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Ville à vendre

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Christine Auclair

Troisième partie. Les citadins Madrasi dans la mouvance “libérale” : Vers de nouvelles stratégies d’appropriation de l’espace

Conclusion

Les enjeux politiques et sociaux de la libéralisation de la politique économique en Inde : l’exemple du logement

Texte intégral

1La question de l’habitat et du logement constitue un support particulièrement éclairant sur les rapports du spatial, de l’étatique et du sociétal. Point d’observation particulièrement sensible de la manière dont se nouent les rapports entre l’Etat et la société, le secteur de l’habitat nous a permis de mieux saisir les enjeux politiques et sociaux en germe dans l’Inde d’aujourd’hui.

2Le gouvernement indien s’est véritablement lance dans une dynamique de désengagement, consolidant le rôle du secteur privé, remettant en cause et marginalisant l’intervention étatique. La société civile s’affirme. Les différentes couches sociales se « repositionnent » dans l’espace économique et social des villes, à travers l’élaboration de nouvelles stratégies d’accès au sol et au logement.

3La reconnaissance de l’inefficacité de la planification de l’allocation des ressources dans les différents secteurs de l’économie, en particulier dans celui du logement, implique une nouvelle gestion de l’espace. Le gouvernement indien, dote de plusieurs décennies d’expérience planificatrice, est désormais prêt à concéder la supériorité des forces de marché et s’est décidé à imposer des limites à ses propres efforts d’intervention dans la sphère de l’habitat, alors espace majeur de la gestion sociale. Tout en tentant de valoriser l’entrepreneuriat, le gouvernement central a consenti à réviser les normes d’habitat et des services urbains et d’en revoir la tarification de manière drastique dans les agences publiques chargées de leur mise en œuvre afin d’assurer leur viabilité commerciale.

4Ce processus s’est progressivement mis en place à partir de 1980 avec Indira Gandhi. La privatisation s’est peut-être plus rapidement affirmée dans le secteur du logement que dans d’autres secteurs de l’économie, pour lesquels elle s’est véritablement enclenchée avec Rajiv Gandhi, au milieu des années 1980.

5Pourquoi l’Etat-protecteur s’est-il si facilement autorisé à brader les idéaux égalitaristes pour proclamer la privatisation d’un besoin essentiel comme le logement ?

6Dans le cas de Madras, les prêts de la Banque mondiale ont, à l’évidence, joué un rôle de premier plan dans ce processus, à travers les conditions imposées par les prêts multilatéraux, et exercé une certaine pression pour que ses modèles soient appliqués. Elle a réussi à détourner le gouvernement indien de ses objectifs initiaux, à réduire puis à annuler les subventions lourdes au secteur du logement et à mettre en place un dispositif gestionnaire à l’échelle locale. Peut-être les planificateurs indiens abandonnaient-ils aussi eux-mêmes les orientations « modernistes » de la période nehruiste ?

7Alors que, dans la période coloniale, les planificateurs n’avaient pas tenté de résoudre le problème du logement des plus pauvres, mais avaient produit des mesures favorisant l’élite coloniale et indigène et pratiqué une politique délibérée de ségrégation spatiale, l’approche du développement à l’Indépendance était basée sur la mise en place d’un dispositif égalitariste en matière de logement, centré sur l’Etat moderne, qui se voulait « protecteur ». La politique du gouvernement du Tamil Nadu est particulièrement représentative de cette approche « moderniste », promue par Karunanidhi. La reconnaissance progressive du secteur informel et de la difficulté d’assumer la responsabilité que l’Etat s’était définie, allait mener vers une approche « limitative ». Celle-ci, postulant la faiblesse des ressources, envisageait la prise en charge des stricts besoins essentiels et comptait sur des solutions humaines et techniques pour abaisser les coûts de production, à travers la recherche de technologies alternatives ou la diffusion de la participation populaire, par exemple. C’est le dispositif gestionnaire qui s’est finalement imposé. On est ainsi passé successivement d’une tentative de péréquation des ressources à des procédures résiduelles de rattrapage social puis à un dispositif incitatif.

8La nouvelle approche à la particularité et l’avantage de dépasser le « ratage » colonial, les modèles importés de la période « moderniste » (même si l’Inde se défendait alors d’un développement original autocentre) puis ceux de l’approche « limitative », basée sur les théories et concepts de la Banque mondiale. Elle table sur le développement des pratiques entrepreneuriales propres à l’Inde, cherchant ses racines dans les réseaux marchands et les pratiques corporatistes indiennes. Mais ce processus, qui s’inscrit dans une dynamique d’ouverture de l’Inde sur l’extérieur, crée de nouveaux rapports entre l’Etat et la société civile, dépendant de mécanismes prégnants, soumis à la conjoncture économique internationale.

9Les Etats ont apparemment de plus en plus de mal à appliquer leur pouvoir de législateur en matière d’aménagement de l’espace, même pour encadrer le développement de l’intervention privée. Le gouvernement du Tamil Nadu, pris dans des logiques électoralistes de contentement de l’entrepreneuriat et des classes moyennes, ne fait rien pour modifier le cadre d’intervention du secteur privé et laisse s’installer une situation avantageuse pour ce dernier, répondant à la demande des couches moyennes et aisées, au détriment de la majorité de la population. L’autorité d’aménagement de Madras apparaît prise dans les logiques gestionnaires de la Banque mondiale, engagée dans des projets et des études ayant pour objet la productivité urbaine. Les agences de logement de l’Etat, puis les municipalités, chargées de la gestion des services urbains, intègrent également ces mêmes logiques. La convergence vers des approches gestionnaires de l’habitat, éloignant celui-ci de la sphère du politique, détourne l’Etat fédéré de ses préoccupations sociales initiales. Le pouvoir central s’effrite également, ne prenant en définitive que des décisions financières, dépendant de la conjoncture économique Internationale. New Delhi, de plus en plus dépendante de l’aide extérieure cl, en même temps, extrêmement fragilisée politiquement au début de la décennie, est conduite à sacrifier une partie de sa population, marginalisée de l’accès au sol et au logement ou privée d’abri.

10Les conditions économiques ne suffisent pas à expliquer l’échec des politiques de logement, puis le choix de la voie « libérale ». On peut invoquer les pesanteurs de la bureaucratie et de l’« étatisme », doublées de pratiques clientélistes. Il faut davantage rechercher l’origine de ce discrédit et de cette incapacité de l’Etat dans des considérations d’ordre sociétal.

11En dépit de l’abolition officielle du système des castes, celui-ci constitue une réalité bien vivante en Inde depuis l’Indépendance. Le dispositif égalitariste à longtemps masqué voire occulté, la hiérarchie des castes et des comportements « inégalitaires », encore présents dans l’esprit des planificateurs et des fonctionnaires charges de véhiculer et de diffuser la rhétorique égalitariste. Pour ces derniers, un système de péréquation était-il concevable en matière de logement ? Les castes sont avant tout régies par des relations d’interdépendance et, en même temps, par des rapports hiérarchiques. Les programmes de logements pour les pauvres n’étaient-ils pas davantage intégrés dans ce système de relations et considérés en premier lieu comme des « mesures » paternalistes ? La notion de service public, définissant une véritable péréquation, ne pouvait prendre tout son sens dans ce contexte.

12Pourtant, dans le cas du Tamil Nadu, les actions de Karunanidhi et de M.G.R. témoignent d’un dispositif de redistribution sociale, promu par les castes « opprimées ». Mais celui-ci ne constituait-il pas plutôt un dispositif de distribution paternaliste de « faveurs », promu par les basses castes émancipées ? Le populisme des partis dravidiens peut témoigner en effet d’une certaine forme de paternalisme. Ainsi, le système du logement de la période interventionniste n’était-il pas davantage destiné à renforcer les privilèges des hautes castes, à stabiliser les couches confortant les élites et à produire des mesures électoralistes réparatrices pour contenir les basses castes ? En définitive, il n’y a pas eu de reconnaissance réelle du droit au logement. D’où le passage aisé à la privatisation du secteur de l’habitat, marquée par un désengagement explicite.

13Les différents groupes sociaux doivent désormais « payer » pour obtenir les nouveaux « bénéfices » publics. La rhétorique du « garibi hatao » a fait place à celle de la relance à partir des cent millions de consommateurs indiens solvables. Les pauvres, soumis aux forces du marché, sont de plus en plus exclus de l’accès au logement et n’ont plus qu’à recourir aux organisations caritatives et aux nouvelles organisations non gouvernementales, relais des organisations internationales, s’intégrant dans le système social indien hiérarchisé. Dans le cas de Madras, les polarisations brahmanes apparaissent dans la rénovation urbaine promue par les mesures de privatisation. Les solidarités de caste jouent dans le sens d’une réorganisation spatiale polarisée et limitée à quelques quartiers « réservés ». Cette recomposition est concomitante d’un renouvellement du paysage socio-politique tamoul, marque par la résurgence des hautes castes du fait de la sortie des partis « dravidiens ».

14L’interdépendance des castes et le système hiérarchique qui les régit, dans un contexte de disparition du rôle de l’Etat en matière de logement, vont-ils amener les réseaux entrepreneuriaux et les élites à envisager une certaine responsabilité sociale ? Les objectifs du secteur privé sont avant tout le profit. Les actions paternalistes envisagées par certains, comme par la fondation Alacrity à Madras, ne sont-elles pas plutôt un moyen de se rapprocher de l’élite ? Ou bien sont-elles réellement guidées par une certain idéal « égalitariste » ?

15Peut-on envisager le scenario de la situation du logement en Inde, en particulier pour ses villes et ses métropoles ? En 1991, l’Inde comporte 843 millions d’habitants dont environ 410 en dessous du seuil de pauvreté. L’assainissement définitif de l’« étatisme » va-t-il faire place à des mécanismes plus constructifs ?

16Dans les pays du tiers-monde, la privatisation correspond à une crise profonde des Etats et se fonde sur l’espoir de l’émergence de nouveaux modules ou d’un « nouveau » pragmatisme. Les rapports de production, bases sur les modes d’organisation sociale « traditionnelle », apparaissent comme les bases de cette nouvelle voie de développement, avec toutes les contradictions que ceci comporte face à l’environnement international et à l’uniformisation des forces de marché. On assiste à la fin des consensus et du nivellement des valeurs. Il est alors nécessaire de gérer les nouvelles modalités de gestion de la ville, de ses mixités, de ses particularités, condition d’une « nouvelle » démocratie. La « démocratie de marché » que l’Inde invoque au tournant de ce siècle comme une nouvelle voie de développement doit s’accompagner de nouvelles formes de gestion sociale de l’urbain, légitimant le rôle de l’Etat. Celles-ci restent encore largement à inventer. Si la notion de caste apparaît particulièrement déroutante quand on aborde la question de l’habitat comme un problème de développement, son importance au sein des mécanismes de régulation sociale s’avère primordiale. Elle mérite une analyse plus approfondie dans le contexte actuel, plus que jamais présente dans les enjeux politiques, idéologiques et sociaux en présence dans le contexte de la libéralisation de l’économie.

17Mais, à l’issue de cette étude prospective de la privatisation à partir du secteur du logement, le problème des services urbains nous paraît la question cruciale du développement des villes indiennes. Par-delà le logement, c’est de l’eau, du drainage et de l’assainissement qu’il est question. L’analyse de la rénovation urbaine à Madras nous a montré comment les collectifs résidentiels s’organisent pour faire face à la crise des services urbains, qui font aujourd’hui l’objet d’enjeux stratégiques majeurs. L’accès aux services constitue la condition essentielle d’une véritable « citadinisation ». Dans ce contexte de désengagement de l’Etat, à la fin de ce siècle, comment les 326 millions d’urbains du sous-continent vont-ils affronter la crise des services urbains ? Les capacités du secteur privé méritent la aussi un examen approfondi.

© Institut Français de Pondichéry, 1998

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