare proche des gens, se définit comme une organisation populaire, qui s’appuie sur ses bénéficiaires. B. Pouligny estime que « la sous-traitance généralisée (de l’aide au développement, de l’éducation, de la santé publique, etc.) aux ONG, maintenant largement pratiquée tant par les institutions internationales que par les gouvernements, nourrit cette logique et s’en nourrit à son tour. […] La contestation de l’ordre établi constitue une autre source de justification : les associations sont alors légitimées parce qu’elles exercent une fonction tribunitienne ou d’alerte ». Nous verrons plus loin en analysant les rapports entre l’ONG et le Programme alimentaire mondial que cette fonction tribunitienne (les ONG s’opposent à la mainmise de l’AP sur le secteur associatif) est en train d’être un peu mise à mal et que les institutions internationales tendent à revaloriser l’Autorité publique. « Enfin, la légitimité technique ou scientifique est très souvent invoquée. Le discours technique (et son jargon, qui est également important dans des processus de reconnaissance réciproque et de fermeture sur un petit nombre d’initiés) […] peut tendre à se substituer à la légitimité politique, posant de sérieuses questions quant aux critères sur lesquels se fait l’arbitrage entre différents intérêts » (Pouligny, 2001 : 174). Cette ONG de développement rural utilise en effet ces trois éléments pour affirmer sa légitimité : proximité avec la population palestinienne, contrepoids de l’AP et professionnalisme.
La légitimité de proximité
78L’analyse des rapports annuels de PARC montre l’insistance faite sur le lien avec la communauté rurale en particulier et la population palestinienne en général. En 1991, il est indiqué clairement au début : « PARC attache une grande importance à son caractère populaire ; la façon dont nous travaillons est un reflet de cette décision philosophique». Ce qui est sous-entendu ici, c’est que, contrairement à d’autres ONG, ce n’est pas un discours opportuniste mais un objectif inscrit dans une réflexion plus globale sur l’ordre social. L’unité du village est le point d’entrée des activités de l’organisation. Au niveau du village, les employés de PARC travaillent avec des paysans afin de créer des comités élus par la communauté. Ces comités, 130 sur tout le territoire à cette époque, font le lien entre l’ONG et les communautés rurales au sein des unités d’extension agricole et des comités régionaux. Ces derniers sont chargés d’élaborer les plans mensuels, en fonction évidemment des besoins de la communauté, et de les évaluer.
79En 1994, accroître le nombre de volontaires devient une priorité, tout comme « la lutte sans relâche pour fournir les meilleurs et les plus honnêtes services à notre population et au développement de la région ». En 2000, l’ordre de mission devient le suivant : « Nous nous fondons sur la participation populaire active et large de nos bénéficiaires parallèlement à la promotion de l’expertise et des compétences de nos employés, visant à développer une société civile palestinienne démocratique ». En 2003, le même leitmotiv revient : « PARC s’appuie sur la large et efficace participation de ses bénéficiaires mais aussi sur l’amélioration des qualifications de ses experts pour le bénéfice du développement d’une société civile palestinienne démocratique ». Nous voyons bien ici l’insistance qui est faite sur le soutien populaire de cette organisation.
Le contrepoids de l’Autorité palestinienne. La valorisation du non-gouvernemental
80Il est intéressant de voir de quelle façon cette légitimité populaire est détournée pour critiquer l’Autorité palestinienne. En effet, dans le rapport annuel de 1994, il est écrit : « Des discussions substantielles à propos de l’avenir incertain des ONG dans la situation changeante et les petits problèmes que PARC a eus avec ses camarades [sic] de l’Autorité palestinienne à Jéricho, n’ont pas empêché l’organisation, qui a été l’une des premières à accueillir tous ceux revenus de l’étranger, de continuer sa coopération avec la jeune Autorité ». À elle seule, cette phrase synthétise les trois points dont parle B. Pouligny. Dans cette affirmation, l’accent est mis sur la jeunesse de l’Autorité, dont les membres viennent de l’étranger et sur la méconnaissance du terrain par un personnel ministériel perçu comme étranger.
81Ceci valorise en retour les vertus dont se pare l’organisation : elle est bien implantée au sein de la population palestinienne puisqu’elle existe depuis 1983, ses dirigeants ont acquis la légitimité du terrain puisqu’ils ont accompagné la population durant les années d’occupation et d’Intifada (ce qui n’est pas le cas du personnel de l’Autorité revenu de l’étranger) et ils disposent aussi d’une légitimité scientifique et technique.
La légitimité scientifique
82PARC en 2003 affirme : « We do what we say and ensure the quality of our work »65. Tout ceci avec la caution de la norme technique ISO 9002 imprimée en bonne place sur le rapport annuel, label qui vise plus à rassurer les donateurs que les bénéficiaires de l’organisation dans la mesure où il s’agit d’une norme de qualité technique européenne66. Un responsable d’une agence onusienne m’a déclaré :
« PARC est capable de parler avec autorité de la situation. PARC est une des plus grandes ONG palestiniennes et ce n’est pas à cause de leur compte en banque mais à cause de leurs connections avec les gens et la communauté »67.
83Abdel-Rahman Ghandour estime que les ONG islamiques ont monopolisé le « marché de la misère » qui est leur sacerdoce et ont relégué les ONG laïques à la périphérie des problèmes que subissent les populations les plus défavorisées (Ghandour, 2002 : 176). Or – et c’est en partie la force de cette organisation – bien que ce secteur soit dominé par les associations à référent religieux, PARC a réussi à s’y implanter, tant dans les villes que dans les zones rurales. Ses dirigeants ont réorienté, depuis le début de la deuxième Intifada, leurs programmes vers les programmes d’urgence qui visent soit à distribuer de la nourriture soit à favoriser l’écoulement de produits agricoles sur le marché. Cela leur a permis de garder une influence certaine en matière d’aide aux populations desservies et de ne pas se laisser dépasser par les associations religieuses de quartier. C’est grâce à leur professionnalisme reconnu qu’ils ont réussi à s’implanter aussi bien dans ces zones rurales, terrains de prédilection des petites associations religieuses.
Une organisation légitime ?
84PARC a réussi à réunir, sous son nom, tous ces éléments de légitimation, en s’affirmant comme une organisation compétente (compétence reconnue au-delà du cadre national grâce au label technique) dotée d’une véritable base sociale. Bernard Husson ne dit pas autre chose lorsqu’il affirme que les ONG construisent leur légitimité sur leur compétence, leur assise sociale, le nombre des projets qu’elles soutiennent et… leur propre discours. UPMRC (Union of Palestinian Medical Relief Committees, une autre ONG issue de la gauche palestinienne créée en 1979) fait état en 2004 de 18 000 volontaires, tandis que PARC annonce dans son rapport de 2003 que 340 558 jours de travail volontaire ont été réalisés à son profit par environ 7 000 volontaires68. Selon lui, la légitimité des ONG du Sud repose sur deux éléments : « …une capacité de mobilisation, en agissant non seulement sur la promotion de groupes sociaux mais surtout en favorisant l’action autonome desdits groupes sociaux ; une capacité de négociation avec les interlocuteurs locaux, nationaux et internationaux pour obtenir des ressources financières pour satisfaire des besoins immédiats ou pour engager des actions porteuses d’avenir » (Husson, 1998 : 548). Selon cette définition, PARC est pleinement légitime puisqu’elle promeut les femmes, les jeunes et les paysans tout en tentant d’améliorer leur autonomie par le biais de programmes de formation. Mais elle possède aussi cette capacité de négociation avec ses interlocuteurs locaux, nationaux et internationaux comme nous le verrons plus loin.
85Mais il me semble que cette capacité de négociation de l’ONG du Sud et donc de PARC, n’est pas tant un critère de légitimité qu’un produit de cette légitimité. En effet, étant donné la quantité de donateurs et d’organisations dans les TOP, seuls les plus rodés aux modes de fonctionnement du marché de l’aide internationale y ont accès. Ceci me permet d’introduire la notion de courtiers en développement analysée par Jean-Pierre Olivier de Sardan, parfaitement illustrée par la situation palestinienne.
PARC : des courtiers en développement rural
86Selon J.-P. Olivier de Sardan, tout processus social qui met en rapport des groupes localisés ou des acteurs « d’en bas » avec des formes englobantes (la ville, l’État ou le marché en sont les plus évidentes) implique le recours à des « passeurs », des go-between, des médiateurs, qui jouent évidemment un rôle stratégique : « […] les faits sociaux de développement n’échappent pas à cette règle, bien au contraire. Mais il est une forme particulière d’intermédiation qui peut avec profit être analysée comme du “courtage”, dans la mesure où les flux d’aide au développement peuvent être assimilés à une rente » (Olivier de Sardan, 1996 : 160). Il faut d’abord souligner que PARC, dont le budget 2003 s’élève à 17 397 442 dollars (9 897 442 de budget net et 7,5 millions de « financement indirect »69, est financé quasi exclusivement par l’étranger. Ses donateurs principaux sont : Christian Aid, Novib, Oxfam Belgique, la coopération belge, mais aussi, dans une moindre mesure, le Consulat général de France à Jérusalem, la Commission européenne, la représentation norvégienne, le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD). PARC est donc un excellent relais de cette aide internationale au développement. Considérons alors que la population palestinienne est « l’acteur d’en bas » et que les bailleurs de fonds internationaux dans leur ensemble sont « la forme englobante ». L’ONG peut être envisagée comme un des passeurs de cette aide internationale vers la population palestinienne et donc comme un courtier en développement.
87Cela conduit à définir la fonction de courtage de la manière suivante : « Par “courtiers locaux du développement”, on entendra les acteurs sociaux implantés dans une arène locale qui servent d’intermédiaires pour drainer (vers l’espace social correspondant à cette arène) des ressources extérieures relevant de ce que l’on appelle communément “l’aide au développement” » (Olivier de Sardan, 1995 : 161). PARC est alors l’acteur social (faisant partie d’un système d’acteurs reposant sur l’allocation, la captation, la distribution et le bénéfice des ressources)70 implanté dans l’arène locale palestinienne qui sert d’intermédiaire pour drainer (vers la population palestinienne) l’aide internationale. L’auteur insiste sur la notion de local : « Si l’on prend le “projet de développement” comme la forme quasi idéale-typique de l’opération de développement, quel qu’en soit l’opérateur, les courtiers représentent les porteurs sociaux locaux de projets, ceux qui constituent l’interface entre les destinataires du projet et les institutions de développement, ceux qui sont censés représenter la population locale (ou en exprimer les “besoins”) vis-à-vis des structures d’appui et de financement extérieures ». Comme nous l’avons vu plus haut, PARC fait reposer en partie sa légitimité sur son contact avec les populations du monde rural palestinien. Elle estime aussi être bien plus légitime dans ce rôle que l’Autorité palestinienne. De plus, ces programmes sont basés sur les « besoins des communautés ». Une employée de PARC m’a d’ailleurs confié :
« Nous visons directement la communauté, parce que s’il n’y a pas d’implication de la communauté locale, ce n’est pas du développement. La communauté locale doit réfléchir à ses besoins et devenir de plus en plus responsable »71.
88PARC est donc le porteur social local du projet de développement des communautés rurales palestiniennes. Le discours de l’ONG tend d’ailleurs à prétendre au statut d’unique porteur social de projet de développement dans les zones rurales, au détriment d’autres associations et de l’AP.
89Le directeur adjoint de PARC explique la légitimité de son association. Il estime que la reconnaissance des groupes ciblés est significative de l’impact et de l’efficacité de leurs projets (routes agricoles, réhabilitation de terres, sécurité alimentaire). Les dirigeants essaient de répondre aux besoins de la population. C’est d’ailleurs pour cela qu’ils ont réorienté une partie de leurs programmes vers l’urgence, il s’agissait d’une demande de la population. Le directeur-adjoint précise à ce sujet :
« Pour nous, en tant qu’organisation, donner de la nourriture aux gens ne nous intéresse pas plus que ça, mais on le fait parce que la population le demande. On a mis des mécanismes en place pour éviter de donner de la nourriture comme ça, sans rien. On doit faire plaisir aux gens pour avancer dans nos autres projets »72.
90J.-P. Olivier de Sardan ne dit pas autre chose : « La mobilisation ou la captation de ressources extérieures par les courtiers du développement, au profit de groupes ou collectivités au nom desquels ils entendent agir et pour lesquels ils se positionnent comme mandataires, ne peut évidemment se réduire aux motivations affichées, qui relèvent de diverses rhétoriques du bien public, de l’intérêt collectif, du dévouement aux autres, du militantisme développementaliste… Il s’agit aussi de pouvoir ou d’influence, si ce n’est d’intérêts plus matériels ». PARC, en tant que courtier en développement palestinien, tente de renforcer sa position dans l’arène locale et dans l’arène nationale palestinienne. La légitimité, toujours selon le cadre de PARC, repose aussi sur la capacité de l’organisation à répondre rapidement aux besoins de la population, surtout depuis le déclenchement de la deuxième Intifada.
91Mais l’influence des courtiers n’est pas seulement due, selon lui, à leur contrôle plus ou moins étendu et plus ou moins direct des modes d’affectation ou de redistribution des ressources que l’aide au développement permet de drainer vers l’arène locale. Cette influence dépend aussi de la capacité de PARC de négocier et d’établir des partenariats avec les opérateurs du Nord et donc de son insertion dans ces réseaux Nord-Sud plus ou moins institutionnalisés. Cette capacité de négociation est très claire lorsque l’on regarde les budgets successifs de PARC mais aussi la composition de son panel de donateurs. Les plus gros bailleurs y sont représentés, et de manière continue sur la dernière décennie. Les responsables de l’ONG arrivent notamment à mettre en avant leurs positions dans des négociations où le ministère de l’Agriculture s’oppose à eux. Lors de la tentative de mise en place d’un outil de planification agricole (AMODESP : Agricultural Monitoring and Development Support Program) en partenariat avec le Consulat général de France à Jérusalem et le ministère de l’Agriculture, PARC a réussi à faire valoir sa position et donc à faire partie des débuts du projet alors que le ministère s’y opposait vigoureusement. Cette réussite est en partie due à des liens personnels tissés entre dirigeants de PARC, en l’occurrence le directeur-adjoint qui a étudié à Montpellier, et les représentants français73. Le ministère de l’Agriculture estimait qu’il devait prendre exclusivement en charge ce projet avec l’aide des Français. PARC, de son côté, aurait aimé pouvoir utiliser sans contrainte cet outil statistique. Le directeur-adjoint a été tenu au courant jour après jour des négociations entre les Français et le ministère grâce à ses propres contacts avec l’expert mandaté par le consulat. PARC entretient de plus de bonnes relations avec le consulat français qui finance parfois certains projets. C’est un exemple de la difficulté qu’ont PARC et le ministère à délimiter les prérogatives du secteur gouvernemental et celles du milieu associatif.
92Une autre condition de leur insertion dans ces réseaux semble être leur compétence rhétorique, c’est-à-dire « leur capacité à s’exprimer dans un langage approprié aux attentes des institutions de développement et des bailleurs de fonds. Il s’agit d’un savoir-faire évolutif, qui doit leur permettre de s’adapter aux nouvelles “modes” du développement, qui surgissent régulièrement (besoins fondamentaux, sustainable development, autopromotion, etc.) ». Ceci est très clair, notamment à la lecture du site Internet (disponible en français, anglais, arabe), mais aussi des rapports annuels (en anglais et en arabe), qui reprennent mot pour mot le vocabulaire de la communauté des bailleurs de fonds : bonne gouvernance, démocratie, transparence, responsabilité. Sans vouloir dire que ces concepts dérivent entièrement des liens avec les donateurs, la lecture des premiers rapports annuels est éclairante. Ce vocabulaire n’apparaît pas du tout et les rapports sont très techniques (production animale, formation, réhabilitation de terres et construction de routes agricoles, etc.).
93La « localisation » croissante des projets (le fait que de plus en plus les circuits étatiques verticaux classiques soient court-circuités au profit d’aide arrivant « directement » aux destinataires) aboutit paradoxalement à multiplier le nombre des courtiers locaux « à la base », tout en favorisant l’« internationalisation » de ces courtiers (reliés désormais directement et régulièrement à des partenaires européens ou nord-américains) (Olivier de Sardan, 1995 : 161). Ce que nous venons de voir à propos de PARC confirme pleinement cette hypothèse. PARC est une sorte de « go-between » entre le local palestinien et l’international grâce à son rapport privilégié avec les donateurs internationaux et avec les communautés rurales.
94J.-P. Olivier de Sardan effectue une typologie des courtiers du développement, dans laquelle apparaissent quatre grandes catégories de réseaux de courtage. Ces quatre types se retrouvent dans le secteur associatif palestinien et permettent de mieux analyser les bases de la légitimité de PARC, en comparaison avec les autres types d’organisations palestiniennes.
95Le premier type est formé par les réseaux confessionnels. Selon lui, l’appartenance à une Église, une secte, une confrérie, permet de mobiliser des contacts sociaux extérieurs à la communauté locale et aux appartenances lignagères et familiales. Il s’agit sans doute, avec les entreprises missionnaires d’antan et les organisations caritatives d’aujourd’hui, des premières formes de courtage décentralisé, qui restent de loin les plus importantes. En Palestine, ce type de réseau confessionnel se retrouve à la fois chez les musulmans et chez les chrétiens, évidemment de manière bien plus conséquente chez les premiers que chez les seconds. La plupart des fonds des associations caritatives provient à la fois de la communauté locale mais aussi d’organisations musulmanes à l’extérieur ou de pays musulmans. Jean-François Legrain indique, en parlant du Hamas et du Jihad islamique : « […] à la différence des nationalistes de l’OLP, les islamistes ne font pas de la Palestine la source de l’identité mais le lieu de son épanouissement. Dès lors dans la pratique, c’est aujourd’hui la viabilité de leur réseau associatif – comme lieu de réponse à la désintégration sociale et morale – qui prime, un réseau de facto expérimenté dans les limites de la Cisjordanie et de la bande de Gaza » (Legrain, 1996 : 168). Le territoire palestinien est donc, pour ces factions, le lieu d’épanouissement de l’identité et c’est pour cette raison que la mise en réseau d’associations caritatives est importante. Cette dimension identitaire n’est pas absente non plus des discours de PARC qui considère aussi le territoire palestinien comme lieu d’ancrage de l’identité palestinienne. Les associations caritatives ont profité, durant la guerre du Golfe qui débute en 1991, de la prise de position de Yasser Arafat envers Saddam Hussein. Certains pays du Golfe et certaines associations ont arrêté de financer l’OLP et ces financements se sont en partie reversés sur les associations du Hamas et du Jihad, car ces derniers s’étaient abstenus de tout commentaire sur le conflit. Le dirigeant d’une association charitable d’Hébron déclare :
«Nous recevons de l’argent de l’AP, des Jordaniens, qui nous ont beaucoup soutenus, mais aussi de l’Arabie Saoudite et des pays du Golfe, qui ont financé le bâtiment de l’association »74.
96Le dirigeant d’une autre association charitable, de bien plus grande envergure, annonce lui aussi :
« L’argent de cette société vient des donations, de la zakat et du financement d’autres fondations dans le monde arabe »75.
97Côté chrétien, c’est tout un réseau d’entraide aussi qui fonctionne très bien depuis le début du conflit. Un directeur d’ONG chrétien de Bethléem déclare que ses fonds proviennent principalement d’Europe et des Églises. Il travaillait d’ailleurs lui-même au Middle East Council of Churches76. Il fait donc partie de réseaux qui aident son association à trouver des financements. A contrario, PARC porte sa laïcité en bandoulière et s’oppose à toute forme de sectarisme religieux.
98Le deuxième groupe est constitué des « cadres » originaires d’une localité : « Les “associations de ressortissants” regroupant des cadres […] issus d’une même région […] se sont multipliées en Afrique ces dernières années ». Ce type de regroupement ne se trouve pas en Palestine, la solidarité fonctionne plutôt sur le mode diaspora/ Territoires palestiniens comme le montre la Welfare Association77.
99Le troisième groupe comprend les mouvements culturels/ethniques et est défini de cette manière par l’auteur : « Souvent animés eux aussi par des fonctionnaires ou des intellectuels, ces mouvements tentent à la fois de faire bénéficier les populations dont ils se réclament d’une plus grande part de la rente de développement, au nom en général d’inégalités dont ils s’estiment victimes dans la répartition “ethnique” de cette rente et d’obtenir pour leurs dirigeants un meilleur accès aux positions politiques nationales ». L’ethnie ne fait pas sens en Palestine, si tant est qu’elle le fasse ailleurs. En revanche, j’ai pu constater que les ONG palestiniennes se réservent parfois des domaines de prédilection en fonction de leur origine sociale. Ziad Abbas, directeur du centre Ibdaa du camp de réfugiés de Deisheh, à côté de Bethléem, explique que son centre, qui s’occupe principalement des enfants du camp78, est une innovation. Et ceci parce qu’aucune activité de ce type n’avait jamais été organisée dans un camp de réfugiés. Lui-même étant né et ayant grandi dans le camp, il insiste sur le fait que ce centre est conçu par des réfugiés, pour des réfugiés et qu’il n’est lié à rien d’autre, ni faction religieuse ni faction politique. Il souhaite créer un nouveau leadership dégagé des méthodes traditionnelles de gestion des camps (i.e. par les comités populaires qu’il juge rétrogrades).
100Enfin, le dernier groupe des courtiers en développement est composé des « leaders paysans » : « Cette expression, employée par de nombreuses ONG et agences de développement, entend désigner les partenaires issus du milieu agricole que l’on tente de former et avec lesquels on entend traiter, autrement dit ceux que les institutions du Nord tentent d’ériger en position de “courtiers aux pieds nus” » (Olivier de Sardan, 195 : 162-163). Dans le cas qui nous occupe, on constate que PARC s’est arrogé le rôle d’intermédiaire entre ces paysans et les agences de développement et/ou bailleurs de fonds. La direction de PARC ayant fait des études, la plupart jusqu’au doctorat ou au master, elle se situe plus en position de partenaires des bailleurs de fonds qu’autre chose. PARC maîtrise à la fois le langage-local dont J.-P. Olivier de Sardan parle, langage de la société et le langage-développement, langage utilisé par les agences de développement et cette appropriation des deux permet à l’ONG d’asseoir sa légitimité des deux côtés, du côté de la population et du côté des internationaux.
101Sheila Carapico renforce cette idée en écrivant que des intellectuels bilingues « plein de bon sens au Caire, à Ramallah, à Tunis ou ailleurs, ont compris comment faire fonctionner le système ». Certains conçoivent les noms des ONG pour que l’abréviation de ce nom puisse avoir un sens dans les trois langues, anglais, arabe et même français, d’autres conçoivent des slogans avec des doubles significations en arabe et en anglais. Certaines associations installent leurs bureaux pour arranger les visiteurs internationaux et non les groupes locaux. « À Jérusalem par exemple, beaucoup de quartiers généraux d’ONG palestiniennes sont regroupés autour du bâtiment de la banque mondiale, loin du quartier arabe […] »79.
102J.-P. Olivier de Sardan indique que les courtiers ne sont pas nécessairement des « professionnels » et que pour cette raison, il est préférable de parler d’une « fonction de courtage », qui peut être assurée par des individus ayant des rôles sociaux par ailleurs variés et parfois plus déterminants pour leur position sociale ou du point de vue de leur stratégie individuelle, que celle de « courtiers ». Le cas de Mustafa Barghouti est ici éclairant. Directeur de UPMRC, médecin, il fut un temps membre du comité directoire du Parti du peuple Palestinien80. En 2002, il claque la porte du PPP et décide de fonder son propre mouvement politique, l’Initiative nationale. Il se sert de l’influence et du pouvoir de son ONG afin de faire avancer ses visées politiques. Il se présente d’ailleurs aux élections présidentielles palestiniennes de janvier 2005. Si le courtier entend « sortir » de l’arène politique locale et que sa fonction de courtage relève d’une stratégie d’ascension externe, on peut aussi voir que ces positions de leaders d’ONG de développement palestiniennes facilitent l’accès à deux autres scènes. Tout d’abord, la scène politique nationale, le cas de Mustafa Barghouti en est un exemple clair, mais aussi la scène « internationale », car dans la mesure où le contact entre bailleurs et ONG de développement est quotidien, des échanges de savoir mais aussi de personnel peuvent se faire. Cependant, les associations palestiniennes, à cause de la forte compétition qui règne entre elles pour obtenir des fonds étrangers, ont dû se professionnaliser afin de répondre aux exigences du « marché » de l’aide internationale81. L’« amateurisme » est laissé aux associations caritatives qui collectent leurs fonds au niveau local. J’ai vu cependant que ces dernières ne sont pas en manque de fonds et savent également faire appel soit à la générosité des communautés musulmanes, soit à celle des États du Golfe.
103Le courtage s’insère dans une situation générale de polycentrisme, qui caractérise toute arène politique locale. Il n’y a jamais, ou presque jamais, un pouvoir en situation de domination exclusive. On a affaire à une coexistence de divers centres de pouvoir, d’importance et d’aires de compétence différentes, plus ou moins articulés, hiérarchisés, ou concurrents et relevant souvent de sédimentations historiques successives. La fonction de courtage peut donc constituer une ressource parfois complémentaire, parfois centrale, pour soit constituer un nouveau centre de pouvoir local, soit en renforcer, ou en acquérir un déjà existant (Olivier de Sardan, 1995 : 163). Ceci est très important dans le cas de PARC. L’ONG, grâce à son accès direct aux bailleurs de fonds, est effectivement devenue un centre de pouvoir local. Centre local qui a pris tellement d’envergure qu’il fait de l’ombre au centre politique qu’est l’AP.
104Les associations caritatives sont issues d’un autre mode de légitimité, le patronage des populations défavorisées par les grandes familles par exemple. Leur légitimité repose toujours sur les mêmes facteurs : implantation dans le local (le quartier, le village), les services rendus sont de l’aide pure, sans volonté de changement social (émancipation des femmes, valorisation d’une classe sociale). Comme je l’ai montré, les ONG de développement font reposer leur légitimité sur leur technicité, leurs compétences, leurs liens avec les populations mais aussi avec les bailleurs et leur base plus large d’intervention. Ces deux centres de pouvoir coexistent donc, même si les ONG constituent un nouveau centre de pouvoir local et même national grâce à leur fonction de courtage. Deux réseaux structurés d’associations sont donc en compétition dans les Territoires palestiniens : les ONG et les associations caritatives, tous deux rattachés à des traditions politiques différentes.
105J.-F. Legrain montre comment les ONG, plus jeunes que les associations caritatives, ont su s’organiser : « […] la plupart des centaines d’associations, qui en d’autres époques avaient assuré sur une base partisane la médiation entre l’Intérieur et l’Extérieur dans l’ensemble des domaines de la vie sociale, se retrouvaient dorénavant dans un même consensus trans-organisationnel à dénoncer les tentatives de l’Autorité, jugées liberticides, visant à redéfinir leur rôle. Réunies dans un Palestinian Non Governmental Organizations Network (PNGON), un certain nombre d’entre elles dénonçait, au nom de la défense des droits de la société civile, de nouvelles confédérations instituées d’ONG entièrement contrôlées par l’Autorité et d’organismes gouvernementaux » (Legrain, 1996 : 180). La place prépondérante que possèdent ces ONG au sein de la société palestinienne tient aussi à leur habileté à fonctionner en réseaux.
Les courtiers en réseau
106Le directeur de la General Union of Charitable Societies, quant à lui, annonce :
« PARC ou UPMRC ne sont pas des associations caritatives, ce sont des entreprises non lucratives (Sharakât ghayr khayriyyah), ils ne sont pas des bénévoles comme nous. Les ONG du PNGON 82 n’ont qu’un seul but (par exemple éducation, santé, agriculture) alors que les associations caritatives ont plusieurs buts »83.
107Il est intéressant de noter la façon dont il les définit : entreprise non lucrative. De manière générale, au cours de mes entretiens, les mêmes critiques par les associations caritatives ont été faites aux ONG. Celles-ci sont considérées comme trop importantes, déconnectées de la base mais surtout, on leur reproche d’avoir un calendrier fixé par les donateurs internationaux.
108Autant les dirigeants des ONG de développement ont ce qu’on pourrait appeler une légitimité rationnelle, autant les leaders des associations basées sur le local ont plutôt une légitimité charismatique et traditionnelle qui repose beaucoup sur les liens qu’ils entretiennent avec la communauté. Ezzat Abdel-Hadi84 écrit : « One of the main obstacles facing civil society organizations is the dominant culture and ideology of Palestinian Society. The Gaza strip is characterized by a conservative, religious, patriarchal and family-based society. This frequently makes it difficult for civil society to operate – especially in the refugee camps. Hamas has been able to impose an extremely conservative social vision on Gazan society. »85. Ce discours est assez typique des membres du réseau PNGON.
109E. Abdel-Hadi exclut d’office de la « société civile » toutes les organisations liées de près ou de loin au Hamas qui font un très bon travail social, notamment dans les camps de réfugiés. Il ajoute plus loin : « We are raising the issue to highlight the role and importance of Islamic NGOs, the influence they exert on cultural, economic, and social perceptions in Palestinian society, and the relationship of these institutions to their agencies. These organizations provide services of various kinds to several sectors of Palestinian society in a number of spheres. They are well funded, they have a clear vision, and they have the force of their members. Moreover, they have a clear political program and are well organised which enabled them to play an important role »86. Il est rare d’ailleurs de lire, venant de cette mouvance qui s’autodéfinit comme progressiste, démocratique et transparente, une reconnaissance de la force des associations liées de près ou de loin au Hamas.
110Cependant, la faiblesse de la coopération entre ces deux types d’acteurs est révélatrice d’une des lignes de fracture de la société palestinienne actuelle. E. Abdel-Hadi ajoute qu’une des contraintes les plus importantes à laquelle a fait face le processus de développement institutionnel et organisationnel est la peur du changement qui vient des plus hauts échelons de la direction, rétive à tout type de changement qui pourrait fragiliser leur position au sein de l’organisation : « This resistance to change can be found in charitable societies who still hesitate to conduct comprehensive evaluations of their organizations and are still reluctant to any kind of change and organizational development. »87. J.-P. Olivier de Sardan précise que ces courtiers en développement sont le produit d’histoires locales et fonctionnent à l’intérieur de réseaux.
111On retrouve là cette dichotomie omniprésente dans le discours des dirigeants du PNGON : les organisations (ONG) enclines au changement afin d’améliorer leurs capacités et de mieux s’adapter au discours de la société civile et aux besoins des donateurs et de la population palestinienne et les autres, conservatrices, rétrogrades qui ont peur de perdre leur position dominante. Abdel-Hadi estime que l’idée de développement institutionnel, ou de gouvernance, n’est pas très claire pour les ONG de la bande de Gaza, puisqu’elles travaillent, selon lui, toujours à l’échelle de projets qui n’ont peu ou pas d’impact sur la communauté. Il ajoute à cela le manque d’expertise du personnel, notamment du personnel dirigeant qui, au regard de ses antécédents politiques, manque de capacités de gestion. Le manque de financements entraîne une compétition entre les ONG autochtones, les ONG internationales mais aussi les agences des Nations unies. Cela entraîne des difficultés de recrutement de personnes compétentes et diplômées. La polarisation au sein de l’organisation, qu’elle soit politique, personnelle, familiale ou géographique est considérée comme un obstacle majeur à son développement, de même pour ses faiblesses organisationnelles et institutionnelles. Les relations plus que distendues entre ces organisations et leur base pèsent sur le renforcement des capacités de ces dernières et les empêchent de tirer les leçons du travail réalisé précédemment.
112G. Robinson, dans une étude sur la formation de l’État palestinien parue en 1997, analyse les rapports entre ONG et associations caritatives en termes de nouvelle et ancienne élites : « The new elite, which rose to prominence in the 1980s, came from a different social class as its notable counterpart. The new elite was not a landowning class and its members were more likely to be from villages, refugee camps and small towns than from urban centers. Because it came from a lower social class, the new elite was much more extensive than the old one. In large measure because it came from a different social class, the new elite promulgated an ideology different from that of the old elite »88. Il est intéressant de voir que cette nouvelle élite, issue d’une classe sociale différente et ne provenant pas des centres urbains, a su promouvoir une nouvelle idéologie qui s’est avérée être l’infrastructure idéologique du mouvement des ONG de développement. Cette élite est issue de ce mouvement populaire de volontariat dont j’ai parlé plus haut. Tandis que les « notables » adhèrent au but politique commun, l’indépendance par rapport à Israël, la nouvelle élite cherche à amener aussi des transformations politiques et sociales. Il s’agit de reconstruire la société palestinienne et ainsi d’affaiblir les bases sociales du pouvoir des notables. C’est pour cette raison qu’elle prend en main le mouvement de mobilisation populaire de la fin des années 1970 et du début des années 1980.
113Les organisations de masse créées durant cette période (comités de secours agricole comme PARC, comités de secours médical comme UPMRC, groupes d’étudiants ou de femmes) étaient l’expression institutionnelle de cette future élite. Cette mobilisation populaire a fourni les moyens de s’opposer à la fois au pouvoir des notables, pouvoir traditionnel dont la tutelle n’avait rien apporté de concret en manière de résistance à l’occupation, et de mettre en place des structures qui s’avéreront essentielles pour aider la population palestinienne. Avec l’arrivée de cette élite et surtout la constitution de ces organisations populaires de développement, le pouvoir a été moins confisqué par un petit groupe de notables et s’est répandu dans de nouvelles couches de la société palestinienne.
114L’objectif de cette nouvelle élite était donc de transformer la société palestinienne à la base afin à la fois de se tailler une place sur la scène politique palestinienne mais aussi de manière à lutter contre l’occupation israélienne. La lutte contre l’occupation et contre l’hégémonie de l’ancienne classe dirigeante est passée par un processus de mobilisation de la population palestinienne, mobilisation mais aussi organisation en différents mouvements populaires. C’est alors qu’ont été créées ces organisations de femmes, d’étudiants, de travailleurs, de comités de secours médical et agricole qui ont donné par la suite, après un processus d’institutionnalisation, des organisations beaucoup plus importantes telles que PARC ou UPMRC. Et c’est donc cette organisation de la base sociale palestinienne qui a permis de soutenir l’organisation du premier soulèvement palestinien.
115La position dominante de l’ancienne élite urbaine de propriétaires terriens, qu’elle détenait depuis près d’un siècle, a diminué tout au long des années 1980, en partie à cause de la première Intifada. G. Robinson attribue cette marginalisation à trois changements structurels apparus à cause de l’occupation israélienne : « The virtual elimination of the Palestinian peasantry, land confiscation, and the establishment of a Palestinian university system. Each of these changes undermines the position of notables and helped create a truly new counter elite to challenge the notables’ influence. […] The Intifada was the culmination of the changing elite structure in the West Bank and Gaza »89. Il y a ici plusieurs choses intéressantes relatives au rapport à la terre et à ses manifestations notamment au sein de PARC : la disparition de la paysannerie palestinienne, la confiscation des terres et enfin l’établissement d’un système universitaire palestinien. Il faut rappeler que le pouvoir de cette classe de notables était en partie fondé sur leur rôle de propriétaires terriens. La disparition progressive de la paysannerie, due entre autres au rachat ou à la confiscation des terres palestiniennes, a de fait amené une érosion de leur pouvoir tutélaire. PARC a donc parfaitement investi cette place vide en se fixant pour but, entre autres, l’organisation de cette paysannerie.
116L’établissement du système universitaire palestinien, organisé à partir de la population et non d’une autorité centrale90, a marqué un tournant crucial dans la lutte contre l’occupation. En effet, l’équipe administrative mais aussi les étudiants d’universités telles que Bir-Zeit ou An-Najah (Naplouse) ont été considérés comme des meneurs de l’Intifada, dont le pouvoir et la légitimité reposaient sur le savoir et la capacité d’organisation et non sur les richesses et les propriétés. Les organisations de masse sont une manière de recycler des diplômés qui ne trouvent pas de débouché professionnel. Nous l’avons vu, les créateurs de PARC sont tous diplômés en agronomie, majoritairement de l’étranger toutefois. G. Robinson écrit d’ailleurs : « Politicised Palestinians coming out of local universities constituted the core of the new Palestinian elite and provided the catalyst for social and political change in the occupied territories from the building of mass organizations to the Intifada »91. C’est d’ailleurs de l’université de Bir-Zeit qu’est venue l’impulsion de ce mouve-ment de volontariat. Au début des années 1980, le bénévolat est inscrit dans le cursus de l’université. Les étudiants doivent accomplir des travaux d’intérêt général, tels que la remise en état de routes, afin d’obtenir leur diplôme. L’université de Bir-Zeit systématise ce procédé en créant le Community Work Program en 1973.
117Ces trois facteurs, qui ont été cruciaux dans l’érosion du pouvoir des notables, ont facilité l’arrivée de cette nouvelle élite. La première Intifada a été la mise en pratique de l’efficacité de l’organisation sociale de la population palestinienne par ce réseau d’organisations de base. Elle a donc effectivement constitué le point culminant du changement de structure de l’élite palestinienne.
118Le PNGON est très médiatique et monopolise en quelque sorte tous les débats, colloques et rencontres autour des ONG palestiniennes. Ses dirigeants ont, de plus, un accès privilégié à l’AP dans le sens où ils se sont investis d’une mission de représentation de l’ensemble des associations face aux institutions de l’Autorité. Ils organisent aussi en partenariat avec le ministère des ONG des sessions de formations destinées aux dirigeants du secteur associatif. Le réseau PNGON a fait de la garantie de l’autonomie des ONG l’une de ses tâches principales en utilisant l’histoire de leur lutte contre l’occupation israélienne ainsi que leurs liens passés et présents avec les partis politiques de gauche pour obtenir un soutien (Hilal, 2001 : 109). Ce réseau a une importance fondamentale dans la mise en place des rapports entre les ONG et l’Autorité, surtout depuis le rôle qu’il a tenu dans le débat autour de la loi sur les ONG promulguée en février 2000.
119De plus, cette organisation est la structure clé de cette « élite globalisée » (Hanafi et Tabar, 2005). C’est un petit milieu, où tout le monde se connaît, où la plupart des membres ont fait leurs études à l’étranger et maîtrisent parfaitement le vocabulaire des appels d’offres des bailleurs de fonds internationaux. E. Abdel-Hadi écrit à son sujet : « The Palestinian NGO Network […] which is composed primarily of professional, intermediary organizations which provide information, training, and technical assistance to other membership and grassroots organizations. Their main mission is to strengthen civil society organizations and to play an active role in influencing the public policies either national or sectoral. This network is composed of allies between democratic and liberal organizations »92. Ce réseau se veut effectivement une plate-forme des forces progressistes et démocratiques qui œuvrent pour un renouveau politique palestinien. Les nouvelles formes associatives sont encore plus élitistes que les modèles traditionnels, car leurs vocations font appel à un certain nombre de valeurs, de comportements politiques et sociaux relativement étrangers à l’ensemble de la population (Ben Néfissa, 2002 : 20).
120D’autres réseaux ont d’ailleurs été créés, soit par les ONG palestiniennes, soit par l’Autorité palestinienne. Il est intéressant de voir de quelle manière E. Abdel-Hadi parle de ces autres réseaux : « The Council of Union of Palestinian NGOs in Gaza Strip […], which is composed primarily of charitable organizations, which have a relief mentality and bureaucratic structure. They enjoyed an independent status from the Palestinian Authority. Their main mission focuses on service provision. The concepts of civil society, democracy and citizen interests are not important issues in their programs »93.
121On retrouve là cette dichotomie dont on parlait plus haut : d’un côté, les organisations laïques, libérales, démocratiques qui s’opposent à l’ingérence de l’Autorité palestinienne et se présentent comme de fervents défenseurs de la société civile et des droits des citoyens, mouvement que dirige le PNGON ; de l’autre, les associations traditionnelles, conservatrices qui, selon l’auteur, ne prennent pas à cœur les intérêts de la société civile palestinienne et qui sont dirigées par des personnes rattachées aux pouvoirs locaux, voire à l’Autorité palestinienne. On trouve ensuite l’Union générale des ONG palestiniennes dans la bande de Gaza qui est composée de syndicats, d’associations professionnelles, de clubs de jeunes, d’organisations de base, de centres professionnels, rattachés à l’Autorité palestinienne. Le directeur du PNGON à Gaza, branche qui a acquis son indépendance suite à la situation dans les TOP (bouclages, nécessité d’obtenir des permis pour entrer dans la bande de Gaza, etc.), précise :
« À Gaza, l’Autorité a établi deux unions pour les ONG. Ici, il n’y a pas de Général Union for Charitable Societies, elle n’existe qu’en Cisjordanie. En 1995, la Banque Mondiale a voulu créer des réseaux afin de coordonner le travail et la coopération parce qu’elle voulait donner 20 millions de dollars pour les ONG. Quand l’Autorité a entendu ça, elle a créé deux unions pour postuler à ce fonds : la Palestinian Union for NGOs et le Palestinian Council for NGOs. Et la Banque Mondiale a préféré avoir un consortium (British Council/ Welfare Consortium), donc maintenant les deux unions ont quasiment disparu »94.
122Cette volonté de l’AP de créer des réseaux d’ONG concurrents au PNGON, réseaux fantômes par ailleurs puisqu’ils ne fonctionnent pas du tout, démontre l’importance du PNGON. L’Union générale des ONG à Gaza envisage son rôle comme complémentaire de celui de l’AP et se concentre sur des questions nationales. Ceci est tout à fait contraire aux principes prônés par le PNGON. E. Abdel-Hadi continue son recensement des groupes ou réseaux présents dans la bande de Gaza : « Concerning the Zakat’s Committees, it is very obvious that it is affiliated with religious groups and focuses on service provision and community work. Their main goal is to build a very large constituency and gain more community support for their political position and to strengthen their position via the Palestinian Authority. It is clear, however, that they are interested in shaping Palestinian culture according to Islam »95. Il faut souligner ici que donner de l’argent aux comités de Zakat constitue l’un des cinq piliers de l’islam.
123Même si ces comités sont rattachés à des groupes politiques, ils ont une présence sur le terrain, au quotidien, qui dépasse de loin la présence des autres organisations qui se consacrent à la fourniture de services, ceci étant amplifié par la dimension religieuse qu’ils possèdent. Les associations caritatives sont donc vues par leurs opposants comme des résurgences de l’ordre politique ancien qui empêche la mise en place de structures démocratiques mais aussi d’un véritable espace de débat au sein de la société palestinienne, ce que PARC condamne vigoureusement par exemple. Nous verrons plus loin comment, justement, la direction de PARC compte mettre en œuvre sa stratégie. Ces organisations caritatives ont su préserver l’héritage culturel palestinien, organiser des programmes d’alphabétisation. En revanche, elles ont été incapables de sortir de cette logique d’assistance et leurs efforts sont restés à l’état de « traitement palliatif pour une maladie récurrente » (Hiltermann, 1991 : 131). Elles ont apporté de l’aide à une partie de la population, en particulier les femmes, mais ne leur ont pas donné les outils qui leur auraient permis de s’impliquer activement dans la société palestinienne et d’intervenir sur le changement social.
Remplacement d’une notabilité par une autre
124J.-F. Legrain caractérise les rapports verticaux au sein de la société palestinienne en les analysant en termes de « politique des notables ». « […] Loin d’une structuration du politique en partis, sur une base idéologique et une autonomie de fonctionnement liée à une société civile, Nous sommes aujourd’hui en Palestine en présence de ce qu’Albert Hourani, dans une étude devenue un classique de la Palestine des Tanzimat, avait défini comme la “politique des notables” (Hourani, 1968). La nouvelle Autorité, comme la Porte au xixe siècle et plus tard le pouvoir hachémite, se comporte en centre tandis que la population demeure dans un état de périphérie, la médiation entre les deux se trouvant assumée par des “notables” » (Legrain, 1996 : 176). Nous sommes cependant en présence de deux canaux différents de médiation. Le premier passe effectivement par ces notables traditionnels que nous venons de tenter de définir. Leur médiation s’effectue entre la population palestinienne et l’AP, d’une manière tant paternaliste que clientéliste. Le second canal passe désormais par ces organisations de masse qui, en tant que lieu d’embauches massives et d’opportunités de carrières alléchantes, drainent dans leur sillage une frange de la société palestinienne.
125Ils permettent de plus une double médiation. La première s’effectue entre le centre politique qu’est l’AP et la périphérie qu’est la population. Et la seconde éclipse le niveau de l’AP et établit une médiation entre les bailleurs de fonds internationaux, centre occidental de décisions en matière d’aide au développement palestinien et la périphérie qu’est la société palestinienne en tant que société du Sud.
126Les deux bases de l’influence politique des notables définies par Hourani comme nécessaires à l’établissement d’une « politique des notables » demeurent, en effet, d’actualité. Aujourd’hui comme au xixe siècle, les notables « doivent posséder un “accès” à l’autorité et ainsi être capables de conseiller, d’avertir et en général de parler pour la société ou une partie d’entre elle à la cour du dirigeant ». Ils doivent, parallèlement, « avoir un certain pouvoir social propre, quelle que soit sa forme ou son origine, qui n’est pas dépendant du dirigeant et leur donne une position de leadership accepté et “naturel” ». L’accès à l’autorité des notables aujourd’hui se fait via les réseaux associatifs et politiques qu’ils ont contribué à fonder et à faire fonctionner de longue date (Legrain, 1996 : 176).
127Au-delà de traditions et de réseaux ancrés dans la société palestinienne, ce phénomène de cohabitation de deux formes de légitimité différentes est aussi la résultante d’une politique israélienne. À partir de la fin des années 1970, Israël autorisa les institutions religieuses à recevoir de l’argent de l’étranger, alors que les organisations nationalistes laïques en étaient réduites à des subterfuges pour toucher les fonds de l’OLP pour leurs diverses institutions d’entraide. Les affiliations politiques de ces institutions n’étaient évidemment un secret pour personne, mais les Israéliens ne cherchaient pas à gêner leur fonctionnement car elles offraient des services qu’ils n’assuraient pas et que les familles ne pouvaient pas obtenir ailleurs. Ces institutions avaient évidemment des visées idéologiques, mais en outre, elles étaient un précieux moyen pour trouver du travail et il était toléré que l’appartenance à telle ou telle organisation fût un critère pour obtenir un emploi. Il y avait des accusations de détournements de fonds ou de malversations diverses, mais dans l’ensemble, le vaste réseau des institutions sociales et civiques constituait la branche légale, visible, des organisations clandestines. C’est aussi par ce réseau que la politique pénétrait dans le cercle familial (Haas, 2001 : 110).
128PARC (Palestinian Agricultural Relief Committees) s’est constituée sur un besoin précis d’occupation de la terre et dans un mouvement de la société palestinienne d’autonomisation par rapport à l’occupant israélien. Cultiver la terre en Palestine dans les années 1980 a plusieurs significations : empêcher la confiscation de cette terre par les Israéliens, apporter une source de revenus mais aussi créer une production qui évite aux Palestiniens de consommer des produits alimentaires israéliens. L’ONG a su mobiliser des ressources tant humaines que financières pour accomplir ses objectifs. Aidée par des bailleurs de fonds étrangers, elle développe une politique de développement rural à l’échelle de la Palestine. En l’absence d’autorité nationale, elle s’impose peu à peu comme la référence à la fois des Palestiniens mais aussi de la « communauté internationale »96. Les accords d’Oslo de 1994 et la création d’une autorité nationale présente au sein des Territoires palestiniens changent la situation et obligent l’ONG à s’adapter à ces nouvelles données. La deuxième Intifada démarre en septembre 2000. Avec l’affaiblissement terrible de l’Autorité palestinienne dont les structures sont systématiquement visées par l’armée israélienne, elle provoque un nouveau changement dans les rapports de force entre occupant, bailleurs de fonds, AP et ONG.
Notes de bas de page
1 Je reprends ici une expression utilisée par Badie, 1995.
2 Voir à cet égard Debié et Fouet, 2001.
3 Eyal Sivan et Michel Khleifi sont les auteurs d’un film intitulé Route 181, Fragments d’un voyage en Palestine-Israël sorti en 2001 et dans lequel ils suivent le tracé de ce partage et interrogent les habitants rencontrés sur ce tracé qui n’a jamais été utilisé.
4 Les nouveaux types de propriété de la terre sont : 1. Mulk : terre privée sur laquelle le propriétaire exerce tous les droits. Cette forme n’était pas très courante en Palestine et se concentrait surtout dans les grandes villes. 2. Miri : le type le plus courant de propriété. Les propriétaires de la terre recevaient l’entière possession et les droits attenants sur les champs et terres agricoles, forêts, pâturages et les terres entourant les villages, mais la propriété appartenait en dernier lieu à l’État. 3. Mewat : cela comprend les terres non habitées et non cultivées que les agriculteurs pouvaient utiliser avec la permission de l’État. 4. Matruka : terres communales allouées par l’État pour des besoins publics (routes, etc.). 5. Waqf : terres possédées par les institutions musulmanes. Voir The Centre on Housing Rights and Evictions (COHRE), Ruling Palestine…, 2005.
5 COHRE (ibid. : 13) : « Cherchant à échapper aux impôts de plus en plus lourds et/ou à la conscription militaire, les Arabes de Palestine, soit qui possédaient la terre eux-mêmes soit via les propriétés collectives de village, ont cherché à enregistrer leurs propriétés sous le nom de grands propriétaires terriens. Ces derniers étaient souvent des propriétaires terriens “absents” résidant à l’extérieur de la Palestine. Il n’a pas fallu longtemps pour que les colons juifs trouvent pratique de négocier l’achat de terres en Palestine directement, avec ces propriétaires “absents”, ou via des courtiers ».
6 Merci à Philippe Bourmaud de m’avoir éclairée à ce sujet.
7 Khalidi, 2003 : 158. Voir ici son analyse de la mise en valeur du territoire en fonction des récoltes d’agrumes et de céréales mais aussi les réactions des populations autochtones dans son chapitre 5 : Éléments d’identité I : La résistance paysanne à la colonisation juive (p. 147-187).
8 Du nom d’Ygal Allon, général israélien qui dirigeait les troupes du jeune État lors de la guerre de 1948. Il est en 1967 vice-président du Conseil. Les terres de Cisjordanie qu’il prévoit d’annexer sont la vallée du Jourdain, la rive occidentale de la mer Morte, le désert de Judée et la région de Jérusalem (Baron, 2000 : 256-257).
9 Badie (1995 : 100) écrit à son propos : « Le privilège donné à la Terre sur le Peuple – et qui est porté jusqu’à son extrême par un mouvement comme le Gush Emounim – conduit à son terme cette vision exclusive et particularisante du territoire, dont on pressent qu’elle entre dans une compétition sans fin avec des sacralisations concurrentes. Le principe de territorialité, politique et conventionnel, cède ici comme ailleurs à des absolus qui renvoient à des visions de l’espace qui lui sont très clairement contraires et qui préparent son dérapage identitaire ».
10 L’expression est de Nadine Picaudou.
11 Robinson (1997 : préface) : « J’affirme que l’Intifada a été possible seulement grâce à l’arrivée d’une nouvelle et distincte élite politique en Cisjordanie et à Gaza. Les politiques palestiniennes ont longtemps été dominées par une élite urbaine, possédant de la terre, qui tire ses racines dans les politiques ottomanes du xixe siècle ».
12 Intérieur, économie, culture, coopération internationale, affaires sociales, finances, travail, éducation, tourisme, santé, collectivités locales, justice, jeunesse et sport, habitat, transport, télécommunications.
13 Ce chiffre comprend les territoires de Jérusalem-Est, la vallée de Latrun, les blocs de colonies d’Ariel et de Ma’aleh Adumim (Sources : Palestinian Negociations Support Unit).
14 Source : Les chiffres de 1969 et de 1980 sont tirés de Baron (2000 : 421). Les chiffres de 1999, 2001, 2003 sont tirés de Palestinian Central Bureau of Statistics (PCBS), Palestine in figures 2003, 2004.
15 Oxfam International, Forgotten Villages, Struggling to survive under closure in the West Bank, septembre 2002.
16 Source : Les chiffres de 1990, 1994-1996, 2000 proviennent du rapport d’Oxfam International, Forgotten Villages…, 2002, le chiffre pour 2001 provient du PCBS, Palestine in figures 2003, 2004.
17 Source : les chiffres proviennent du Palestinian Central Bureau of Statistics, 2001 ; j’ai calculé les pourcentages.
18 Source : ces chiffres viennent du PCBS, Agricultural Statistics, 2001-2002. Rappelons qu’un dunum vaut 1 000 m2, soit 2 150 ha. J’ai calculé les pourcentages.
19 La main-d’œuvre e st plus importante lors de la cueillette des fruits ou des olives par exemple.
20 Chiffres issus du MOPIC, Monitoring Report of Donors’ Assistance, Ramallah, 2002.
21 Chiffres issus du MOPIC, Monitoring Report of Donors’ Assistance, Ramallah, 2003, voir tableaux : 33 sqq.
22 Ayed, 1989 : 70. Il s’agit à la fois des colonies, des routes de contournement et des bases militaires.
23 “http://www.btselem.org” et “http://www.pchrgaza.org”.
24 AMODESP, Analyse de l’agriculture…, 2002.
25 Entretien réalisé le 11 décembre 2004 à Ramallah.
26 PARC, Annual Report, 1996 : 2.
27 Les chiffres varient de 3 à 7 ingénieurs suivant les entretiens.
28 Entretien réalisé le 23 janvier 2003 à Al-Ram.
29 L’Arab Thought Forum est un think-tank palestinien créé en 1977 à Jérusalem. Son ambition est de lancer des débats au sein de la société palestinienne.
30 Fondation privée non lucrative établie à Genève en 1983 par des Palestiniens de la diaspora afin de soutenir le développement en Palestine (par exemple Arab Bank, Edward Said, les familles Masri, les Abdel-Hadi, etc.).
31 PARC, The Household Economy Program, 1988. Il s’agit de la toute première publication de l’association.
32 Ibid. : 4.
33 Constituée dans la clandestinité, cette direction regroupe des membres du Fatah, du FDLP, du FPLP et du PCP afin de coordonner l’action dans les Territoires occupés.
34 Oxfam International est une fédération d’organisations dans divers pays qui vise à lutter contre la famine et la pauvreté dans le monde.
35 Novib est la branche néerlandaise d’Oxfam International.
36 Comité catholique contre la faim et pour le développement créé en 1961 en France (association loi 1901).
37 La CIMADE est une association œcuménique française créée en 1939 de défense des immigrants et des demandeurs d’asile. Ils ont également des projets de solidarité internationale.
38 Entretien réalisé le 27 juillet 2003 à Al-Ram.
39 Je reprends ces termes à l’étude suivante : Sawicki, 2003 : 123-146.
40 PARC, Strategic Plan, Building Our Future, 1998-2008, 1998.
41 Mot hébreu pour association.
42 Entretien réalisé le 27 juillet 2003 à Al-Ram.
43 PARC, Annual Report, 1991 : 6.
44 PARC, Rapport 1983-1998.
45 Il existe, bien évidemment, d’autres associations dans ce domaine, telles que l’Union des comités de travailleurs agricoles (UAWC) ou encore l’Arab Center for Agricultural Development (ACAD, dont les liens avec le ministère de l’Agriculture sont peu clairs) mais aucune n’a l’envergure de PARC.
46 Nous faisons ce que nous disons.
47 Le ministère de l’Agriculture dispose en 2002 d’un budget fixe de 11 millions de dollars qui couvre les salaires et les frais courants. Les projets du ministère sont financés quant à eux par des financements ponctuels. La Banque islamique est par exemple un des bailleurs de fonds du ministère. Le ministère dispose de 17 bureaux sur l’ensemble des Territoires et compte plus de 1 600 employés, tant à Gaza qu’en Cisjordanie.
48 Selon une responsable du Programme alimentaire mondial, la sécurité alimentaire consiste à « s’assurer que les populations aient une quantité et une qualité suffisantes de nourriture ». Cette définition est celle qui a été reprise par les responsables de PARC.
49 Ce paragraphe de définitions vient de l’ensemble des entretiens que j’ai menés, dans les divers ministères, dans les ONG et associations et avec la population palestinienne.
50 Entretien réalisé le 19 septembre 2004 à Ramallah.
51 S. Ben Néfissa (2002) parle du cas égyptien : « Les deux termes jam‘iyya (association) et munadhama ghîr hukûmiyya (ONG) sont aujourd’hui utilisés de manière indifférenciée dans la grande presse égyptienne et plus généralement dans les discours de l’élite sociale, intellectuelle et politique. Cela n’a pas toujours été le cas. Avant la montée en puissance du phénomène ONG, le terme utilisé était jam‘iyya dont la racine est assez similaire à celle du terme français association. Jam‘iyya signifie mettre ensemble, rassembler et socius, mot latin qui a donné naissance à “association” et à “société” signifie allié, compagnon. Le terme endogène au monde arabe et à la France est donc bien association. Le terme jam‘iyya ne semble pas être pensé dans un rapport quelconque avec le “gouvernement” ou le “politique” ».
52 Cette association aide les sourds et malentendants.
53 Un des rapports annuels de cette association charitable créée en 1962, remercie les donateurs suivants : le ministère des Affaires islamiques et du Waqf jordanien ; l’Union des associations caritatives d’Hébron, l’organisation de secours islamique international d’Arabie Saoudite, l’organisation du travail charitable des Émirats arabes unis, le comité de support charitable du Koweit, l’association charitable du Qatar, le comité de secours de Dubaï, le comité de zakat du Koweit, l’organisation mondiale islamique des jeunes d’Arabie Saoudite, le comité de secours d’Abu Dhabi et l’Islamic relief Agency des États-Unis dont les fonds auraient été bloqués par l’administration américaine. Les numéros des comptes indiqués pour le versement d’aide sont issus de banques d’Hébron, d’Amman, du Qatar, de Dubaï et du Koweït. Ils possèdent deux orphelinats, trois écoles, une bibliothèque, un centre d’apprentissage du Coran, une ferme et sont implantés sur cinq sites différents à Hébron et aux alentours.
54 Robinson (1997 : 185) : « Les relations entre les ONG et les sociétés caritatives ne sont pas particulièrement bonnes, puisqu’elles ont des visions complètement différentes du processus de développement et de leurs rôles dans ce processus ».
55 Entretien réalisé à Hébron le 9 août 2003.
56 Entretien réalisé à Hébron le 15 janvier 2004.
57 Ville à 10 km au nord d’Hébron.
58 Lagroye, 1985 : 395. Il parle de la légitimité d’un régime politique ; je parlerai pour ma part de la légitimité d’une organisation.
59 Weber (1971 ; 1995 : 289) : « Il y a trois types de domination légitime. La validité de cette légitimité peut principalement revêtir : 1) Un caractère rationnel, reposant sur la croyance en la légalité des règlements arrêtés et du droit de donner des directives qu’ont ceux qui sont appelés à exercer la domination par ces moyens (domination légale) ; 2) Un caractère traditionnel, reposant sur la croyance quotidienne en la sainteté de traditions valables de tout temps et en la légitimité de ceux qui sont appelés à exercer l’autorité par ces moyens (domination traditionnelle) ; 3) Un caractère charismatique, [reposant] sur la soumission extraordinaire au caractère sacré, à la vertu héroïque ou à la valeur exemplaire d’une personne, ou encore [émanant] d’ordres révélés ou émis par celle-ci (domination charismatique). »
60 Distinction établie par Lipset (1962), reprise dans Lagroye, 1985 : 400.
61 Entretien réalisé le 23 octobre 2003 à Gaza avec le directeur général de PARC pour la bande de Gaza.
62 L’ouverture par l’ONG de routes et chemins agricoles a permis de reconnecter des villages qui avaient été séparés par les routes de contournement, ou permet un accès aux champs qui n’était parfois plus possible.
63 The Union of Charitable Societies, Hebron District. Ils s’occupent d’ateliers de broderies pour les femmes, de jardins d’enfants, de cours d’alphabétisation, ittihâd al-jam‘iyyah al-khayriyyah, muhafazat al-khalîl, 1990, 252 pages. Ils n’ont aucun objectif de changer la société, ou d’influer sur la politique, du moins dans le discours.
64 La thèse de B. Challand (2005b) porte sur la création d’un discours sur la société civile par les bailleurs de fonds et son emploi par certaines ONG palestiniennes, notamment dans les domaines de la recherche et de la santé.
65 « Nous faisons ce que nous disons et assurons la qualité de notre travail ».
66 La norme ISO (International Standardisation Organization) est une norme « de management de qualité » reconnue internationalement et attribuée après audit des activités de l’entreprise ou de l’organisation.
67 Entretien réalisé le 13 septembre 2004 à Jérusalem.
68 Ce nombre s’élevait à 80 550 en 2002 et à 70 177 en 2001 pour un total de 8 870 volontaires.
69 Le budget de PARC, qui n’est disponible ni sur leur site Internet ni sur le rapport annuel où ne figure que le financement indirect, a été obtenu lors d’un entretien réalisé au siège central d’Al-Ram le 15 juillet 2003.
70 Voir Crozier et Friedberg, 1977. Ces auteurs considèrent que le pouvoir est au cœur des relations collectives et que le système de ces relations n’est jamais complètement verrouillé, son fonctionnement reposant sur la coopération entre les acteurs de ce système. L’organisation, ou l’ONG, est donc un système qui n’est pas verrouillé et les relations, où le pouvoir est au centre, entre les acteurs de cette organisation peuvent évoluer. L’ONG fait également partie d’un système composé d’autres acteurs : autres ONG, AP, bailleurs, Israël.
71 Entretien réalisé le 21 septembre 2004 à Jérusalem.
72 Entretien réalisé le 12 décembre 2004 à Ramallah.
73 Entretien réalisé le 11 décembre 2004 avec l’expert agricole français qui a monté ce programme d’aide à la planification. Même si ses liens personnels avec les dirigeants de PARC le porte à une certaine clémence à leur égard, il reconnaît volontiers que la planification devrait rester du domaine du ministère et non des ONG.
74 Entretien réalisé le 16 octobre 2003 à Hébron.
75 Entretien réalisé le 9 août 2003 à Hébron.
76 Entretien réalisé le 4 juillet 2002 à Bethléem.
77 Sur cette fondation, voir supra note 31, p. 53.
78 Après avoir élu 30 enfants, 15 garçons et 15 filles, les dirigeants d’Ibdaa, avec l’aide d’une association française, ont monté une troupe de danse qui a maintenant beaucoup voyagé. Cette troupe et le succès qui l’accompagne ont beaucoup fait pour aider le camp de Deisheh. Ibdaa compte désormais 28 employés à plein temps, dont deux tiers de femmes.
79 Carapico (2000 : 15) : « Il y a un marché de fortes devises qui convient à la mise en place de ce programme et des intellectuels bilingues plein de bon sens au Caire, à Ramallah, à Tunis ou ailleurs, ont compris comment faire fonctionner le système. […] Dans beaucoup de pays et dans la littérature sur les ONG, une association est considérée comme non gouvernementale si elle correspond aux critères d’enregistrement des ministères et/ ou des agences de développement internationales ».
80 Le Parti communiste palestinien est devenu le Parti du peuple palestinien en 1991.
81 R. Hammami (1995 : 51-63) montre brillamment un aspect de ce phénomène.
82 Palestinian Non Governenmental Organizations Network, collectif de 70 ONG, de la même mouvance politique, il regroupe entre autres PARC et UPMRC.
83 Entretien réalisé le 9 août 2003 à Hébron.
84 E. Abdel-Hadi est une personnalité assez connue, en premier lieu parce qu’il est issu d’une famille importante et aussi parce qu’il a beaucoup publié sur la société civile palestinienne. Il est le directeur de Bisan Center, un centre de recherche basé à Ramallah.
85 Abdel-Hadi et Rashid (1997 : 25) : « Un des principaux obstacles auxquels sont confrontées les organisations de la société civile est la culture et l’idéologie dominantes dans la société palestinienne. La bande de Gaza est caractérisée par une société conservatrice, religieuse, patriarcale et basée sur la famille. Cela rend les choses difficiles pour que la société civile puisse agir, particulièrement dans les camps de réfugiés. Le Hamas a été capable d’imposer une vision sociale extrêmement conservatrice sur la société gazaouie ».
86 Abdel-Hadi et Rashid (1997 : 29) : « Nous devons soulever la question du rôle et de l’importance des ONG islamiques, l’influence qu’elles exercent sur les perceptions culturelles, économiques et sociales de la société palestinienne et la relations qu’entretiennent ces institutions avec leurs agences. Ces organisations fournissent des services de diverses sortes à plusieurs secteurs de la société palestinienne dans un certain nombre de sphères. Elles sont bien financées, ont une vision claire et ont la force de leur nombre d’adhérents. De plus, elles ont un programme politique clair et sont bien organisées, ce qui leur permet de jouer un rôle important ».
87 Abdel-Hadi et Rashid (ibid.) : « Cette résistance au changement peut se trouver dans les associations caritatives qui sont encore hésitantes à mener des évaluations compréhensives de leurs organisations et sont toujours peu enclines à toute sorte de changement et de développement organisationnel ».
88 Robinson (1997 : préface, 12) : « La nouvelle élite, qui est apparue dans les années 1980, vient d’une classe sociale différente de son homologue notable. La nouvelle élite n’était pas une classe de propriétaires terriens et ses membres étaient issus plus souvent des villages, des camps de réfugiés et des petites villes plutôt que des centres urbains. Parce qu’elle provenait d’une classe sociale plus basse, la nouvelle élite était beaucoup plus étendue que l’ancienne. Parce qu’elle venait d’une classe sociale différente, dans une large mesure, la nouvelle élite a promulgué une idéologie différente de celle de l’ancienne élite ».
89 Robinson (1997 : 14) : « l’élimination de la classe paysanne palestinienne, la confiscation des terres et l’établissement d’un système universitaire palestinien. Chacun de ces changements a affaibli la position des notables et a favorisé la création d’une nouvelle contre-élite qui a défié l’influence des notables. [...] L’Intifada était le point culminant du changement de la structure de l’élite en Cisjordanie et à Gaza ».
90 Ce qui fait que les universités palestiniennes ont été parfois considérées comme des ONG en Palestine ou plutôt comme des organisations privées.
91 Robinson (1997 : 27) : « Les Palestiniens politisés sortant des universités locales ont constitué le cœur de cette nouvelle élite palestinienne et ont fourni le catalyseur pour le changement social et politique dans les territoires occupés, de la création des organisations de masse à l’Intifada ».
92 Abdel-Hadi et Rashid (1997 : 8) : « Le Palestinian NGO Network […] qui est composé principalement d’organisations professionnelles intermédiaires qui fournissent des informations, des formations et de l’assistance technique à d’autres organisations de base et organisations avec des adhérents. Leur mission principale est de renforcer les organisations de la société civile et de jouer un rôle actif pour influencer les politiques publiques qu’elles soient nationales ou sectorielles. Ce réseau est composé d’alliés entre les organisations démocratiques et libérales ». Il est capital de noter, après cette définition plutôt laudative, que E. Abdel-Hadi est directeur de Bisan Center, organisation qui conduisait cette recherche pour USAID et que Bisan est membre du comité d’organisation du PNGON Network et ce, depuis la création de ce réseau. Ceci n’est pas précisé dans la recherche.
93 Le Conseil des syndicats des ONG palestiniennes dans la bande de Gaza […] qui est principalement composé d’organisations caritatives, qui ont une mentalité de secours et une structure bureaucratique. Ils ont bénéficié d’un statut indépendant par rapport à l’AP, leur principal but est la fourniture de services. Les concepts de société civile, démocratie et intérêts des citoyens ne sont pas importants dans leurs programmes.
94 Entretien réalisé le 27 octobre 2003 à Gaza.
95 Abdel-Hadi et Rashid (1997 : 8) : « À propos des comités de Zakat, il est très clair qu’ils sont affiliés aux groupes religieux et se concentrent sur la fourniture de services et le travail communautaire. Leur objectif principal est de se construire une large base et d’obtenir plus de soutien de la communauté par rapport à leur position politique et renforcer leur position via l’Autorité palestinienne. Il est clair cependant, qu’ils sont intéressés par le façonnement de la culture palestinienne selon l’islam ».
96 L’expression « communauté internationale » n’est pas satisfaisante dans la mesure où ce n’est pas un tout homogène et que les bailleurs de fonds présents en Palestine sont aussi les porteurs de politiques nationales particulières. Je l’utilise cependant par opposition à Israël et à la Palestine.
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