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Ville à vendre

 | 
Christine Auclair

Troisième partie. Les citadins Madrasi dans la mouvance “libérale” : Vers de nouvelles stratégies d’appropriation de l’espace

5. Les modifications de la scène du logement : l’affirmation des logiques de marché

Texte intégral

A. Le désengagement de l’intervention publique dans la métropole et les limites de l’état régulateur

• La production publique de l’habitat : logiques gestionnaires et désengagement

L’office du logement du Tamil Nadu sur la voie de la concurrence de marché

1A la fin des années 1980, en particulier depuis la mise en place du projet de développement urbain pour le Tamil Nadu, l’objectif de recouvrement des coûts constitue le mot d’ordre et le leitmotiv des fonctionnaires de l’office du logement. La Banque mondiale a posé deux conditions financières. La première est que le chiffre d’affaires annuel de l’agence soit plafonné à un milliard de Rs., conformément à sa capacité de fonctionnement. La seconde consiste à imposer une part de 15 % de ce chiffre d’affaires pour des projets dits « commerciaux ». H.U.D.C.O., dont la nouvelle politique consiste à se désengager des prêts aux programmes de logements pour reporter ses investissements vers des programmes d’infrastructures, recommande aux agences de logement de rechercher d’autres types de financement. L’office du logement du Tamil Nadu s’adresse désormais aux banques classiques, pour financer certaines opérations de logements destinées aux couches moyennes, qui prêtent à des taux d’intérêts similaires à ceux appliqués aux prêts individuels. Depuis 1986, H.D.F.C. a financé quelques projets de l’office du logement destinés aux ménages des couches de revenu supérieures (middle income group, high income group). Ind Bank Housing a également accordé un crédit à l’office du logement pour un projet de 372 appartements en 1991, à long terme et dote d’un taux d’intérêt de 14 à 16,5 % selon le groupe de revenu des ménages ciblés. Les appartements seront vendus à profit, afin de financer le fonctionnement de l’office du logement, de nouveaux investissements, la constitution de réserves foncières pour les projets futurs, le recouvrement des coûts des opérations les moins rentables, destinées aux catégories de revenus inférieurs (low income group et economically weaker section).

  • 1 Ces données s’appuient sur une enquête menée en 1991 auprès d’un certain nombre de promoteurs et de (...)
  • 2 New Urban Era Amenities propose par exemple la mise à disposition de transports collectifs privés ( (...)

2Les fonctionnaires de l’office du logement déclarent appliquer un profit de 15 % aux opérations de logements destinés aux revenus supérieurs (high income group) et de 10 % aux logements des revenus intermédiaires (middle income group). Aux coûts moyens de construction (matériaux et main-d’œuvre) de 2.124 et de 2.280 Rs. par m2 (en 1991) s’ajoutent le coût foncier, le coût de l’argent pendant la période de construction et 10 ou 15 % (du prix de vente) de profit. Compte tenu d’un coût foncier minimal de 10 Rs. par m2, d’une dépréciation de 10 % pendant la période de construction, on peut évaluer le prix de vente des logements à 2.862 Rs. par m2 destinés aux revenus supérieurs et à 2.560 Rs. par m2 celui des revenus intermédiaires. Les prix appliqués par les opérateurs privés dans la métropole sont très proches de ceux pratiques par l’office du logement. En 1991, la plus importante firme de Madras, délivrant des logements « clef en main » (V.G. Paneer Das)1 propose des maisons individuelles à 2690 Rs. par m2. Des entreprises de tailles inférieures pratiquent des prix plus proches de ceux de l’office du logement : 3175 Rs. par m2 (D.J. construction), 3013 à 3230 Rs. par m2 (Shankar Construction) ; certains prix sont plus élevés (4.000 à 4.375 Rs. par m2, New Urban Era Amenities), mais recouvrent un certain nombre de services supplémentaires2. Paradoxalement, l’office du logement est plus à même d’acquérir des terrains mieux localisés pour ces projets et à des coûts inférieurs. Mais la crise foncière touche également le secteur public.

3De la même façon, on peut comparer les prix fonciers des programmes de parcelles assainies à ceux proposés par les lotisseurs de la capitale • (cf. tableau 14).

Tableau 14. Prix de vente des parcelles par les lotisseurs privés à Madras en 1991

Tableau 14. Prix de vente des parcelles par les lotisseurs privés à Madras en 1991

Source : Enquête auprès de 15 lotisseurs, 1991.

4Les prix fonciers des programmes « standards » de parcelles assainies en 1991 varient entre 45 et 525 Rs. par m2. En comparaison, les prix qu’affichent les lotisseurs sont bien inférieurs. Cette différence peut être imputée à la qualité des infrastructures et des équipements, plus sommaires dans les lotissements privés que dans les opérations de parcelles assainies. Par ailleurs, les localisations des projets proposées par les lotisseurs privés sont plus avantageuses. La différence la plus sensible entre les « produits » du secteur public et du secteur privé se situe davantage dans les modes de financement.

5L’office du logement propose des prêts au logement (basic shelter loan) pour les ménages aux plus faibles revenus (moins de 950 Rs. par mois) optant pour les parcelles assainies (cf. tableau 15). Les ménages aux revenus supérieurs (L.I. G. II, M. I.G. et H.I.G.) peuvent uniquement obtenir une parcelle qu’ils rembourseront en 5 à 15 ans. L’accès au logement par le secteur privé formel suppose généralement un emprunt auprès des banques nationalisées. Les prêts s’adressent aux ménages déjà détenteurs d’une parcelle et sont rarement inférieurs à 15.000 Rs.

Tableau 15. L’accès des ménages aux parcelles assainies en 1991

Tableau 15. L’accès des ménages aux parcelles assainies en 1991

Source : communication de l’office du logement.

  • 3 Ce fait a été abordé dans un mémoire de fin d’étude de l’Ecole d’architecture et d’urbanisme de Mad (...)

6Les ménages des catégories intermédiaires se trouvent apparemment dans une situation difficile, car ne pouvant bénéficier ni d’une aide à la construction de l’office du logement, ni d’un prêt d’une banque nationalisée. En bénéficiant d’une parcelle assainie, ils devront consacrer 29,5 à 37,5 % de leur revenu mensuel au remboursement de leur parcelle. Dans ces conditions, il leur est impossible d’épargner pour la construction d’un logement, ni d’avoir recours à un crédit bancaire. Il n’est pas étonnant de constater le très faible taux d’occupation (par la construction d’un logement) des opérations de parcelles assainies. Les planificateurs madrasi ont remarqué ce fait3 et invoquent l’éloignement des opérations par rapport au centre-ville. Selon eux, les opérations sont occupées à un rythme de 20 % par an. Les ménages achètent des parcelles mais tardent à construire, ou tout simplement, ne les occupent pas. De fait, l’augmentation des prix fonciers pose de plus en plus problème à l’office du logement ainsi que la hausse des coûts de construction et de main-d’œuvre. Le secteur privé empiète progressivement sur le domaine jadis réserve au secteur public du fait de ses performances manifestes en termes de coût, de délai, d’adéquation à la demande, du moins en ce qui concerne les couches intermédiaires et supérieures.

7Pourtant, il semble que la filière publique soit encore convoitée par un certain nombre de ménages et que l’office du logement puisse en même temps se permettre d’augmenter ses prix. C’est en effet ce qu’un des administrateurs de l’agence s’est évertué à nous montrer lors d’un entretien. La liste d’attente des ménages désireux d’acquérir un logement en témoignerait (cf. tableau 16).

Tableau 16. La liste d’attente des ménages candidats au logement du T.N.H.B. en 1991

Tableau 16. La liste d’attente des ménages candidats au logement du T.N.H.B. en 1991

Source : Communication de l’office du logement.

8Une partie des programmes de l’office du logement reste l’apanage de certaines catégories de la population. C’est le cas particulier des opérations de logements locatifs, destinés aux employés du gouvernement, et de l’ensemble des opérations de logements non assistées par la Banque mondiale. Les ménages sont choisis selon leur revenu, mais aussi suivant un certain nombre de critères. L’office du logement a défini les quotas suivants (cf. tableau 17).

Tableau 17. Les catégories de ménages bénéficiaires des programmes de l’office du logement non assistés par la Banque mondiale en 1988

Tableau 17. Les catégories de ménages bénéficiaires des programmes de l’office du logement non assistés par la Banque mondiale en 1988

Source : Communication du T.N.H.B., 1988

9Depuis peu, dans certains projets, l’office du logement sélectionne de préférence les ménages ayant souscrit à un plan d’épargne logement. Cette nouvelle forme de tri des candidats au logement public constitue une nouvelle forme d’exclusion des ménages de ces programmes. L’office du logement propose occasionnellement (une à deux fois par an à Madras) des programmes destinés à continuer à asseoir sa popularité. En 1991, un programme de 1.757 parcelles a été lancé, dans le quartier de Velacherry, au sud de Madras, avec des prix bien plus compétitifs que ceux pratiques par le secteur privé (cf. tableau 18).

Tableau 18. Lotissement public subventionné à Vellacherry (novembre 1991). Répartition des parcelles par groupes de revenus

Tableau 18. Lotissement public subventionné à Vellacherry (novembre 1991). Répartition des parcelles par groupes de revenus

Source : Communication de l’office du logement

10Cependant, la Banque mondiale souhaite que la portée de ces programmes diminue, voire que ceux-ci disparaissent.

11Les entreprises privées entrent en concurrence avec les agences publiques, non seulement parce qu’elles offrent des produits à des prix équivalents ou plus intéressants pour les ménages, mais aussi parce que les types de logements et les localisations proposes s’alignent sur ceux du secteur public.

12L’agence d’architecture (Padgro) travaillant à la conception des immeubles de l’office du logement est également ouverte à des agences privées. C’est ainsi que la nouvelle firme de logement Premier Housing propose des logements conçus selon des normes similaires et mis au point par les mêmes concepteurs. Les opérateurs privés s’inspirent directement des types de l’office du logement. Au cours de nos enquêtes auprès des acteurs privés, quand il s’agissait d’aborder les types de logement, certains nous citaient directement la référence à tel ou tel modèle de logement public. Les types de logement promus par l’office du logement correspondent manifestement à une demande.

13Les logiques de gestion et de programmation des agences publiques, de plus en plus proches de celles des opérateurs privés, amènent à l’effacement progressif de la distinction entre filières publiques et filières privées. Par ailleurs, les agences publiques montrent aussi leur volonté de se désengager de la production de logements « finis » pour intervenir davantage sur le plan de la production foncière, en mettant l’accent sur les opérations de parcelles assainies. En 1990, près de la moitié de l’investissement de l’agence est consacrée à la production de parcelles. Le faible cout d’aménagement des lotissements, qui est de 6,25 Rs. par m2 (en 1990) selon les planificateurs, permet de répondre aux objectifs de reproductibilité et, ainsi, d’atteindre une plus large demande. Ainsi, un large champ d’intervention est laissé aux professionnels privés du logement proposant des logements « finis » et aux entrepreneurs de l’habitat en général. La profession de lotisseur semble moins concernée par les conséquences des orientations prises par l’office du logement.

14La nouvelle politique de l’office du logement induit une modification du dispositif de redistribution sociale par le logement. Si les ménages des couches de revenu supérieures et intermédiaires s’orientent davantage vers les filières privées en raison de l’émergence d’une concurrence entre opérateurs privés et publics, l’office du logement ne pourra plus pratiquer des profits suffisants permettant de financer la production de parcelles ou de logements pour les ménages des couches inférieures. Il devra trouver de nouvelles stratégies de financement des opérations destinées aux ménages à faibles revenus, réduire les subventions indirectes accordées à ces ménages, ou encore appliquer un profit en commercialisant ces dernières opérations. L’accès au logement des ménages situés au bas de l’échelle des revenus est donc directement menacé par la politique de l’office du logement, qui intègre peu à peu la dynamique de marché.

  • 4 Robben, P., « Improvement and the Better-Off : Displacement as a Consequence of Squatter Settlement (...)

15L’office d’assainissement des bidonvilles est soumis aux mêmes contraintes que l’office du logement. Il doit effectuer des projets commerciaux et répondre à l’objectif de recouvrement des coûts. Ce qui caractérise avant tout la nouvelle approche de l’agence, c’est la généralisation du principe de l’accession à la propriété privée. De 1978 à 1986, 12.000 ménages des bidonvilles sont devenus propriétaires de leur parcelle qu’ils occupaient illégalement ou en location. Ils sont désormais détenteurs de titres fonciers et d’un bien qui a acquis une certaine valeur marchande. Les bidonvilles ayant fait l’objet d’un programme d’amélioration (Slum Improvement Programme), par la régularisation foncière et la fourniture de services minimaux, montrent d’ailleurs un changement du statut de leurs occupants. D’après une enquête de Pieter Robben en 19844, portant sur deux quartiers entrant dans le programme d’amélioration, le statut des occupants a été profondément modifié. Environ un tiers de nouveaux ménages apparaissent, dont 82 % sont locataires. Une grande partie des bénéficiaires a préféré louer son nouveau logement réhabilité et quitter le bidonville, le revenu de la location constituant un appoint supplémentaire. De manière générale, le revenu des résidents des bidonvilles réhabilités est supérieur à celui des ménages des autres bidonvilles. Les bénéficiaires occupants des bidonvilles réhabilités estiment que leur parcelle a acquis une valeur marchande supérieure à la valeur précédente.

16Avec la nouvelle procédure LASER introduite à la fin des années 1980, le sol des bidonvilles acquiert aussi une nouvelle valeur marchande. Une partie du sol des bidonvilles est utilisée pour des opérations immobilières rentables. On peut imaginer à terme la vente de parcelles de bidonvilles, localisées avantageusement en centre-ville, à des opérateurs privés pour y effectuer de nouvelles opérations.

b) Les coopératives de logement : des structures semi-publiques de plus en plus limitées s’adressant aux couches moyennes

  • 5 Kanagavel, R., Identification of Areas for Flatted Housing in Madras City. Madras, School of Planni (...)
  • 6 Government Servants and Public Service Co-Operative House Mortgage Society (1923), Mambalam Kasi Vi (...)

17Le Tamil Nadu est caractérisé par l’importance et la vigueur de son mouvement coopératif. Les coopératives de logements sont apparues à Madras dès les années 1910. En 1948, il existait 247 société coopératives de logement dans la Présidence5. La plus ancienne serait la Madras City Co-opérative Housing Society, fondée en 1912, une des plus actives dans la métropole actuelle. On note, dans les années 1920, la naissance de trois importantes sociétés coopératives de logement : celle des employés du gouvernement, celle de Mambalam et celle de Theagaraya Nagar6.

18En 1959, la fédération du logement en coopérative du Tamil Nadu (Tamil Nadu Co-operative Housing Federation) est créée, suivant l’exemple de cinq autres Etats de l’Inde. Un grand nombre de coopératives se sont affiliées à la fédération, celle-ci mobilisant les fonds auprès des principales institutions financières (L.I.C., H.D.F.C., H.U.D.C.O. et, depuis 1988, la banque nationale de l’habitat) ainsi qu’auprès du gouvernement de l’Etat, et distribuant les fonds aux différentes sociétés coopératives primaires de logement (primary housing society).

19La fédération des coopératives de logement du Tamil Nadu s’adresse à la fois aux coopératives rurales et urbaines, contrairement aux fédérations des autres Etats, uniquement consacrées au secteur urbain. Son volume d’activité, en termes de nombre de logements financés, représente près de la moitié de l’activité de l’ensemble des fédérations des différents Etats réunies.

  • 7 Entretien réalise auprès du président de la Fédération des coopératives de logement en 1991.

20Cependant, à l’échelle de Madras, le mouvement coopératif ne semble pas particulièrement actif. Les coopératives affiliées à la fédération, au nombre de 25, ont permis la production d’environ 700 logements par an de 1973 à 1990. D’après la fédération7, il existe 119 coopératives de logement dans la capitale, comprenant les coopératives d’entretien des logements (coopérative housing service society). La production des coopératives de logement serait donc plus importante qu’il n’y paraît.

21On distingue plusieurs types de sociétés coopératives : – les coopératives de logement, – les coopératives de construction de logements, – les sociétés de construction et de vente de logements.

22Les coopératives de logement (coopérative housing societies) sont constituées sur la base de la propriété individuelle de chacun de ses membres. Affiliées à la fédération des sociétés coopératives, elles peuvent obtenir des prêts individuels à long terme qui, regroupés, permettent d’acheter un terrain que l’on divise en lots et dont on finance collectivement l’aménagement. Certaines catégories d’employés peuvent obtenir des prêts à travers leur entreprise ; les membres de la coopérative ne sont pas nécessairement affiliés à la fédération dans ce cas. Ces coopératives peuvent également entreprendre l’achat de matériaux de construction pour l’ensemble des membres. La plupart des coopératives de logement fonctionne ainsi à Madras.

23Les coopératives de construction de logements (co-opérative house building society) entreprennent la construction collective de l’ensemble des logements. Les membres sont propriétaires individuellement. L’avantage de cette forme de production réside dans les économies de main-d’œuvre et de matériaux de construction.

24Les sociétés de construction (coopérative house construction society) sont basées sur la copropriété. La coopérative acquiert un terrain, construit des logements individuels et les alloue à ses membres par le système de la « location-vente ». Les locataires deviennent propriétaires au terme de la période de paiement et les logements restent la propriété de la société tant que le coût total n’est pas recouvré.

25Les financements des coopératives peuvent être obtenus soit auprès de la fédération, soit auprès d’une banque par l’intermédiaire d’une entreprise cautionnant la coopérative. Il apparaît qu’une grande part des coopératives de logement à Madras regroupe des employés de banques (exemples : L.I.C. colony à Mylapore, Reserved Bank of India colony à Besant Nagar, Syndicate Bank colony à Adyar).

26Un grand nombre de coopératives sont formées sur une base corporatiste. Des groupes de salariés d’entreprises forment des coopératives de logement, mais surtout, les entreprises incitent leurs employés à former des coopératives, en les aidant à l’acquisition du terrain et en leur facilitant l’accès aux prêts à long terme. Ceci constitue un moyen idéal pour fixer ces salariés dans l’entreprise.

  • 8 Interview, T.N.C H. F., octobre 1991.

27De manière générale, ces filières semi-publiques d’accès au logement constituent des solutions économiques pour les ménages. S’il est vrai que les promoteurs du système coopératif s’efforcent de répondre avant tout aux couches défavorisées dans le secteur rural, en milieu urbain, étant donné les coûts fonciers et la demande, il apparaît que la clientèle de la fédération est composée principalement de couches moyennes et de couches aisées. D’après le directeur de la fédération8, l’ensemble des prêts accordés dans la métropole serait destiné aux groupes de revenus intermédiaires (M.I.G.) et supérieurs (H.I.G.).

  • 9 Lavigne, J.C., Dufresne, M., Economie de la construction à Hyderabad. Lyon, Economie et Humanisme, (...)

28Au Tamil Nadu, la fédération des coopératives finance uniquement les opérations de logements individuels. Son champ d’application est donc relativement restreint en milieu urbain, en particulier à Madras. Ce n’est pas le cas de l’Andhra Pradesh ni du Gujarat par exemple9, où il existe des sociétés de construction d’immeubles en copropriété. J.C. Lavigne et M. Dufresne font remarquer, dans le cas d’Hyderabad, que « Le rôle réel du mouvement coopératif est cependant plus vaste qu’il n’apparaît à travers des formes « mixtes ». Kiran Wadhwa note, à propos d’Ahmedabad, que « la plupart des acteurs privés opèrent sous le « parapluie » des coopératives. L’implication des promoteurs privés dans les coopératives de logements […] est illégale en vertu de la législation des sociétés coopératives de 1961 ».

29L’assouplissement des règles de la fédération relatives aux types de construction, qui est d’ailleurs envisage au Tamil Nadu, permettrait de promouvoir les coopératives de logement à Madras. Elle comporterait cependant un risque : celui de favoriser des pratiques illégales au sein de la profession de promoteur comme à Ahmedabad.

30Depuis le milieu des années 1980, la fédération a cessé d’enregistrer des nouvelles coopératives de logement. La raison principale serait l’incapacité de la machine administrative à gérer un grand nombre de sociétés. Ceci expliquerait la chute de l’activité de la fédération à Madras depuis 1986, après une longue période de croissance de l’activité.

31D’autres raisons sont fréquemment invoquées par les ménages : la lenteur des procédures de financement des coopératives et l’« engorgement » des administrations concernées découragent les accédants potentiels au logement. Mais surtout, la diffusion et la facilité accrue d’obtention des prêts à long terme dans les banques nationalisées depuis 1987 canalisent les ménages vers d’autres filières d’accès au logement.

  • 10 Government of India, Ministry of Housing and Urban Development, Draft National Housing Policy. New (...)
  • 11 Ibid., p. 13.

32Le texte de politique nationale du logement, édicté en 1990, a pourtant préconisé l’encouragement à la formation des coopératives de logement : « Les coopératives de logement occupent une position unique, facilitant l’accès au sol et au logement »10. Outre les incitations et l’aide au développement du système coopératif, une révision juridique est envisagée ainsi que l’uniformisation des règles des coopératives entre les différents Etats, reconnues comme « archaïques » et causant maintes « difficultés opérationnelles »11.

  • 12 Dans le secteur privé, la taxe s’élève à 14 % du montant des transactions foncières et immobilière (...)

33Cependant, aucune mesure n’a été entreprise dans cette direction depuis lors. L’incitation au développement du secteur coopératif applique au logement passe inévitablement par une aide financière supplémentaire, par des incitations fiscales, par une aide foncière et, dans le cas du Tamil Nadu, par un élargissement des structures administratives pour gérer l’ensemble de la demande, que l’Etat n’est pas prêt à assumer financièrement. Par ailleurs, les avantages fiscaux dont bénéficient les membres des coopératives de logement par rapport aux ménages individuels, en particulier l’exemption d’une partie de la taxe de transfert de la propriété (stamp duty)12, n’est pas en faveur du budget de l’Etat. De fait, il ne s’agit pas tant d’une incapacité administrative que d’une absence de volonté de promouvoir le mouvement coopératif. La Banque mondiale aurait pu intégrer la fédération des coopératives dans le volet « logement » du projet de développement urbain. Elle a volontairement laissé de côté la filière coopérative, qui se présente pourtant comme un champ extrêmement adapté au Tamil Nadu, étant donné la vigueur des mouvements associatifs en général. L’enjeu est avant tout de drainer de nouvelles ressources fiscales en vue d’alimenter les fonds d’investissement locaux pour l’amélioration des services urbains (transports, eau et assainissement principalement), mais aussi, que les citoyens assurent le recouvrement des coûts des aménagements résidentiels, comme dans les programmes de parcelles assainies.

• Le pouvoir du législateur remis en question : incapacité bureaucratique ou laisser faire ?

Les impacts de la loi de « socialisation » du sol : les effets inflationnistes irrémédiables

34La promulgation de la loi de plafonnement de la propriété foncière en 1976 a constitué, dans l’ensemble des métropoles indiennes, un important facteur d’inflation foncière, en particulier à Madras ou la législation a joué véritablement le rôle de déclencheur de la dynamique d’inflation foncière ; les prix fonciers avaient, jusqu’alors, connu une augmentation continue, mais sans hausse brutale.

  • 13 Les compensations ont été fixées pour chaque quartier et sont comprises entre 200 et 11.000 Rs. par (...)

35Après 1976, devant les nouvelles contraintes imposées par la loi, en particulier les faibles compensations offertes par le gouvernement aux détenteurs d’avoirs fonciers13, les propriétaires ont préféré détourner la législation, en gelant de nombreux terrains, ou encore, en procédant à la vente de leurs terrains lotis illégalement. La réduction de l’offre a provoqué l’inflation des valeurs foncières dans l’ensemble de la métropole.

  • 14 D’après les données communiquées lors de notre enquête au Directorate of Urban Land and Land Ceilin (...)
  • 15 Planning Commission, Task force on Housing and Urban Development, 1983.
  • 16 De Souza, Urban Growth and Urban Planning, New Delhi, Indian Social Institute, 1983, p. 147.

36En réduisant aussi bien la marge de « manœuvre » des opérateurs privés que celle des agences publiques de logement, la législation a considérablement entravé la production de l’espace bâti dans la métropole et, surtout, la mise en œuvre des pro jets de l’office du logement et de l’office d’assainissement des bidonvilles. Selon la direction de l’espace foncier urbain et du plafonnement de la propriété du Tamil Nadu (Tamil Nadu Directorate of Urban Land and Land Ceiling), au 30 juin 1991, 277 hectares d’avoirs fonciers auraient été acquis à Madras par le gouvernement dans le cadre de la loi de plafonnement de la propriété foncière. Mais il estime que ces avoirs représentent seulement 50 % des avoirs fonciers réels concernés14. Au total, environ 500 hectares de terrains devaient revenir légalement au gouvernement. Malgré le « ratissage » de la ville par des équipes d’investigateurs, chargées de repérer les terrains vacants susceptibles d’entrer dans le cadre de la loi, peu de terrains supplémentaires ont été acquis par le gouvernement. De surcroît, plus de 200 propriétaires ont engagé des procédures judiciaires pour récupérer leurs avoirs fonciers. Le discours des planificateurs masque une autre réalité que le rapport de la commission du plan a mis en évidence en 1983 : « Inévitablement, les transferts fonciers et les changements d’usage du sol doivent être traités par l’administration. Ceci mène évidemment à toute une série de pratiques de corruption »15. Par ailleurs, De Souza16 note : « La loi de plafonnement de la propriété foncière a été manipulée par les politiciens et les dirigeants de l’industrie pour faire de larges profits dans le secteur privé du logement ».

37Parmi les 277 hectares de terrains acquis par le gouvernement grâce à la législation de 1976, seulement 71 hectares, soit 25 %, ont été cédés aux agences publiques concernées, pour la construction de logements et d’équipements publics. La complexité et la lenteur des procédures procédures d’acquisition, régies par la loi d’acquisition foncière (Land Acquisition Act, 1894), sont par ailleurs à l’origine de ces blocages. Considérant les délais trop importants dans les procédures acquisition des terrains, le gouvernement du Tamil Nadu a autorisé récemment l’office du logement à acheter des terrains directement aux propriétaires privés selon des prix négociés. Mais les coûts fonciers, de plus en plus élevés, ont obligé les agences publiques à opérer toujours plus loin dans la périphérie du grand Madras. Ce fut le cas des programmes de parcelles assainies mis en place au début des années 1980. Les sites choisis pour le premier programme de développement urbain (M.U.D.P. I) – Arumbakkam, Villivakkam, et Kodungaiyur – sont localises en bordure du périmètre de la ville proprement dite. Encore plus éloignés du centre-ville sont les sites choisis pour la mise en œuvre du second projet de développement urbain (M.U.D. P. II) : Mogappair, Maduravoyal et Manali, à plus de 10 km du centre-ville.

38L’éloignement des opérations publiques a favorisé l’émergence d’une demande supplémentaire de logements en centre-ville ou dans les franges urbaines encore proches du centre. Ce segment de la demande va être rapidement occupé par les opérateurs privés, allies des propriétaires fonciers du centre-ville. Dans les opérations publiques, excentrées, l’insuffisance des infrastructures de transports et l’éloignement des écoles, des hôpitaux, des centres commerciaux, n’ont pu satisfaire une large part des ménages, qui préfèrent s’adresser aux opérateurs privés proposant des logements répondant davantage à leurs exigences de localisation.

Céder à la pression des promoteurs privés : vers l’intensification de l’usage du sol

39Deux formes de production résidentielle devaient apparaître dans le contexte de crise foncière, basées sur l’intensification de l’usage du sol en centre-ville et l’apparition de nouveaux développements dans les espaces périphériques par la subdivision de larges terrains agricoles en parcelles destinées à l’usage résidentiel.

  • 17 Gopinatha Rao « Fast Bulk in Flat Promotion », Financial Express, 13 mars 1981.

40L’intensification de l’usage du sol dans le centre de Madras a débuté véritablement à partir du milieu des années 1980. Certes, quelques immeubles commerciaux et de bureaux étaient apparus dans le centre-ville antérieurement, en particulier le long de Mount road, l’artère principale de la cité : la tour de la banque L.I.C. en 1957, des complexes commerciaux de plus de cinq étages, tels le Paris’n complex en 1978, et un certain nombre d’hôtels de luxe et de bâtiments administratifs. Ce n’est qu’à partir des années 1980 que les immeubles d’appartements ont commencé à apparaître dans des quartiers d’habitat individuel ou dominait la forme résidentielle du « bungalow-compound ». Gopinatha Rao, en 1981, constate la croissance nouvelle des immeubles résidentiels, marché qu’il qualifie de véritable « mine d’or », où la possibilité « d’argent facile » est importante17. Les quartiers centraux de Mylapore et de Theagaraya Nagar ont été les premiers investis, laissant surgir des immeubles résidentiels de trois à quatre étages, sortes de prolongements verticaux des anciens bungalows. Un marché à la mesure d’entrepreneurs du bâtiment, d’investisseurs et de spéculateurs s’est mis en place, passant par la démolition des bungalows construits au début du siècle, tout en conservant la trame foncière antérieure. La valorisation des développements verticaux par les autorités métropolitaines, à partir du début des années 1980, bien que timide, faisait son effet.

  • 18 Il s’agit des règles d’occupation du sol (Development control rules) relatives au plan directeur (M (...)
  • 19 L’indice d’occupation du sol (Floor Space Index, F.S.I.) est défini comme le rapport de la surface (...)

41Depuis 1975, les règles d’occupation du sol18 autorisent le dépassement de deux étages de construction sur une parcelle d’au moins 80 m2 dans les quartiers où est permise la construction en continu (à murs mitoyens). Ailleurs, c’est-à-dire dans la plupart des cas, on peut construire plus de deux étages sur une parcelle d’une surface supérieure à 150 m2. L’indice d’occupation du sol19 est fixé, suivant les quartiers, à 1,75 ; 1,50 et 1,25, et la surface de construction doit occuper, selon les cas, 65 %, 60 % ou 55 % de la surface de la parcelle. Dans les quartiers à développement non continu, un passage latéral est obligatoire de part et d’autre de la construction, variant en fonction de la hauteur de la construction. Au-delà de 15 mètres de hauteur, la construction est classée construction à étages multiples (multistorey building) et nécessite un permis spécial. Ce type de construction est autorisé le long de certains grands axes du centre-ville et certaines demandes pour des projets situés hors de ces espaces réserves peuvent bénéficier d’une autorisation de construire.

  • 20 Elliot road, Nungambakkam high road. Mc Nichols road, Millers road, Cooks road, Ambattur road, voie (...)
  • 21 The Hindu. 26 juillet 1981.

42En 1976, dans le plan directeur de Madras, il était envisagé d’autoriser la construction d’immeubles à étages multiples de long de certains grands axes20. Vu la progression du nombre de demandes de permis de construire des immeubles de grande hauteur, le M.M.D.A. a alors examine la proposition du plan directeur avec la municipalité et l’office de l’eau et de l’assainissement (M.M.W.S.B.) et a proposé un projet de loi en 1981, applique en 1984. Mais cette nouvelle orientation de valorisation du centre-ville est en contradiction avec la politique de développement des villes satellites. En 1981, G. Rao note : « ce changement montre que la politique future de la ville sera axée sur la rénovation urbaine »21.

  • 22 Les 16 nouvelles zones ajoutées en 1984 sont les voies principales suivantes : New Avadi road, Anna (...)

43En 1984, la loi est finalement acceptée. Elle autorise la construction d’immeubles à étages le long de 16 nouveaux axes de la cité22.

44Ce sont davantage les immeubles résidentiels de trois à quatre étages, classes dans la catégorie des constructions « spéciales » (special building) par le M.M.D.A., qui se sont multiplies dans le centre de Madras depuis le milieu des années 1980. La consultation des registres de permis de construire du M.M.D.A., pour les constructions « spéciales », nous a permis d’examiner l’importance de ces nouvelles constructions. L’examen des permis de construire enregistrés à partir de 1983 sur des registres séparés, suivant la procédure dite « channel B », indique l’évolution suivante.

45Les terrains localises dans les zones de densification sont amenés à prendre de la valeur. L’inflation foncière ainsi catalysée en centre-ville doit se répercuter ensuite sur l’ensemble des valeurs foncières de la métropole. Mais c’est aussi l’acceptation par les ménages d’un nouveau type de logement, l’appartement en immeuble collectif, puis la forte demande pour ces logements, parce que localisés en centre-ville, qui ont permis à certains terrains de prendre de la valeur et, donc, de provoquer une inflation foncière supplémentaire. Il s’agit en particulier des terrains de grande taille, ou situés dans des zones où l’indice d’occupation des sols est plus élevé, se prêtant à des opérations de logements plus importantes et donc plus rentables pour les promoteurs.

46Parallèlement à l’intensification et à la densification résidentielle en centre-ville, les lotissements résidentiels se multiplient de manière extensive dans la périphérie urbaine. Les localités situées à l’ouest et au sud de Madras attirent de plus en plus de ménages madrasi à la recherche d’un logement individuel. Ces localités, plus peuplées et mieux desservies par les transports que le nord de la ville, ont manifestement la préférence d’une majorité de madrasi. Les règles d’occupation du sol instituées par le M.M.D.A. n’y ont pas été modifiées depuis 1974.

  • 23 Les lotisseurs vendent fréquemment des parcelles de tailles inférieures et l’indice d’occupation de (...)

47La surface minimum des parcelles est de 150 m2, l’indice d’occupation du sol fixe à 1,25 et la surface bâtie doit être inférieure à 55 ou 60 % de la surface de la parcelle suivant l’aire considérée. Par ailleurs, la largeur des parcelles doit excéder 9 mètres, des passages latéraux de 4,5 m doivent être respectés tout autour de la construction et la largeur de la voie attenante à la parcelle supérieure à dix mètres. Bien que les opérateurs privés et certains acteurs publics dénoncent l’inadéquation de ces normes « surconsommatrices » d’espace, menant à nombre de découpages et d’occupations illégaux23, aucune révision n’en a été entreprise par le M.M.D.A.

  • 24 Dattatri. D., directeur du bureau régional de la Times Research Foundation, défend la densification (...)

48La problématique de l’intensification de l’usage du sol est très présente dans l’esprit des planificateurs et fait l’objet d’un nouveau débat au début des années 1990. D’une part, les défenseurs de l’habitat individuel et du développement horizontal, s’évertuant à démontrer que la faiblesse des infrastructures en centre-ville, en particulier du réseau d’alimentation en eau potable, s’opposent à la densification résidentielle, tandis que les partisans de celle-ci dénoncent les coûts de la « suburbanisation » en termes d’infrastructures et l’inefficacité d’une telle gestion foncière24. Le discours de Geddes semble de nouveau d’actualité.

  • 25 C’est ce que révèle le rapport de la Banque mondiale portant sur le projet de développement urbain (...)

49En fait, ce débat recoupe d’autres problématiques. L’encouragement au développement vertical en centre-ville est synonyme de rénovation urbaine, une rénovation ayant pour cible les couches moyennes et aisées de la capitale, se limitant ainsi à un segment de la population. Le développement horizontal, associé aux périphéries urbaines sous-intégrées, au logement à faible coût, s’adresse aux petites couches moyennes et à la population économiquement faible. Des lors, se pose la question du danger d’une ségrégation entre le centre et la périphérie, la rénovation urbaine comportant le risque d’une monopolisation des efforts d’infrastructure dans le centre au détriment de la périphérie, étant donné l’indigence des ressources des différences instances locales en présence dans l’aire métropolitaine. En effet, la municipalité de Madras, responsable des infrastructures du centre urbain, est dotée de ressources supérieures à celles des autres municipalités et panchayat des aires périurbaines25.

  • 26 Entretien réalise en 1991 auprès du président de l’association.

50Les différents groupes d’opérateurs privés et de puissants propriétaires fonciers du centre-ville ont réussi à faire pression sur les pouvoirs publics pour que ceux-ci assouplissent les règles d’occupation en centre-ville et promeuvent le développement vertical, permettant ainsi des profits plus substantiels sur les transactions foncières et immobilières. L’association des promoteurs d’appartements du Tamil Nadu (Tamil Nadu Flat Promoters Association), créée en 1978, a constitué un groupe de pression important26. Le gouvernement du Tamil Nadu ne semble pas prêt à intervenir concernant les réglementations foncières des espaces périphériques de la métropole, ce qui permettrait un développement urbain plus équilibré. L’intensification de l’usage du sol demeure un problème du centre-ville.

Les limites de la régulation : la face cachée de l’inflation des prix fonciers

51L’inflation des prix fonciers, en particulier depuis le début des années 1980, peut être imputable à plusieurs facteurs : – les effets négatifs de la loi de plafonnement de la propriété, – les modifications des réglementations foncières promouvant l’intensification de l’usage du sol en centre-ville, – la forte demande en logements due à la pression démographique, – l’inflation générale des prix. Mais d’autres facteurs pourraient participer activement à ce processus.

  • 27 Ceci a été mis en évidence par Acharya, S.N., dans Aspects of Black Economy in India. New Delhi, Na (...)
  • 28 Kumar, A., « Black Money and Development of Urban Real Estate », p. 126. in : Sarma, K.S.R.N., (ed. (...)

52Il est reconnu que le secteur foncier et immobilier est la source majeure de revenus « noirs » en Inde27. Il existerait alors une inflation « visible », une autre « invisible », connue uniquement des acteurs réellement impliqués dans le marché foncier. La différence entre les deux prix fonciers serait la « sous-évaluation », échappant aux taxes et aux impôts, et constituerait la composante « noire » du prix foncier28. Des lors que les revenus illégaux sont nécessaires pour pénétrer le marché immobilier, une demande en argent noir s’installe. Par définition, les transactions « noires » sont illégales et nécessitent de l’argent illégal. La production de revenus « noirs » et l’introduction de la composante « noire » dans le prix foncier ne font qu’amplifier l’inflation foncière.

  • 29 L’étude est citée par Kumar, A., sans référence précise. Ibid. p. 130.
  • 30 Ibid., p. 13.

53Il est difficile d’identifier les moyens et l’importance de cette économie parallèle. A New Delhi, selon une étude effectuée entre 1973 et 198529, la « sous-évaluation » varie entre 25 et 90 % de la valeur réelle et s’avère plus importante dans les transactions dont la valeur est inférieure, affectant ainsi davantage les couches moyennes et les économiquement faibles30. A Madras, la transaction « noire » la plus connue est celle consistant à ne pas déclarer la valeur réelle lors du paiement de la taxe de transfert de la propriété. Le montant réel des transactions n’est pas déclaré par le vendeur, lequel doit verser une taxe de 13 % du montant de la transaction au gouvernement local, en vertu du Madras City Municipal Corporation Act de 1919, du Madras District Municipalities Act de 1922, du Madras Panchayats Act de 1958 et du Indian Stamp Act (de 1899, article 2). Mais d’après/ nos enquêtes, il existerait de nombreuses autres formes de transactions illégales.

  • 31 Des indicateurs fonciers avaient été institués par le gouvernement dès 1971, mais ils n’avaient pas (...)

54C’est surtout par la taxe de transfert de la propriété que le gouvernement a pensé qu’il était souhaitable d’intervenir. En 1986, pour parer à cette évasion fiscale, il a mis en place une instance spéciale dite « autorité appropriée » (Appropriate Authority) à l’intérieur du département de l’impôt sur le revenu (Income Tax Department), chargée d’instituer des indicateurs fonciers pour chaque quartier de la ville31. Les montants des transactions du marché foncier doivent se conformer à ces indicateurs. Quand l’autorité estime que le montant déclaré d’une transaction n’est pas assez élevé, elle a le pouvoir d’acheter le terrain et de le mettre aux enchères sur le marché à un prix supérieur, à travers une procédure de « préemption-vente » (« preemptive purchase »). Selon un certain nombre d’observateurs, cette mesure de chasse à l’argent noir a favorisé une nouvelle hausse des valeurs foncières, les investisseurs ayant eu tendance à adopter pour chaque quartier, non plus les indicateurs fonciers comme base de prix, mais les valeurs de mise aux enchères de l’« autorité appropriée ». Cette dernière perd de plus en plus de sa crédibilité aux yeux des investisseurs. Elle a par ailleurs de moins on moins les moyens d’assumer les coûts de telles procédures. Ainsi, à la fin de la décennie 1980, en dépit des garde-fous qu’a tenté d’instaurer le gouvernement, la dynamique d’inflation foncière a été accélérée.

  • 32 Il s’agit d’un programme de recherche organisé par l’institut de recherche du quotidien The Times o (...)
  • 33 T.R.F., M.M.D.A.. Madras 2011, chapitre VI. thème paper, section B : « Land supply in Madras Metrop (...)
  • 34 Ces indicateurs sont beaucoup plus fiables que les valeurs foncières annoncées par les opérateurs p (...)

55Le M.M.D.A. et le Times Research Institute, dans le cadre de leur programme de recherche « Madras 2011 »32 estiment que la hausse des valeurs foncières sur l’ensemble de la métropole est de 32 % à 34 % par an33. Les indicateurs fonciers de l’autorité appropriée de 1987 et 1990, relativement fiables34, montrent une très forte hausse des valeurs en trois ans. Certains quartiers, pendant cette période, connaissent une hausse annuelle spectaculaire de plus de 100 % par an (Mylapore, Kilpauk, Anna Nagar, Theagaraya Nagar), d’autres affichent une hausse de 50 à 100 % par an (Royappettah, Purasawalkam, Vyasarpadi, Kodambakkam, Arumbakkam, Kalaignar Karunanidhi Nagar). Tous connaissent une augmentation d’au moins 16 % par an, avec pour l’ensemble une hausse moyenne annuelle de 57,9 %.

  • 35 Pour en avoir un ordre de grandeur, toutefois assez approximatif, nous avons mené une enquête auprè (...)

56D’après notre enquête35, la hausse annuelle moyenne pour l’ensemble de ces quartiers a été de 28 % entre 1975 et 1991. Les quartiers où la hausse annuelle a été de plus de 30 % par an sont : Royappettah, Kilpauk, Kodambakkam, Thiruvanmiyur, K.K. Nagar. La hausse des valeurs foncières en centre-ville s’est répercutée dans les quartiers situés sur les franges urbaines : Arumbakkam et Virugambakkam à l’ouest de la ville, Porur et Tambaram au sud, Avadi, Manali et Tondiarpet au nord, pour ne citer que ces exemples, (cf. Figure 5).

Figure 5. Prix fonciers en 1975 et 1991, d’après enquête (moyennes)

57La hausse semble plus importante durant la période récente (1987-90), traduisant les effets de la mise en place des indicateurs fonciers officiels. Cependant, aucune information suffisamment fiable ne nous permet d’avoir une appréciation précise de l’évolution d’ensemble du processus d’inflation des prix fonciers. Les régulations destinées à juguler en partie l’évasion fiscale s’avèrent inefficaces, voire amplifient les pratiques illégales, montrant encore une fois les limites de la régulation.

  • 36 Le groupe d’actions des consommateurs (Consumer Action Group) a organisé un séminaire d’action en m (...)

58De fait, l’esprit de la privatisation consiste avant tout à restructurer le marché du logement pour lui insuffler une certaine fluidité et une transparence, nécessaire à la relance de l’activité, pour en récupérer au passage les bénéfices fiscaux et renflouer les caisses de l’Etat. Les tentatives de contrôle des transactions foncières à partir de 1987 avec l’autorité appropriée ont apparemment des effets inverses aux résultats escomptés, comme cela avait été le cas avec la loi de « socialisation » du sol. Les transgressions aux règles de l’autorité métropolitaine et la force du marché « noir » témoignent de la faiblesse régulatrice de l’Etat et des pouvoirs locaux, mais aussi de leur perte de crédibilité. La transparence du marché n’apparaît pas comme une perspective à court terme dans la métropole, même si les associations locales de consommateurs s’imposent progressivement comme des interlocuteurs à part entière36.

  • 37 Khusro, A.M., “Deregulating Real Estate” Indian Express, 11 septembre 1991.

59Le gouvernement du Tamil Nadu et les autorités métropolitaines ont bien annoncé une future révision de la loi du plafonnement de la propriété foncière, pour laquelle un projet d’amendement a été présenté à l’échelle fédérale. Cependant, les planificateurs se demandent dans quelle mesure cet amendement pourra permettre d’éviter les effets négatifs de la loi. Les législateurs s’interrogent quant au bien fondé de toute nouvelle tentative régulatrice et en viennent à considérer davantage des assouplissements et un certain laisser faire, qu’ils nomment dérégulation37.

60Le laisser faire est aussi patent quand on considère le problème de la taxe sur la propriété, qui constitue la source financière majeure des municipalités. A Madras, cette taxe n’a pas été révisée depuis 1971 au grand dam de la Banque mondiale. De lourds enjeux électoraux se profilent derrière cette attitude, dont les effets ne font que s’alourdir d’année en année.

61Incapacité bureaucratique ou laisser faire ? C’est la question qui se pose au regard de cette nouvelle conjoncture qui se présente comme favorable aux intérêts des propriétaires et des spéculateurs fonciers de la métropole. D’une part, un nouveau souci gestionnaire anime les autorités locales et les agences de logement, en quête de rentabilité, voire de profit, dans le souci permanent de reproductibilité, insufflé par la Banque mondiale. D’autre part, les pouvoirs locaux et de l’Etat fédéré sont soumis à des enjeux qui dépassent largement ces logiques gestionnaires et commerciales. Les jeux du pouvoir les obligent à céder aux groupes capitalistes locaux et aux idéalités des castes supérieures, en particulier au début des années 1990, au moment où les partis dravidiens quittent la scène politique tamoule.

B. Le secteur privé de la production résidentielle : perspectives et enjeux

• Répondre à la demande des couches moyennes : segmentations et limites d’un marché potentiel

Besoins en logements et capacité financière : l’étroitesse du marché

62Peut-être paraîtra-t-il inopportun d’examiner les besoins en logements, tant est grande l’évidence de leur ampleur et tant peut-être subjective une telle appréciation. Nul n’ignore les conditions dramatiques dans lesquelles « logent » les madrasi des bidonvilles et ceux des immeubles taudifiés du centre-ville, ni même le nombre des sans-abri errant dans la métropole. Certains aspects quantitatifs nous permettront cependant d’analyser les différents segments de la demande et d’évaluer dans quelle mesure les opérateurs privés peuvent y répondre.

63Chaque année, environ 30.100 ménages supplémentaires viennent s’ajouter à la population madrasi (entre 1981 et 1991) : 20.260 au cœur de la cité et 9.840 dans la périphérie. Selon les prévisions, entre 1991 et 2001, cette croissance annuelle sera de 32.600. Etant donné l’offre de logements, évaluée à environ 16.100 logements par an dans l’agglomération entre 1985 et 1990 environ 14.000 ménages n’ont pas accès au logement (cf. tableau 19).

Tableau 19. Evaluation de la production annuelle de logements à Madras entre 1985 et 1990.

Tableau 19. Evaluation de la production annuelle de logements à Madras entre 1985 et 1990.

64Les projets de l’office du logement sont généralement situés en périphérie urbaine, hors du périmètre urbain (Madras city), sous forme de parcelles ou de logements « économiques ». Quelques logements sont néanmoins localisés à l’intérieur de la ville proprement dite ; ce sont la plupart des immeubles d’appartements de location pour les employés du gouvernement. Les parcelles n’étant occupées qu’au rythme de 20 % par an d’auhges la Times Research Foundation et le M.M.D.A., on peut estimer que les opérations de parcelles assainies conduisent à la production d’environ 1.000 logements par an. L’office d’assainissement des bidonvilles, dont les deux programmes principaux sont les opérations de relogement des bidonvillois en appartements et le programme d’amélioration des bidonvilles, a permis de produire environ 2.500 logements par an et de réhabiliter 12.000 habitations. Cette production no rentre pas en compte dans l’offre de logements, mais contribue néanmoins à l’amélioration de l’habitat dans la métropole. La contribution du secteur privé à l’offre de logements dans les limites de la ville proprement dite est d’environ 3.000 appartements par an.

65D’après nos enquêtes, dans la périphérie urbaine, environ 60 lotisseurs sont réellement actifs dans la capitale et produisent au moins deux projets par an. Ils aménagent chaque année environ 6.000 parcelles par an, compte tenu d’une moyenne de 50 parcelles par projet ; elle est de faible importance dans les franges urbaines. Ces lotissements, sont occupés à un rythme inférieur à celui des programmes de parcelles assainies. Le taux d’occupation a été évalué à 10 % par an, ce qui signifie une maigre production annuelle d’environ 600 parcelles bâties. L’auto-promotion représente une part importante de la production de logements à Madras, mais elle tend à diminuer en raison de l’inflation des prix fonciers, de la complexité et du coût des procédures (permis de construire, raccordement aux différents services).

66La demande ne pouvant être satisfaite par cette offre de logements est absorbée de différentes manières : l’élargissement des bidonvilles existants ou la formation de nouveaux bidonvilles, l’augmentation du nombre de sans-abri, l’accroissement du nombre de locataires dans le stock de logements existant, passant par la transformation des habitations (subdivision ou agrandissement), l’augmentation de la taille des ménages. Le M.M.D.A. estime qu’environ 5.000 habitations par an se sont additionnées aux bidonvilles existants entre 1980 et 1990. Par ailleurs, environ 1.000 ménages par an s’ajoutent à la population des sans abri.

67Un premier aperçu quantitatif et qualitatif du logement madrasi, à partir d’une typologie de l’habitat, permet d’entrevoir plus précisément les besoins en logements (cf. tableau 20).

Tableau 20. La répartition des types de logements dans l’agglomération de Madras en 1990

Tableau 20. La répartition des types de logements dans l’agglomération de Madras en 1990

Source : Enquête du M.M.D.A., 1990

  • 38 Les logements partagés par plusieurs ménages sont identifiés à partir des définitions que le recens (...)
  • 39 La taille des ménages est actuellement de 5,1 individus dans les bidonvilles, de 4,8 dans les autre (...)

68Selon ces données, résultats d’une enquête du M.M.D.A., le secteur public doit répondre à la demande de quelques 18 % de la population, logés en bidonvilles ou sans abri. Par ailleurs, près de 50 % des ménages vivent dans les logements « partagés »38. Les logements anciens, conçus au départ pour des familles « élargies » sont investis par les ménages « nucléaires »39. Les logements individuels récents sont aussi partagés par plusieurs ménages, les revenus des loyers de la sous-location constituant un « appoint » supplémentaire pour les ménages propriétaires. Parmi les ménages occupant ces logements, on peut faire l’hypothèse d’une demande potentielle en logements, à laquelle pourrait répondre le secteur privé

  • 40 Dattatri, G., « Housing and land supply », T.R.F., M.M.D.A., Madras 2011, Madras : T.R.F., M.M.D.A. (...)

69Une troisième typologie, le statut d’occupation du logement, nous permet d’appréhender un autre segment de la demande : les locataires. L’accession à la propriété, thème récurrent de la politique de privatisation, pourrait devenir pour un certain nombre de locataires, un projet et une réalité, permettant de libérer le parc locatif pour d’autres ménages. D’après une enquête menée par le M.M.D.A.40, plus de 60 % des locataires résidant hors des bidonvilles placeraient l’accession à la propriété dans leurs futurs projets (64,5 % à Madras et 64,19 % dans l’agglomération).

70L’importance des « besoins » en logement est une chose, la solvabilité des ménages en est une autre. Le revenu constitue l’indice majeur de la solvabilité des ménages. Le type d’emploi des ménages, déterminant la régularité des revenus, constitue un second facteur non négligeable.

Figure 6. Courbe de concentration des revenus des ménages à Madras en 1990

  • 41 L’enquête a porté sur un échantillon de 4.050 ménages des bidonvilles et 15.397 ménages logeant hor (...)

71Les enquêtes portant sur le revenu sont à manier avec précaution, les revenus déclares par les ménages étant, on peut le supposer, très souvent en dessous de la réalité. En Inde, on estime que la part des revenus « noirs » tient une large place dans les revenus des ménages. Cependant, les données de l’enquête sur le revenu, menée par le M.M.D.A. en 1989 et 1990, peuvent avoir une valeur indicative non négligeable41. L’importance des écarts de revenus au sein de la population madrasi, que met en évidence l’enquête du M.M.D.A., laisse présager des fortes disparités de statut résidentiel, ainsi que du caractère différencié des positions des ménages devant l’accès au logement. Environ 21,4 % des ménages disposent de 9,3 % de l’ensemble des revenus ; ils ont à leur disposition moins de 600 Rs. par mois, En haut de l’échelle, 15,3 % des ménages déclarent un revenu supérieur à 3000 Rs. par mois, détenant ainsi 38,4 % des revenus de l’ensemble. Les ménages en position intermédiaire représentent 63,3 % des ménages et disposent environ de la moitié (52,3 %) de l’ensemble des revenus des ménages (cf. Figure 6). Les ménages des bidonvilles disposent en moyenne de 686 Rs. par mois, ce qui représente 134 Rs. par personne (la taille des ménages est de 5,1 personnes). Environ 58 % de ces ménages ont un revenu mensuel inférieur à 600 roupies ; 38 % des ménages déclarent un revenu situe entre 601 et 1500 Rs. Les ménages résidant en dehors des bidonvilles disposent en moyenne de 2035 Rs. par mois, soit 425 Rs. par personne (la taille moyenne de ces ménages est de 4,8 personnes). Environ 19 % de ces ménages ont un revenu mensuel supérieur à 3000 Rs. ; l’ensemble de leurs revenus représentent 46 % du total des revenus des ménages considérés. De l’autre côté de l’échelle, 13,3 % des ménages déclarent un revenu inférieur à 600 Rs.

Le « capital-logement » : une faible capacité d’accession à la propriété42

  • 42 Les calculs qui suivent ont été en partie appliqués à l’échelle de la population indienne.
  • 43 Les organismes bancaires indiens préconisent, selon les cas, que les ménages consacrent 25 à 35 % d (...)

72A partir de cette répartition en groupes de revenus, on peut estimer le « capital logement » dont disposent les ménages, en supposant que l’ensemble de ces couches épargne pendant une période de 15 ans compte tenu d’un taux d’inflation moyen de 12 %, ou bien qu’ils disposent d’un prêt à long terme d’une période de 15 ans doté d’un taux d’intérêt annuel de 12 %. On suppose également qu’ils consacrent 30 % de leur revenu mensuel à cette fin43.

  • 44 Ces évaluations de coûts proviennent de l’enquête que nous avons menée auprès des opérateurs privés (...)
  • 45 Ceci, lors de nos enquêtes auprès des opérateurs privés.

73En considérant différents coûts du mètre carré de logement en 1990, compte tenu des types de construction et des localisations, on peut ainsi évaluer la surface de logement à laquelle chaque groupe de revenu peut prétendre. Nous avons choisi, pour ce qui concerne l’habitat individuel, trois types de localisation : un village de la périphérie lointaine de Madras (situé dans les limites de M.U.A.), une localité de la périphérie (exemple : Porur) et une localité située dans les limites de la ville proprement dite (exemple : Vadapalani). Concernant l’habitat en copropriété (appartements), nous avons sélectionné deux quartiers de Madras : Theagaraya Nagar en centre-ville et Velacherry, un quartier situé aux limites de la ville (M.C.)44 Nous avons considéré quatre qualités de construction dont nous avons défini le coût par mètre carré en distinguant l’auto-construction de la construction par des entrepreneurs45. Ces valeurs sont uniquement indicatives. Elles permettent d’avoir une première estimation des capacités d’accès au logement des différents groupes de revenu. Seuls les ménages disposant de plus de 800 Rs. par mois peuvent prétendre accéder à un logement d’environ 20 m2, situé dans un village de l’agglomération, en auto-construction et avec des matériaux dits « à faible coût », soit de qualité médiocre du point de vue de la durabilité de la construction.

74Dans les franges urbaines de Madras, il faut se situer dans la catégorie de revenus supérieurs à 1500 Rs. pour obtenir un même type de logement et, pour acheter un appartement de 23 m2, il est nécessaire de disposer d’un revenu mensuel supérieur à 3000 Rs. ; ceci concerne seulement 15,5 % des ménages. En 1990, un appartement de 28m2 en centre-ville est à la portée des ménages au revenu supérieur à 6000 Rs. par mois, soit 3 % des ménages.

75Les capacités d’accession à la propriété paraissent extrêmement faibles quand on considère les revenus déclarés par les ménages lors de l’enquête menée par le M.M.D.A. De fait, les ménages peuvent disposer d’autres sources de revenu qui ne sont pas explorées dans l’enquête : revenus locatifs, revenus de rentes agricoles, biens fonciers ou immobiliers que les ménages peuvent vendre pour entreprendre l’achat ou la construction d’un logement.

• L’accés aux circuits bancaires : une solvabilisation sélective des couches moyennes

  • 46 Par exemple, un rapport de l’employeur du souscripteur du prêt est nécessaire, de même qu’un rappor (...)

76Depuis 1987, avec la promotion des circuits de financement du logement mis en place par la Banque nationale de l’habitat, les critères de sélection et les conditions qu’imposent les organismes financiers aux ménages constituent les déterminants majeurs de l’accession au logement. Le projet de chaque ménage est étudié individuellement et l’ensemble des données est examiné46. La régularité des revenus, base sur la profession qu’exerce l’éventuel « client », s’avère extrêmement importante et les banques favorisent en premier lieu les fonctionnaires et les employés du secteur public. Une grande part des travailleurs indépendants, qui représentent 21,9 % des actifs, est en grande partie exclue de ces prêts, tout comme une grande part des employés du secteur privé, qui constituent 54,1 % des actifs.

  • 47 Nous aborderons cette question plus en détail dans le chapitre II.

77A partir des liens qui s’établissent entre les opérateurs privés et les banques, d’autres processus d’exclusion se mettent en place. Certains opérateurs privés, qui financent leurs opérations à partir des fonds recueillis préalablement auprès des ménages, entretiennent des relations étroites avec les organismes bancaires. Ces derniers organisent en quelque sorte l’opération financière avec les promoteurs, selon des montages financiers facilitant l’avancement des projets. H.D.F.C. par exemple, offre un service permettant d’accélérer les procédures (« advance processing facility »). Les banques accordent également des prêts à court terme (généralement de 6 mois) aux opérateurs privés, afin qu’ils puissent « boucler » certaines opérations quand les contributions des ménages ne sont pas entièrement réunies. Les ménages recourant à ces opérateurs privés sont aussi les premiers « servis » par les banques47.

78Les employés des entreprises publiques peuvent bénéficier de facilités. Ils ne sont pas tenus de l’ensemble des formalités de l’examen de leur dossier, étant cautionnés par leur employeur. C’est l’arrangement « parri pasu » ou « second » emprunt logement (second mortgage loan). Ces prêts ne suffisent pas à financer les frais qu’engagent la construction ou l’achat d’un logement ; les employés sont alors amenés à prendre un prêt complémentaire, qui leur est aisément accordé.

79Les termes financiers proposes par les banques nationalisées sont bases sur un système de taux d’intérêts dégressifs, fonction du montant du crédit demandé par le ménage (allant de 10 % pour les montants inférieurs à 7.500 Rs. à 16 % pour les crédits de plus de 20.000 roupies en 1990). Ces prêts classiques permettent aux ménages d’acheter un logement neuf ou en cours de construction, une maison individuelle de moins de 25 ans, un appartement de moins de 15 ans, ou d’entreprendre la construction d’une habitation sur un terrain qu’ils possèdent. La formule encouragée par la Banque nationale de l’habitat est le compte d’épargne logement, permettant d’accumuler un capital pendant un minimum de trois ans. Mais, au dire des personnes interrogées lors de notre enquête auprès des organismes bancaires, ceux-ci sont plus amenés, en cette période de relance de l’accession à la propriété, à prêter directement aux ménages.

80Compte tenu de leurs revenus mensuels, de nombreux ménages sont exclus de ces prêts classiques. Dans la pratique, étant donné les conditions qu’imposent les banques, seules les catégories de revenu supérieures peuvent accéder à ces prêts. D’après nos enquêtes auprès des organismes bancaires, la moyenne des prêts accordés, serait plutôt de l’ordre de 100.000 Rs. et plus, donc réservés aux ménages disposant d’un revenu mensuel supérieur à 3000 Rs.

81Des prêts spécifiques ont été conçus pour l’amélioration ou l’agrandissement des logements existants, comme H.D.F.C. qui propose un prêt aux mêmes conditions que les prêts classiques, mais plafonné à un montant de 100.000 Rs. et à 70 % du montant des travaux. Ces prêts ne sont que très peu demandés par les ménages. Depuis 1988, des prêts sont proposés aux Indiens non-résidents. Ils sont plafonnés à 60 % de la valeur de la propriété à acquérir. Il s’agit encore à Madras, d’une forme de prêt très peu courante en 1991. Ils s’adressent à des ménages disposant de revenus plus élevés que ceux de la moyenne des madrasi. Si cette orientation se concrétise, elle risque encore de restreindre l’accés aux financements bancaires des ménages moins aisés.

82Les institutions présentes dans la métropole sont : H.D.F.C., L.I.C. Housing, Can Fin Homes, Ind Bank Housing, G.I.C. Grih Vitta, I.H.F.D., Vysya Bank et Andhra Bank Homes. Elles appliquent toutes des taux d’intérêt identiques. Financées principalement par la Banque nationale de l’habitat, selon des taux d’intérêts fixes, elles peuvent ajouter à ce taux d’intérêt une marge supplémentaire de 1,5 %. Le prêt minimum varie entre 7.500 et 50.000 Rs., le prêt maximum entre 150.000 et 500.000 Rs. Ces plafonds montrent des différences sensibles dans l’accès des ménages aux prêts bancaires à long terme.

  • 48 Le paiement peut s’échelonner sur 30 ans.

83Simultanément à la pénétration du secteur de la promotion immobilière par les milieux financiers, s’effectue un mouvement inverse dont les programmes de I.H.F.D. (India Housing Finance and Development) constituent l’exemple le plus abouti. Cette compagnie bancaire propose non seulement des produits financiers, mais aussi des logements payables en 7 à 20 ans, formules basées sur les termes des prêts bancaires au logement en vigueur. Les entreprises de promotion imobilière qui s’intéressent aux produits financiers proposent aux ménages des placements « avantageux » et leurs promettent, au terme d’un investissement de plus d’un an, de bénéficier de priorités quand au choix d’un logement produit par l’entreprise. L’entreprise Kasi Builders est encore la seule à proposer un programme de logements (Kasi Group Housing Benefit Scheme) sur la base d’un financement à long terme48 sans l’intermédiaire d’une banque.

84Il est base sur un système de tontines à partir de groupes de 25 personnes. La tontine (ou chit fund) est habituellement utilisée par les ménages pour des projets moins onéreux. Dans le cadre du financement du logement, elle constitue généralement une source de financement complémentaire, au même titre que les prêts sur gage. Les agences de tontines ou de prêts sur gage sont très courantes à Madras, dirigées par des membres de la caste des Chettyar. Les prêts sur gage s’appliquent sur les bijoux des femmes mariées (Jewel pledge) quand il s’agit du financement du logement. Ces deux dernières formes de prêts, non institutionnalisées, s’adressent aux ménages exclus des filières bancaires.

85De manière générale, en s’adressant aux couches de revenus supérieures, les organismes institutionnels tendent à favoriser une nouvelle segmentation de la demande. Les autres couches de la population, qui constituent la majorité des ménages, n’ont plus qu’à se reporter sur des formes marginales de financement du logement.

Tableau 21. Le financement bancaire du logement à Madras en 1991 (prêts à long terme de 7 à 20 ans)

Tableau 21. Le financement bancaire du logement à Madras en 1991 (prêts à long terme de 7 à 20 ans)

Source : enquête auprès des organismes bancaires, septembre 1991.

• Les acteurs clé de la mouvance libérale

Une myriade d’acteurs

86Le secteur de la production résidentielle privée recouvre une multitude d’acteurs et de modes d’intervention dans l’espace urbain, inscrites dans la durée pour certaines et, pour d’autres, découlant de la conjoncture économique et foncière des années 1980.

87Les entrepreneurs du bâtiment ont joué un rôle majeur dans la tradition de l’auto-promotion. Celle-ci a constitué pendant longtemps à Madras l’unique filière de production résidentielle, procédant par l’acquisition d’un terrain puis par la construction individuelle. On distingue différents types d’entrepreneurs : – le maitre d’œuvre (contractor ou main contractor) – l’entrepreneur sous-traitant (sub-contractor) – les sous-traitants de main-d’œuvre (petty-contractor)

88Le maître d’œuvre est engagé par un propriétaire pour la construction d’une habitation, dont le plan a été exécuté par l’architecte et approuvé par la municipalité. Il prend en charge l’achat des matériaux de construction et la mise en œuvre de la plus grande partie des travaux. Il possède ses propres équipes d’ouvriers, et dispose de superviseurs, mais fait appel aux sous-traitants de main d’œuvre, pour le recrutement d’équipes de main-d’œuvre non qualifiées, et aux entrepreneurs spécialisés pour le reste de la construction. De fait, le maître d’œuvre se divise souvent en deux types d’acteurs : le maître d’œuvre principal (main contractor) et l’entrepreneur (contractor). Le premier assure l’ensemble de la gestion du projet, disposant d’ingénieurs et de techniciens, de métreurs et du matériel de chantier, et le second se charge de la mise en œuvre de la plus grande partie des travaux (gros œuvre, dallage et plâtrage), ayant à sa disposition des équipés d’ouvriers et se chargeant de l’achat des matériaux de construction. Le maître d’œuvre principal mobilise alors des sous-traitant de main-d’œuvre et des entrepreneurs spécialisés pour le reste des travaux. Il s’avère ainsi l’acteur central de cette filière de production immobilière.

89En Inde, la spécialisation professionnelle des castes interdit traditionnellement l’implication des individus dans l’auto-construction. Si elle existe, c’est de manière limitée, dans les bidonvilles ou dans toute autre production résidentielle « sous-intégrée ». Encore que là, il existe des ouvriers spécialisés participant à la production de l’habitat.

90Pour l’achat d’une parcelle, les futurs acquéreurs s’adressent aux courtiers (broker) qui assurent les tractations foncières et immobilières, aussi bien pour la vente que pour la location. Ceux-ci s’imposent de plus en plus comme les intermédiaires entre propriétaires fonciers et lotisseurs, builders et promoteurs.

91Les lotisseurs sont présents sur la scène urbaine madrasi depuis le début des années 1970. Mais le marché du lotissement a réellement pris son essor au milieu des années 1980. Les lotisseurs se constituent comme des médiateurs fonciers, en tant qu’« aménageurs » résidentiels des espaces agricoles périurbains, dans un contexte d’inflation et de raréfaction foncière en centre-ville, s’adressant à la petite classe moyenne.

92La profession de builder s’est développée pendant cette même période. Basée sur celle de maître d’œuvre, elle a intégré une autre fonction majeure : l’acquisition foncière. Le builder est réalisateur, maître d’œuvre et maître d’ouvrage des projets, acquérant des terrains qu’il valorise en biens immobiliers pour les commercialiser. Le promoteur, à la fois maître d’ouvrage et réalisateur du projet, se distingue peu du builder. Il délègue les fonctions de maîtrise d’œuvre à des contractor. En fait, de nombreux opérateurs se situent à mi-chemin entre le builder et le promoteur, effectuant une partie de la maîtrise d’œuvre ou déléguant certaines tâches de la conception ou de supervision des travaux.

93Le rôle croissant dévolu à ces derniers types d’acteur ne signifie nullement par ailleurs l’amenuisement du rôle des entrepreneurs et des maîtres d’œuvre, auxquels doivent faire appel les acquéreurs de parcelles auprès des lotisseurs, et les promoteurs. Cependant, leur rôle n’est plus central dans la production résidentielle, la promotion s’avérant la fonction primordiale.

94Au cours des années 1980, lotisseurs, builders et promoteurs s’imposent progressivement comme les acteurs privilégiés de la production résidentielle, proposant des ensembles de logements « finis » ou des parcelles à bâtir, à la manière des agences publiques de logement. Leur émergence et l’élargissement de leur rôle dans la capitale découlent de la nouvelle conjoncture foncière. Le développement de ces filières est concomitant du processus de privatisation incluant un désengagement certain de l’Etat de la production de logements. La production des filières étatiques est transférée à ces nouvelles filières privées que l’on peut qualifier d’« organisées » par opposition aux filières où, pour chaque étape de la production résidentielle, l’individu doit faire appel aux différents acteurs.

Les lotisseurs : vers line production urbaine « sous-intégrée »

95Etant donné l’escalade des prix fonciers, l’acquisition individuelle d’un terrain en centre-ville n’est plus envisageable pour la quasi-totalité des ménages. L’auto-promotion passe aujourd’hui, au moins pour la phase d’acquisition foncière, par le recours aux lotisseurs. Ceux-ci opèrent dans les franges urbaines de Madras, en particulier au sud et à l’ouest de la ville.

  • 49 Il convient de les distinguer des real estate brokers qui sont des intermédiaires entre propriétair (...)

96Les lotisseurs de Madras se regroupent sous l’appellation générale des « real estate dealers »49. Pour devenir lotisseur, il suffit au départ de détenir un capital suffisant d’investissement ou, tout simplement, d’être propriétaire foncier. La profession de lotisseur n’est régie par aucune législation. En 1976, les lotisseurs du Tamil Nadu ont formé une association regroupant essentiellement les lotisseurs madrasi (Tamil Nadu Real Estate Dealers Association). L’association avait pour but initial de lutter contre les problèmes posés par la loi de socialisation du sol. En 1991, elle ne regroupe plus que 31 membres. Selon les membres de l’association interrogés, il existerait environ 200 lotisseurs dans l’agglomération de Madras, dont 50 à 60 auraient une activité régulière de deux à trois opérations par an. Nombreux sont les lotisseurs qui s’improvisent dans la profession et disparaissent rapidement, soit du fait de l’échec de leurs opérations, en raison d’un mauvais choix de localisation, soit de par l’irrégularité des ventes, rapidement connues du public. En effet, les ménages achetant une parcelle illégale ne peuvent pas obtenir de prêt bancaire pour le financement de la construction d’un logement.

  • 50 A partir d’une liste établie après investigations auprès de l’association des lotisseurs et d’une é (...)
  • 51 Aujourd’hui, ses fils assurent la succession du groupe. Nous avons pu les interroger en 1991.

97Selon les 15 lotisseurs enquêtés50, les deux plus importants opérant dans la métropole sont Leo Real Estate et V.G.P. Real Estate. Panneer Das, le directeur du groupe V.G.P., est semble-t-il le pionnier dans ce domaine de la promotion foncière à Madras. Chef d’entreprise déjà présent sur le marché dans les années 1950 (son groupe est né en 1954), il a débuté son activité de lotisseur en 1972. Panneer Das est connu avant tout pour son implantation dans le secteur des biens de consommation (électroménager et mobilier) s’adressant à la petite classe moyenne. Il est encore plus connu pour son activité dans le domaine des loisirs, ayant implanté en 1981 un parc d’attraction dans le sud de la capitale (V.G.P. Golden Beach Resort), inspire de l’imagerie américaine de Disney et de l’univers culturel sud-indien, qui draine une large clientèle en provenance de Madras et du Tamil Nadu. Ce parc représente les deux tiers de l’ensemble de son activité. Il possède une entreprise de production de cassette vidéo à Bombay, qui lui assure un support publicitaire permanent en Inde et à l’exportation (auprès des Indiens non-résidents), pour l’ensemble de ses produits, y compris les parcelles de ses lotissements qui constituent, d’après lui51, des « produits » fort avantageux. Il prétend couvrir la moitié du marché des lotissements dans la capitale, si l’on exclut ceux produits par l’office du logement, dont il s’estime le premier concurrent. Depuis le début des années 1980, il met sur le marché environ 5 lotissements par an, dont la moitié se situe à Madras. De 1972 à 1990, il a produit au total 27 colonies dans la métropole. La plupart d’entre elles se situe autour du parc de Golden Beach Resort : trois colonies sont localisées à proximité immédiate du parc d’attraction et 17 le long de la route de Velacherry, menant à ce pare. Il apparaît que la stratégie de V.G.P., en tant que lotisseur, est largement axée sur le développement de son parc de loisir. Les valeurs foncières dans ces colonies ont subi une très forte augmentation et de nombreux ménages considèrent l’acquisition d’une parcelle auprès de V.G.P. avant tout comme un placement avantageux, espérant la revendre à profit après plusieurs années.

98Les méthodes de vente de V.G.P. sont simples. Les ménages paient soit comptant, soit 25 % du prix total à la souscription. Ils remboursent le solde en 24 mensualités. V.G.P. fait remarquer qu’« il ne demande pas de certificat de revenu, comme la fait l’office du logement du Tamil Nadu ». Dans une nouvelle perspective, celle de développer son activité vers des produits financiers, depuis 1990, Panneer Das a mis au point le « Golden Group Housing Scheme ». Il permet aux ménages, après avoir versé des mensualités pendant trois ans, de bénéficier d’une parcelle. Les ménages ne disposant pas d’un capital initial suffisant peuvent désormais espérer acquérir une parcelle dans un lotissement. Ceci permet également au groupe V.G.P., selon Panneer Das, de vendre des parcelles avant même d’avoir acquis et aménage des terrains en colonies et donc de disposer de capitaux utiles à l’investissement. En 1990, pour la majorité des ménages choisissant de verser à la souscription 25 % du capital du prix total de la parcelle et le solde en mensualités, il faut compter une contribution de 500 à 600 Rs. par mois.

99Les ménages ciblés par V.G.P. ont un revenu situé aux alentours de 2000 Rs. par mois. V.G.P. s’oriente également vers les ménages aux revenus supérieurs en s’adressant aux Indiens résidant aux Etats-Unis, en Grande Bretagne, en Malaisie, en Afrique Orientale, voire en France, qui représente en 1990 environ 10 % de sa clientèle.

100La plupart des colonies qu’il a implantées dans les années 1980 ne sont pas encore « investies » par les ménages, qui n’ont pas eu les moyens de construire ou encore qui avaient acheté leur parcelle à une fin unique de placement. Les infrastructures promises par le lotisseur – un temple et un dispensaire par colonie, des routes d’accès, un réservoir d’eau potable ne sont pas implantés, ou le sont très succinctement. Pour obtenir un raccordement au réseau d’électricité, un minimum de trois habitations est nécessaire. V.G.P. propose aux ménages la construction de logements au prix compétitif de 250 Rs. par m2. La firme a construit un certain nombre de logements « témoins » sur quelques sites, destinés à attirer la clientèle et, chaque dimanche, V.G.P. organise des visites gratuites, assorties d’une entrée à son parc d’attraction.

101V.G.P. constitue un modèle pour une grande partie des promoteurs de la capitale, tant concernant ses méthodes de vente, sa publicité, que pour le choix de localisation des colonies. La proximité au parc de Golden Beach constitué, pour de nombreux lotisseurs, un argument de vente. V.G.P. du fait de son rôle de premier plan dans ce domaine, détermine les grandes orientations du marché et, surtout, la formation des prix fonciers dans les espaces périurbains.

102Le lotisseur Leo Real Estate est, selon l’avis de l’ensemble des promoteurs enquêtés, y compris de Panneer Das, le second sur le marché. D’après V.G.P., le volume de vente de Leo représenter ait 15 % du sien.

  • 52 Leo et Paneer Das sont par ailleurs lies par des relations familiales.

103L’entreprise Leo Real Estate est née la même année que V.G.P. Real Estate, en 197252. Le groupe Leo est impliqué dans plusieurs types d’activités : l’industrie de la fibre de verre, l’industrie cosmétique, l’imprimerie et l’industrie pharmaceutique. Il est aussi très engage dans la politique et veut se donner une image d’activiste philanthrope. Pendant la période du mandat du gouvernement M.G.R., il a contribué au programme contributionnel, au logement des orphelins en faisant le don de bâtiments et de terrains. Il a par ailleurs fondé une école pour les Harijan. La diffusion de son image lui permet d’asseoir la réputation d’intégrité de son entreprise. Sa clientèle, de plus en plus importante, lui permet d’augmenter chaque année son volume d’activités. Depuis 1973, il a créé 53 colonies. Il produit environ 500 parcelles par an depuis 1985, situées pour la plupart à l’ouest et au sud de la ville.

104Les entreprises exerçant exclusivement dans ce secteur sont de taille inférieure. Shiva-Vishnu Real Estate, fondée en 1983, est un exemple typique de ces entreprises de taille moyenne ayant trois opérations en cours de vente. Depuis sa création, l’entreprise a produit dix colonies, soit un peu plus d’une par année. Reposant à la base sur un capital peu important, et face à la concurrence de V.G.P., Leo et M.G.M., les lotisseurs les plus importants, elle se développe difficilement. Elle fait face à des problèmes de délais pour les permis de construire, et, surtout, à la hausse des valeurs foncières. Elle opère de plus en plus loin dans la périphérie du grand Madras. Les premières opérations se situaient à Porur et Tambaram. Les derniers projets de Shiva-Vishnu Real Estate se situent à Sriperumbudur hors de la limite métropolitaine, et à Guduvancherry, à l’extrémité sud de la métropole. Par ailleurs, comme toutes les entreprises récentes et de tailles similaires, elle a des difficultés à se faire connaître du grand public et à se forger une réputation d’intégrité ; de nombreux lotisseurs effectuent des tractations illégales et les ménages se retrouvent dans l’impossibilité de recourir à un prêt bancaire pour la construction de logements. L’entreprise cible la même clientèle que V.G.P.

105Quelques lotisseurs, une très faible minorité, ciblent les ménages des catégories de revenus supérieures. Généralement, ces derniers candidats à l’accession à la propriété individuelle n’optent pas pour les lotissements. Ils s’orientent davantage vers l’achat d’une parcelle individuelle à bâtir hors d’un lotissement de la périphérie ou d’un bungalow à reconstruire en Centre-ville. Cependant, il existe quelques lotissements privés en centre-ville, construits dans les années 1970, réserves à ces couches. Nous avons rencontré deux entreprises prétendant s’adresser à des catégories de revenu supérieures à celles habituellement ciblées par les lotisseurs. Leurs annonces publicitaires explicitent d’emblée les types de ménages visés, ayant un certain revenu mais également un certain profil « social ».

106A partir de l’échantillon de lotisseurs étudié, on peut mettre en évidence trois grands types d’opérateurs : – les groupes impliques dans plusieurs types d’activité (VG. P. Leo, V.S., T.V.L.), – les sociétés de lotissement spécialisés (Shiva-Vishnu, Rainbow Real Estate, Appolo Real Estate, N.S. Real Estate, Pallava Real Estate, Indralok Real Estate), – Les « lotisseurs-entrepreneurs » impliqués parallèlement dans la construction (Lakshmi, Doshi Developers and Builders, Appaswamy).

  • 53 Le coût des cérémonies et des dots tient une place très importante dans le budget des ménages, dépa (...)

107Les groupes, comme V.G.P. et Leo, présentent des volumes d’activités importants, disposant au départ d’une large base de capitaux. Les complémentarités des secteurs d’activités internes aux groupes peuvent permettre également des profits plus importants. V.G.P. et Leo sont par exemple impliqués dans la production de matériaux de construction. Les activités du groupe peuvent aussi s’articuler autour des besoins des ménages ciblés : électroménager et loisir (V.G.P.), voyage, bijoux et prêt au mariage53 (V.S. Real Estate), services financiers (T.V.L. Housing and Finance).

108Les « lotisseurs-entrepreneurs » sont à l’origine des entrepreneurs du bâtiment construisant sur la demande de clients individuels, opérant en zone périurbaine par la construction de petits groupes de logements et en centre ville par la production d’immeubles collectifs. Leur activité parallèle de lotisseur constitue soit un complément, soit l’activité majeure de leur entreprise. Dans le dernier cas, ils proposent aux acquéreurs de parcelles la possibilité d’une construction individuelle

109Les sociétés de lotissement spécialisées disposent le plus souvent, au départ, d’un patrimoine foncier, qu’elles mettent en valeur. Certaines ont une vocation de spéculateur foncier, disposant au départ d’un capital financier important. C’est le cas de Rainbow Real Estate et d’Apollo Real Estate qui, avant d’entrer sur le marché du lotissement, étaient spécialisés dans l’achat et la revente de parcelles en centre-ville.

110On peut aussi distinguer une autre catégorie de lotisseurs que nous n’avons pas enregistrés comme véritables opérateurs dans notre enquête, car ne se constituant pas en une activité professionnelle. Ce sont les « lotisseurs-propriétaires ». Au départ propriétaires d’un ou plusieurs terrains, ils effectuent une ou plusieurs opérations de lotissement et quittent le marché. Leur production est reconnue comme étant moins l’illégalité réelle de leurs opérations, qui nuit à la réputation de la profession, que pour l’importance quantitative de leur activité.

• Les nouveaux accédants aux lotissements : un statut résidentiel précaire

111Afin de déterminer le profil des ménages ciblés par les lotisseurs, nous avons effectué une enquête auprès de 60 ménages résidant dans dix lotissement situés dans la banlieue sud-ouest de Madras (Porur et Adambakkam), créés après 1985. Notre objectif était également d’examiner les stratégies de financement adoptées par les ménages pour l’achat de leur parcelle et la construction de leur habitation.

112Concernant le revenu des ménages, sujet difficile à aborder, nous avons demandé aux personnes interrogées à quelle tranche de revenu elles appartenaient (de A à G).

  • 54 Pour comparaison, se référer au tableau 22.

113Il apparaît que 67 % d’entre-eux disposent de moins de 2500 Rs. par mois. Ces ménages apparaissent représentatifs de la majorité des madrasi54. Surtout, ils correspondent au profil ciblé par les lotisseurs.

114L’âge moyen du chef de famille est de 43 ans et la taille moyenne des ménages est de 4,53. Ce sont d’anciens locataires à Madras (sauf un), dans la périphérie (32/59) ou dans le centre-ville (27/59), partageant un logement, vivant au sein de la famille élargie (12/59), ou vivant indépendamment en appartement.

115Entre l’année d’achat de la parcelle et celle de l’occupation du logement, un peu plus de trois ans (3,38) se sont écoulés. Près de 80 % des ménages ont participé à la construction de leur logement (49/60), de même qu’ils ont acheté eux-mêmes les matériaux de construction. Environ la moitié des ménages (29/60) a fait appel aux services d’entrepreneurs (contractor). Un peu plus d’un quart des ménages (16/60) a eu recours aux entrepreneurs, est intervenu dans la construction et a acheté les matériaux sans intermédiaire. S’il ne s’agit pas d’auto-construction, ii s’agit au moins d’une intervention importante des ménages dans la construction de leur logement. Etant donné l’absence de raccordement au réseau public d’eau, chaque ménage a dû faire creuser un puits sur sa propre parcelle. Les habitations construites par les différents ménages, faites de briques et munies d’une toiture terrasse ont une surface moyenne de 60,3 m2.

Tableau 22. L’origine des prêts au logement des résidents des lotissements

Tableau 22. L’origine des prêts au logement des résidents des lotissements

Source : enquête, 1991.

116Au vu de la taille des parcelles, pour près de la moitié d’entre elles (25/60) illégales, car inférieures à 150 m2, il était impossible pour les ménages de penser obtenir un prêt pour la construction de leur logement. Il s’avère que 49 ménages sur 60 ont épargné eux-mêmes avant d’acheter la parcelle, sans l’intermédiaire d’une structure institutionnelle. Pour l’achat de la parcelle, en plus de cette épargne, 35 de ces ménages ont recouru à d’autres sources de financement : 5 d’entre-eux ont vendu une propriété familiale dans leur ville ou village d’origine, 9 ont vendu les bijoux de mariage de leur femme, 6 ont eu recours à une aide familiale.

117Concernant le financement de la construction de l’habitation, il apparaît que 43 ménages (71 %) ont pu recourir à un ou plusieurs prêts, soit auprès d’organismes institutionnels, soit par les circuits privés.

118Dans le cas des deux dernières sources de financement (tontines, prêt sur gage de bijoux), il ne peut s’agir d’une aide très partielle, destinée à financer une des étapes de la construction. Les ménages de ces catégories de revenus construisent le plus souvent par étapes et occupent bien souvent leur logement quand celui-ci n’est pas encore achevé. Par ailleurs, ces sources peuvent être complémentaires du prêt institutionnel, qui est souvent inférieur aux besoins réels des ménages.

119Les prêts bancaires classiques ne sont pas réellement à la portée de ces ménages, d’une part du fait de l’irrégularité des parcelles (un permis de construire ne peut donc pas leur être accordé), d’autre part du fait de l’irrégularité de leurs revenus. Peu d’entre eux sont salariés du secteur public (17/60, 28 %), exerçant une activité d’employé de bureau, de comptable ou de chauffeur d’autobus par exemple. Une grande part sont des employés du secteur privé (36/60, 60 %) dans des professions aussi diverses qu’ouvrier spécialisé, employé de bureau, technicien supérieur, contremaître, couturier ou employé de commerce, 7 d’entre eux ont leur propre commerce ou petite entreprise (soit 11 %). Dans seulement 5 ménages, l’épouse du chef de famille exerce une activité professionnelle. Les employés du secteur public disposent généralement de revenus réguliers, leur permettant de souscrire plus aisément à un prêt bancaire. Ceux du secteur privé ont un statut économique plus précaire, sur lesquels les banques peuvent moins compter.

  • 55 Il existe deux types de terrains agricoles : les terrains « sec » ou nanja land et les terrains « h (...)

120D’après le M.M.D.A., plus de la moitié des colonies de logements créées dans la périphérie de Madras sont illégales, soit de par la taille des parcelles et les largeurs de voies, qui ne respectent pas les normes, soit que le terrain soit régi par la loi de plafonnement de la propriété foncière et doit revenir théoriquement à l’Etat, soit encore que la colonie soit située sur un terrain agricole interdit à ce type d’aménagement55. Quelques lotissements illégaux sont dénoncés dans la presse par le M.M.D.A. Une procédure de régularisation foncière a été mise en place par cette même instance chargée des permis de lotir. Mais le nombre de demandes de régularisation est très faible. Les délais que cette procédure requiert et le coût qu’elle implique, n’incitent pas les ménages à opter pour une régularisation. Certains ménages, devant faire le choix d’un financement bancaire, recourent cependant à cette procédure.

121A tous les stades de la filière d’accés au logement, les règles sont transgressées : illégalité des transactions entre lotisseurs et propriétaires fonciers, entre lotisseurs et ménages, illégalité des lotissements par rapport à la réglementation foncière. Il en résulte une irrégularité des constructions. La faiblesse du réseau d’infrastructures dans les espaces périphériques, conquis par les promoteurs à travers un certain nombre de pratiques irrégulières, fait de ces nouvelles colonies des espaces « sous-intégrés » par rapport à la ville « régulière ». Une grande partie d’entre elles reste encore pour quelques années dans l’état de vastes terres vierges, où il est difficile de déceler une quelconque trace d’aménagement. Cependant, progressivement conquises par les ménages en quête d’un nouveau statut de propriétaire d’un logement, ces colonies finissent, peu à peu, par prendre la forme d’un espace résidentiel, au prix de maints sacrifices.

Le builder56 : l’acteur privilégié de la dynamique de privatisation

  • 56 Nous utiliserons le terme builder* pour désigner en même temps les promoteurs et les builders, le t (...)

122Durant les années 1980, la conjoncture a été favorable au développement du secteur privé formel dans la métropole. Certes, ce n’est pas une mesure de privatisation qui a déclenché la dynamique d’inflation et de valorisation foncière par des opérateurs privés, mais bien au contraire une loi de « socialisation » du sol. Ceci est moins paradoxal que cela n’apparaît quand on sait la place que tiennent les pratiques illégales dans la production foncière et immobilière à Madras. Par ailleurs, à la fin des années 1970, Madras passait au-delà d’un seuil démographique qui ne permettait plus la poursuite de la construction des habitations individuelles, selon les densités habituelles, dans les limites de la ville. Les détenteurs d’avoirs fonciers ont détourné une loi trop restrictive et provoqué l’inflation des prix fonciers, donnant au sol madrasi une valeur marchande qu’elle n’avait jamais eu jusqu’alors. C’est sous la pression des propriétaires fonciers, allies des opérateurs privés, sur les pouvoirs publics, que s’impose une nouvelle valorisation du sol, par le développement vertical, confortée par une imposante demande en logement, du fait de la pression démographique, mais aussi, d’une incapacité de plus en plus patente des agences publiques de logement à répondre à la demande. Le développement vertical s’impose aussi à Madras, cependant plus tard qu’à Bombay, Delhi et Calcutta.

123Dans un contexte de pénurie en infrastructures dans les espaces périurbains, du fait de l’indigence des ressources municipales, et surtout de l’étroitesse du marché liée à la faiblesse des revenus, les mesures de financement du logement mises en place en 1987, ne peuvent que conforter les opérateurs privés du centre-ville. Les prêts à long termes vont permettre non pas un financement du logement des couches moyennes et aisées de la capitale, mais un préfinancement des opérations des opérateurs privés, sachant que la vente sur plan est une pratique courante à Madras.

124En consolidant la demande solvable, les pouvoirs publics renforcent par là-même le secteur privé formel, jusque-là structurellement limité du fait de l’étroitesse du marché. Parallèlement, le nouvel esprit gestionnaire qui anime les autorités publiques chargées de l’aménagement et les agences de logement, suite aux restructurations imposées par la Banque mondiale, ne peut que conforter les objectifs d’efficacité et de productivité à laquelle déclarent vouloir répondre les acteurs privés, comme par exemple l’intensification de l’usage du sol. Les pouvoirs publics ne peuvent qu’encourager les opérateurs privés à répondre à la demandé des couches moyennes en particulier, afin de se consacrer plus largement aux économiquement faibles et au développement des infrastructures. Une rénovation urbaine se dessine en centre-ville avec, à la base, la promotion du développement vertical et, pour cibles, les couches moyennes et aisées de la capitale.

  • 57 Il s’agit des municipalités de Kathivakkam, de Thiruvottiyur, de Manali et de Madavaram au nord de (...)

125Si le lotisseur émerge au premier abord comme un acteur clé de la production résidentielle à la fin des années 1980 et dans une perspective à long terme, le succé du marché du lotissement est par avance compromis si le gouvernement ne s’implique pas davantage dans l’amélioration des infrastructures des espaces périurbains. En devenant une production sous-intégrée, le marché risque de « s’essouffler » et d’être relégué par d’autres formes de production foncière et immobilière. Pour se développer, ce segment de l’offre doit être consolidé par les pouvoirs publics. Le développement des circuits bancaires participe quelque peu au renforcement de l’activité des lotisseurs. Mais, tant que les municipalités et le M.M.D.A. n’interviennent pas dans la réalisation des infrastructures, le potentiel de développement des lotissements et d’aménagement des espaces périurbains est faible. La Banque mondiale, à travers le projet de développement intégré pour le Tamil Nadu, met en place les outils de restructuration des finances municipales à Madras et dans l’aire métropolitaine57 pouvant permettre à terme un élargissement des investissements en infrastructures. Par ailleurs, H.U.D.C.O. a annoncé sa volonté de renforcement des interventions financières en matière d’infrastructures. Mais ces initiatives, qui se situent dans une perspective à moyen terme, voire à long terme, risquent d’ajourner le développement de l’activité des lotisseurs.

  • 58 Dans leur étude de l’économie de la construction à Hyderabad, dont les données ont été collectées e (...)

126Contrairement à celle des lotisseurs, la production des builders est dotée d’un soutien évident des pouvoirs publics. Dans les années 1980, au vu des orientations politiques prises en matière de logement et de la conjoncture économique et foncière propre au contexte madrasi, les builders apparaissent comme les acteurs privilégiés de la production résidentielle. L’émergence d’un dialogue entre builders et pouvoirs publics (Banque nationale de l’habitat, M.M.D.A., gouvernement du Tamil Nadu) à la fin des années 1980 et au début de la décennie 1990, révèle l’importance nouvelle de cet acteur. Mais, si le builder se présente à Madras comme une figure nouvelle, tout comme dans les villes d’Hyderabad58, d’Ahmedabad ou de Bangalore par exemple, son rôle n’est pas nouveau dans les métropoles de Bombay, Delhi et Calcutta. Cependant, dans ces dernières, l’impact du builder est amené à se renforcer dans le contexte de privatisation.

127C’est au cœur de la ville que la grande majorité opère. Ils ont pour cibles les couches moyennes et aisées de la métropole, une demande solvable que les mesures d’amélioration du financement n’ont fait qu’élargir. Les infrastructures existantes en centre-ville, même si elles sont relativement faibles et insuffisantes à moyen terme, constituent un point d’ancrage des développements verticaux. Elles pourront être renforcées par la suite si la population fait pression auprès des autorités ; ce qu’elle peut sans doute réussir, vu le relatif pouvoir qu’ont les couches moyennes dans la sphère administrative et la place qu’elles occupent au sein des rouages de l’Etat, étant pour une grande partie d’entre elles composées de fonctionnaires et de cadres du secteur public.

128Les logements « finis » produits par les builders, conçus comme de véritables produits « prêts à l’emploi », délivrés aux ménages sous couvert de « garanties » multiples – localisation « unique », investissement sûr, qualité de construction, services assures, etc. – sont commercialises sur le marché au même titre que l’automobile. Le bien immobilier, jadis bien patrimonial, devient un produit mobilisant autour de lui un vaste espace de consommation et participe à la rénovation urbaine du centre-ville.

129Cette « production » symbolise l’esprit des classes moyennes au travers desquelles Rajiv Gandhi a misé pour une « nouvelle » construction économique de l’Inde : une classe productrice et alimentant un vaste marché de consommation destiné à relancer l’économie du pays. Elle symbolise également l’esprit libéral d’un nouvel entrepreneuriat à la mesure d’un vaste marché potentiel. Elle conforte par ailleurs les aspirations de l’Inde à une villé régulée et normalisée.

130La rénovation urbaine qui s’enclenche, avec, pour acteur principal, le builder, et pour cibles privilégiées, les couches moyennes, symbolise et concrétise l’esprit de la privatisation. Promue à la fois par les mesures de privatisation et par les autorités locales, les acteurs qui la mettent en œuvre et les couches sociales qui se l’approprient en déterminent les contours et les lignes directrices, impulsant à l’espace urbain et é l’espace social madrasi de nouvelles dynamiques de croissance, de nouveaux pôles de développement et, par là même, une nouvelle gestion physique et sociale de l’espace. C’est ce que nous tenterons d’étudier dans le sixième chapitre.

Notes

1 Ces données s’appuient sur une enquête menée en 1991 auprès d’un certain nombre de promoteurs et de lotisseurs, cf. B.2).

2 New Urban Era Amenities propose par exemple la mise à disposition de transports collectifs privés (un autobus pour 60 logements), une école, un temple, un dispensaire médical, une salle pour les célébrations religieuses.

3 Ce fait a été abordé dans un mémoire de fin d’étude de l’Ecole d’architecture et d’urbanisme de Madras : Raman, T.K.. Settlement Process in Sites and Services Schemes in Madras. Madras, Anna University, Master in Town Planning, 1991, p. 181.

4 Robben, P., « Improvement and the Better-Off : Displacement as a Consequence of Squatter Settlement Upgrading. Case Study of Madras », Geografische en Planologische Notities n° 4, Free University of Amsterdam. 1984, p. 71.

5 Kanagavel, R., Identification of Areas for Flatted Housing in Madras City. Madras, School of Planning and Architecture, Master in Town and Country planning, avril 1989, p. 34.

6 Government Servants and Public Service Co-Operative House Mortgage Society (1923), Mambalam Kasi Viswanathar Co-Operative Building Society (1927), Theagaraya Nagar Co-Operative Housing Society (1929).

7 Entretien réalise auprès du président de la Fédération des coopératives de logement en 1991.

8 Interview, T.N.C H. F., octobre 1991.

9 Lavigne, J.C., Dufresne, M., Economie de la construction à Hyderabad. Lyon, Economie et Humanisme, 1984, programme REXCOOP, p. 31. Wadhva, K., Role of Private Sector in Urban Housing ; Case Study of Ahmedabad. New Delhi, H.S.M.I. 1989, p. 7.

10 Government of India, Ministry of Housing and Urban Development, Draft National Housing Policy. New Delhi. Government of India, mai 1990, p. 13.

11 Ibid., p. 13.

12 Dans le secteur privé, la taxe s’élève à 14 % du montant des transactions foncières et immobilières.

13 Les compensations ont été fixées pour chaque quartier et sont comprises entre 200 et 11.000 Rs. par ground* (soit entre 493 et 8,9 Rs. par m2). Celles-ci n’ont pas été révisées depuis 1976 et représentent moins de 10 % des prix fonciers du marché.

14 D’après les données communiquées lors de notre enquête au Directorate of Urban Land and Land Ceiling.

15 Planning Commission, Task force on Housing and Urban Development, 1983.

16 De Souza, Urban Growth and Urban Planning, New Delhi, Indian Social Institute, 1983, p. 147.

17 Gopinatha Rao « Fast Bulk in Flat Promotion », Financial Express, 13 mars 1981.

18 Il s’agit des règles d’occupation du sol (Development control rules) relatives au plan directeur (Master plan) de l’autorité métropolitaine (M.M.D.A.), effectives à partir d’août 1975. Elles s’appliquent aux différentes zones définies dans le plan directeur, divisées en 10 catégories : zone à usage résidentiel principal, zone résidentielle mixte, zone à usage commercial, zone de faible activité industrielle, zone industrielle, zone industrielle spéciale, zone à usage institutionnel, zone d’espace libre et de loisir, zone agricole, zone non urbaine. Il existe des règles de construction (Building rules) depuis 1940, contrôlées par la municipalité, définissant les conditions sanitaires, d’éclairage, de ventilation et de stabilité des constructions (en vertu du Madras city Municipal Corporation Act).

19 L’indice d’occupation du sol (Floor Space Index, F.S.I.) est défini comme le rapport de la surface totale construite de l’ensemble des étages de la construction par la surface de la parcelle à bâtir.

20 Elliot road, Nungambakkam high road. Mc Nichols road, Millers road, Cooks road, Ambattur road, voie de chemin de fer de Royapuram, South Beach road.

21 The Hindu. 26 juillet 1981.

22 Les 16 nouvelles zones ajoutées en 1984 sont les voies principales suivantes : New Avadi road, Anna Nagar Main road, Kilpauk Garden road, Periyar E.V.R. Salai, Purasawalkam High road, Koddambakkam High road, Usman road, Anna Salai, Chamiers road, South Beach road, Mutt road, Turnbulls road, Theagaraya road, G.N. Chetty road, Ramakrishna Mutt road et Sterling road. Le plan directeur du M.M.D.A. de 1976 prévoyait les voies suivantes : Edward Elliot road, Nungambakkam High road. Mc Nichols road, Millers road, Cooks road, Ambattur road, le long de la ligne de chemin de fer de Royapuram, l’ouest de South Beach road, plusieurs axes majeurs d’Egmore (cf. Gopinatha Rao « High Rise Buildings in More Areas in the City », The Hindu, 26 juillet 1981).

23 Les lotisseurs vendent fréquemment des parcelles de tailles inférieures et l’indice d’occupation des sols est souvent dépassé.

24 Dattatri. D., directeur du bureau régional de la Times Research Foundation, défend la densification résidentielle. Il l’a exprimé dans un article en 1991. « Policies for Increasing Supply of Housing », The Hindu, 7 octobre 1991.

25 C’est ce que révèle le rapport de la Banque mondiale portant sur le projet de développement urbain du Tamil Nadu (1988).

26 Entretien réalise en 1991 auprès du président de l’association.

27 Ceci a été mis en évidence par Acharya, S.N., dans Aspects of Black Economy in India. New Delhi, National Institute of Public Finance and Policy, 1985, rapport effectué à la demande du ministère des Finances, p. 218.

28 Kumar, A., « Black Money and Development of Urban Real Estate », p. 126. in : Sarma, K.S.R.N., (ed.), Housing Finance in India. New Delhi, Indian Institute of Public Administration. 1986.

29 L’étude est citée par Kumar, A., sans référence précise. Ibid. p. 130.

30 Ibid., p. 13.

31 Des indicateurs fonciers avaient été institués par le gouvernement dès 1971, mais ils n’avaient pas été revisés entre 1971 et 1981. Par ailleurs, aucune instance spécifique n’était en charge des contrôles.

32 Il s’agit d’un programme de recherche organisé par l’institut de recherche du quotidien The Times of India, conjointement au M.M.D.A. Plusieurs consultants ont produit un certain nombre de travaux dans différents domaines.

33 T.R.F., M.M.D.A.. Madras 2011, chapitre VI. thème paper, section B : « Land supply in Madras Metropolitan Area » p. 6.

34 Ces indicateurs sont beaucoup plus fiables que les valeurs foncières annoncées par les opérateurs privés. Cependant, il est fort probable que ces indicateurs soient bien inférieurs aux valeurs réelles.

35 Pour en avoir un ordre de grandeur, toutefois assez approximatif, nous avons mené une enquête auprès de 29 promoteurs immobiliers de Madras (soit environ 14 % de la totalité des promoteurs), en les interrogeant sur les prix de 1975 et de 1991 à partir d’une liste de localités.

36 Le groupe d’actions des consommateurs (Consumer Action Group) a organisé un séminaire d’action en mars 1991 qui rassemblait le M.M.D.A., des représentants locaux et des juristes pour dénoncer certains problèmes d’aménagement à Madras. Mais les problèmes soulevés sont restés ponctuels et sans vision globale de la question.

37 Khusro, A.M., “Deregulating Real Estate” Indian Express, 11 septembre 1991.

38 Les logements partagés par plusieurs ménages sont identifiés à partir des définitions que le recensement indien donne du ménage et du logement [cf. glossaire : habitation (census house), ménage (census household)].

39 La taille des ménages est actuellement de 5,1 individus dans les bidonvilles, de 4,8 dans les autres habitats (cf. Dattatri, D., Srinivasan, P.S., « Employment and Income in M.M.A »., T.R.F., M.M.D.A., Madras 2011. Madras, T.R.F., M.M.D.A., octobre 1990, discussion paper, Vol. 5, pp. 2-3).

40 Dattatri, G., « Housing and land supply », T.R.F., M.M.D.A., Madras 2011, Madras : T.R.F., M.M.D.A., 1991, Chapter 6, theme paper, p. 7.

41 L’enquête a porté sur un échantillon de 4.050 ménages des bidonvilles et 15.397 ménages logeant hors de cet habitat. Sont considérés comme bidonvilles ceux qui n’ont pas l’objet d’opérations d’amélioration (Slum improvement). Selon les auteurs de l’enquête, ils abritent environ 18 % de l’ensemble des ménages de l’agglomération. The Times Research Foundation, Employment and Income in M.M.A., Madras. T.R.F., M.M.D.A., octobre 1990, p. 12.

42 Les calculs qui suivent ont été en partie appliqués à l’échelle de la population indienne.

43 Les organismes bancaires indiens préconisent, selon les cas, que les ménages consacrent 25 à 35 % de leur revenu mensuel au remboursement de leur emprunt sur le logement. La Banque mondiale admet généralement une part de 30 %.

44 Ces évaluations de coûts proviennent de l’enquête que nous avons menée auprès des opérateurs privés et d’une étude de marche effectuée auprès d’un échantillon de 74 promoteurs d’immeubles d’appartements (cf. chapitre II).

45 Ceci, lors de nos enquêtes auprès des opérateurs privés.

46 Par exemple, un rapport de l’employeur du souscripteur du prêt est nécessaire, de même qu’un rapport de santé.

47 Nous aborderons cette question plus en détail dans le chapitre II.

48 Le paiement peut s’échelonner sur 30 ans.

49 Il convient de les distinguer des real estate brokers qui sont des intermédiaires entre propriétaires fonciers ou immobiliers et acheteurs, qu’ils soient des particuliers, des lotisseurs ou des promoteurs.

50 A partir d’une liste établie après investigations auprès de l’association des lotisseurs et d’une élection des adresses des annonceurs dans les pages de la rubrique hebdomadaire « real estate » (cf. illustration, annexe) du quotidien The Hindu (quatre mois), nous avons enquêté auprès de quinze d’entre eux pour tenter de cerner quelques caractéristiques de la profession à Madras. Dans l’hypothèse de l’existence de 200 lotisseurs dans la capitale, ceci représenterait un échantillon de 7,5 %. Etant donné qu’il n’existe aucun enregistrement officiel de la profession, si ce n’est le département des impôts sur le revenu où l’ensemble des professionnels (toutes activités confondues) est censé déclarer leur volume d’activité, une source organisée ne nous permet de connaître le nombre de lotisseurs. Etant donné le nombre de professionnels, extraire le nombre de lotisseurs de la liste eut été une entreprise fastidieuse et sans grand résultat sachant, par ailleurs, que bon nombre de ces professionnels ne déclarent pas leur activité car ils l’exercent de manière annexe. L’annuaire de la ville de Madras aurait pu être une autre source de renseignements, mais il n’est pas possible de distinguer dans la rubrique « real estate », les « real estate brokers » des « real estate dealers », voire des promoteurs.

51 Aujourd’hui, ses fils assurent la succession du groupe. Nous avons pu les interroger en 1991.

52 Leo et Paneer Das sont par ailleurs lies par des relations familiales.

53 Le coût des cérémonies et des dots tient une place très importante dans le budget des ménages, dépassant parfois, pour les parents d’une fille à marier, le coût de leur logement.

54 Pour comparaison, se référer au tableau 22.

55 Il existe deux types de terrains agricoles : les terrains « sec » ou nanja land et les terrains « humides » ou punja land. Seuls les terrains « secs » sont convertibles pour être destinés à l’usage résidentiel. Un grand nombre de colonies seraient installées sur des terrains punja.

56 Nous utiliserons le terme builder* pour désigner en même temps les promoteurs et les builders, le terme promoteur ayant un sens trop restreint dans le contexte étudié.

57 Il s’agit des municipalités de Kathivakkam, de Thiruvottiyur, de Manali et de Madavaram au nord de Madras, de Thiruverkadu, d’Ambattur et d’Avadi à l’ouest, d’Alandur, de Pallavart de Tambaram au sud.

58 Dans leur étude de l’économie de la construction à Hyderabad, dont les données ont été collectées en 1985, Lavigne, J.C., et Dufresne, M., nous indiquent le développement récent des builder dans la capitale de l’Andhra Pradesh, cf. Lavigne, J.C., Dufresne, M., Economie de la construction à Hyderabad. Lyon. Economie et Humanisme, programme REXCOOP, 1987, p 3 et p. 65. Ils montrent cependant le rôle central de l’entrepreneur (contractor) dans la production immobilière.

Table des illustrations

Titre Tableau 14. Prix de vente des parcelles par les lotisseurs privés à Madras en 1991
Crédits Source : Enquête auprès de 15 lotisseurs, 1991.
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Fichier image/jpeg, 33k
Titre Tableau 15. L’accès des ménages aux parcelles assainies en 1991
Crédits Source : communication de l’office du logement.
URL http://books.openedition.org/ifp/docannexe/image/9615/img-2.jpg
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Titre Tableau 16. La liste d’attente des ménages candidats au logement du T.N.H.B. en 1991
Crédits Source : Communication de l’office du logement.
URL http://books.openedition.org/ifp/docannexe/image/9615/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 19k
Titre Tableau 17. Les catégories de ménages bénéficiaires des programmes de l’office du logement non assistés par la Banque mondiale en 1988
Crédits Source : Communication du T.N.H.B., 1988
URL http://books.openedition.org/ifp/docannexe/image/9615/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 28k
Titre Tableau 18. Lotissement public subventionné à Vellacherry (novembre 1991). Répartition des parcelles par groupes de revenus
Crédits Source : Communication de l’office du logement
URL http://books.openedition.org/ifp/docannexe/image/9615/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 35k
Légende Figure 5. Prix fonciers en 1975 et 1991, d’après enquête (moyennes)
URL http://books.openedition.org/ifp/docannexe/image/9615/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 50k
Titre Tableau 19. Evaluation de la production annuelle de logements à Madras entre 1985 et 1990.
URL http://books.openedition.org/ifp/docannexe/image/9615/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 36k
Titre Tableau 20. La répartition des types de logements dans l’agglomération de Madras en 1990
Crédits Source : Enquête du M.M.D.A., 1990
URL http://books.openedition.org/ifp/docannexe/image/9615/img-8.jpg
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Légende Figure 6. Courbe de concentration des revenus des ménages à Madras en 1990
URL http://books.openedition.org/ifp/docannexe/image/9615/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 20k
Titre Tableau 21. Le financement bancaire du logement à Madras en 1991 (prêts à long terme de 7 à 20 ans)
Crédits Source : enquête auprès des organismes bancaires, septembre 1991.
URL http://books.openedition.org/ifp/docannexe/image/9615/img-10.jpg
Fichier image/jpeg, 46k
Titre Tableau 22. L’origine des prêts au logement des résidents des lotissements
Crédits Source : enquête, 1991.
URL http://books.openedition.org/ifp/docannexe/image/9615/img-11.jpg
Fichier image/jpeg, 18k

© Institut Français de Pondichéry, 1998

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