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Ville à vendre

 | 
Christine Auclair

Deuxième partie. La privatisation à l’échelle d’une métropole : Madras

4. Dans le sillage d’un échec relatif : la mise en œuvre de la privatisation du secteur du logement (1977-1991)

Texte intégral

A. Renversement politique local : l’opportunité saisie d’une entrée en scène de la Banque mondiale

• L’introduction de la Banque mondiale dans un contexte politique favorable

1C’est dans une conjoncture politique avantageuse que la Banque mondiale s’introduit dans la métropole sud-indienne, juste avant le renversement du pouvoir dans l’Etat du Tamil Nadu en 1977.

2Au milieu des années 1970, la situation de l’habitat à Madras est particulièrement précaire, mais la politique du logement n’y est pas remise en cause. Cependant, le gouvernement central commence à considérer le logement, non plus comme un seul bien social, mais comme un secteur moteur de la machine économique, et il envisage le report de la responsabilité du logement vers le secteur privé, au moins pour ce qui concerne les couches moyennes.

3L’état des finances publiques impose la recherche de solutions nouvelles et un certain désengagement des pouvoirs publics dans la production directe de logements, ceci afin de reporter l’investissement vers les secteurs prioritaires de l’économie. En 1976, pendant l’état d’urgence, la loi de socialisation du sol est édictée dans l’ensemble des Etats. Peu après, est lance le programme accéléré d’amélioration des bidonvilles, une tentative de traiter efficacement et rapidement un problème de plus en plus pesant dans les villes.

4Aux yeux du gouvernement central, l’approche radicale et « entière » adoptée par le gouvernement du Tamil Nadu en matière de logement apparaît comme l’exemple parfait d’une réussite limitée, que Karunanidhi semble pourtant vouloir poursuivre. D’ailleurs, le cinquième plan quinquennal de l’Etat indique clairement que le Premier ministre du Tamil Nadu n’a nullement remis en cause sa politique de logement. Le budget accordé au secteur du logement représente 4,9 % du budget total, taux le plus élevé jamais adopté au Tamil Nadu. Ce plan ambitieux reprend les objectifs du Perspective Plan (1974-84), dont les termes dépassaient les objectifs habituels.

5Certes, les résultats d’une telle politique ne sont pas négligeables, mais au prix d’investissements très élevés. Compte tenu des sombres perspectives économiques qui se présentent en Inde, en particulier après le premier choc pétrolier, le gouvernement central n’est plus à même de poursuivre selon l’approche antérieure, encore moins sur le modèle radical du Tamil Nadu.

  • 1 Banque mondiale. L’apprentissage par l’action ; les prêts de la Banque mondiale pour le développeme (...)

6Le programme que la Banque mondiale a lancé en 1972 pour assister le développement urbain dans les pays en voie de développement, en proie aux difficultés économiques qui frappent en premier lieu les grandes villes, se prête particulièrement à l’Inde, qui fait l’objet d’une attention particulière au sein des organisations internationales. Il s’inscrit dans la politique de satisfaction des besoins essentiels instiguée par Mac Namara et se définit comme une tentative d’aide technique et institutionnelle pour gérer les contraintes de développement dans les villes : « A l’époque […], la croissance rapide des villes dans toutes les régions du monde en développement imposait des contraintes énormes aux institutions publiques qui, souvent, ne possédaient pas les compétences techniques, les capacités institutionnelles et les moyens pour y faire face »1

  • 2 Ibid., p. 61.
  • 3 Ibid., p. 1.

7L’expérimentation de la Banque mondiale commence à Dakar avec un projet important de trames d’accueil, suivi d’un programme du même type en Turquie. En 1974, c’est l’Inde qui est choisie pour la mise en œuvre d’un projet de développement urbain à Calcutta, puis le Botswana et la Tunisie2. Les méthodes de la Banque mondiale y sont testées à partir des « nouvelles approches économiques en matière de logements et d’infrastructures, destinées à mobiliser l’épargne privée et à soulager les secteurs publics de la plus grande partie de la charge financière des services urbains »3.

  • 4 Swaminathan, S.. Karunanidhi, Man of Destiny. New Delhi, East-West Press 1974. p. 87.
  • 5 Lakdawala, DT. Union State Financial Relations Bombay, Lalvani pub., 1967, p. 39

8En 1973, à la recherche de financements multilatéraux pour renforcer ses programmes de développement, l’Inde demande une aide à la Banque mondiale pour un nouveau projet de développement urbain. Madras est alors choisie comme futur terrain d’application et d’expérimentation des principes de la Banque mondiale. Karunanidhi, qui avait effectué une visite officielle aux Etats-Unis en 19714, avait pris des contacts auprès des organisations internationales et, on peut le supposer, auprès de la Banque mondiale. Les financements multilatéraux et les négociations initiales du projet sont cependant effectués directement auprès du gouvernement central indien, seul interlocuteur possible selon les règles constitutionnelles5.

9Madras se présente comme un terrain avantageux. Le passe politique récent dans la métropole montre que les acteurs politiques sont réellement soucieux d’apporter des réponses au problème du logement urbain et qu’ils intègrent leurs préoccupations au plus haut niveau de leur action politique, dans une perspective socialiste et populiste. Un certain nombre de structures institutionnelles sont présentes dans la métropole, dont les acteurs sont largement expérimentés dans la programmation, la gestion et la mise en œuvre de logements sociaux. Certes, le Tamil Nadu bénéficie d’une grande expérience dans ce domaine, mais celle-ci présente au moins une limite, celle d’avoir focalisé les esprits des planificateurs sur des logiques interventionnistes classiques qu’il sera difficile de modifier et de renverser.

  • 6 M.G. Ramachandran est plus connu sous le diminutif de M.G.R.

10Mais, peu après l’acceptation du projet de développement urbain pour Madras par les autorités indiennes, survient le changement politique de 1977, qui s’illustre par le remplacement du gouvernement Karunanidhi par un gouvernement de majorité A.D.M.K., dirigé par M.G. Ramachandran (M.G.R.)6. Ce renversement politique constitue l’occasion rêvée pour la Banque mondiale d’imposer un certain nombre de changements, de former et de convaincre des hommes neufs arrivés au pouvoir. C’est à ce moment là que le projet de développement urbain pour Madras est véritablement lancé.

11M.G.R., qui émerge d’une lutte anti-corruption centre le D.M.K. pour remporter les élections, ne pout que se rallier aux principes d’assainissement de la gestion que la Banque mondiale va lui proposer. De plus, la perspective d’une augmentation massive de la production résidentielle ne peut que ravir les ambitions populistes d’un homme désireux de rallier les pauvres et soucieux d’introduire une réforme sociale nécessaire au peuple tamoul. Mais surtout, la politique de M.G.R. doit se démarquer de celle de son prédécesseur.

  • 7 Les prêts I.D.A. étaient alors sans intérêts. S’ajoutait une commission de service de 0,75 % (Cf. D (...)

12Comment refuser un prêt de 24 millions de dollars de l’I.D.A.7 propose par la Banque mondiale devant la maigre enveloppe budgétaire que le gouvernement central aurait dû lui accorder dans cette période de crise financière et l’état de délabrement des finances de son propre Etat, résultant de la politique de fuite en avant de l’ancien ministre des Finances ? M.G.R. ne peut évidemment que se rallier à un tel projet et la Banque mondiale ne peut espérer un meilleur partenaire qui, de surcroît, semble en accord avec le gouvernement central sur les orientations majeures de politique économique et sociale, mais surtout s’avère extrêmement proche du pouvoir central. M.G.R., qui avait contribué à la démission de Karunanidhi, en relation étroite avec Indira Gandhi, constitue en quelque sorte le produit de la défaite de Karunanidhi commanditée par Indira Gandhi, mais aussi le catalyseur et le bénéficiaire de ce renversement politique.

13Mais, en 1977, au moment de l’accession de M.G.R. au poste de Premier ministre, la direction du gouvernement central passe aux mains du gouvernement Morarji Desai, de majorité Janata. Une nouvelle période de redéfinition politique au « centre » laisse alors champ libre au gouvernement M.G.R. L’obstacle de l’Inde, accusée souvent de client et de partenaire difficile de l’aide multilatérale, est en quelque sorte évité par la Banque mondiale et les négociations vont être en quelque sorte facilitées.

14Le contexte politique favorable, le poids des fonds et le type de coopération que la Banque mondiale compte engager au Tamil Nadu vont déboucher sur une véritable négociation avec le gouvernement en place, pouvant entraîner des évolutions politiques importantes dans la sphère de l’habitat et de la gestion urbaine.

15A ses débuts, M.G.R. ne propose pas de réel changement structurel à travers sa politique. Sa campagne électorale est basée essentiellement sur l’opposition de son parti au gouvernement « corrompu » de Karunanidhi. Le charisme qu’il doit à sa carrière d’acteur de cinéma constitue l’attribut essentiel de la réussite de sa politique, qui se traduit par une extrême habileté à manier les hommes, mais aussi par une politique de coups d’« éclat » sous-tendue par une fièvre populiste qui dépasse celle de Karunanidhi et par une série de compromis pour rester au pouvoir pendant dix ans.

  • 8 The MGR Myth, an Appreciation “. Economic and Political Weekly, vol. XXIII. n° 1-2, 2 au 9 janvier  (...)
  • 9 M.T., “The God that Died”, Economic and Political Weekly, vol. XXIII, n° 1-2. 2 au 9 janvier 1988. (...)

16La première phase de son intervention au gouvernement, de 1977 à 1980, se déroule dans une sorte d’« aura d’idéalisme »8 basée sur l’« anti-corruption ». Aucun programme social global n’est proposé par le gouvernement M.G.R., si ce n’est des actions populaires en grande partie destinées à séduire la masse. On peut citer, parmi les plus importantes, le programme nutritionnel scolaire (Noon-Meal Scheme), mais surtout le programme de logements pour les pauvres9.

17Dans un nouveau contexte d’intervention urbaine, dominée par la Banque mondiale, M.G.R. va faire du logement un cheval de bataille. Le secteur des transports collectifs fera également partie de ses préoccupations principales.

• Un projet de développement urbain multisectoriel pour Madras

  • 10 Sandstrom, S., Cook. D., Sud, I., Van Nimmen, A. De L’I.D.A., Bertaud, A., Cooper. J. à Huddart, K. (...)
  • 11 World Bank, India – Appraisal of the Madras Urban Development Project. Washington D.C., World Bank, (...)

18Dès 1974, l’autorité métropolitaine de développement pour Madras (M.M.D.A.) commence à formuler le projet avec l’aide des organismes locaux. Il est ensuite évalué par une équipe de l’I.D.A. et de consultants de la Banque mondiale10, après une visite sur le terrain en mai 1976, qui publie un rapport en 197711.

  • 12 Ibid., p. 6.

19Les principaux objectifs du projet sont : « [...] de développer et de promouvoir les solutions à faible coût en matière de logement, d’emploi, de transport, d’eau et d’assainissement et, en particulier, de promouvoir l’investissement en vue de répondre aux besoins des plus pauvres. Pour assurer la reproductibilité des interventions, on devra introduire dans le projet un recouvrement total des coûts pour les investissements-clé. Le projet devra aussi permettre de renforcer la planification de l’aménagement métropolitain, la programmation des investissements et du budget »12.

20Le projet comprend plusieurs volets : des opérations de parcelles assainies, un programme d’amélioration des bidonvilles, une composante « emploi » destinée à faciliter la formation des petites entreprises, un programme médical centre sur la maternité, des opérations d’adduction d’eau et d’assainissement, l’amélioration des transports routiers et des réseaux d’autobus publics, une assistance technique pour la formation à la gestion et la programmation financière des projets urbains. La composante « logement » tient une place majeure dans le projet, représentant 24 % du coût total du projet, dont une part de 15 % est consacrée au programme de parcelles assainies (sites and services) et 9 % à l’amélioration des bidonvilles (slum improvement). La composante « transport », à laquelle est consacré 26 % du budget, représente une part importante du projet.

  • 13 Ibid., p. 3.

21Le rapport dresse un tableau de la situation des services urbains dans la métropole : « Madras souffre de sérieuses insuffisances dans les services-clés […]. Des investissements supplémentaires sont nécessaires, non seulement on vue de réduire les déficiences existantes, mais aussi pour répondre à la demande en services »13.

  • 14 Ibid., p. 4.
  • 15 Ibid., p. 4.
  • 16 Ibid., p. 5.

22Cependant, les experts notent que les gouvernements de l’Union et du Tamil Nadu font « de sérieux efforts pour développer des stratégies dans le secteur du développement urbain », mais que « les institutions et les mécanismes de planification du gouvernement local sont généralement faibles »14. Concernant le logement, la Banque mondiale constate que : « La production de parcelles aménagées et de logements ne suit pas les besoins, en particulier pour le groupe des faibles revenus. Les programmes du gouvernement du Tamil Nadu dans ce secteur sont principalement orientés vers les couches moyennes. La population des bidonvilles de la métropole (population vivant sur des terrains non équipés sans sécurité foncière) augmente plus rapidement que la moyenne générale et représente maintenant plus de 30 % de la population totale, soit 1,2 millions de personnes »15. La Banque mondiale critique les coûts excessifs des programmes de reconstruction des bidonvilles et la moindre importance accordée aux programmes d’amélioration de cet habitat (Slum Improvement Programme), surtout depuis que ce dernier a été transféré au gouvernement du Tamil Nadu : « Le gouvernement du Tamil Nadu a mis l’accent sur des programmes coûteux d’éradication des bidonvilles au lieu d’opter pour des programmes d’amélioration. La faiblesse significative des interventions destinées aux faibles revenus (en dessous du cinquantième percentile) a entraîné une augmentation continue de la population des bidonvilles »16.

  • 17 Ibid., p. 5. Le coût unitaire des logements est de 10.000 Rs. ; le loyer mensuel est de 10 Rs.

23La Banque mondiale met en évidence les problèmes de recouvrement des coûts, qui entravent la reproductibilité des opérations et conduisent à une production insuffisante de logements. Les experts montrent en particulier l’écart entre le coût unitaire des appartements du programme de reconstruction des bidonvilles et les loyers demandés : « Considérant les coûts de maintenance et de fonctionnement, les loyers couvrent moins de 10 % de l’investissement »17. Pour la banque, l’objectif de recouvrement des coûts est essentiel pour la mise en œuvre des programmes de logements. Ce principe de base fait d’ailleurs l’objet d’un chapitre spécial dans le rapport de la banque.

24Dans les programmes de parcelles assainies, le recouvrement des coûts doit se concrétiser à court et à long termes. Les bénéficiaires des projets doivent verser 10 % du montant total lors de l’acquisition des parcelles et des abris. Le restant doit être payé en 12 à 20 ans suivant la tranche de revenu du bénéficiaire.

25Une partie des sites aménagés est réservée à l’usage d’activité et de commerces. Ces terrains sont vendus aux prix du marché et les bénéfices des ventes foncières sont verses sur un fonds de roulement (revolving fund). A aucun moment la location des parcelles ou des habitations n’est envisagée. Les opérations ainsi commercialisées, leur maintenance est laissée à la charge des habitants, et un entretien minimum des infrastructures collectives doit être assure par la municipalité.

26Il en va de même pour le programme d’amélioration des bidonvilles. La Banque mondiale négocie avec le gouvernement du Tamil Nadu afin que ce dernier garantisse à tout ménage bénéficiaire du programme la sécurité foncière et l’obtention d’un titre foncier. Le loyer moyen mensuel sera de 8 Rs., auquel s’ajoutent 2 Rs. de maintenance. Après 20 années de loyer, le ménage devient propriétaire de la parcelle. Le loyer réel de 10 Rs. équivaut en moyenne à 5 % du revenu mensuel des ménages. Certaines parcelles mieux localisées, en bordures des sites par exemple, seront vendues au prix du marché pour un usage commercial.

  • 18 Ibid., p. 26.

27Globalement, après les négociations, l’ensemble des coûts des programmes ne peut être recouvré qu’à 92 %, ce qui constitue néanmoins pour la Banque mondiale une avancée considérable par rapport à la situation antérieure. L’écart entre les perspectives gestionnaires de la Banque mondiale et les ambitions sociales de l’office d’assainissement des bidonvilles et de l’office du logement est énorme. Passer d’un recouvrement des coûts de 10 % à une perspective de recouvrement total des coûts par ait dans un premier temps un objectif difficilement réalisable dans l’état des structures institutionnelles d’alors et des mécanismes en vigueur au Tamil Nadu. Pour passer à l’acte, la Banque propose un programme de réformes institutionnelles, qui concerne l’autorité métropolitaine d’aménagement et la municipalité de Madras. Tout d’abord, la structure du M.M.D.A. devra être complétée de trois nouveaux départements18 : planification du développement (Development Planning), programmation du capital et gestion financière (Capital Programming and Financial Management), programmation du développement communautaire (Communité Development Programs). Par ailleurs, un département spécial sera formé pour la programmation du projet proprement dit.

  • 19 Le rapport de la Banque mondiale contient le bilan financier de la municipalité depuis 1971.
  • 20 Elle varie entre 15,5 et 30 %.

28La municipalité de Madras, dont le bilan financier est négatif au moins depuis 197119, accuse une réduction constante des dépenses d’équipement, en particulier pour l’eau et l’assainissement, le drainage et l’éducation. La baisse des dépenses par tête est de 4 % par an (en termes réels) et conduit à une dégradation des dépenses d’infrastructures. La Banque mondiale propose de réviser le système de comptabilité de la municipalité, d’y placer un département responsable de la gestion financière avec un conseiller financier à sa tête, mais aussi d’examiner les moyens d’augmenter ses revenus, en consultation avec I.D.A., essentiellement par la révision de la taxe sur la propriété, qui n’a pas été augmentée depuis 1971. La principale source de revenu de la municipalité est la taxe sur la propriété. Elle est fonction de la valeur locative20 estimée par des agents de la municipalité, souvent en dessous de leur valeur réelle. Ces agents de la municipalité, qui ont le pouvoir d’augmenter la taxe, n’ont pas été remplacés depuis 1971 pour des raisons politiques. Le déficit des ressources municipales semble découler en grande partie de cette situation.

29Par ailleurs, la Banque mondiale confie une mission au M.M.D.A. qu’elle définit en quatre points :

  1. le contrôle et l’évaluation du projet ;
  2. l’examen des programmes existants dans les secteurs-clés pour déterminer leur impact et leurs implications financières pour le gouvernement de l’Etat et les différentes agences locales ;
  3. la révision des finances locales en vue d’augmenter les ressources fiscales ;
  4. la préparation d’un programme de développement pour la métropole et d’un budget pour les cinq années à venir, ainsi qu’un budget indicatif pour dix ans.

30Concernant le logement, le M.M.D.A. devra en particulier :

  • examiner la distribution actuelle du stock de logements (produits par les secteurs public et prive) et les besoins des différents groupes de revenu ;
  • effectuer une étude des bidonvilles et préparer un programme détaillé pour leur amélioration ; réviser les politiques du gouvernement (contrôle des loyers, taxation, financement) affectant l’investissement privé et proposer des changements appropriés pour encourager l’investissement privé en particulier en direction des populations à faible revenu ;
  • analyser la répartition résidentielle en fonction du potentiel d’emploi et des transports, examiner les régulations foncières par rapport aux besoins de localisation des différents groupes de revenus.

31Par ailleurs, la Banque mondiale se fixe comme objectif d’améliorer l’ensemble des bidonvilles d’ici 1985.

  • 21 Ibid. pp. 32-33.

32Pendant les négociations, la Banque mondiale obtient un certain nombre de garanties du gouvernement de M.G.R. Par exemple, le M.M.D.A.21 devra représenter légitimement le gouvernement du Tamil Nadu. Il devra mettre en œuvre le projet « de manière à satisfaire I.D.A. ». Le M.M.D.A. doit respecter les termes et les conditions d’accession des différents groupes de revenu dans le programme de parcelles assainies. Il doit veiller à ce que, dans le programme d’amélioration des bidonvilles, des titres de propriété soient effectivement distribués aux bénéficiaires, que les loyers soient prélevés et qu’une partie des terrains soit vendue aux prix du marché. Un fonds (revolving fund) devra être créé pour le programme de logements et maintenu séparé de toute autre source financière. Par ailleurs, une enquête portant sur les capacités financières des habitants des appartements du programme d’éradication des bidonvilles devra examiner dans quelle mesure on peut augmenter les loyers.

• La Banque mondiale face au gouvernement M.G. Ramachandran : les négociations

33Les conditions explicitement formulées dans son rapport traduisent le climat d’orthodoxie dans lequel la Banque mondiale impose ses théories. Les changements proposés par la banque constituent une approche radicalement libérale. La mobilisation maximale de l’épargne des ménages, destinée à alléger la charge financière de l’Etat, et la généralisation du principe de l’accession à la propriété à l’ensemble des catégories de revenus, constituent les deux points d’ancrage du projet. Le secteur public indien avait pour principe d’introduire des subventions dans les programmes, étant entendu depuis plus de trente ans que le logement constituait un secteur de développement social, au même titre que la santé ou l’éducation. Dans le projet de la Banque, l’ensemble des terrains publics est commercialisé, certains sont même vendus aux prix du marché.

34Ceci ne ressemble guère aux logiques habituelles en Inde, surtout pas au Tamil Nadu. Cependant, environ 12.000 ménages vont bénéficier des parcelles assainies et 77 bidonvilles seront améliorés. Ce large programme peut donc apparemment répondre rapidement et en grande partie à la pénurie de logements.

35Les changements institutionnels ne posent pas véritablement problème à M.G.R., si ce n’est qu’il souhaite continuer d’exercer un contrôle politique sur les organismes publics de son Etat. Le directeur général de l’office du logement constitue en particulier un homme-clé pour mener à bien sa politique. La Banque mondiale exige que celui-ci soit remplacé par un administrateur de l’I.A.S.* Peu de temps après, M.G.R. créé alors le poste de directeur exécutif, destiné à seconder le directeur général. Il y place alors un homme de son parti. Le A.D.M.K. compte bien utiliser l’office du logement pour faire passer son message politique et surtout pour se populariser par des programmes de logements, comme l’avaient fait Annadurai et Karunanidhi.

  • 22 Ibid. p. 22.

36D’autre part, la Banque mondiale souhaite la disparition des programmes d’éradication et de reconstruction des bidonvilles, contraires à ses principes. Les négociations sont difficiles et les deux parties se mettent au moins d’accord sur un allégement de ces programmes. Les experts de la Banque mondiale expliquent : « […] Du fait de la sensibilité politique de ce programme et des actions qui ont déjà été engagées, il paraît difficile de le supprimer à ce stade. Le gouvernement du Tamil Nadu est néanmoins d’accord sur le changement d’orientation des programmes […] »22.

37Le programme de reconstruction des bidonvilles fait partie du programme populiste de M.G.R., qu’il n’entend pas supprimer de la sorte. Il n’est pas concevable pour les hommes politiques d’alors de s’en tenir à une approche résiduelle d’amélioration. Le bidonville est toujours considéré comme une forme indésirable d’habitat pour la ville qu’il convient de supprimer. Il signifie cheri, pauvreté et inégalités.

38M.G.R. se trouve face à un compromis difficile. D’une part, il doit accepter une aide nécessaire à la poursuite de l’aménagement dans la métropole afin de répondre à l’engagement qu’il a pris auprès de ses électeurs, mais dans un contexte de déficit budgétaire. Il doit aussi nourrir ses ambitions de changements et de réformes, dont les principes s’avèrent en contradiction avec ceux de la Banque mondiale.

39Finalement, les logiques de la banque, bien que fondamentalement opposées aux approches interventionnistes, réussissent à se plaquer sur l’appareil politique et économique tamoul. L’aide conditionnée proposée par la Banque mondiale est suffisamment persuasive pour opérer des changements importants. Mais cette aide va-t-elle permettre d’opérer un renversement des logiques de l’aménagement dans la métropole et faire émerger la logique privée comme pièce maîtresse de l’intervention en matière de logement ? M.G.R. va-t-il réussir à intégrer ces données nouvelles dans sa politique ? Ou bien ne va-t-il pas altérer les logiques de la Banque mondiale à l’œuvre ? La réussite de la privatisation réside non seulement dans l’adéquation technique du projet au terrain mais aussi dans l’acceptation politique du nouveau dispositif gestionnaire.

B. Logiques nouvelles et ajustements locaux : le nouveau « pragmatisme » de la Banque mondiale à l’œuvre

• M.G.R. pris dans l’étau du pouvoir central et devant son engagement populiste

40L’intervention de la Banque mondiale va se poursuivre dans la métropole sud indienne. A partir de 1980, va suivre une seconde phase non moins importante et cette fois déterminante dans l’évolution des logiques et des programmes de la politique du logement au Tamil Nadu.

41Avec le retour d’Indira Gandhi aux affaires, animée d’un nouveau « pragmatisme », s’amorce une période de libéralisation de la politique économique. Concernant le secteur du logement, on assiste à une nouvelle orientation libérale.

42A partir de 1980, M.G.R. se trouve dans une position de faiblesse vis-à-vis du centre. M.G.R., qui avait affiché ses relations avec le gouvernement Janata à partir de 1977, est démis de ses fonctions par Indira Gandhi quand elle retrouve son poste de Premier ministre.

43Peu après cette démission, M.G.R. retrouve des forces et est finalement réélu Premier ministre du Tamil Nadu. De retour à son ancien poste, il se retrouve néanmoins dans une position nouvelle vis-à-vis du « centre ». Il doit alors adopter un profil bas et adhérer au mieux aux options et aux objectifs du « centre », en premier lieu ceux de la commission du plan édictés dans le sixième plan quinquennal (1980-85).

  • 23 State Planning Commission, Sixth Five Year Plan, 1980-85, Madras. Government of Tamil Nadu, 1982, p (...)

44Le sixième plan quinquennal23 du Tamil Nadu accorde la priorité à l’énergie, l’irrigation et le contrôle des crues (38 %). Le secteur du développement social tient également une place de premier plan (30,7 %). L’importance qui a été accordée au logement pendant le cinquième plan, dont la part du budget s’élevait à 5 %, n’est pas maintenue dans le sixième plan quinquennal. La part du budget du logement ne représente que 3,4 %, alors qu’elle avait constitué 4,9 % dans le plan précédent.

45De fait, le programme de la Banque mondiale est intégré dans ce budget. Il vient s’ajouter à un budget qui aurait pu être plus bas encore. Cette chute marque le début d’un processus de désengagement financier de l’Etat (cf. tableau 13), le budget du cinquième plan ayant constitué le dernier « sommet » de l’investissement dans le domaine du logement.

46Cependant, le gouvernement M.G.R. ne compte pas pour autant abandonner sa politique populaire auprès des grandes masses. Ses objectifs sont les suivants : combattre le problème des migrations urbaines, accroître le stock de logements ruraux et augmenter massivement le parc de logements urbains pour les plus pauvres.

47L’office du logement doit assurer la production de logements « pour tous » dans les villes et les campagnes ; l’office d’assainissement des bidonvilles doit se charger des bidonvilles de l’aire métropolitaine de Madras et, le département des travaux publics, du logement des employés du gouvernement ; les coopératives et l’agence chargée des Harijan (Tamil Nadu Harijan Housing and Development Corporation) doivent jouer un rôle mineur. Les programmes classiques du gouvernement central vont suivre leur cours, auxquels doivent s’ajouter le « programmes des besoins essentiels », qui contient un volet « logement », et le second « programme en vingt points » de 1982 dont une partie est consacrée au logement des pauvres en milieu rural.

48Le rapport de la commission du plan du Tamil Nadu juxtapose ainsi les différents programmes les uns aux autres, additionnant ainsi les quantités de logements à produire par les différentes instances. Aucune politique d’ensemble n’apparaît. Cependant on voit se profiler trois grands volets dans ce budget : – les programmes de logements de la Banque mondiale (24,3 % du budget), – le logement rural pour les pauvres (38,5 % du budget), – les logements pour les employés du gouvernement (21,1 plus 1,9 %).

Tableau 13. Les dépenses du plan consacrées au logement et au développement urbain au Tamil Nadu (’00.000 Rs)

Tableau 13. Les dépenses du plan consacrées au logement et au développement urbain au Tamil Nadu (’00.000 Rs)

Sources : plans quinquennaux du Tamil Nadu

49Les projets de logements de la Banque mondiale constituent bien un volet du programme mais ne s’intègrent pas dans les programmes habituels qui demeurent. Les programmes destinés aux employés du gouvernement tiennent toujours une place aussi importante. Parallèlement, alors que le budget du secteur du logement diminue, celui destiné au développement urbain augmente sensiblement. Le sixième plan prévoit un programme « développement urbain » relativement conséquent. Il comprend, entre autres, le programme d’amélioration des bidonvilles de la Banque mondiale. S’y intègrent également : le développement de la métropole de Madras, l’assistance aux zones urbaines autres que Madras, la planification urbaine et régionale. Le problème de l’habitat est pour la première fois intégré dans le programme de développement urbain, annonçant une approche nouvelle de la part du gouvernement. Le problème du logement des pauvres semble dès lors appréhendé plus largement sous l’angle des services et à travers une approche plus globale de la ville.

50Traiter le problème des pauvres de manière plus résiduelle par des programmes d’amélioration de l’habitat, poursuivre des programmes importants pour les employés du gouvernement, telles sont les options du gouvernement M.G.R. Pendant cette phase encore, le projet de la Banque mondiale ne constitue qu’un programme annexe et M.G.R. continue sur la voie de ses prédécesseurs. Il poursuit ainsi une politique consistant à assurer une large production de logements pour les employés du gouvernement, ayant compris leur rôle de premier plan dans le maintien de son administration et dans le fonctionnement des rouages de l’Etat.

51L’approche « entière » du développement n’a pas encore laisse la place à une approche plus libérale et plus incitative de la part du gouvernement M.G.R. Les logiques de la Banque mondiale et son approche du développement, auxquelles adhère alors le gouvernement central, n’ont pas encore été intégrées semble-t-il dans la politique du gouvernement du Tamil Nadu.

• Le second projet de développement urbain pour Madras : le resserrement des objectifs de la Banque mondiale

  • 24 World Bank, India. Staff Appraisal Report – Second Madras Urban Development Project. Washington, Wo (...)

52La seconde phase du projet de développement urbain pour Madras24 est véritablement lancée en 1981, avec un budget de 87,9 millions de Rs., près de 40 % supérieur au budget du plan précédent. Les experts de la banque ajustent alors leur nouvelle politique en fonction de l’évaluation de l’impact du précédent projet. Ils concluent :

  • 25 Ibid., p. 5.
  • 26 Ibid., p. 6.
  • 27 Ibid., p. 8.

53« Les résultats de M.U.D.P. 1 ont été satisfaisants. La faisabilité d’ensemble et l’acceptation des logiques et des objectifs de base ont été démontrées. La mise en place des travaux correspond approximativement au calendrier d’exécution pour la plupart des composantes du projet, sauf concernant le programme des parcelles assainies, pour lequel des retards sont apparus du fait de la lenteur des acquisitions foncières (de dix-huit mois), mais également de par la complexité des procédures contractuelles »25. Le rapport fait également état de l’occupation tardive des parcelles achevées à cause de problèmes de procédures revenus lors de la délivrance des contrats de location-vente. Ceci, notent les experts, « reflète le degré d’efficacité du M.M.D.A. dans la coordination et le suivi du projet »26. Cependant, ils font remarquer la nette amélioration de la situation de l’habitat. Environ 10.000 ménages par an ont pu accéder à la propriété d’une parcelle : « La mise en place des programmes de trames assainies et d’amélioration des bidonvilles, qui concernent à l’heure actuelle 10.000 ménages par an, représente une approche effective en deux volets permettant de produire des habitations améliorées pourvues de services pour les catégories de la population à faibles revenus. L’échelle du programme permet maintenant d’assurer que la population des bidonvilles n’augmente pas. Cependant, un élargissement de ce programme est nécessaire pour éliminer le déficit courant en logements »27.

54Elargir la composante « habitat » du projet dans le second projet de développement urbain : telle est la conclusion de l’analyse de la situation à l’issue de cette première phase. La seconde phase du projet sera résolument axée sur les programmes d’habitat. Ceux-ci représentent 46,41 % du coût total du projet (centre 24 % dans M.U.D.P. 1) avec 20,59 % pour le programme de parcelles assainies (15 % dans M.U.D.P. 1) et 25,82 % pour le programme d’amélioration des bidonvilles (9 % dans M.U.D.P. 1).

55Le budget du programme de parcelles assainies passe ainsi de 10,4 à 18,2 millions de dollar. Le programme d’amélioration des bidonvilles est plus de trois fois supérieur au précédent, passant de 6,7 à 22,7 millions de dollar.

  • 28 Environ 60 % des bidonvillois sont illettrés.

56L’objectif est alors d’augmenter l’offre de parcelles aux plus pauvres. D’après le M.M.D.A., lors de la première phase, la demande la plus importante provenait des ménages aux revenus supérieurs. Plus les parcelles étaient coûteuses, plus elles étaient demandées. Les pauvres montrent moins d’intérêts. Ceci peut s’expliquer par les procédures trop complexes et l’annonce des programmes par voie de presse28, inadaptés aux populations illettrées. La part de l’investissement destinée à l’habitat des couches à faibles revenus (E.W.S.) doit donc s’élargir. Dans le programme de l’office du logement, selon les experts de la Banque, cette part doit passer de 0 % en 1976-77 et de 20 % en 1978-79 à 45 % en 1982-83. L’office d’assainissement des bidonvilles doit également réduire son programme d’éradication et de reconstruction en limitant son investissement à 37,5 millions de Rs. par an jusqu’en 1986. Avec une inflation d’environ 12 % par an, ceci signifie une baisse significative de ce programme et une baisse graduelle de l’investissement dans les cinq années à venir. En 1979, les négociations sont conclues auprès des deux agences publiques en faveur des exigences de la Banque mondiale.

  • 29 Ibid., p. 136.

57Par ailleurs, il est nécessaire d’augmenter l’offre de logements pour les plus pauvres tout en conservant un volet destiné aux autres couches de revenus, permettant le recouvrement des coûts par le jeu des subventions croisées. Ainsi, les parcelles seront vendues en dessous des coûts réels aux ménages à faibles revenus. En revanche, elles le seront selon les prix du marché pour les autres couches (L.I.G. et M.I.G.), tout comme les parcelles réservées à l’usage industriel et commercial29.

  • 30 Ibid., p. 114.

58Parallèlement, les normes doivent être réduites pour abaisser les coûts du projet. Les parcelles destinées aux ménages à faibles revenus sont réduites de 40 à 33,5 m2, les autres types de parcelles gardent sensiblement les mêmes dimensions. Ceci doit également dissuader les catégories de revenus supérieures de s’approprier les parcelles destinées initialement aux groupes de revenus inférieurs, par le rachat ou la location. Les normes d’infrastructures sont aussi abaissées. Ainsi, les agences publiques concernées devront garantir à I.D.A. d’utiliser désormais des normes inférieures à celles qu’elles avaient employées dans la première phase de M.U.D.P. 130.

59Etant donné le faible taux d’occupation des parcelles dans le projet précédent, de nouvelles conditions sont formulées par la Banque. Après l’achat d’une parcelle, les bénéficiaires du programme ne pourront la revendre dans une période de cinq ans, sauf à l’office du logement lui-même. Ceci doit limiter les déviations par rapport aux objectifs initiaux.

60Les coûts fonciers et les coûts d’infrastructures in situ, qui représentent 66 % du coût total du projet seront recouvrés directement par la vente des parcelles (dans le projet précédent, 43 % du coût total du projet avaient été recouvrés de la sorte). Les 28 % du coût qui correspondent au coût des infrastructures « hors site » seront recouvrés à travers la tarification des services aux ménages : eau, électricité et drainage. Les 6 % restants, qui correspondent au coût des équipements communautaires, ne seront pas recouvrés sauf par la vente de parcelles destinées à des équipements scolaires privés. Somme toute, le recouvrement des coûts sera performant et les projets de trames assainies seront améliorés.

61Dans cette seconde phase, non seulement 18.364 parcelles sont produites dans des sites situés en périphérie de Madras, à Mogappair, Maduravoiyal et Manalli, mais encore 245 bidonvilles sont réhabilités et bénéficient à une population d’environ 50.000 habitants. Le volet « amélioration des bidonvilles » a pris toute son ampleur dans le projet et devient la composante la plus importante en termes financiers. Là aussi, les conditions de mise en œuvre vont se resserrer autour des objectifs de recouvrement des coûts et de reproductibilité des opérations. 76 % des coûts de base du projet (coûts fonciers, infrastructures in situ et fonds d’amélioration des habitations), qui représentent 72 % du coût total du projet, sont recouvrés par le paiement des charges d’amélioration et du remboursement des prêts par les ménages accédants. Le coût des infrastructures « hors site » (qui représente 21 % du coût total) est recouvré en partie par la tarification de l’eau, de l’électricité et de l’assainissement. Les 7 % restants, correspondant au coût des services communautaires, ne sont pas couverts par le paiement des ménages. Par ailleurs, tout comme dans le programme de parcelles assainies, les bénéficiaires ne sont pas autorisés à revendre leur parcelle dans une période de cinq ans sauf à l’office d’assainissement des bidonvilles. Les allocations prévues aux familles pour l’achat de matériaux de construction ne seront attribuées qu’aux ménages dont le revenu est inférieur à 200 Rs. par mois. Les autres peuvent néanmoins bénéficier d’un prêt.

62De manière générale, la programmation de la seconde phase du projet s’effectue dans une perspective de resserrement des objectifs et des conditions de réalisation des programmes. La Banque mondiale veut minimiser les dérapages possibles dans de tels projets, concernant la gestion et la mise en œuvre, afin de démontrer la viabilité des principes de base du projet.

• Accorder populisme « social » et privatisation : un difficile consensus

  • 31 Government of Tamil Nadu, State Planning Commission, Seventh Five Year Plan, 1985-90. Madras, Gover (...)

63A partir du septième plan quinquennal (1985-90)31, quelques années après la mise en œuvre de M.U.D.P. 2, la libéralisation de la politique du logement commence à s’affirmer, du moins dans le discours. Dans les premières lignes du chapitre consacré au logement, les planificateurs de la commission du plan du Tamil Nadu proclament : « Le logement est considéré comme un besoin essentiel, tout comme la nourriture et l’habillement. Il est important dans le développement à la fois en termes économiques et sociaux ».

64La référence aux aspects économiques du logement tient pour la première fois une place importante dans le discours des plans quinquennaux du Tamil Nadu. Un désengagement financier certain accentue la chute du budget accordé au logement, étant passé successivement de 4,9 % à 3,4 % dans les cinquième et sixième plans quinquennaux, et ne représentant que 2,9 % du budget total dans le septième plan, revenant ainsi à la maigre part du second plan quinquennal. Cette tendance suit de près celle du plan quinquennal de l’Union. Cependant, la part du budget destinée au développement urbain augmente légèrement

  • 32 Le plan précise que, malgré les estimations montrant un besoin réel de 990 millions de Rs., seuleme (...)

65Par ailleurs, quelques programmes et mesures incitant le développement de l’initiative privée sont proposés : – l’élargissement du programme de prêts au logement pour les employés du gouvernement (House Building Advance Scheme)32, – la création de la Police Housing Corporation, destinée à mettre en place un programme d’accession à la propriété (Own Your House Scheme) pour les employés de la police de l’Etat, – le renforcement du programme de logements subventionnés pour l’industrie, destiné aux employeurs privés, par des subventions et des prêts.

66Parallèlement à cette approche quelque peu incitative, la commission du plan propose des programmes « classiques » qui paraissent en contradiction avec les options nouvelles.

  • 33 Il s’agit du dixième point du programme, intitule “Améliorer l’environnement des bidonvilles, mettr (...)
  • 34 Dans le plan, ce programme n’est pas inclus dans le secteur du logement mais fait l’objet d’un sect (...)

67Le programme de l’office d’assainissement des bidonvilles, dont la tâche est limitée à Madras, comprend plusieurs volets : – un programme d’éradication des bidonvilles et de reconstruction d’immeubles de rapport, pour lequel les fonds seront obtenus auprès d’H.U.D.C.O. sous forme de prêts, – un programme de logements pour les sans-abri, finance par H.U.D.C.O., – le programme de parcelles assainies, en coopération avec la Banque mondiale, destiné à reloger les habitants des bidonvilles, – un programme d’amélioration de l’environnement des bidonvilles grâce à un financement du gouvernement central issu du nouveau programme on vingt points (1986)33, dont le budget fait l’objet d’une rubrique spéciale, – un programme d’amélioration de l’environnement des bidonvilles (du programme des besoins essentiels) dont le budget s’élève à 2,7 millions pour ce plan34, – un programme ponctuel à l’occasion de l’année internationale des sans-abri.

68Selon les objectifs du plan, sous l’égide de ces programmes, l’office d’assainissement des bidonvilles doit produire 4.000 unités d’habitation qui bénéficieront à 125.000 habitants. Malgré la désapprobation de la Banque mondiale, le programme d’éradication des bidonvilles et de reconstruction est élargi dans le septième plan. Il contredit ainsi non seulement l’approche et les conditions formulées par la banque mais aussi l’approche du gouvernement central, qui professe une amélioration de l’environnement des bidonvilles, en particulier dans le nouveau programme en vingt points.

69Le programme de l’office du logement, axé sur les catégories à faibles revenus, répond explicitement aux nouvelles exigences de la Banque mondiale. Pour celle-ci, au moins 45 % des programmes de logements doivent cibler les économiquement faibles. Cependant, une part importante du programme de l’office du logement s’adresse aux employés du gouvernement, pour lesquels l’agence se fixe un objectif quantitatif important (6.680 logements), quatre fois supérieur à celui du plan précédent (1.650 logements). L’élargissement du programme de prêts au logement pour les employés de l’Etat s’accompagne donc d’un large déploiement des programmes classiques de logements, annulant ainsi la volonté annoncée du report de la production résidentielle vers le secteur privé. Par ailleurs, le programme d’éradication des bidonvilles et de reconstruction figure exceptionnellement parmi les responsabilités de l’office du logement, ce programme ayant été limité par la Banque mondiale dans le cadre des activités de l’office d’assainissement des bidonvilles.

  • 35 Borst, (F.J.), De Jong (Cor.), “Cost Recovery in Slum Improvement Programmes: a Case Study of Madra (...)

70Cette série d’incohérences caractérisées par l’inadéquation aux conditions des programmes imposés par la Banque mondiale (et négociés), mais aussi aux propres objectifs énoncés au départ par le gouvernement lui-même montré la prégnance de la conduite politique des gouvernements des partis dravidiens en matière de logement. Il semble toujours aussi difficile pour M.G.R. de réduire son programme de reconstruction des bidonvilles, un programme qui, pendant longtemps, a fait la popularité du D.M.K., ces barres d’appartements pour les pauvres représentant un fort symbole de la politique sociale « dravidienne ». D’ailleurs, les pratiques électoralistes et clientélistes continuent à se perpétuer comme le montrent Borst et Jong en 1988 dans une étude du recouvrement des coûts dans les opérations de réhabilitation des bidonvilles. Dans les deux bidonvilles étudiés, les auteurs montrent que seulement 69,5 % et 71 % des coûts sont recouvrés, ce qu’ils expliquent par une « tolérance politique »35.

71L’approche libérale du gouvernement central et les théories de la Banque mondiale ont cependant quelque peu touché le gouvernement du Tamil Nadu. Mais, malgré la réussite annoncée du programme de développement urbain, la Banque mondiale ne peut s’accorder réellement avec le populisme « façon M.G.R. » et ne peut réussir à gommer totalement des pratiques et des modèles d’intervention publique et l’approche bureaucratique du Tamil Nadu ayant marqué la politique du logement pendant plusieurs décennies. La Banque mondiale a, en partie seulement, atteint ses objectifs et réalisé son pari.

  • 36 “The MGR Myth : an Appreciation”., Economic and Political Weekly, vol. XXIII, nos 1 et 2, 2-9 janvi (...)
  • 37 India Today, 15 novembre 1986.

72Durant la deuxième phase de son mandat ministériel (1980-87), M.G.R. doit adopter un profil has si l’on en croit les relations qui existent entre le « centre » et l’Etat. Mais, à l’issue de cette période, outre la popularité incontestée du personnage et de ses actions auprès de la grande masse, le bilan et les critiques sont lourds36 : un programme nutritionnel coûteux, s’élevant à deux milliards de Rs. par an, des programmes populaires jamais réalisés ou de fait inopérants, des mesures satisfaisant la bureaucratie pour qu’elle n’élève pas la voix (par l’augmentation des salaires ou les subventions concernant la vente du riz rationné au détail par exemple) et la « main libre » aux fonctionnaires pour distribuer toutes sortes d’avantages, etc... Le Tamil Nadu fait partie des Etats aux plus forts taux de croissance, mais il est remarqué de nombreux dérapages politiques ces dernières années, comme le rapporte India Today « M.G.R. n’a pas de motivations politiques fortes [...]. Ses initiatives sont restreintes à un ensemble de mesures protectrices dans le but de magnifier son image initiale d’homme bienfaiteur dormant aux pauvres. Certes, il distribue des déjeuners gratuits aux écoliers de son Etat, il élimine le remboursement des prêts des petits exploitants et déclare la gratuité de l’électricité aux paysans. Alors que ces actions confirment son image, l’identité politique du D.M.K. demeure confuse »37.

73La situation économique du Tamil Nadu, enviable par plus d’un Etat de l’Union, permet en quelque sorte ce populisme « fiscal ». Cependant, ce dernier ne sied pas au gouvernement central.

C. L’affirmation des logiques « libérales »

• Le projet de développement urbain pour le Tamil Nadu : renforcement institutionnel et partenariat public-privé

  • 38 World Bank. India – Tamil Nadu urban development project ; project implementation report, World Ban (...)
  • 39 Ibid., pp. 1-2.

74Après plus de dix ans d’expérience dans la métropole tamoule, la Banque mondiale se lance dans un projet de développement urbain38 à l’échelle du Tamil Nadu. Il s’agit de prendre en compte l’ensemble des grandes villes de l’Etat : Coimbatore (920.000 hab.), Madurai (908.000 hab.), Tiruchirappalli (610.000 hab.), Salem (519.000 hab.), Erode (276.000 hab.), Tiruppur (216.000 hab.), Tirunelveli (323.000 hab.), Tuticorin (251.000 hab.). La Banque Mondiale élargit donc sa stratégie à un Etat de l’Inde, conformément à sa nouvelle politique, qui consiste désormais en une assistance et une aide aux gouvernements des Etats pour mettre en place la politique de développement urbain mise décidée par le gouvernement central. Ce dernier a résolument opté pour une approche libérale de la production et de la gestion des services urbains et de l’habitat. D’ailleurs le rapport ne manque pas de souligner, dans l’introduction, les avancées positives du gouvernement indien en matière de développement urbain, les modes de gestion adoptés étant de plus en plus conformes aux principes de la banque : – une meilleure utilisation des ressources (par la révision des normes de conception, l’utilisation de technologies à faible coût et une amélioration du rendement des infrastructures existantes) ; – une plus grande mobilisation des ressources (par le recouvrement des coûts, les nouvelles tarifications des services, la révision en cours des sources de revenu pour les municipalités à travers le système de taxation) ; – un renforcement de la gestion des gouvernements et des municipalités39

  • 40 Ibid., p. 10.
  • 41 Ibid., p. 9.

75Les résultats de la gestion métropolitaine dans la capitale sud-indienne sont évoqués de façon élogieuse. Les experts de la banque font remarquer la réussite des deux projets de développement urbain pour Madras : « L’adhésion générale du gouvernement du Tamil Nadu aux objectifs d’efficacité et d’équité du projet a été exceptionnelle. Dans les bidonvilles, la situation d’environ 50.000 ménages a été régularisée et leur logement pourvus de services essentiels ; 30.000 autres ménages économiquement faibles vont bénéficier de parcelles et d’abris […]. La capacité d’autofinancement a été prouvée »40. Cependant, la Banque mondiale met en avant la nécessite d’améliorer la gestion et la programmation au sein des agences publiques, mais aussi d’impliquer davantage les opérateurs privés dans les projets : « Aucun programme n’a été conçu dans la perspective d’impliquer directement les opérateurs privés dans les programmes de parcelles assainies. Par ailleurs, il est apparu difficile d’améliorer la programmation de l’investissement et la coordination entre les agences et les départements des gouvernements […]. Enfin, la réforme de la gestion et du système de comptabilité demande plus de temps que prévu »41.

  • 42 Ibid., p. 1.

76Le projet porte avant tout sur la réforme des structures d’intervention publiques, en particulier les systèmes de gestion des agences, l’amélioration de l’habitat de 176.000 familles et l’accroissement de l’efficacité du système de transports urbains42.

77La Banque mondiale définit cinq axes majeurs du projet :

  • un impact majeur sur les pauvres (le projet doit porter sur une population urbaine de 58.000 habitants situés en dessous du seuil de pauvreté),
  • un impact sur l’ensemble des villes du Tamil Nadu,
  • le développement de structures financières pour coordonner le développement urbain,
  • une priorité au recouvrement des coûts, à l’auto-financement et à l’adoption de logiques de gestion privées,
  • l’implication du secteur privé dans les programmes de logement43
  • 44 Ibid., p. 10.

78Pour la première fois dans les projets de la Banque mondiale à Madras, il s’agit d’impliquer réellement le secteur privé dans la production de logements, mais selon les critères financiers et techniques précis : « Au vu de la limitation des ressources du secteur public, le projet devrait promouvoir les initiatives du secteur privé pour permettre d’atteindre les objectifs de la stratégie du logement. Elles incluent : a) l’utilisation du pouvoir légal, en particulier de la loi de plafonnement de la propriété foncière (Urban Land Ceiling Act), pour promouvoir un partenariat public-privé dans les opérations de parcelles assainies, dont une proportion substantielle doit aller aux couches à faibles revenus ; b) la généralisation des normes d’aménagement acceptées dans les programmes de parcelles assainies à l’ensemble des opérations foncières résidentielles, publiques ou privées »44. Le projet porte sur trois composantes majeures : institutions, habitat, transports.

  • 45 Ibid., p. 13.

79Le volet « institutions », dont le budget représente un tiers du budget total, tient une place importante. L’objectif est d’« améliorer la capacité de l’Etat à gérer efficacement le développement urbain »45. Un renforcement des structures financières et de la gestion de l’allocation des ressources de l’Etat est nécessaire, mais surtout, il convient de trouver de nouvelles solutions pour augmenter les revenus destinés à financer la mise en place des infrastructures et leur maintenance. Par ailleurs, la Banque mondiale note la nécessité de rationaliser les pouvoirs de décision et d’exécution.

  • 46 Ibid., p. 14.
  • 47 En 1975. 68 % des bidonvilles de Madras se trouvaient sur des terrains publics, 32 % sur des terrai (...)

80La composante « habitat » comporte trois programmes : les parcelles assainies (LAND), l’amélioration des bidonvilles (S.I.P., Slum Improvement Programme) et le développement assisté (GUD, Guided Development Scheme). L’objectif général est « d’augmenter la production de parcelles aménagées, tant du cote de l’offre publique que de l’offre privée »46. Le programme d’amélioration des bidonvilles tient une place moins importante que dans le projet précédent, le budget lui étant attribué ne représentant plus que 7,2 % du coût total du projet. Une nouvelle procédure est introduite, destinée à intervenir dans les bidonvilles implantés sur des terrains privés47, sur lesquels aucune intervention d’amélioration n’avait été possible jusqu’alors. La procédure LASER, de « partage » et de « réajustement » (Land sharing/“reajustment”) doit bénéficier à 10.000 ménages de Madras. Elle est basée sur un accord entre le M.M.D.A., le propriétaire privé et les résidents du bidonville. Le propriétaire privé doit récupérer 20 % de la surface du bidonville, de laquelle sont évacués les habitations, qui sont transférées sur le reste du terrain. Il pourra utiliser cette portion du sol pour son propre usage ou pour une éventuelle commercialisation. Les résidents des bidonvilles deviennent propriétaires d’une parcelle et doivent verser un loyer mensuel pendant 20 ans. Cette restructuration et cette régularisation foncière s’accompagnent d’une amélioration des infrastructures de base. D’après le M.M.D.A., cette procédure, à l’état expérimental, pose des problèmes de mise en œuvre. Il s’avère difficile de trouver un consensus entre propriétaires fonciers et occupants. La perspective d’une amélioration des services de base ne suffit pas à persuader les bidonvillois de la nécessité d’une telle restructuration, assortie d’une nouvelle contrainte financière d’un loyer plus élevé. Par ailleurs, la résistance se situe également du côté des propriétaires fonciers.

81Le programme de parcelles assainies (LAND) constitue le volet le plus important du projet. Son budget représente 38,1 % du budget total et il doit permettre la production de 70.000 parcelles dans l’ensemble des villes du Tamil Nadu, dont 35.000 à Madras – soit plus de la totalité des parcelles produites dans les deux phases de M.U.D.P. (30.000 unités). La Banque mondiale exige un recouvrement des coûts effectif (98 % de l’investissement, dont 82 % directement).

82Par ailleurs, 55 % des parcelles doivent être destinées aux ménages situés en dessous du seuil de pauvreté, part supérieure à celle du programme de développement urbain pour Madras (de 45 %). Pour éviter la ré appropriation des parcelles destinées aux pauvres par les couches moyennes, mais aussi pour faire bénéficier plus de ménages, la taille minimale des parcelles est réduite, passant de 40 m2 dans M.U.D.P. 1, à 30 m2 dans T.N.U.D.P.

83GUD ou le programme de développement assisté représente un aspect tout à fait nouveau dans ce projet. Son objectif était le suivant : « Les programmes de développement assisté sont formulés dans le but d’assurer : un profit correct sur l’investissement pour l’opérateur privé, la mise en œuvre d’un plus grand nombre de parcelles équipées destinées aux familles économiquement faibles ».

84La législation de 1976, instituant un plafond de propriété foncière urbaine, a gelé un grand nombre de terrains dans la métropole. Par ailleurs, la complexité des procédures d’acquisition foncière a particulièrement entrave la constitution de réserves foncières, destinées à la mise en œuvre de nouveaux programmes publics de logements. La Banque mondiale propose de mobiliser les propriétaires fonciers par l’intermédiaire de promoteurs privés, sur la base d’un partenariat.

85Le M.M.D.A. sera responsable de l’attribution des permis de lotir et de traiter les cas d’exemption à la loi de 1976. Les opérateurs privés seront charges de mobiliser les propriétaires fonciers, de gérer le financement du projet et de mettre en place les infrastructures de base, dont une partie des coûts sera assumée par le M.M.D.A. Le terrain de l’opération doit s’étendre sur plus de 5 hectares. La composition des parcelles doit être la suivante : – 25 % de parcelles de 30 m2 (L.I.G.I.), – 45 % de parcelles de 40 m2 (L.I.G.2.), – 30 % de parcelles de 60 m2 (M.I.G.)

86Le M.M.D.A. devra acquérir les parcelles de 30 m2 et les distribuer aux ménages selon les procédures habituelles en cours dans les programmes de parcelles assainies. Le reste pourra être vendu par le maître d’ouvrage, au prix du marché.

87La mise à contribution par les agences publiques des opérateurs privés pour la production de logements ou de parcelles doit permettre, selon la Banque mondiale, de maximiser le recouvrement des coûts, les promoteurs devant s’efforcer de trouver les modes de financement les plus avantageux, les entrepreneurs les plus compétitifs et les matériaux de construction les plus abordables. Par ailleurs, les délais de construction seraient peut-être inférieurs ; l’échelle du projet et la capacité de fonctionnement des entreprises requise, réduites, permettraient un meilleur suivi du projet. Ainsi, le projet-type de parcelles assainies doit constituer un modèle pour les opérateurs privés. Le gouvernement, en incitant les détenteurs d’avoirs fonciers à la production foncière et immobilière sur des terrains jusqu’alors gelés, met donc en place une forme de partenariat susceptible d’avantager les deux parties.

88Mais aussi, s’instaure une compétition nouvelle entre les agences publiques et les entreprises privées.

89D’une part, dans un contexte de suppression des subventions et, à terme, d’une réduction de l’aide, les agences publiques devraient se comporter de plus en plus comme des agences privées, sur le plan de la gestion financière et des programmes. Puis, en égalisant les normes publiques et privées, comme le prescrit la Banque mondiale, à travers une révision des réglementations existantes et une incitation à suivre le modèle des projets de parcelles assainies, les opérateurs privés sont amenés, de leur côté, à produire des projets similaires à ceux des agences publiques. A terme, on assiste à la mise en place d’un vaste marché foncier et immobilier où se confondent opérateurs privés et agences publiques.

90Par ailleurs, le principe de la propriété privée est largement étendu à toutes les couches de la société. Même les résidents des bidonvilles localises sur des terrains privés, qui étaient alors locataires, deviendront propriétaires avec la procédure LASER récemment mise en place. Le sol pourra y acquérir une valeur marchande et revêtir désormais une signification commerciale pour un grand nombre de couches de la société.

91L’utilisation des lacunes de la loi de socialisation du sol, pour promouvoir l’initiative privée, constitue un défi aux principes d’une législation qui avait pour but d’étendre la production publique de logements sociaux. Il s’agit en quelque sorte d’une mesure de dérégulation, mais aussi du retournement d’une loi sociale mise en place dans un contexte de valorisation de l’intervention publique, selon une logique interventionniste.

• Jayalalitha Jayaram : un certain consensus politique et social

92La période qui suit le départ de M.G.R. du gouvernement constitue, dans un premier temps, une période de flottement politique. Après la mort de M.G.R., la president’s rule est instaurée dans l’Etat. Puis, le parti du Congrès, qui depuis 1967 avait été exclu du pouvoir, opère un retour sur la scène politique du Tamil Nadu. L’élection de Jayalalitha Jayaram en 1991 au poste de Premier ministre du Tamil Nadu est le résultat d’une alliance entre le A.D.M.K. et le Congrès. Désormais, un pacte est scellé entre le parti majoritaire du gouvernement central et les forces politiques dominantes au Tamil Nadu.

93Certes, il y avait déjà eu quelques rapprochements entre l’A.D.M.K. et le Congrès, en particulier à l’occasion des élections générales de 1984. Ceci, entre autres, avait permis au Congrès de Rajiv Gandhi de remporter les élections mais aussi d’« harmoniser » les relations politiques entre le centre et l’Etat. Par ailleurs, ceci avait donné à M.G.R. une plus grande liberté d’action à l’intérieur de son Etat.

  • 48 Ancien deputy-leader du D.M.K. au Lok Sabha.

94Cependant, cet événement constitue un renversement du « dravidianisme » classique. Jayalalitha Jayaram, femme d’origine brahmane, actrice de cinéma, à la fois défenseur du A.D.M.K.48 – spectre de M.G.R. – et alliée du parti du Congrès, représente un certain consensus politique. Son charisme d’actrice lui garde une marge de populisme, à la manière de M.G.R., et son alliance avec le Congrès l’oblige à opter pour une politique résolument libérale, en accord avec le nouveau gouvernement de Narasimha Rao. Jayalalitha Jayaram va ainsi mener une politique libérale parée de populisme social, s’accordant pleinement avec les principes et l’orthodoxie libéraux professés au « centre », tout en neutralisant les sentiments « dravidiens ».

  • 49 Geetha, V., Rajadurai, S.V., “Dravidian politics : end of an era”, in Economic and Political Weekly(...)

95L’importante défaite du D.M.K. lors de ces dernières élections montré d’une part les limites du dravidianisme et de la culture anti-brahmane, la persistance de l’hégémonie brahmane et du castéisme49. D’autre part, elle met en évidence la force du gouvernement central à détourner des aspirations non conformes à sa ligne politique.

  • 50 Ibid., pp. 1591-92

96Au début des années 1990, apparaissent les contours d’une nouvelle politique économique et social au Tamil Nadu. On voit se dessiner clairement une politique économique d’obédience libérale, en accord avec la politique du centre dont les mots d’ordre sont : privatisation et ouverture sur l’extérieur. Sur le plan politique et social, apparaît la résurgence des hautes castes, puis le ralliement de la population à l’homogénéité et à l’unité indienne. Mais cette dernière pourrait bien être récupérée par ces mêmes hautes castes50.

  • 51 Le Front National (National Front) est une coalition dominée par le Janata Dal et appuyée par le pa (...)
  • 52 Frankel, F.R., “Sur fond de manipulations religieuses ; L’entrée en scène des laissés pour compte”. (...)

97Moins d’un an plus tôt, un incident politique avait sans aucun doute augmente la virulence des Brahmanes et des hautes castes pour leur permettre de revenir sur le front de la politique. Le gouvernement central, dirigé par le Premier ministre V.P. Singh, du Front National51, leur avait lancé un lourd défi. Il avait décidé de mettre en application les recommandations de la commission des castes retardées ou la commission Mandal (Mandal Commission), qui avaient été formulées en 1977 sous le gouvernement éphémère de majorité Janata. Il s’agissait d’étendre les quotas pour les castes retardées à 52 % de la population et de leur réserver 27 % des postes de l’Indian Administrative Service52. Les castes dites “avancées”, qui représentaient environ 20 % de la population indienne, se sentaient radicalement défiées. Cette mesure, destinée à renforcer les valeurs de la laïcité dans l’ensemble du pays, confortait les basses castes.

  • 53 Rappelons que cet évènement avait provoqué de violentes émeutes et des suicides par le feu, notamen (...)

98Le Tamil Nadu a, de manière générale, accueilli favorablement la mesure. Les partis dravidiens s’imposaient comme une force opposée à la virulence des “anti-Mandal”53. La nouvelle alliance de l’A.D.M.K. au parti du Congrès, puis l’élection de Jayalalitha Jayaram, constituent un compromis dans ce contexte de crise sociale.

99Après l’assassinat de Rajiv Gandhi dans la banlieue de Madras, s’ouvre la nouvelle ère libérale avec Narasimha Rao. Au Tamil Nadu, le renforcement de la libéralisation de la politique générale est accueilli dans l’optimisme, sous les auspices du nouveau gouvernement de Jayalalitha Jayaram.

• Privatisation et libéralisation affirmée du secteur du logement

  • 54 State Planning Commission, Government of Tamil Nadu, Draft Eighth Five Year Plan. 1990-95 ; A Summa (...)
  • 55 Thiru Selvaganapathi, T.M., Ministry of Housing and Urban Development, Policy note on housing 1991- (...)

100Le projet du huitième plan quinquennal pour le Tamil Nadu (1990-95)54, rédigé en 1990 sous le gouvernement intérimaire A.D.M.K., montre clairement l’orientation libérale de la politique du logement. De la même façon, le document de politique du logement55 produit par le ministre du Logement et du Développement urbain en 1991, montre la portée de cette libéralisation.

  • 56 State Planning Commission. Government of Tamil Nadu, Draft Eighth Five Year Plan, 1990-95 ; A Summa (...)

101Le projet de huitième plan quinquennal commence par une description peu enthousiaste de la situation économique au Tamil Nadu et des politiques menées antérieurement : “Le scenario pour le futur est déroutant. A la fin du siècle, la population de l’Etat s’élèvera à 62,4 millions d’habitants […]. Le flux de population dans les zones urbaines devrait augmenter et se manifester par une formidable pression sur les services urbains […]. Avec la montée de la classe moyenne urbaine et la progression du secteur tertiaire depuis la moitié des années 1970, la dichotomie rural-urbain s’accentue et s’opère à la faveur des consommateurs urbains […]. La part de la population située en dessous du seuil de pauvreté dans l’Etat est également très élevée”56.

  • 57 Ibid., p. 2.

102En fait, 44,1 % de la population rurale et 30,9 % de la population urbaine se situent en dessous du seuil de pauvreté, des taux bien inférieurs à la moyenne nationale (avec respectivement 40,4 % et 28,1 %). Les pauvres urbains sont essentiellement “les ouvriers de la construction et de l’industrie, et ceux du secteur informel”57.

  • 58 Ibid., p. 20.

103Le huitième plan doit être orienté vers la suppression de la pauvreté ; c’est un “besoin urgent et immédiat” énoncent les planificateurs. Ils ajoutent : “Ceci implique un tournant dans la méthodologie, la formulation et la mise en application du plan, afin que celui-ci soit basé sur les ressources locales […], sur la participation populaire […]”58.

  • 59 Ibid., p. 20.

104De manière générale, dans l’ensemble des secteurs du plan, “le rôle du gouvernement sera celui d’un “catalyseur” [enabler] plutôt que celui d’un “faiseur” [doer]. Selon l’orientation de la stratégie générale du développement, l’accent sera mis sur une utilisation plus efficace des ressources par une meilleure gestion, formation et amélioration de la technologie”59.

  • 60 Ibid., p. 20.
  • 61 Ibid., p. 21.
  • 62 Ibid., p. 22.

105Cette approche libérale du développement ramène davantage la formulation de la politique à l’échelle locale, les décisions centralisées entravant la privatisation. D’ailleurs, expliquent les auteurs du huitième plan, le développement de l’Etat “est affecté par les politiques macro-économiques poursuivies par le “centre”, en particulier, concernant la production, la consommation, l’emploi et le choix des technologies”60. Ainsi, le premier objectif est “d’améliorer les conditions de vie des pauvres, en particulier dans les campagnes, en améliorant l’accès aux services de base tels que l’eau potable, l’éducation élémentaire, la santé, l’alimentation, le logement et le système de distribution des biens essentiels”61. Concernant le logement, il s’agira en particulier “de rendre la population capable de construire son propre logement à travers les mesures et les incitations suivantes : une utilisation accrue des matériaux locaux, des crédits adéquats et appropriés, un plus grand recours au principe des parcelles assainies dans les programmes futurs, la fabrication de composants industrialises pour la construction de logement”62.

106Dans la formulation de cet objectif, est rassemblée non seulement l’option de la privatisation professée au “centre” sous la formule d’Etat “acilitateur”, sous-entendant l’accès au crédit, la mobilisation des ressources locales et la participation populaire, mais aussi sont intégrées les méthodologies de la Banque mondiale, considérées comme adaptées aux futurs programmes publics. Les auteurs du plan provisoire justifient leurs propos :

  • 63 Ibid., p. 41.

107“L’ampleur de l’investissement financier est sans aucun doute un facteur majeur de la réussite des programmes. Cependant, d’autres facteurs sont aussi importants comme le choix des technologies de construction, le degré d’implication des agences non gouvernementales et de participation des futurs accédants au logement. Les décisions politiques sont aussi importantes que l’allocation financière elle-même”63.

  • 64 Ibid., p. 56.

108La participation populaire est promptement recommandée dans l’ensemble des programmes de l’office du logement, de l’office d’assainissement des bidonvilles, de T.H.A.D.C.O., de la fédération des coopératives de logements, d’H.U.D.C.O. : “Les individus peuvent acquérir aisément un logement, mais l’aide de l’Etat est réellement nécessaire pour faciliter l’accès au foncier légal, l’installation de l’éclairage public, l’approvisionnement en eau et la mise en place des équipements sanitaires”64.

109Le budget envisagé pour le secteur du logement est de 2,6 milliards (260 crores) de roupies, soit 2,9 % du budget total propose pour ce huitième plan, part équivalente à celle du plan précédent. En revanche, concernant le secteur du développement urbain, une même part est proposée, légèrement supérieure à celle du septième plan (représentant 2,8 %).

  • 65 En 1991, les prêts au logement pour les employés du gouvernement sont dotés d’un taux d’intérêt de  (...)

110Un examen des programmes révèle une hausse du budget destiné aux programmes de logements pour les employés du gouvernement par rapport au plan précédent, si l’on exclut le programme de prêts individuels au logement. Ce dernier subit une baisse importante car il est sous-entendu que ces employés pourront désormais s’adresser aux banques nationalisées pour obtenir ce type de prêt, bien qu’ils soient moins avantageux65. Par ailleurs, on note une augmentation des financements pour les programmes destinés aux plus pauvres. Le budget consacré à l’éradication des bidonvilles augmente très faiblement dans la mesure où sa part baisse relativement à l’ensemble du budget passant de 9,1 % à 7,7 %. Le financement destiné à l’amélioration des bidonvilles accuse également une baisse.

111Par ailleurs, une maigre part du financement (0,8 %) est consacrée à des secteurs nouveaux : la mise en place de la législation sur les appartements en copropriété, la création de centres de formation professionnelle pour les artisans du bâtiment, la promotion des organisations non gouvernementales, le développement des zones industrielles pour la production de matériaux de construction, la création d’une autorité spéciale chargée de l’acquisition foncière, la recherche et développement, la création d’un fonds de roulement à l’usage des sociétés coopératives de logement.

  • 66 Thiru Selvaganapathi, T.M., Ministry of Housing and Urban Development, Policy note on housing 1991- (...)
  • 67 Ibid., p. 1.

112Le document de politique de logement66 produit par T.M. Selvaganapathi, ministre du Logement et du Développement urbain en 1991, constitue l’expression renforcée de cette libéralisation. Il reprend les termes et les options du texte de la politique nationale de logement, publié en 1988 par le “centre” : “Le logement n’est pas seulement un bien de consommation, mais aussi un investissement productif. Il promeut les activités économiques en même temps qu’il crée la base pour atteindre plusieurs objectifs : fournir des logements et améliorer la qualité de la vie, stimuler les activités économiques […], jouer le rôle d’une force motivante pour dégager de l’épargne volontaire, créer les conditions menant à l’accomplissement de buts cruciaux dans les domaines de la santé, de l’hygiène et de l’éducation”67. Les actions du gouvernement du Tamil Nadu seront les suivantes : la création d’espaces fonciers destinés aux opérations de logements, la promotion du programme de développement assisté proposé par la Banque mondiale (G.U.D.), l’extension de la propriété privée par la régularisation foncière, l’encouragement à l’accession à la propriété individuelle d’un logement par l’amélioration des structures de financement. Ce que propose Selvaganapathi, c’est la mise en place de conditions favorables à l’investissement dans le secteur du logement, incluant également le parc locatif et les coopératives de logement. Il souhaite par ailleurs institutionnaliser la participation des organisations non gouvernementales dans le processus de production de l’habitat.

113La volonté de dérégulation est claire quand le ministre propose de “modifier des lois et régulations, où cela est nécessaire, en vue de lever les contraintes pesant sur l’activité du logement”, Cet énoncé reprend explicitement les termes de la Banque mondiale édictés dans le rapport préparatoire pour le projet de développement urbain pour le Tamil Nadu (T.N.U.D.P.). Il en est de même quand il propose de “créer et renforcer les infrastructures de base […] pour atteindre les besoins du groupe cible majeur : les pauvres urbains”. Comme l’énonce la Banque mondiale l’intervention du secteur public en direction des couches à faible revenu doit s’effectuer davantage dans le domaine des infrastructures périphériques au logement.

  • 68 Ibid., p. 8.

114Concernant l’habitat “informel, le ministre propose une politique de décongestion des principales villes de l’Etat et la promotion de la participation des habitants des bidonvilles dans des actions d’amélioration de leur habitat. Une nouvelle stratégie est définie. Elle consiste à éradiquer la totalité des habitations insalubres situées dans les espaces publics : le long des grands axes de transport et des voies d’eau, à l’intérieur des parcs publics, etc. Les habitants de ces bidonvilles “doivent nécessairement être expulses et installés ailleurs”. Cependant, “où cela est possible, ils doivent faire l’objet d’une amélioration in-situ ; dans ces bidonvilles, seront mis en place des services de base [...]. Les taudis situés dans des zones congestionnées et insalubres des centres urbains doivent être éradiqués et remplacés par des opérations d’immeubles collectifs”68. Quand, ni la première approche n’est possible, ni la seconde, il faut envisager “une réhabilitation de ces quartiers à travers le principe des parcelles assainies” ; la procédure comprendra également la distribution de titres de propriété foncière aux bénéficiaires.

  • 69 Ibid., p. 7.

115Parallèlement, le ministre propose de faciliter l’accès au crédit pour les pauvres. Car “on doit s’assurer dans l’avenir d’une participation financière des individus”. Dans la même perspective, les appartements à louer pour les ménages à faible revenu doivent être convertis en logements en accession, “de manière à ce que les accédants entretiennent eux-mêmes leur logement et acquièrent un droit de propriété”69.

116A travers ces prescriptions, apparaissent clairement : – le refus du bidonville dans les centres urbains, illustré par les principes retenus d’éviction, de suppression et de remplacement de cet habitat par des immeubles dits salubres ; – l’intégration des méthodologies introduites par la Banque mondiale, bien que la réhabilitation et les opérations de parcelles assainies soient envisagées en dernier lieu ; – la volonté de privatiser le parc public de logements, pour se décharger financièrement de sa gestion et de son entretien, en le transférant au secteur privé ; – la volonté de rendre les ménages promoteurs de leur logement, en leur facilitant l’accès aux crédits, et de les responsabiliser par l’attribution d’un titre de propriété foncière.

  • 70 Ibid., p. 22.

117Certaines procédures annoncées dans ce document sont en cours. En 1991, l’office d’assainissement des bidonvilles a déjà supprimé quelques taudis situés dans le centre de Madras (quartier de Mylapore), le long d’un axe important de la cité (Dr. Radhakrishna Salai). Les projets de l’office d’assainissement des bidonvilles doivent être auto suffisants sur le plan financier (“self financing project”). De plus, certains d’entre eux doivent dégager des surplus. A cet effet, une nouvelle procédure est proposée : “[…] entreprendre des programmes rénumérateurs importants, localises avantageusement à Madras ou d’autres villes importantes, et utiliser le revenu pour l’entretien des logements publics”70. Le problème de la maintenance semble désormais se poser aux planificateurs et la mise en place d’opérations génératrices de profit est envisagée comme l’issue d’un tel problème. La notion de recouvrement des coûts de la Banque mondiale a semble-t-il fait son chemin et, au-delà, débouche sur la notion de profit, comme l’illustrent les opérations uniquement rénumératrices proposées et mises en œuvre au sein des agences publiques.

118A travers ces deux textes officiels, on assiste donc au déplacement effectif des objectifs. Ceux-ci avaient déjà été modifiés, mais n’avaient pas été clairement exprimes. Les théories et principes de la Banque mondiale ainsi que les objectifs du gouvernement central explicités dans le document de politique de l’habitat de 1988, n’avaient pas été intégrés jusqu’alors dans une politique globale de l’habitat. Par ailleurs, émerge une nouvelle attitude orthodoxe par rapport au traitement des bidonvilles, annoncée par l’emploi de la méthode de l’expulsion et du déplacement des populations. Les planificateurs empruntent-ils de nouveau les chemins de l’“hygiénisme” ? Et les “impurs” vont-ils à nouveau être envisages hors d’une ville normative et régulée ?

119Le 4 septembre 1991, le gouvernement de Jayalalitha Jayaram annonce son budget. Le ministre des Finances de l’Etat, Nedunchezhian, proclame l’objectif du nouveau gouvernement : “un logement pour chaque famille” (“ « a house for each family”.) Pour cela, annonce-t-il, “le gouvernement va créer les conditions favorables afin d’accélérer la production de logement dans le secteur privé”. Puis il annonce une mesure populaire : “des logements seront construits spécialement pour les pêcheurs […]. Dix villages modules seront construits au cours de l’année”,

  • 71 “Rs. 1250 Crores Plan to Develop Madras City”, The Hindu, 5 septembre 1991.

120Mais surtout, le Premier ministre déclare le lancement d’un programme de développement pour Madras de 12,5 millions de Rs. pour 5 ans71. Le plan annoncé correspond ni plus ni moins à la somme des budgets des différentes instances responsables du développement urbain dans la métropole. La seule nouveauté est le projet d’un pont aérien transurbain réservé aux autobus, sur une proposition de la Banque mondiale, afin de décongestionner la circulation en centre-ville.

  • 72 Nous analyserons ces aspects dans la troisième partie, chap. 1.

121L’annonce de ce premier budget confirme la volonté de Jayalalitha Jayaram de poursuivre une politique selon la tradition populiste de son prédécesseur. Elle tente de conforter en même temps les entrepreneurs de la capitale qui peuvent espérer des mesures dérégulatrices en leur faveur72 .

• Pauvreté et creusement des inégalités : les écueils de la privatisation en temps de crise durable

  • 73 The Hindu Research Bureau, “Emerging High Interest Rate Regime”, The Hindu, 15 septembre 1991, p. 1 (...)

122En mai 1991, après l’assassinat de Rajiv Gandhi, le Fonds monétaire international propose au gouvernement indien un plan d’ajustement économique. En juillet, Manmohan Singh, le ministre des Finances, met en œuvre une dévaluation de la roupie de 20 %. La dévaluation va avoir des répercutions sur le niveau de vie des ménages. Entre juillet 1991 et mars 1992, le prix du riz par exemple augmente de 50 %. Les conditions de crédits au logement qui avaient déjà été révisées à la hausse à travers une augmentation des taux d’intérêt depuis décembre 1990, subissent encore le coût de cet ajustement73. La banque nationale de l’habitat, dont le programme est assisté par l’U.S.A.I.D., qui impose des conditions de plus en plus restrictives, doit revoir ses taux d’intérêt. La dévaluation est également une source d’inflation de ces taux, et la banque centrale de l’Inde (Reserved Bank of India) est contrainte d’ajuster les conditions économiques nouvelles à l’offre de crédits.

  • 74 Chossudovsky, M., “Eliminer la pauvreté et éliminer les pauvres ; 870 millions d’indiens sous la co (...)

123Cependant, le plan du F.M.I., soumis au gouvernement central, à l’occasion du prêt d’ajustement économique en 1991, n’a pas encore été mis en place. Celui-ci propose, entre autres, l’abrogation de la loi sur le salaire minimum. Le salaire d’un ouvrier agricole au Tamil Nadu qui avait été fixé par le gouvernement à 15 Rs. par jour (alors équivalent de 3 francs français) au début de 1991, n’a pas été révisé après le budget de juillet 1991, ce dernier annonçant pourtant une baisse du pouvoir d’achat. Certains paysans du Tamil Nadu se retrouvent ainsi dans des situations alimentaires dramatiques, relatées par la presse locale. Cette “libéralisation”, note Michel Chossudovsky, “aboutit à remplacer les relations sociales despotiques en légitimant en fait l’exploitation de caste, le semi-servage et le travail des enfants”74. La “chirurgie économique” imposée par le F.M.I. dont parle ce même auteur semble bien avoir touché la population du Tamil Nadu. Le revenu et la solvabilité des ménages sont de plus en plus menacée et l’accès au logement pourrait bien constituer un mirage pour plusieurs milliers de personnes. Le projet de développement urbain de la Banque mondiale pour Madras, ayant mis en œuvre la privatisation du secteur de l’habitat, semble constituer au début de la décennie 1990 un processus abouti, mais risque fort de souffrir de la nouvelle situation économique imposée par un plan d’ajustement économique programme par le F.M.I.

124La résurgence des hautes castes au Tamil Nadu, qui s’est illustrée en premier lieu par la sortie des partis dravidiens et le retour du parti du Congrès sur la scène politique, pourrait fort bien conduire les différents groupes sociaux à renouer résolument avec des stratégies castéistes dans ce nouveau contexte de crise économique et de renforcement des inégalités, en particulier dans les processus d’appropriation de l’espace.

De l’interventionnisme à la privatisation : la leçon de Madras

125La politique du logement, entendue comme un ensemble d’options relatives au traitement social des différents groupes sociaux, a été déterminée par le contexte politique découlant des rapports de force entre les différents groupes sociaux en présence dans la capitale, mais aussi des relations que ceux-ci entretenaient avec le pouvoir du gouvernement central et les pouvoirs extérieurs : la Couronne britannique jusqu’en 1947 et beaucoup plus tard, la Banque mondiale à partir de 1974.

126Avant l’Indépendance de l’Inde, les Britanniques ont tenté d’imposer les règles d’aménagement prescrites dans la théorie du Town Planning, avant tout soucieux d’“hygiénisme”, mais aussi d’assurer le contrôle du territoire. Transpose dans l’espace social indien, ces théories, imposant un espace ségrégué, se sont adaptées dans un contexte social extrêmement hiérarchisé qui imposait le respect d’une certaine distance entre les différentes couches sociales. Cependant, le placage de l’appareil économique, social et administratif britannique dans le sous-continent a fait naître de nouvelles professions et de nouveaux comportements sociaux transcendant apparemment les barrières traditionnelles entre les différentes castes. La naissance du secteur public a aussi donné naissance à une politique du logement susceptible de constituer un instrument de contrôle social.

127A l’Indépendance, pendant les deux premiers plans quinquennaux, le Congrès, à la tête du Tamil Nadu, s’est conformé aux orientations politiques prises par le “centre”, sans grands éclats, tentant de pratiquer une politique permettant de satisfaire l’ensemble des groupes sociaux en présence. Le logement n’a pas constitué un secteur déterminant dans le plan de développement de l’Etat. A partir de 1967, le mouvement dravidien, originellement anti-brahmane, a placé le logement au centre de ses préoccupations et a utilisé ce secteur de développement pour mettre en œuvre une réforme sociale destinée aux basses castes. Un ambitieux dispositif a été ainsi mis en place, menant à des résultats prometteurs, mais en deçà des objectifs initiaux. Dès le milieu des années 1970, le dispositif interventionniste, victime des pratiques bureaucratiques et du clientélisme, montré des signes de faiblesse.

128Quand la Banque mondiale a commencé à investir la capitale sud-indienne, c’est dans un contexte de changements politiques favorable. Elle a bénéficié de cette situation, mais aussi, a profité de l’expérience tamoule dans le domaine du logement, exceptionnelle en Inde du point de vue de son ampleur et de son engagement, même si les logiques mises en place au Tamil Nadu se situent radicalement à l’opposé des siennes. L’aide financière apportée par la Banque mondiale a été suffisamment persuasive pour que les instances locales en viennent à modifier leurs approches dans les sphères du développement urbain et du logement. Il a été néanmoins difficile pour la Banque mondiale d’imposer un retournement radical des logiques pour amener le gouvernement local à entreprendre une politique résolument libérale, à partir de nouveaux instruments et principes de développement et d’aménagement urbain. Pour le gouvernement local, concilier privatisation et populisme social s’avère une entreprise difficile. Les instruments proposés par la Banque mondiale se sont relativement mal intégrés dans les rouages de l’appareil politique et administratif “dravidien”, sous-tendu par les rapports de forces entre les différents groupes sociaux.

129Les logiques de la privatisation se sont cependant imposées inévitablement dans l’Etat, les logiques du “centre” convergeant effectivement vers la libéralisation de la politique économique, se rapprochant des modules professés par les organisations internationales, en particulier ceux de la Banque mondiale. Les acteurs privés n’ont cessé de prendre de l’importance dans la production de l’espace résidentiel. Les logiques propres au secteur privé se sont affirmées au sein des agences publiques de logement, des formes de partenariat étant institutionnalisées, mais surtout, un contexte propice à la dérégulation se mettant en place, favorisant à terme le développement de l’activité des opérateurs privés du secteur de l’habitat.

130A partir de 1991, les forces politiques en place dans la métropole confirment la dynamique de privatisation engagée. Renouant résolument avec le groupe politique dominant au “centre”, le nouveau gouvernement local se doit d’adhérer aux options de politique de développement de celui-ci. L’affaiblissement des partis dravidiens au sein du gouvernement du Tamil Nadu signifie également le retour des Brahmanes sur la scène politique et la résurgence des hautes castes, dans un contexte économique difficile.

131Parallèlement, le désengagement des agences de logement au profit d’une intervention étatique et centralisée, par des mesures financières, fiscales, foncières ou infrastructurelles, implique un retrait progressif du gouvernement local du champs de la politique du logement. Cependant, les instances locales sont supposées reporter leurs efforts d’intervention dans le domaine des services périphériques au logement. Ainsi, les opérateurs privés sont amenés à développer de nouvelles stratégies d’appropriation et d’aménagement de l’espace urbain et s’ouvrent un vaste champ d’intervention dans la métropole.

132Cette évolution montre d’une part l’échec de la mise en place des principes de l’Etat-protecteur au sein duquel le logement était considéré comme un instrument de redistribution sociale. D’autre part, elle met en évidence la fragilité des bases sur lesquelles s’est construite la privatisation du secteur du logement.

133L’introduction des principes de l’Etat-protecteur dans une société fondée sur des rapports de castes a mené à la mise en place d’un système politique base sur ces rapports. Pour ces groupes politiques en place, il était nécessaire de trouver des instruments de consolidation et d’élargissement de leur pouvoir. Le logement a constitué le support idéal d’expression des partis dravidiens anti-Brahmanes. Leur politique du logement s’avère l’exemple Eclairant d’une faillite des principes de l’Etat-protecteur, la précarité économique de l’Etat et de la municipalité ayant par ailleurs contribué à cet échec.

134Quand la Banque mondiale a investi la métropole pour y introduire une nouvelle gestion de l’habitat, elle s’est heurtée à des difficultés majeures, qui tiennent à la nature même des structures et des mécanismes de la politique au Tamil Nadu. Les structures politiques de l’Etat ont été menacées, la Banque mondiale tentant de soustraire la substance politico-administrative contenue dans la politique du logement, par l’introduction de logiques gestionnaires et de mesures dérégulatrices, la ou les régulations constituaient le support des relations clientélistes et le maintien du pouvoir en place. Les difficultés de la Banque mondiale ont résidé davantage dans ces contradictions politiques que dans les faibles capacité organisationnelles et financières de l’Etat qu’elle invoque.

135Ceci montre que la réussite de la privatisation tient avant tout dans la nature des structures de pouvoir en place. Mais aussi, que les bases socio-politiques sur lesquelles se construit la privatisation peuvent être extrêmement préjudiciables au maintien des logiques gestionnaires et à la poursuite de l’entreprise dérégulatrice, conçues pour permettre une relance de la machine économique et une meilleure productivité urbaine. A Madras, l’entreprise libérale s’avère l’occasion d’une dislocation partielle des instruments du pouvoir politique en place. Mais les différents groupes sociaux et les castes se chargeront de trouver dans un nouvel l’habitat le support et l’expression des rapports sociaux.

Notes

1 Banque mondiale. L’apprentissage par l’action ; les prêts de la Banque mondiale pour le développement urbain les dix premières années : Washington D.C., Banque mondiale, 1983, p. 1.

2 Ibid., p. 61.

3 Ibid., p. 1.

4 Swaminathan, S.. Karunanidhi, Man of Destiny. New Delhi, East-West Press 1974. p. 87.

5 Lakdawala, DT. Union State Financial Relations Bombay, Lalvani pub., 1967, p. 39

6 M.G. Ramachandran est plus connu sous le diminutif de M.G.R.

7 Les prêts I.D.A. étaient alors sans intérêts. S’ajoutait une commission de service de 0,75 % (Cf. Debouverie, J., “Réflexions sur les activités urbaines de la Banque mondiale”, Notes et problématiques n° 2, Paris, programme REXCOOP, août 1983, p. 4).

8 The MGR Myth, an Appreciation “. Economic and Political Weekly, vol. XXIII. n° 1-2, 2 au 9 janvier 1988, p. 23.

9 M.T., “The God that Died”, Economic and Political Weekly, vol. XXIII, n° 1-2. 2 au 9 janvier 1988. p. 21.

10 Sandstrom, S., Cook. D., Sud, I., Van Nimmen, A. De L’I.D.A., Bertaud, A., Cooper. J. à Huddart, K.. consultants.

11 World Bank, India – Appraisal of the Madras Urban Development Project. Washington D.C., World Bank, Département des projets urbains, rapport numéro 1320a – IN, 15 février 1977.

12 Ibid., p. 6.

13 Ibid., p. 3.

14 Ibid., p. 4.

15 Ibid., p. 4.

16 Ibid., p. 5.

17 Ibid., p. 5. Le coût unitaire des logements est de 10.000 Rs. ; le loyer mensuel est de 10 Rs.

18 Ibid., p. 26.

19 Le rapport de la Banque mondiale contient le bilan financier de la municipalité depuis 1971.

20 Elle varie entre 15,5 et 30 %.

21 Ibid. pp. 32-33.

22 Ibid. p. 22.

23 State Planning Commission, Sixth Five Year Plan, 1980-85, Madras. Government of Tamil Nadu, 1982, p. 333

24 World Bank, India. Staff Appraisal Report – Second Madras Urban Development Project. Washington, World Bank, 26 novembre 1980, rapport n° 2893a-IN, p. 79.

25 Ibid., p. 5.

26 Ibid., p. 6.

27 Ibid., p. 8.

28 Environ 60 % des bidonvillois sont illettrés.

29 Ibid., p. 136.

30 Ibid., p. 114.

31 Government of Tamil Nadu, State Planning Commission, Seventh Five Year Plan, 1985-90. Madras, Government of Tamil Nadu, 1987.

32 Le plan précise que, malgré les estimations montrant un besoin réel de 990 millions de Rs., seulement 500 millions pourront être mis à disposition des employés du gouvernement.

33 Il s’agit du dixième point du programme, intitule “Améliorer l’environnement des bidonvilles, mettre en place des programmes de logements pour les catégories à faible revenu (E.W.S.) et prendre des mesures pour arrêter la hausse des prix fonciers”, Ibid., p. 516. Notons que le neuvième point du programme concerne également le logement, destiné à améliorer le logement des familles rurales.

34 Dans le plan, ce programme n’est pas inclus dans le secteur du logement mais fait l’objet d’un secteur spécial.

35 Borst, (F.J.), De Jong (Cor.), “Cost Recovery in Slum Improvement Programmes: a Case Study of Madras”, in : Dewit. M., Schenk. H., Shelter for the Poor in India. New Delhi, Manohar Pub., 1990, p. 68.

36 “The MGR Myth : an Appreciation”., Economic and Political Weekly, vol. XXIII, nos 1 et 2, 2-9 janvier 1988, p. 24.

37 India Today, 15 novembre 1986.

38 World Bank. India – Tamil Nadu urban development project ; project implementation report, World Bank : Washington D.C., 22 juin 1988, p. 195.

39 Ibid., pp. 1-2.

40 Ibid., p. 10.

41 Ibid., p. 9.

42 Ibid., p. 1.

43 Ibid., p. 2.

44 Ibid., p. 10.

45 Ibid., p. 13.

46 Ibid., p. 14.

47 En 1975. 68 % des bidonvilles de Madras se trouvaient sur des terrains publics, 32 % sur des terrains privés et 5 % sur des terres dont les bidonvillois sont propriétaires (T.N.S.C.B., Economic Survey of Madras Slums, Madras : T.N.S.C.B., 1975. p. 30).

48 Ancien deputy-leader du D.M.K. au Lok Sabha.

49 Geetha, V., Rajadurai, S.V., “Dravidian politics : end of an era”, in Economic and Political Weekly, n° 26. vol. XXVI, 26 juin 1991, p. 159.

50 Ibid., pp. 1591-92

51 Le Front National (National Front) est une coalition dominée par le Janata Dal et appuyée par le parti communiste indien (C.P. I.), le parti communiste de l’Inde marxiste (C.P.M.) et le mouvement extrêmiste hindou, le Bharatiya Janata Party (B.J.P.).

52 Frankel, F.R., “Sur fond de manipulations religieuses ; L’entrée en scène des laissés pour compte”., Le Monde Diplomatique, novembre 1990, p. 22.

53 Rappelons que cet évènement avait provoqué de violentes émeutes et des suicides par le feu, notament à New Delhi, Jaipur et Meerut faisant 36 morts. (cf. Pachauri, P., Ahmed, F., Awasthi, D., “Taking a tagic toll”, India Today, octobre 1990.)

54 State Planning Commission, Government of Tamil Nadu, Draft Eighth Five Year Plan. 1990-95 ; A Summary. Madras, Government of Tamil Nadu, octobre 1990. 86 p.

55 Thiru Selvaganapathi, T.M., Ministry of Housing and Urban Development, Policy note on housing 1991-92. Madras, Government of Tamil Nadu, demand n° 33, 23 p.

56 State Planning Commission. Government of Tamil Nadu, Draft Eighth Five Year Plan, 1990-95 ; A Summary, Madras, Government of Tamil Nadu, octobre 1990, p. 1.

57 Ibid., p. 2.

58 Ibid., p. 20.

59 Ibid., p. 20.

60 Ibid., p. 20.

61 Ibid., p. 21.

62 Ibid., p. 22.

63 Ibid., p. 41.

64 Ibid., p. 56.

65 En 1991, les prêts au logement pour les employés du gouvernement sont dotés d’un taux d’intérêt de 5,75 %, tandis que les banques nationalisées proposent des taux d’intérêt de 12 à 16 % suivant le montant des prêts.

66 Thiru Selvaganapathi, T.M., Ministry of Housing and Urban Development, Policy note on housing 1991-92, Madras : Government of Tamil Nadu, demand n° 33, p. 23.

67 Ibid., p. 1.

68 Ibid., p. 8.

69 Ibid., p. 7.

70 Ibid., p. 22.

71 “Rs. 1250 Crores Plan to Develop Madras City”, The Hindu, 5 septembre 1991.

72 Nous analyserons ces aspects dans la troisième partie, chap. 1.

73 The Hindu Research Bureau, “Emerging High Interest Rate Regime”, The Hindu, 15 septembre 1991, p. 17.

74 Chossudovsky, M., “Eliminer la pauvreté et éliminer les pauvres ; 870 millions d’indiens sous la coupe du F.M.I.”., Le Monde Diplomatique, avril 1992, p. 8.

Table des illustrations

Titre Tableau 13. Les dépenses du plan consacrées au logement et au développement urbain au Tamil Nadu (’00.000 Rs)
Crédits Sources : plans quinquennaux du Tamil Nadu
URL http://books.openedition.org/ifp/docannexe/image/9600/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 59k

© Institut Français de Pondichéry, 1998

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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