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ONG palestiniennes et construction étatique

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Caroline Abu-Sada

Historique des associations palestiniennes

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Géographique :

Palestine

Texte intégral

  • 1 Curmi, 2002 : 96. À ce sujet (la sensibilisation de la société palestinienne sur les dangers futurs (...)

1Les premières associations culturelles sont apparues en Palestine au début du xxe siècle sous l’Empire ottoman. Comme l’écrit Brigitte Curmi : « C’est la constitution ottomane de 1908 qui donne pour la première fois le droit d’exister aux associations. La première loi ottomane légiférant les associations voit le jour en 1909. La loi ottomane interdisant le caractère politique des associations a sans aucun doute favorisé le développement d’associations religieuses. [...] Mais l’importance du contexte régional et des enjeux politiques fera prendre un tournant à ces associations. Les provinces éloignées de la Sublime Porte commencent à démontrer leur volonté d’indépendance vis-à-vis de l’Empire ottoman en même temps que débute en Terre Sainte la colonisation sioniste. La jeunesse éduquée fonde alors des clubs et des associations comme couverture à l’activité politique et des sociétés secrètes voient le jour pour combattre le sionisme et sensibiliser la société palestinienne sur les dangers futurs »1.

  • 2 Hammami, Hilal et Tamari (2001 : 17) : « Les premières de ce qui peut être appelé organisations civ (...)

2Par la suite, de nombreuses associations se sont créées sous la houlette d’intellectuels arabes qui se mobilisaient contre l’immigration juive en Palestine. Ces associations ont contribué au processus de formation des partis politiques (Milhem, 1998). C’est en 1945 que la Grande-Bretagne instaure l’état d’urgence et interdit toute vie associative. Le mouvement associatif en Cisjordanie et à Gaza s’affaiblit ensuite sous l’influence des administrations jordanienne et égyptienne. Comme l’indiquent Rema Hammami, Jamil Hilal et Salim Tamari : « The first of what might be called “modern” civic organizations arose with the rise of a new urban-based middle class during the British occupation of Palestine. As such the majority of the civil society organizations (CSOs) that emerged during this period were limited to a narrow social base in terms of membership and representation. During this period, it seems that the majority of charitable societies that existed were used as forms of patronage by elite groups providing services only within their own immediate religious or geographic community »2. Cette forme d’association charitable basée sur des services dispensés à une communauté religieuse ou géographique proche n’a cependant pas disparu, comme nous le verrons dans des régions telles qu’Hébron ou Bethléem. Les trois auteurs expliquent ensuite que la période qui suit immédiatement l’année 1948 voit l’apparition d’organisations charitables de secours qui répondent aux besoins immédiats des populations, réfugiées suite à l’établissement de l’État d’Israël. La formation de l’Organisation de libération de la Palestine entraîne l’apparition de différents types d’organisations de la société civile qui sont davantage basées sur les populations. B. Curmi écrit : « On peut considérer que les associations se sont surtout développées quand l’OLP, forte de sa reconnaissance en 1974 comme seule représentante du peuple palestinien, commence à créer dans les Territoires le cadre et les structures d’un État » (Curmi, 2002 : 98).

  • 3 Hammami (1995 : 53) : « Les sociétés charitables restent le secteur le plus large et ont été la pre (...)

3R. Hammami considère que ce processus est plus ancien lorsqu’elle écrit : « Charitable societies remain the largest sector and were the first wave of NGOs which emerged during the British mandate but largely after 1948. Elite based, and with a conservative welfarist approach, they did, and do, represent the values and politics of the older ruling classes »3. Nous verrons plus loin que c’est aujourd’hui encore le cas. En effet, actuellement, les associations charitables ont la même approche traditionnelle et la même base sociale populaire.

4L’occupation israélienne de 1967 change alors la donne : la mobilisation politique qui s’ensuit renforce le champ associatif et de nombreuses ONG, prodiguant des services culturels, éducatifs, sanitaires et sociaux, voient le jour afin d’aider les populations à faire face à cette occupation. D’autres associations visant à faire le lien entre l’intérieur et l’extérieur, c’est-à-dire représentant les différents courants politiques palestiniens et établissant un lien avec la diaspora palestinienne, se créent mais les influences partisanes perturbent profondément leur fonctionnement (Curmi, 2002 ; Al-Qutub, 1998 : 483-500 ; Milhem, 1998 : 91-101). Les factions de gauche deviennent centrales dans le rassemblement d’initiatives populaires, comprenant les mouvements estudiantins, de travailleurs, de femmes, de santé, d’agriculture. R. Hammami, J. Hilal et S. Tamari indiquent que malgré leur lien avec les factions politiques, les organisations de la société civile, basées sur les populations, sont restées une « expérience formatrice de la participation de masse et de l’activisme débrouillard parmi les plus larges secteurs de la population » (Hammami, Hilal et Tamari, 2001a : 19). Selon eux, c’est grâce à ce type d’initiatives populaires qu’il a été possible, pour la population palestinienne, d’organiser une rébellion populaire contre l’occupation israélienne.

  • 4 ibid. : « Il a fallu plus d’une décennie après le début de l’occupation pour les activités de base (...)

5Après 1982 et le transfert des dirigeants de l’OLP vers Tunis, ce sont la Cisjordanie et la bande de Gaza qui redeviennent le centre géographique de la lutte nationale de libération. Sarah Ben Néfissa écrit : « C’est dans les périodes de crise grave avec ébranlement des structures étatiques ou un grave déficit de légitimité que le phénomène associatif s’épanouit le plus » (Ben Néfissa, 2000 : 17). La direction politique encourage la création de nombreuses associations palestiniennes qu’elle considère comme des instances émanant de l’OLP. L’objectif de ces structures est de faire prendre davantage conscience des liens qui existent entre la politique et le développement socio-économique dans un contexte d’occupation prolongée. Il permet également de créer un réseau parallèle d’organisations afin de ne pas laisser ce champ aux mains des partis de gauche, notamment le Parti communiste. Comme l’écrit R. Hammami : « It took more than a decade after the beginning of the occupation for grassroots activity to arise as a means of political resistance to Israel and Jordan in the occupied territories. Following the 1977 Camp David accords, the PLO began to focus on building a popular base of supporting the territories »4.C’est ici que se retrouve en partie l’ambiguïté mais aussi la spécificité des ONG palestiniennes : elles ont été et sont encore pendant la deuxième Intifada des moyens de résistance politique à l’occupation des Territoires palestiniens. B. Curmi ajoute d’ailleurs : « Les municipalités issues des élections de 1976 sont peu à peu investies par les différentes factions de l’OLP avec une représentativité assez transversale des différents courants politiques, mais, néanmoins, dominée par ceux de la gauche. Devant le danger que représente l’émergence de ce pouvoir, les Israéliens décident, en 1982, de dissoudre ces municipalités, avec l’accord tacite du comité conjoint jordano-palestinien, dominé par le Fatah, qui mesurait le danger de l’émergence d’un leadership trop peu contrôlé. Le mouvement Fatah se lance alors dans une course à la création d’associations de tout genre, en particulier pour contrer l’enracinement des partis politiques de gauche dans les syndicats et autres instances de représentation professionnelles. Un nombre impressionnant d’associations agricoles, de santé, de femmes, et des syndicats ouvriers et étudiants se sont créés comme autant de prolongement des différentes factions de l’OLP. [...] Cette factionnalisation politique du développement durera jusqu’aux accords d’Oslo en 1993 » (Curmi, 2002 : 100).

  • 5 Robinson (1997 : 94) : « Les types de relations sociales et politiques créés durant la décennie de (...)
  • 6 Robinson(ibid. : 100) : « En résumé, les comités populaires, qui ont fourni les services nécessaire (...)
  • 7 Ibid., 109 : « L’Intifada a permis à la communauté palestinienne dans les territoires occupés de Ga (...)

6La période précédant la première Intifada était caractérisée par la présence de l’Organisation de libération de la Palestine, non pas dans les Territoires mais à Tunis. L’absence de pouvoir central territorialisé laisse une grande marge de manœuvre aux ONG palestiniennes. À partir de 1987, les organisations de la société civile palestinienne constituent un tissu organisationnel bien structuré qui répond aux besoins des populations en eau, éducation et santé. L’aide sociale est d’ailleurs l’un des facteurs essentiels de l’essor du Hamas, créé au début de la première Intifada, dans la bande de Gaza (Legrain, 1996 : 171-221 ; Bucaille, 1998). La population est en effet très sensible à l’encadrement social, culturel et autre que fournit cette association. Ceci peut expliquer une partie du surinvestissement fait par l’AP dans la bande de Gaza, afin de contrecarrer l’influence du Hamas. Les ONG palestiniennes ont donc contribué très fortement à consolider un tissu social indépendant de toute autorité centralisée durant les années de la première Intifada (1987-1993). Comme l’écrit Glenn Robinson : « The types of social and political relationships created during the decade of grassroots mobilization, which preceded the Intifada become tangible early in the uprising in the form of popular committees (Lijan sha‘biyya). Local popular committees, the dominant form of socio-political organization throughout the Intifada, were largely responsible for the Palestinian ability to sustain and deepen the uprising. In many ways, popular committees were an extension of the politically tinged social programs undertaken in the years before the uprising by the newly formed grassroots organizations »5.La structuration de la population a permis la naissance des comités populaires qui ont été l’infrastructure vitale de la première Intifada. G. Robinson ajoute d’ailleurs : « In short, popular committees, which provided basic and needed services created the necessary space for the Intifada to continue »6. Il s’agissait en effet d’un soulèvement de la population palestinienne de l’intérieur, organisé par ses propres moyens et non par la direction de l’OLP : « The Intifada allowed the Palestinian Community in the occupied West Bank and Gaza to build, in part, the basic infrastructure of an autonomous civil society »7. C’est justement ce qui va poser problème par la suite. La population palestinienne s’est elle-même organisée et, pour reprendre ses termes, a créé l’infrastructure d’une société civile autonome. Mais la construction d’un État préfigurée par l’arrivée de l’Autorité palestinienne allait bouleverser ce schéma d’auto-organisation idyllique.

  • 8 Hammami (2001 : 57) : « La période historique des comités populaires durant le soulèvement, où les (...)

7R. Hammami, J. Hilal et S. Tamari expliquent que la première période de l’Intifada a vu le développement d’organisations de masse, issues de la société civile, au travers de l’émergence d’une multitude de comités populaires, petits et locaux (Hammami, Hilal et Tamari, 2001 : 20). C’est au moment de la première Intifada qu’ils situent l’apparition des ONG de développement qui étaient soit orientées vers la recherche, soit vers la fourniture de services mais qui faisaient du développement le principe fondateur de leur action. Ils indiquent par ailleurs que de nombreux hauts dirigeants de mouvements politiques, en particulier les factions de gauche, ont créé des ONG de développement indépendantes et professionnelles durant cette période (ibid. : 21). Ce type d’organisations a pris une place prépondérante sur la scène associative palestinienne, notamment comme porte-parole de la lutte palestinienne. De plus, comme l’écrit R. Hammami : « The historic popular-committee period of the uprising, where grassroots committees became generalised phenomena, had been dealt its first blow in late 1988 when Israel criminalized all forms of popular organising »8. C’est ce phénomène qui va politiser la question des organisations de la société civile palestinienne.

8La fin de l’Intifada et la création de l’AP constituent un tournant historique pour les ONG puisqu’elles ont souvent été créées pour répondre aux besoins des populations touchées par la guerre des pierres. Ces organisations ont favorisé le développement d’infrastructures sociales. Un État palestinien est en train de se construire, il forge sa propre relation à la société palestinienne. Dans ce contexte, Yasser Arafat exerce son pouvoir de manière autoritaire et personnalisée, dans un système néopatrimonial. R. Hammami, J. Hilal et S. Tamari indiquent qu’après les accords d’Oslo se crée une situation tout à fait particulière pour la scène associative palestinienne (ibid.). En effet, deux processus sont à l’œuvre dans ce contexte. D’une part, la création d’une autorité centrale, appelée à posséder non seulement les pouvoirs de définir les politiques sociales et économiques, mais aussi les moyens de les appliquer, risquait de créer des tensions avec la scène associative qui avait l’habitude d’agir de manière très autonome et décentralisée. D’autre part, la période de formation de l’État et de normalisation de la vie quotidienne a fourni à ces associations de nouvelles opportunités de travail dans les domaines de la reconstruction nationale et du développement. Celles qui en avaient les moyens ont pu également étendre leurs activités à un niveau national.

9La deuxième Intifada a ceci de particulier que tous les débats paraissent se concentrer sur les rapports entre l’Autorité palestinienne (AP) et les autorités israéliennes. La communauté internationale se focalise sur les attentats suicides sur le territoire israélien et la réponse fortement militarisée qu’apportent les Israéliens à ces attentats. La grande absente du débat médiatique est la population palestinienne et les médias ne mettent en avant que des groupes politiques tels que le Hamas, le Jihad islamique, les brigades Al-Aqsa ou le Fatah. Il semble que les Organisations non gouvernementales aient disparu de la scène politique palestinienne alors qu’elles préexistaient à cette entité pré-étatique que constitue l’AP. Cette disparition est flagrante au regard des médias occidentaux et ce particulièrement depuis septembre 2000. Il reste à savoir ce qu’il en est sur le terrain et quelle est la place disponible pour ces organisations, prises entre deux étaux, l’AP et l’occupation israélienne. Comment a évolué leur rôle depuis la fin de la première Intifada avec la recomposition de la société palestinienne induite par l’arrivée d’une autorité qui tente de centraliser des activités investies jusqu’alors par le secteur associatif ? Les couvre-feux imposés sur les Territoires occupés et l’impossibilité de circuler entre les villes palestiniennes limitent considérablement l’action des ONG palestiniennes.

  • 9 Al-Malki (dir.), 2001. 881 ONG ont répondu au questionnaire de cet institut. Les chiffres suivants (...)

10Les observateurs internationaux évaluent le nombre d’ONG autochtones à 1000-1200, dont, aux dires du Haut commissariat à la coopération internationale (HCCI), seulement 300 seraient réellement actives. L’ensemble des ONG emploierait environ 30 000 Palestiniens. Le Palestine Economic Research Institute (MAS) recense 926 ONG actives9. 76,6 % sont installées en Cisjordanie et 23,4 % dans la bande de Gaza. 60,2 % des associations palestiniennes sont installées dans les zones urbaines, 29,3 % dans les zones rurales et seulement 10,6 % dans les camps de réfugiés.

11Le tableau ci dessous indique la répartition des associations en fonction de leur année de création :

Avant 1948

3,4 %

1949-1967

11,5 %

1968-1979

15,4 %

1980-1987

13,3 %

1988-1993

18,8 %

1994-2000

37,6 %

  • 10 Source : Al-Malki, Shalabi et Sa’di (dir.), 2001 : 109.

Tableau 1 : Répartition des ONG selon l’année de création10

12Cela confirme que la période d’Oslo a vu une création exponentielle des associations, en partie à cause de la manne financière venant des bailleurs internationaux.

13Le tableau suivant montre la répartition du secteur associatif en fonction du statut légal :

Associations charitables

40,4 %

Associations jeunesse et sport

30,4 %

ONG

29,2 %

  • 11 Ibid.

Tableau 2 : Répartition du secteur associatif palestinien selon le statut légal11

14Dans la catégorie ONG (qui représente 29,2 % du secteur associatif palestinien), les associations sont réparties de la manière suivante : 10,2 % des ONG s’occupent d’éducation, 4,9 % de développement, 4,8 % d’assistance (cela comprend les comités de Zakat), 3,5 % de recherche, 2,7 % de formation, 2,6 % de droit. Il faut souligner ici que ces chiffres résultent d’une enquête réalisée juste avant la deuxième Intifada et que les conditions présentes ont obligé un certain nombre d’ONG à fermer leurs portes. Comme je vais le montrer au travers de l’exemple de PARC, le net durcissement de l’occupation, la réoccupation des zones autonomes palestiniennes ainsi que le morcellement croissant du territoire palestinien ont amené les associations à s’adapter au contexte. Les associations ont élargi leurs activités et beaucoup d’ONG de développement ont mis en place des programmes d’aide ponctuelle aux plus démunis.

15Il y a donc eu en 1993 une double évolution. Quantitative, puisque beaucoup d’ONG se sont créées par « opportunisme », la manne financière étant beaucoup plus importante en provenance des pays européens. Qualitative, dans la mesure où étaient prises en compte les nouvelles conditions politiques issues des Accords d’Oslo. Ces accords ont en effet entraîné une restructuration des objectifs des bailleurs de fonds, qui ont cherché surtout à consolider le processus de paix. La donne a de nouveau changé avec la deuxième Intifada.

Notes

1 Curmi, 2002 : 96. À ce sujet (la sensibilisation de la société palestinienne sur les dangers futurs au xxe siècle), on pourra voir l’ouvrage de Khalidi (1997), qui est très éclairant.

2 Hammami, Hilal et Tamari (2001 : 17) : « Les premières de ce qui peut être appelé organisations civiques “modernes” ont émergé avec la montée d’une nouvelle classe moyenne urbaine durant l’occupation britannique. En tant que telles, la majorité des organisations de la société civile (OSCs) qui ont émergé durant cette période était limitée à une étroite base sociale en termes d’adhésions et de représentation. Durant cette période, il semble que la majorité des associations charitables qui existaient était utilisée telles des formes de patronage par des groupes de l’élite fournissant des services uniquement au sein de leur propre communauté immédiate religieuse ou géographique ». Il est intéressant de voir à cet égard, et sur la même période les travaux de Khalidi, 2003. Il explique clairement les stratégies des élites, notamment concernant l’éducation.

3 Hammami (1995 : 53) : « Les sociétés charitables restent le secteur le plus large et ont été la première vague d’ONG qui ont émergé durant le mandat britannique mais aussi largement après 1948. Reposant sur les élites, avec une approche pour le bien-être conservatrice, elles ont représenté et représentent les valeurs et les politiques des plus anciennes classes dirigeantes ».

4 ibid. : « Il a fallu plus d’une décennie après le début de l’occupation pour les activités de base pour se transformer en moyens de résistance politique à Israël et à la Jordanie dans les Territoires occupés. Suivant les accords de Camp David de 1977, l’OLP a commencé à se centrer sur la construction d’une base populaire pour soutenir les territoires ».

5 Robinson (1997 : 94) : « Les types de relations sociales et politiques créés durant la décennie de mobilisation de la base, qui a précédé l’Intifada, sont devenus tangibles assez tôt dans le soulèvement sous la forme des comités populaires (Lijan Sha‘biyya). Les comités populaires locaux, la forme dominante de l’organisation socio-politique durant l’Intifada, ont été largement responsables de la capacité palestinienne à soutenir et renforcer le soulèvement. De plusieurs manières, les comités populaires ont été une extension des programmes sociaux politiquement marqués entrepris dans les années précédant le soulèvement par les organisations de base récemment formées ».

6 Robinson(ibid. : 100) : « En résumé, les comités populaires, qui ont fourni les services nécessaires de base, ont créé l’espace nécessaire pour que l’Intifada continue ».

7 Ibid., 109 : « L’Intifada a permis à la communauté palestinienne dans les territoires occupés de Gaza et de Cisjordanie de construire, en partie, l’infrastructure de base pour une société civile autonome ».

8 Hammami (2001 : 57) : « La période historique des comités populaires durant le soulèvement, où les comités de base sont devenus un phénomène généralisé, a connu sa première déroute à la fin de 1988 lorsque Israël a considéré comme criminelle toute forme d’organisation populaire ».

9 Al-Malki (dir.), 2001. 881 ONG ont répondu au questionnaire de cet institut. Les chiffres suivants reposent sur les réponses des ONG à ce questionnaire.

10 Source : Al-Malki, Shalabi et Sa’di (dir.), 2001 : 109.

11 Ibid.

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