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Atlas du Liban

 | 
Éric Verdeil
, 
Ghaleb Faour
, 
Mouin Hamzé

Partie 6 – Urbanisme, aménagement et gouvernance territoriale

L’aménagement par le haut : les actions de l’État central

Jihad Farah, Khaled Ghoch et Vicken Achkarian

Résumé

La Direction générale de l’urbanisme (DGU) et le Conseil de développement et de reconstruction (CDR) ont longtemps été les seuls acteurs officiels de l’urbanisme et de l’aménagement au Liban. Toutefois, depuis une décennie, ces deux institutions font face à de lourds défis qu’elles peinent à gérer et elles doivent adapter leur mode de faire.

Texte intégral

Vers une planification négociée

1Les schémas directeurs sont historiquement le principal outil mobilisé pour aménager le territoire. Ils sont validés par un décret ministériel ou une décision du Conseil supérieur de l’urbanisme (CSU) rattaché à la DGU. La couverture du territoire par les schémas directeurs a toujours été limitée. En 2000, moins de 40% des zones urbanisées tombent dans les périmètres des 183 schémas directeurs de l’époque. Cependant on observe depuis cette date une croissance considérable du nombre de schémas directeurs. Fin 2014, on compte les 568 schémas directeurs, incluant 58% des zones urbanisées du pays.

2Cette hausse va de pair avec un mécanisme d’approbation simplifié : depuis 1998, seulement 9% des schémas sont issus de décrets contre 85% avant cette date. Ces schémas sont de plus en plus des initiatives municipales et non de la DGU.

3Cette évolution résulte de l’affirmation des municipalités dans le champ de l’urbanisme. En outre, les crises politiques à répétition depuis 2005 limitent de facto les opportunités de délivrance de décrets. Cela traduit aussi l’émergence de nouvelles pratiques de régulation. Dans le cas des schémas directeurs issus de décisions ou mis sous étude, le CSU conserve des prérogatives en cas de recours ou de dérogation. Cela ouvre des espaces de négociations et permet des arrangements qui considèrent la complexité des acteurs et des intérêts. En atteste le grand nombre de modifications des schémas directeurs (environ trois modifications par schéma directeur). Ainsi, la DGU passe progressivement du rôle de producteur technique et réglementaire de plans à un rôle de négociateur.

Figure VI-2 : Couverture géographique et évolution chronologique des schémas directeurs

Figure VI-2 : Couverture géographique et évolution chronologique des schémas directeurs

Figure VI-3 : Évolution de la répartition par décret et décision des schémas directeurs

Figure VI-3 : Évolution de la répartition par décret et décision des schémas directeurs

4Le CDR est l’institution centrale de l’aménagement du territoire par l’État. Il a été le chef d’orchestre du chantier de reconstruction de l’après‑guerre. Il a piloté le schéma directeur d’aménagement du territoire libanais (SDATL), principal outil stratégique visant à orienter l’action ministérielle et municipale en vue d’un développement harmonisé du territoire, approuvé officiellement en 2009. Toutefois, depuis sa publication, de profonds bouleversements ont secoué le pays et rendu caduques nombre des orientations de ce document. De plus, les gouvernements fragiles et divisés issus des crises politiques qui secouent le pays depuis 2005, ne disposent guère de capacité d’initiative et de coordination. Le CDR doit faire face à des remises en question récurrentes de ses projets. Les destructions de la guerre de 2006 contre Israël et le flux considérable de réfugiés syriens depuis 2011 bouleversent les priorités de dépenses, de nouveau concentrées sur la reconstruction et la gestion de l’urgence aux dépens des investissements à long terme.

5Toutefois, le CDR reste incontournable en raison de ses capacités techniques, de son rattachement à la Présidence du Conseil des ministres et des liens noués depuis 25 ans avec les principaux bailleurs internationaux. Les grands projets financés sur des fonds internationaux passent ainsi par le CDR. L’action territoriale pilotée par cette institution porte principalement sur la fourniture d’infrastructures et d’équipements, et reste fortement dépendante de fonds étrangers sous forme de subventions ou de crédits. Plus de neuf milliards de dollars de subventions et crédits ont été attribués par des bailleurs de fonds à ses projets depuis 1992, mais les investissements ne représentent plus que deux milliards de dollars entre 2006 et 2013.

Figure VI-4 : Principaux bailleurs par dons et crédits des projets du CDR

Figure VI-4 : Principaux bailleurs par dons et crédits des projets du CDR

6La répartition régionale des investissements du CDR depuis 2006 évolue. Dans la période précédente les investissements se concentraient principalement dans la zone centrale du pays et reflétaient la structure démographique mais aussi la politique de reconstruction des années 1990 qui privilégiaient l’agglomération capitale. Depuis 2006, les investissements s’équilibrent entre les régions, ce qui témoigne du poids politique croissant des décideurs régionaux.

Figure VI-5 : Évolution des équilibres de dépenses du CDR par mohafazat entre 2004 et 2013

Figure VI-5 : Évolution des équilibres de dépenses du CDR par mohafazat entre 2004 et 2013

Table des illustrations

Titre Figure VI-2 : Couverture géographique et évolution chronologique des schémas directeurs
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Titre Figure VI-4 : Principaux bailleurs par dons et crédits des projets du CDR
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Titre Figure VI-5 : Évolution des équilibres de dépenses du CDR par mohafazat entre 2004 et 2013
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