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ONG palestiniennes et construction étatique

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Caroline Abu-Sada

Introduction

Texte intégral

1La Palestine est un laboratoire des rapports entre le secteur associatif et l’État en devenir. Contrairement à la situation qui prévaut dans les autres États arabes, le secteur associatif y a eu un rôle prépondérant particulièrement depuis le début des années 1980. Les partis politiques étant interdits par les autorités israéliennes, les associations et leur polarisation politique ont permis une représentation des clivages politiques dans les Territoires occupés palestiniens (TOP). Chaque mouvement politique (Fatah, FPLP, FDLP, Parti communiste) avait mis en place une série d’organisations dans plusieurs domaines, (santé, agriculture, éducation, soins aux handicapés). Le Parti communiste, seul parti dont les dirigeants se trouvaient à l’intérieur même des Territoires et non à Beyrouth ou Tunis, s’est retrouvé à la tête de mouvements populaires basés sur le volontariat. Par exemple, l’Union of Palestinian Medical Relief Committees (UPMRC) est créée en 1979 tandis que Palestinian Agricultural Relief Committees (PARC) l’est en 1983. Ces associations se sont peu à peu agrandies et institutionnalisées et sont devenues le théâtre local des querelles au sein de l’Organisation de libération de la Palestine (OLP). Le Fatah a d’ailleurs été le dernier mouvement politique à mettre en place des associations. Elles ont permis de structurer la population et ces réseaux ont été utilisés lors de la première Intifada pour soutenir la population palestinienne.

La mise en place des rapports entre ONG et autorité nationale

  • 1 Voir à ce sujet Craissati (1996 : 111-136) qui étudie ici la stratégie des différentes Organisation (...)

2Les débuts du processus de paix et la création de l’Autorité palestinienne (AP), autorité intérimaire qui avait vocation à accompagner la mise en place d’un État palestinien, changent la donne pour ces associations, dont certaines vont s’attribuer en 1994-1995 le label d’Organisation non gouvernementale (ONG). Certains responsables de l’AP ne voient plus l’intérêt de ces ONG, puisqu’elles avaient pour but d’aider la population palestinienne en l’absence d’État ou de structure étatique. Plusieurs stratégies se mettent alors en place au niveau de ces associations : soit elles critiquent ouvertement l’AP et refusent d’y participer de quelque manière que ce soit, soit elles émettent des réserves mais prennent part à la planification de politiques nationales, soit elles s’intègrent complètement aux structures de l’AP1.

3D’importantes sommes d’argent vont alors être versées par les bailleurs de fonds internationaux qui souhaitent consolider l’AP naissante en vue de conforter le processus de paix. Les ONG voient alors leurs financements réduits. La période qui suit les accords d’Oslo I (1994) va être témoin d’un va et vient des financements internationaux entre l’AP et les ONG. Un bras de fer commence entre ces deux acteurs, notamment à propos de la loi sur les associations charitables et organisations issues de la société, qui va provoquer une campagne de lobbying intense des ONG et donc une certaine structuration de ce champ associatif. Cette loi, la n° 32, sera finalement signée et publiée au Journal officiel le 29 février 2000.

4Lorsque la deuxième Intifada éclate en septembre 2000, les infrastructures de l’AP sont systématiquement visées par l’armée israélienne, qui réoccupe les zones autonomes palestiniennes et met en place un maillage serré des TOP. Les ONG palestiniennes, qui lors du processus d’Oslo s’étaient placées dans une logique post-conflit de construction étatique, peinent à réorienter leurs politiques. Au cours de la deuxième Intifada, elles vont mettre en place des programmes d’urgence au détriment des programmes de développement et ce, pour deux raisons : la politique israélienne de bouclage et de répression rend difficile la mise en place et le suivi de programmes de développement ; les bailleurs de fonds internationaux financent en priorité ces programmes d’urgence ponctuels. La situation se complique en 2004 à cause de l’incertitude due aux changements qui affectent la direction palestinienne.

5Les conséquences de la mort du premier président de l’Autorité palestinienne, Yasser Arafat, le 11 novembre 2004, ont mis en lumière les rapports de force existant au sein de la société palestinienne. La succession de ce dirigeant historique a donné lieu à une lutte de pouvoir entre le parti dirigeant, le Fatah, que des querelles internes ont affaibli, le Hamas, dont le succès aux élections municipales est indéniable, et les partis de gauche qui essaient de se repositionner sur ce nouvel échiquier politique. Ceux-ci, Front populaire de libération de la Palestine (FPLP), Front démocratique de libération de la Palestine (FDLP) et le Parti du peuple palestinien (PPP), peinent à s’adapter à la nouvelle donne. Le dernier-né de la gauche palestinienne, l’Initiative nationale palestinienne, dirigée par le directeur de la plus grande ONG palestinienne de santé, Mustafa Barghouti, a réussi à percer lors de l’élection présidentielle du 9 janvier 2005. Cependant, ses faibles scores aux élections municipales prouvent qu’il a du mal à s’implanter localement dans les Territoires occupés palestiniens et que son succès relatif lors des élections présidentielles était dû en partie à la forte personnalisation de sa campagne. Cette recomposition politique favorisée par le processus électoral est aussi l’occasion d’analyser le rôle d’autres acteurs importants sur la scène palestinienne, tels que les bailleurs de fonds internationaux, le secteur associatif palestinien ou encore la puissance occupante, Israël.

Une approche autre que celle du conflit : l’étude de la société palestinienne par « le bas ».

6De nombreuses études ont été consacrées au conflit israélo-palestinien, à la première Intifada, aux accords d’Oslo ou encore à l’échec programmé du processus de paix. Mais peu de recherches ont été réalisées sur le fonctionnement interne de la société palestinienne, qui plus est en français. La deuxième Intifada a été l’occasion de revenir une fois de plus sur le système israélien de contrôle des Territoires palestiniens, sur la montée du Hamas et la radicalisation de la population, notamment dans la bande de Gaza et sur la paupérisation des deux sociétés. Mais, finalement, peu d’études ont été menées sur la recomposition des pouvoirs au sein de la société palestinienne suite à la deuxième Intifada. Certains chercheurs ont cependant étudié cette société, par le biais, par exemple, de la construction identitaire des jeunes (Pénélope Larzillière), du rapport à l’espace et au territoire (Hélène Seren), du rôle des municipalités palestiniennes dans la construction étatique (Aude Signoles), de l’implication des bailleurs de fonds dans le débat et la construction de la société civile palestinienne (Benoît Challand). Ces recherches ont permis d’ouvrir une brèche dans le champ scientifique centré jusque-là sur le conflit.

7J’ai, au début de ma propre recherche, choisi de travailler sur la société civile palestinienne. Les premiers pas m’ont montré que le sujet nécessitait d’être centré sur un sujet spécifique tant l’absence d’État en Palestine rendait floue la notion même de société civile. J’ai donc centré mes travaux sur les associations et Organisations non gouvernementales palestiniennes.

Les Organisations non gouvernementales

8Béatrice Pouligny estime qu’il existe deux critères de base pour définir une ONG (1998 : 525) : l’appellation ONG fait référence à un groupe librement constitué par des personnes ou collectivités privées et poursuivant des buts non lucratifs. Il s’agit là du plus petit dénominateur commun des associations concernées auquel on peut ajouter l’indépendance par rapport aux autorités officielles et une certaine pérennité de l’action (Sottas, 1996 : 65). L’auteur (Pouligny) ajoute qu’elles peuvent être un moyen de continuer la politique par d’autres moyens et c’est une des idées qui a sous-tendu mon travail. Gerard Clarke affirme que les ONG ne sont en aucune manière un acteur politique homogène promouvant une vision unique de la société civile et politique (Clarke, 1998 : XXIX). Il est important de le souligner dans la mesure où une majorité des travaux théoriques sur les Organisations non gouvernementales ou sur la société civile ont tendance à étudier ces dernières comme étant des blocs homogènes et unifiés. Dans la littérature anglo-saxonne, des auteurs, tels que David C. Korten, analysent la naissance des ONG par une nécessité de combler les lacunes de l’État ou du secteur privé. Ce dernier estime qu’il existe trois modèles institutionnels : le Prince, qui maintient l’ordre public, le Marchand, qui comble les besoins en biens et en services et le Citoyen, qui doit rendre responsables les deux premiers mais aussi exercer les droits et les responsabilités de la citoyenneté (Korten, 1990 : 96-107). Ces présupposés théoriques ont constitué autant de difficultés auxquelles j’ai été confrontée lors des débuts de mes travaux. Le contexte palestinien s’analyse plus difficilement en ces termes à cause de l’occupation israélienne et de l’absence de souveraineté qui en découle.

  • 2 Ces notions de complémentarité ou de subsidiarité du rôle des ONG par rapport à l’État ont été disc (...)
  • 3 Andrea Merli a fait une analyse de l’aide au développement en Palestine depuis les accords d’Oslo : (...)
  • 4 À ce sujet, voir Challand, 2005a.
  • 5 Edwards et Hulme (éd.) (1995 : 4) : « Bien sûr, les ONG ont toujours fourni des services sociaux au (...)

9La discipline des relations internationales a encore du mal à théoriser le phénomène des ONG. B. Pouligny explique que ceci est dû à la difficulté que rencontre cette discipline à se démarquer des postulats réalistes qui ont contribué à surévaluer le rôle de l’État (Pouligny-Morgant, 1998 : 525). Elle ajoute que les ONG du Sud évoluent dans des contextes où le politique ne suit pas forcément les frontières habituelles en Occident et où la séparation État-Société et la notion de « société civile » ne font pas forcément sens. Elle est rejointe sur ce terrain par Margaret E. Keck et Kathryn Sikkink (1998) pour qui les politologues ont tendance à ignorer les acteurs non gouvernementaux parce qu’ils ne sont pas « puissants » au sens classique du terme. Les ONG sont des acteurs de la scène politique dont l’identité est encore difficile à cerner. Leurs rapports à l’autorité étatique, au secteur privé et au débat public sont peu clairs. Dans les pays du Sud, les bailleurs de fonds internationaux ajoutent une dimension à la labilité du phénomène ONG. En effet, le discours de bailleurs tels que la Banque Mondiale ou les agences de développement nationales, joue sur l’ambiguïté qui existe entre l’autorité publique et le secteur non gouvernemental, à cheval entre la complémentarité et la subsidiarité2. Ceci amène un nouvel écueil potentiel pour les ONG, celui, selon Stephen D. Biggs et Arthur D. Neame, d’être cooptées par la « nouvelle orthodoxie » qui a été promue au sein de l’agenda du Nouvel ordre mondial (Biggs et Neame, 1995 : 31). Cela signifie que les ONG risquent de devoir adopter le discours issu des donateurs internationaux et, de ce fait, de se trouver en porte-à-faux avec la puissance étatique nationale. Du fait de l’importance des flux financiers provenant des bailleurs internationaux3, la société politique palestinienne expérimente les fluctuations doctrinales de ces derniers dans la mise en place de programmes ou de projets sur le terrain4. Les travaux théoriques portant sur les ONG relaient cependant parfois cette valorisation du secteur non gouvernemental au détriment de la puissance étatique. Par exemple, D. C. Korten se fait le chantre d’un recentrage des politiques de développement autour des ONG et non plus de l’État. Selon lui, les années 1980 ont été le témoin d’un rejet croissant du mythe selon lequel le gouvernement est le seul agent légitime dans la prise de décision en matière de développement. Il insiste sur le fait que dorénavant, la société civile a un rôle essentiel, sinon central dans ce processus (Korten, 1990 : 28). Cette idée est reprise par Michael Edwards et David Hulme qui expliquent que la révolution associative est un développement social et politique comparable à la montée de l’État-nation au xixe siècle : « Of course, NGOs have always provided welfare services to poor people in countries where governments lacked the resources to ensure universal coverage in health and education; the difference is that now they are seen as the preferred channel for service-provision in deliberate substitution for the state »5. Ces deux termes ont toute leur importance dans l’enracinement du consensus de Washington : les ONG sont vues comme le canal privilégié d’allocation des fonds dans une tentative délibérée de les substituer à l’État dans la fourniture de services de base aux populations. C’est dans cette perspective qu’ils expliquent que les ONG sont vues, par les bailleurs de fonds, mais aussi par les ONG du Nord, comme des « balles magiques » qui pourraient être tirées dans n’importe quelle direction mais qui, au final, atteindraient toujours leur cible.

10La place des ONG sur l’échiquier politique est toujours l’objet de vifs débats au sein de la recherche en science politique. Norman Uphoff considère que le troisième secteur, situé entre les secteurs public et privé dans l’espace institutionnel, appartient aux associations populaires tandis que les ONG se situent dans le secteur privé dans la mesure où ce troisième secteur est celui du volontariat et de l’action collective (Uphoff, 1995 : 17-30). Cette distinction ne me semble pas très efficace. Thomas Carroll situe les ONG dans un secteur civil qui serait à mi-chemin entre le secteur privé et le secteur public, entre les organisations commerciales de production et de services à but lucratif et l’administration publique (Caroll, 1992 : 11-13). Nous verrons que ces distinctions ne sont pas pertinentes dans le contexte palestinien.

Les ONG et la Palestine

11Le secteur associatif palestinien a une longue histoire et les diverses phases de sa constitution se retrouvent encore aujourd’hui dans sa diversité : associations de charité, organisations locales et ONG nationales. Afin de ne pas me noyer dans le nombre des associations, plus de 900 selon un rapport du Palestinian Economic Policy Research Institute (Al-Malki, 2001 et al.), j’ai choisi d’analyser celles dont l’étude permettait le mieux de comprendre les rapports entre ce secteur associatif, la construction étatique et la lutte nationale, à savoir les ONG de développement. Pierre-Jean Roca apporte un début de réponse à la complexité institutionnelle de ce secteur : « À la fois “dehors” et “dedans”, paradoxales dans leur argumentation par rapport aux centres (niveau infranational) et dans leurs positions par rapport au système “inter-centres” (niveau supranational), les ONG constituent un bon analyseur de la restructuration de ces nouveaux espaces qui existent aujourd’hui entre sphère marchande et politiques publiques ». (Roca, 2000 : 10). C’est justement parce que la société palestinienne a du mal à définir son « national » que l’analyse du rôle des ONG dans le contexte palestinien est très importante.

Pourquoi les ONG de développement ?

12Le secteur associatif palestinien est loin d’être un secteur homogène. Tout d’abord, c’est un secteur ancien, puisque les premières associations charitables ont été créées au xixe siècle par la bourgeoisie. Ces associations charitables sont toujours largement présentes dans les TOP. Elles disposent d’un financement majoritairement local et d’une base d’influence restreinte (au niveau du village, du quartier ou du camp de réfugiés). Les comités de Zakat ont également une base locale et reposent en plus sur un référent religieux (la Zakat étant un pourcentage fixé des revenus que le croyant doit verser pour aider les plus pauvres). Ces comités sont très présents dans la bande de Gaza. Les Organisations non gouvernementales ont pris cette appellation après les accords d’Oslo. Elles désignent des organisations institutionnalisées, avec des sources de financement extérieures et une zone d’influence plus large, au niveau du gouvernorat, de la région ou sur un plan national. Il existe deux types d’ONG : les ONG de développement et d’urgence (ou ONG fonctionnelles ou ONG de services) et les ONG revendicatrices (ou ONG de plaidoyer).

13Les ONG de plaidoyer rassemblent des ONG qui militent pour les droits de l’Homme, la protection de l’environnement, l’égalité des chances entre hommes et femmes ou la démocratie. Elles ont été constituées par dizaines après les accords d’Oslo dans la mesure où elles correspondent au désir des bailleurs de fonds internationaux de renforcer le processus de paix.

14Les ONG de développement visent à offrir des services de base à la population palestinienne mais avec un objectif de développement de la Palestine à plus ou moins long terme. Elles travaillent dans les domaines de la santé, de l’agriculture, de l’éducation. Ces secteurs étaient fondamentaux pour la survie de la société palestinienne à l’occupation israélienne et le sont restés lors de la création de l’Autorité palestinienne. De plus, les ONG de développement avaient acquis, depuis leur création, un poids, une légitimité, des compétences qui leur permettaient de se poser en acteurs incontournables dans la poursuite de politiques nationales dans ces domaines. L’AP voyant d’un mauvais œil la concurrence de ces ONG de développement qui empiètent sur ses plates-bandes « étatiques » et ces ONG, ayant du mal à concéder une part de leur pouvoir à l’AP naissante, une lutte d’influence s’est mise en place entre ces deux acteurs. Les ONG de développement sont particulièrement intéressantes à étudier dans le cadre de la construction étatique puisqu’elles travaillent sur des domaines qui relèvent de la compétence étatique tandis que les ONG de plaidoyer visent à avancer des revendications dans la sphère publique. La situation de conflit et d’occupation ajoute un intérêt à l’étude des ONG de développement dans la mesure où le champ du politique est élargi dans les TOP. Seront considérées politiques en Palestine des actions qui ne seraient pas conçues comme telles dans d’autres situations, telles que la réhabilitation de terres agricoles.

15Le conflit palestinien est principalement un conflit de territoires et de revendication territoriale. La question des réfugiés est au centre de la revendication palestinienne et le droit au retour l’un des dogmes de la direction palestinienne. La politique israélienne d’occupation passe beaucoup par l’appropriation de terres palestiniennes. Les accords d’Oslo ont vu ainsi le territoire palestinien morcelé en trois zones A, B et C, en plus de la séparation physique entre la Cisjordanie et Gaza. La construction de colonies de peuplement ou du mur de séparation confisque encore plus de terrain au futur État palestinien. Les Palestiniens étaient traditionnellement un peuple de paysans. Le domaine de l’agriculture revêt donc une acuité toute particulière en Palestine. C’est pourquoi j’ai choisi d’étudier, au sein de ce sous-ensemble des ONG de développement, une ONG spécifique : Palestinian Agricultural Relief Committees (PARC).

16Le rapport à la terre est d’une importance vitale dans les TOP. L’agriculture représente 8 % du PNB et 15,7 % de la main-d’œuvre employée en Palestine en 2003. Le mouvement de travail volontaire mis en place à la fin des années 1970 et au début des années 1980 a nettement mis l’accent sur la réhabilitation de terres. Ce mouvement a été considéré comme un mouvement de retour à la terre. La terre en Palestine est inscrite dans le conflit politique. L’idée derrière ces programmes de volontariat était de contrer les desseins israéliens en occupant le terrain, pour éviter la dépossession et éviter la répétition du traumatisme de 1948. PARC s’est construite sur cette idée.

Pourquoi étudier PARC ?

17Les Palestinian Agricultural Relief Committees (Comités de secours agricoles palestiniens) ont été créés en 1983 à Jéricho par trois ingénieurs agronomes ayant fait leurs études en URSS grâce à une bourse attribuée par le Parti communiste palestinien. Cette ONG est intéressante à plusieurs niveaux :

  • elle existe depuis plus de vingt ans et dispose donc d’un ancrage historique en Palestine ;

  • elle est issue du Parti communiste palestinien, devenu le Parti du peuple palestinien en 1991 et est une des rares ONG encore officiellement rattachées à ce parti ;

  • elle possède un budget bien supérieur à celui du ministère de l’Agriculture palestinien, dirige plus de quinze bureaux en Palestine et est présente partout dans les TOP grâce à son réseau de volontaires ;

  • elle travaille dans le domaine du développement rural, ce qui inclut la production animale et végétale, l’économie des ménages, le développement de projets dans le monde rural, la recherche appliquée, le développement d’un marché agricole, la formation des agriculteurs et, depuis peu, la sécurité alimentaire ;

  • elle s’est considérablement réorganisée depuis la deuxième Intifada et vise maintenant, entre autres, à organiser la société palestinienne ;

  • elle a créé toute une série d’organisations de base (Grassroots Organizations) pour les femmes, les jeunes et les fermiers.

  • 6 Recensement du Palestinian Central Bureau of Statistics de 1997.

18L’étude de cette ONG est donc pertinente parce qu’elle permet d’analyser les rapports entre le « non-gouvernemental » et l’Autorité palestinienne, de voir quel est son rôle dans la mise en place de la politique nationale agricole, ses rapports avec les bailleurs de fonds mais aussi avec la population palestinienne. PARC est présente dans 350 villages. En Palestine, il y a 605 villages d’une population totale de 805 360 habitants, ce qui représente 31 % de la population totale6. PARC couvre donc 58 % des villages palestiniens et 17,9 % de la population palestinienne.

Comment les ONG palestiniennes ont-elles été étudiées ?

  • 7 Payes(2005 : 225) : « La prolifération des ONG remet en question l’affirmation, commune à la plupar (...)

19Les études sur la société civile ont été largement mises à l’honneur dans les années 1990, du fait des critiques de l’État apparues dans la foulée du consensus de Washington. L’État est vilipendé pour ses défaillances, son incapacité à répondre aux besoins de sa population et il est dorénavant sommé d’accorder davantage de place à la société civile, dont font partie les ONG. Ces associations basées sur le bénévolat et non lucratives sont portées aux nues. Dans les études sur le monde arabe, la société civile est investie d’une mission de démocratisation et les ONG sont vues comme des foyers d’éclosion de cette démocratie qui manque tellement aux régimes arabes. Les ONG et la société civile sont souvent analysées en termes de moteurs de transformation sociale et politique. Certaines études sur les organisations civiles dans le monde arabe montrent que cette assertion est sujette à caution. Maha M. Abdelrahman explique, dans son analyse des ONG et de la société civile égyptiennes, que la société civile, loin d’être un vecteur d’émancipation sociale, est un terrain politique contesté, caractérisé par des tendances autoritaires et répressives (Abdelrahman, 2004). De plus, les organisations de la société civile, telles que les ONG, reproduisent souvent les déséquilibres politiques et sociaux préexistants plutôt que de fournir des alternatives aux systèmes de pouvoir existants. L’étude de la société civile et des ONG dans le monde arabe amène à étudier la question de l’État et de ses pratiques patrimoniales et clientélistes. Les ONG sont parfois considérées par les bailleurs de fonds internationaux comme des canaux de financements plus sûrs que l’État. Elles sont perçues comme des vecteurs de démocratisation et de changement social qui font tant défaut aux États arabes, Palestine comprise. Face à la corruption tant décriée de l’Autorité palestinienne et aux vicissitudes de l’occupation israélienne, la longue expérience des ONG a permis à ces dernières de se placer en gardiennes de la société civile et de ses vertus. Cependant, le discours consistant à analyser les ONG comme vecteurs de changement social, ou facteurs de démocratisation, partie d’un mouvement social et citoyen, tend à occulter certaines réalités de ces ONG. Tout comme la société civile et les ONG égyptiennes, certaines ONG palestiniennes reproduisent les rapports patrimoniaux et clientélistes qu’elles reprochent à l’AP. Il est intéressant de voir que ce discours peut être interprété de manière radicalement différente. Ainsi, Shany Payes, dans son étude des ONG palestiniennes en Israël, affirme : « The proliferation of PNGOs challenges the assumption common to much of the scholarly literature that Palestinian society in Israel is incapable of mobilising along modern political lines due to some inherent social resistance, for example stemming for the persistence of traditional social structures like the hamula (clan). Indeed, the emergence of NGOs as a new and characteristically modern channel of political mobility has been a worldwide phenomenon, nowhere more so than in the developing world »7. Je vais tâcher de démontrer, tout au long de ce travail, que les deux phénomènes, contrairement à ce que S. Payes affirme, ne sont pas contradictoires. La population peut rester rassemblée autour de structures sociales traditionnelles et se mobiliser autour de discours et modes d’actions dits modernes. C’est justement ce qui fait la force de ces ONG, dont PARC est un bon exemple : réussir à allier répertoires d’actions et de discours modernes et traditionnels. Cette utilisation et cette instrumentalisation de la tradition, la hamulah par exemple ou le mukhtar, montrent aussi que les ONG du monde arabe ne sont pas des acteurs passifs mais sont parfaitement capables de puiser dans différents répertoires, tant celui de la tradition prétendument moyen-orientale que dans celui de la modernité supposément occidentale.

  • 8 Hammami, Hilal et Tamari (2001a : 15) : « Dans quel sens, s’il en existe un, peut-on parler d’une s (...)
  • 9 Challand (2005b : 330) : « […] Seules les organisations de la société civile qui ont les moyens de (...)
  • 10 J’étudie ce phénomène dans la deuxième partie en prenant l’exemple du Programme alimentaire mondial (...)

20La question est donc posée de plus en plus dans la littérature sur les ONG et la société civile du monde arabe : à qui profite l’apologie du projet des ONG et de la société civile dont elles font partie ? Aux pauvres et aux marginalisés ? À la classe moyenne professionnalisée ? Aux organisations internationales qui y voient un moyen d’affirmer leur pouvoir ? La réponse n’est pas tranchée. La société civile apparaît comme distincte de l’État et du marché et elle est parée de vertus démocratiques. Ayant émergé après la chute du communisme en Europe de l’Est, la notion reste floue théoriquement. Elle est difficilement utilisable car trop malléable. Ceci conduit certains auteurs palestiniens à questionner la justesse du concept pendant la période post-Oslo en Palestine : « In what sense, if any, can one speak of a civil society in the West Bank and the Gaza Strip before the establishment of the PNA, is open to debate, given the absence of a state and the actual mobilization of Palestinian society against an imposed occupation. One can also raise the question whether the concept has any analytical value in shedding light on the factors and processes shaping the emerging Palestinian political system following the establishment of the PNA. This is so, in part at least, due to the ideological content and programmatic underpinning that the concept has come to acquire (in relation to political democracy and “good governance” »8. Ceci montre bien à quel point le concept de société civile est labile et peu aisé à appliquer à la situation palestinienne. Les descriptions de la société civile comme entité séparée de l’État, mais forcément meilleure que lui, surtout dans le monde arabe, tendent à sous-estimer les relations de pouvoir au sein de la société. L’étude de l’exemple palestinien permet de mieux appréhender ce type de phénomène. L’analyse en termes de construction d’un centre politique national palestinien et de formation d’une périphérie permet d’analyser précisément les relations de pouvoir au sein de la périphérie et met en lumière les relations entre ces trois niveaux : le local, le national et le supranational. Les recherches sur la société civile et les ONG tendent à oublier l’échelon national et à n’analyser que la relation entre le local, symbolisé par les ONG, et le supranational, caractérisé par les organisations internationales. Le discours sur la globalisation, la mondialisation des échanges et même sur le terrorisme international néglige l’État et sa construction ininterrompue. Les rapports entre le centre et la périphérie, que ce soit à l’échelon national ou supranational ne sont pas figés et sont en perpétuelle renégociation entre les différents acteurs. La faiblesse structurelle de l’Autorité palestinienne a permis aux bailleurs de fonds d’avoir un rôle bien plus important que dans d’autres pays. La présence d’une puissance étatique occupante complique encore le jeu. La communauté internationale, tout autant que la société civile, n’est pas un tout homogène. Elle est le résultat de conflits d’intérêts entre des acteurs bien différents. La société civile palestinienne est le produit d’interactions entre des groupes aussi variés que les islamistes ou les ONG de défense de l’environnement. Cependant, trop de recherches et d’articles excluent certains groupes sociaux ou religieux de la société civile. B. Challand montre que cette exclusion a deux implications : la première, c’est que cela renforce les points de vue dominants qui restent confinés en Occident, la seconde est que cela accentue la distance artificielle qui existe entre la théorie et la pratique (Challand, 2005b : 329). Cette distance est semblable à la conception étroite de la société civile utilisée par la plupart des donateurs internationaux et appropriée par certaines ONG locales puissantes. L’étude de PARC permet d’analyser clairement ce phénomène de réappropriation instrumentalisée du discours dominant sur les qualités de la société civile. La promotion de la société civile tend donc à ne s’adresser qu’à un certain type d’ONG, principalement les ONG de développement, au détriment d’autres groupes exclus tels que les associations utilisant un répertoire religieux. Les pratiques des donateurs créent un groupe d’ONG privilégiées, désavantageant par là des ONG plus petites et moins à l’aise avec la rhétorique internationale. B. Challand ajoute à ces deux premières conséquences le fait que les discours néo-orientalistes proclamant qu’il ne peut y avoir de société civile dans le monde arabo-musulman ont eu une influence sur les bailleurs de fonds qui, du coup, privilégient les ONG ayant le même répertoire discursif (ibid. : 330) : « […] only these civil society organizations having the means to sell themselves under the accepted label of “NGOs” will be successful in their interaction with international donors and their quest to receive funding for their activities »9. Nous verrons cependant que les donateurs cherchent à financer les structures de l’AP de nouveau, après une longue période d’oubli10.

21À propos de la Palestine, les études sur les ONG ont connu plusieurs vagues.

22La première a porté sur l’analyse de la naissance de ce mouvement associatif populaire dans les années 1980. Remettant la résistance active au goût du jour, les analyses ont porté sur les clivages partisans de ce mouvement, sur sa « fractionalisation ». À ces recherches ont succédé d’autres portant sur le rôle du mouvement associatif lors de la première Intifada (J. Hiltermann) et plus tard sur la professionnalisation de ces ONG (R. Hammami) et leur institutionnalisation. À son tour, la période d’Oslo a inspiré beaucoup de travaux. Certains ont vu les ONG palestiniennes comme de nouveaux espaces sociaux, facteurs de démocratisation et comme le laboratoire d’une société civile palestinienne vivace. Leurs auteurs ont enfermé l’étude de la société civile dans un cadre simpliste qui oppose l’État corrompu et inefficace aux ONG démocratiques et transparentes. Ces analyses, souvent complaisantes, n’ont pas vu, ou n’ont pas voulu voir, les connections entre ces ONG et les mouvements politiques, les stratégies politiques des ONG et de leurs dirigeants (E. Abdel Hadi, D. Craissati, M. Barghouti). D’autres questionnent la viabilité du concept de société civile dans la mesure où il n’y a pas d’État palestinien (S. Shawa). Les ONG ont également été analysées comme mouvements sociaux (D. Craissati, R. Hammami) de manière peu convaincante car le raisonnement est sous-tendu par une vision idyllique, donc faussée des ONG. Les rapports entre ONG et donateurs internationaux ont fait l’objet de nombreuses recherches. Les questionnements ont aussi porté sur le possible agenda caché des donateurs et son impact sur les financements du secteur associatif palestinien (S. Hanafi). L’échec de l’aide internationale a aussi été traité (J. Clark, B. Balaj). La question de la mise en place des rapports entre les ONG et l’AP pendant la période d’Oslo a été minutieusement analysée (M. Nassar, F. Milhem, I. Al-Qutub, D. Sullivan). Des études portant sur la gouvernance en Palestine ont été réalisées ainsi qu’une analyse de la nouvelle donne, dans le secteur associatif, issue de la deuxième Intifada (R. Hammami, J. Hilal, S. Tamari,).

23J’ai choisi d’étudier l’ONG PARC, en analysant sa propre structure, ses rapports avec le ministère de l’Agriculture palestinien, les bailleurs de fonds internationaux, son parti politique d’origine et la population palestinienne. J’ai trouvé en toile de fond un acteur dont l’importance ne m’avait pas semblé aussi cruciale au début de ma recherche : Israël. Afin de réaliser cette étude, je me suis appuyée sur un modèle de science politique généralement utilisé pour analyser les rapports entre le pouvoir local et le pouvoir national, ainsi que l’a fait A. Signoles dans sa propre recherche sur les municipalités.

L’analyse en termes de centre/périphérie

24Il est possible d’analyser les rapports entre cette ONG palestinienne et l’AP en termes de relations entre un centre politique (AP) et une périphérie (la société palestinienne dans son ensemble et les ONG comme cas particulier). La situation palestinienne fournit une illustration de cette théorie étudiée par Bertrand Badie (1994 : 111-135). Cette analyse semble pertinente pour le cas des ONG de développement palestiniennes. Il s’agit ici de montrer comment cette ONG palestinienne participe à la construction ou à la déconstruction de l’autorité à prétention étatique (l’AP).

25Comme l’indique B. Badie, les sociétés tendent à se doter d’un centre politique indépendant, d’un appareil politique central qui tâche de s’approprier le monopole de l’action économique, culturelle ou sociale. Cette construction passe par plusieurs étapes :

  • l’émergence d’une structure politique centrale (l’AP en 1994-1995) ;

  • la pénétration progressive de ce centre au sein de la périphérie [création d’un sentiment d’allégeance nationale (sentiment déjà présent à cause de l’histoire de la lutte nationale palestinienne mais qui se cristallisait surtout sur Yasser Arafat), la création de buts communs destinés à animer l’activité de toute la collectivité qu’il contrôle (l’achèvement de la lutte nationale palestinienne et la création d’un État palestinien), la régulation a minima entre les différents groupes (création de comités de coordination tant avec l’opposition islamiste qu’avec les syndicats ou les ONG), l’organisation de l’usage de la force (mise en place de la kyrielle d’organisations de sécurité)] ;

  • la réorganisation progressive de la périphérie [formation de demandes de participation politique (c’est d’ailleurs la non-satisfaction de cette demande qui va progressivement éroder l’influence de l’AP, en plus de l’occupation israélienne), formation d’organisations nouvelles (des centaines d’ONG se sont créées, notamment dans les domaines des droits de l’Homme, de l’environnement, de la protection des femmes), adaptation des structures anciennes à cette construction (réorganisation du secteur associatif, des partis politiques et des liens qui unissent les deux)],

  • la médiation active des instances traditionnelles (utilisation des comités populaires, des institutions religieuses, du système des familles).

26Ce qu’on peut appeler « la société civile palestinienne » (plus d’ailleurs par commodité que par véritable acceptation du terme) préexiste à la construction de ce centre politique. Avant la création de l’Autorité palestinienne, le pouvoir politique était diffus au sein de la société palestinienne mais aussi éclaté entre la direction présente dans les Territoires palestiniens et celle présente à Tunis. Dans les Territoires palestiniens, la périphérie a donc été en quelque sorte politisée antérieurement à la construction du centre politique. Les ONG palestiniennes, constituantes de cette société civile, ont donc vu leur rôle relégué au second plan lors de la création de l’AP. L’histoire de la construction de ce centre politique mais surtout l’histoire de l’occupation explique la difficulté de ce centre politique à s’imposer dans certaines périphéries. Ceci est dû à plusieurs facteurs : la puissance des groupes d’opposition et en particulier du Hamas qui oblige à certains compromis (Gaza), la faiblesse de l’AP due entre autres à une exacerbation du conflit (par exemple à Hébron à cause des colonies implantées au cœur même de la ville).

27Dans le contexte de la deuxième Intifada, les ONG palestiniennes ont dû revoir leurs stratégies. Beaucoup d’entre elles mettent notamment l’accent sur les programmes d’urgence au détriment des programmes de développement. La période 2000-2004 est marquée par un retour à l’utilisation des centres intermédiaires traditionnels et des « structures de soutien informelles », tant par l’Autorité palestinienne que par les ONG. La question de la spécialisation des rôles politiques lors de cette construction du centre est intéressante. Le domaine du développement rural et de l’agriculture reste l’apanage de PARC et non de l’AP. L’AP abandonne en quelque sorte sa compétence politique sur l’agriculture au profit de PARC. Cette dernière fait valoir ses compétences techniques, sa connaissance du terrain, du « grassroot level ». De plus, PARC est, dans le domaine agricole, considérée comme bien plus légitime que l’AP par la population palestinienne. La construction d’un centre politique détermine, selon B. Badie, l’apparition d’une « technologie politique » nouvelle, alliée à une réutilisation de certaines données issues de la tradition et à l’essor de nouvelles formes de conflit. En effet, les débats autour de la loi sur les associations charitables et les organisations « issues de la société », ont permis l’apprentissage du jeu législatif entre les ONG, leurs représentants, le Parlement et les groupes de lobbying. Les rapports et conflits entre l’AP et les ONG palestiniennes sont parfois vus comme un moyen d’aboutir à plus de libertés et de démocratie et donc comme un apprentissage des règles du jeu politique.

28L’autorité centrale tend généralement à maintenir et utiliser les centres intermédiaires traditionnels pour étendre son contrôle sur la périphérie. Il est intéressant de voir que ce processus a été également repris à son compte par PARC, qui se sert tant de l’institution de la hamulah, que de celle du mukhtar pour mettre en place et contrôler ses projets. Ces pratiques légitimisent et perpétuent le poids de telles institutions au sein de la société palestinienne. La construction d’un centre n’est jamais totalement achevée et suppose donc la combinaison durable d’un réseau d’allégeances nationales et d’un réseau d’allégeances locales dont l’enracinement dans la tradition est souvent profond.

29Il s’agit donc d’essayer d’analyser de quelle façon les stratégies mises en place par l’Organisation non gouvernementale palestinienne ont ralenti ce processus de centralisation politique, processus déjà gravement mis à mal par les politiques israéliennes. De quelle manière les ONG de développement palestiniennes ont-elles réagi à ce processus de centralisation politique ? Certaines ONG, dont PARC, n’ont pas accepté d’être cantonnées à la périphérie de ce centre politique en construction et ont réaffirmé leur place, leur compétence politique mais aussi scientifique et leur légitimité. Elles ont mieux réussi à diffuser leur pouvoir et leur contrôle au sein de la population palestinienne que l’Autorité palestinienne. PARC n’est pas dominée par l’AP, ni d’ailleurs par le parti politique dont elle est issue, le Parti du peuple palestinien.

30La deuxième Intifada a provoqué un affaiblissement de ce centre politique, une atomisation de la périphérie, notamment territoriale et un retour au lien communautaire. Ce centre politique n’avait pas fini de se construire avant l’éclatement de la deuxième Intifada. Il est possible de dire que PARC tâche également de se construire comme centre politique.

Méthodologie

31J’ai séjourné plusieurs fois en Palestine depuis la première Intifada. J’ai donc pu percevoir les changements apportés par les accords d’Oslo, mais aussi la lente dégradation de la situation à la fin des années 1990. Afin d’effectuer des recherches plus approfondies sur les ONG palestiniennes et leurs modes de fonctionnement, j’ai effectué plusieurs séjours de recherche. Le premier de quatre mois, de juin à septembre 2002, m’a surtout permis de prendre des contacts et de voir le travail des ONG en situation de couvre-feu quasi total sur l’ensemble de la Cisjordanie. Le second séjour d’un mois en janvier 2003 m’a permis d’élargir mes contacts mais surtout de pouvoir confronter une première idée du « terrain palestinien » à la théorie sur les ONG. Les couvre-feux et les bouclages ont rendu difficile la mobilité dans les Territoires palestiniens et je suis restée à Ramallah. C’est en juin 2003 que je me suis installée à Ramallah. Capitale de facto des Territoires occupés, cette ville a plusieurs avantages. La grande majorité des ministères palestiniens et des sièges des ONG palestiniennes y est installée et c’est un très bon point de départ vers les autres villes et régions palestiniennes. J’ai choisi de rédiger ce travail en restant dans les Territoires occupés. Ce choix peut sembler étrange dans la mesure où il nuit à la prise de distance nécessaire dans la construction d’un objet de recherche. Cependant, il m’a paru essentiel de rester sur le terrain afin d’approfondir mes contacts, ma connaissance du terrain palestinien et de la langue arabe, mais surtout de vivre sur place une période essentielle pour les Palestiniens. La mort de Yasser Arafat et les processus électoraux et politiques en cours dans les Territoires sont des événements majeurs. Les ONG palestiniennes de développement sont donc obligées de s’adapter à ce nouvel environnement et il m’a semblé important de rester à Ramallah afin de suivre ces adaptations. Une longue présence sur le terrain m’a permis de nouer des relations avec divers acteurs, relations de confiance (notamment grâce à l’usage de l’arabe lors des entretiens), et d’accéder à certains types d’informations qu’une présence courte n’aurait pas autorisés. Mes origines palestiniennes ont été à la fois un atout et un handicap. Atout car cela m’a dotée d’une sorte de légitimité aux yeux de certains interlocuteurs, notamment à Gaza et à Hébron. Handicap car j’ai été souvent sommée de prendre partie et cela a posé parfois quelques difficultés. Le terrain palestinien est un terrain conflictuel, extrêmement mouvant et parfois délicat à appréhender en raison de l’imprévisibilité engendrée par l’occupation israélienne. Les conditions de réalisation de cette recherche dans une période de conflit plus ou moins ouvert m’ont obligée à faire certains choix. Les restrictions d’accès à la bande de Gaza ou dans le nord de la Cisjordanie (à Jénine par exemple) ne m’ont pas permis d’approfondir la recherche dans ces zones. La relation qui s’établit entre le chercheur et les acteurs interrogés repose parfois sur une exigence, de leur part, de témoignage qui peut rendre malaisée la distinction entre le travail de recherche et l’implication personnelle. J’ai délibérément choisi de rédiger sur place afin d’observer au plus près la période de l’après-Arafat qui est cruciale tant pour l’Autorité palestinienne que pour les ONG.

32J’ai donc utilisé plusieurs sources d’informations. Tout d’abord, les entretiens semi-directifs avec des acteurs variés : responsables des ONG, volontaires et employés, mais aussi fonctionnaires du ministère de l’Agriculture, du ministère des ONG transformé par la suite en commission pour les ONG et associations charitables, du ministère de l’Intérieur et du ministère des Affaires étrangères. J’ai également interrogé de nombreux acteurs internationaux présents dans les Territoires palestiniens tels que des responsables du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), du Programme alimentaire mondial (PAM), de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), du Bureau de coordination des affaires humanitaires (OCHA). J’ai pu participer à des réunions du LACC (Comité local de coordination de l’aide), ce qui m’a facilité la compréhension du rôle des donateurs internationaux. L’accès à la base de données agricole mise en place par la coopération espagnole et le ministère de l’Agriculture m’a été très utile pour mieux percevoir la composition du secteur agricole palestinien et l’imbrication entre ONG internationales, ONG locales et bailleurs de fonds internationaux.

33L’étude systématique des rapports annuels des ONG mais aussi de la littérature grise qu’elles publient m’a permis de mieux saisir les évolutions intervenant au sein de ce secteur. J’ai tâché de retrouver l’ensemble des rapports publiés par PARC de 1983 à 2005. J’ai également eu accès aux documents du ministère de l’Agriculture, les plans intermédiaires de développement national agricole, les différentes versions du nouveau plan couvrant la période 2005-2007. Certains bailleurs de fonds m’ont également fourni la documentation nécessaire à la compréhension de leurs rapports avec PARC, c’est le cas notamment du PAM et de la FAO.

34Je vais présenter, dans une première partie, le contexte dans lequel le mouvement associatif populaire palestinien a commencé et l’évolution de PARC. Prise entre les consignes de la direction palestinienne à Beyrouth, Tunis ou Amman et l’action de la puissance occupante, la place des Territoires palestiniens a souvent prêté à confusion. Cependant, comme le démontre Salim Tamari : « Jusqu’aux années 1970, la stratégie “de libération” des trois principales formations de résistance du mouvement palestinien a très largement prévalu. Mais un tournant a été pris ensuite dans le sens du territorialisme (la recherche de la souveraineté), lorsque le mouvement s’est enraciné dans la dynamique politique des territoires occupés, dans les années 1980 » (Tamari, 1985 : 175-190). La création de PARC (Palestinian Agricultural Relief Committees) correspond tout à fait à ce territorialisme. Le début des années 1980 voit naître le mouvement de retour à la terre sur lequel se construira l’Organisation non gouvernementale palestinienne. Le premier chapitre est donc consacré à l’analyse de ce mouvement de création des comités de secours palestinien dans un contexte de colonisation israélienne galopante ainsi qu’à l’étude des spécificités de ce mouvement populaire en comparaison avec les associations caritatives. Le deuxième chapitre détaille les conditions d’évolution de l’ONG, ses structures, ses stratégies et surtout son évolution interne depuis le début de la deuxième Intifada.

35La deuxième partie analyse l’affaiblissement de l’Autorité palestinienne par certaines politiques de PARC. Reprenant le modèle centre-périphérie, j’essaierai de montrer dans quelle mesure cette ONG, en se construisant elle-même comme centre politique, peut émousser les compétences de l’autorité nationale. C’est pourquoi le troisième chapitre est consacré à l’abandon de la compétence politique du ministère de l’Agriculture palestinien au profit de PARC. Le quatrième chapitre est l’occasion d’étudier les rapports entre l’acteur non gouvernemental, un des bailleurs de fonds essentiels dans le domaine agricole et le parti politique dont est issu l’ONG. Je montre que cette recomposition des pouvoirs est en partie une recomposition de la périphérie par PARC.

36Je vais au préalable procéder à un rapide historique des associations palestiniennes, ce qui permettra de mettre en perspective la première partie où je m’intéresserai déjà plus particulièrement à PARC.

Notes

1 Voir à ce sujet Craissati (1996 : 111-136) qui étudie ici la stratégie des différentes Organisations non gouvernementales de santé après l’arrivée de l’AP.

2 Ces notions de complémentarité ou de subsidiarité du rôle des ONG par rapport à l’État ont été discutées par Piveteau, 1998 : 273.

3 Andrea Merli a fait une analyse de l’aide au développement en Palestine depuis les accords d’Oslo : cf. Merli,2005 : 14-20. Les stratégies des bailleurs de fonds internationaux ont également été étudiées par Le More, 2004.

4 À ce sujet, voir Challand, 2005a.

5 Edwards et Hulme (éd.) (1995 : 4) : « Bien sûr, les ONG ont toujours fourni des services sociaux aux pauvres dans les pays où les gouvernements n’avaient pas les ressources nécessaires pour assurer la couverture universelle en matière de santé et d’éducation. La différence est que dorénavant, elles sont considérées comme le canal privilégié pour la fourniture de services afin de les substituer délibérément à l’État ». Les termes sont soulignés par les auteurs.

6 Recensement du Palestinian Central Bureau of Statistics de 1997.

7 Payes(2005 : 225) : « La prolifération des ONG remet en question l’affirmation, commune à la plupart de la littérature scientifique, selon laquelle la société palestinienne en Israël est incapable de se mobiliser en fonction de schémas politiques modernes à cause d’une résistance sociale inhérente, provenant par exemple de la persistance de structures sociales traditionnelles telles que la hamulah (clan). En effet, l’émergence des ONG en tant que canal moderne nouveau et caractéristique de la mobilité politique est un phénomène mondial, mais particulièrement concentré dans les pays en développement ».

8 Hammami, Hilal et Tamari (2001a : 15) : « Dans quel sens, s’il en existe un, peut-on parler d’une société civile en Cisjordanie et dans la bande de Gaza avant l’établissement de l’AP, est sujet à débat, étant donné l’absence d’un État et l’actuelle mobilisation de la société palestinienne contre une occupation imposée. On peut aussi se poser la question de savoir si le concept a une quelconque valeur analytique pour éclairer les facteurs et les processus modelant le système politique palestinien émergeant à la suite de la création de l’AP. Ceci est dû, en partie, au contenu idéologique et pragmatique implicite que le concept a acquis (en relation à la démocratie politique et à la “bonne gouvernance”. »

9 Challand (2005b : 330) : « […] Seules les organisations de la société civile qui ont les moyens de se vendre sous le label accepté d’ONG seront couronnées de succès dans leurs interactions avec les donateurs internationaux et dans leur quête de financement pour leurs activités ».

10 J’étudie ce phénomène dans la deuxième partie en prenant l’exemple du Programme alimentaire mondial. Cependant, dans le cadre de mon expérience au sein du bureau d’Oxfam GB à Jérusalem, j’ai pu constater que les ONG internationales tendent à réinvestir dans des projets en partenariat avec l’Autorité palestinienne. Ainsi, Oxfam GB, dans ses programmes sur l’eau et l’assainissement, travaille conjointement avec la Palestinian Water Authority et le Palestinian Hydrology Group, une ONG issue du Parti du peuple palestinien et membre du Palestinian NGO Network.

© Presses de l’Ifpo, 2007

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