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Ville à vendre

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Christine Auclair

Deuxième partie. La privatisation à l’échelle d’une métropole : Madras

3. De la responsabilisation au volontarisme : le logement comme instrument de contrôle social

Texte intégral

1Dans la métropole coloniale, les prémisses d’une politique du logement commencent voir le jour pendant la période victorienne. Les logiques émergentes à cette époque sont en partie intégrées dans la planification post-coloniale. D’autres s’effacent pour faire naître un urbanisme propre à l’Inde et à Madras.

2Le rappel des principes mis en œuvre aux racines même du fait urbain moderne, à Madras, permettra de mieux appréhender les écarts entre logiques traditionnelles, coloniales, modernes et « post-modernes », relatives aux aspects politiques et sociaux du logement.

A. L’émergence de la responsabilité publique : entre « pragmatisme » colonialiste et « hygiénisme » (1898-1946)

3A la fin du dix-neuvième siècle, Madras n’est encore qu’une cite faiblement peuplée, qui ressemble davantage à un groupement rural qu’à une ville à l’aube de l’industrialisation. Le territoire de Madras est constitué d’un maillage de routes, de rivières, de terres agricoles, parsemé de noyaux urbains et de villages. Ce qu’on peut appeler l’espace urbain madrasi est caractérisé par une extrême hétérogénéité spatiale, mais constitue paradoxalement un maillage social très cohésif.

  • 1 Morgan. H., (ed.), Census of the Town of Madras, 1871. Madras, Fort Saint George Gazette Press, 187 (...)

4En 1871, le recensement de Madras rend compte d’une division du territoire en 60 villages1. De fait, il s’agit d’une part de villages et, d’autre part, de centres urbains ou d’unités de peuplement urbaines définies autour d’une communauté ou d’une activité, d’un temple ou d’un bazar.

  • 2 Neild. S.M., “Colonial Urbanism : the Development of Madras City in the Eighteenth and Nineteenth C (...)
  • 3 Ibid., p. 222.
  • 4 Ibid., p. 223.

5Les villages sont traditionnellement des regroupements de communautés agraires traditionnelles organisées sur la base du système mirasi2, faisant partie d’un plus vaste ensemble géographique, le Tondaimandalam, appartenant à l’Etat du Cholamandalam. Chaque village mirasi est contrôlé par un groupe de mirasdar, des propriétaires fonciers héréditaires, pour la plupart issus de l’élite tamoule des Vellalars (sous-caste), qui se partagent les droits et les privilèges et reçoivent une part de la production agricole, mais aussi, ont pour responsabilité de diriger les affaires locales du village et du temple. Quelques villages sont régis par le système shrotrium, où les droits fonciers supérieurs appartiennent au temple et à leurs dirigeants3. Depuis le XVIIIe siècle, un grand nombre de Brahmanes, de Vannyars et de Balijas ont acquis une grande part de ces droits mirasi4. Au début du XIXe siècle, la majorité des sols de ces villages sont des propriétés privées, détenues par des européens ou des Indiens.

6Périphériques à ces villages mirasi en mutation, les paracheri regroupent les populations « intouchables », isolées et installées sur des sites résiduels, hors des espaces des gens de castes, conformément à leur statut d’« impurs ». Par ailleurs, des villages de pêcheurs et des hameaux regroupant les communautés Chakkilian et Shamar parsèment l’espacemadrasi.

7Les différents villages mirasi sont cependant progressivement, et en partie, absorbés par l’urbanisation, de même que le système social qui sous-tend l’organisation spatiale est fortement ébranlé par les logiques coloniales à l’œuvre. Neild note : « Les affiliations de castes et les autres intérêts socio-économiques dépassent progressivement les frontières entre les différentes localités urbaines et suburbaines à Madras, mais ces relations nouvelles ne détruisent pas l’identité de ces unités. Pendant de nombreuses années, elles demeurent l’unité de l’organisation sociale la plus signifiante pour la plupart de leurs habitants ». Les paracheri restent partie prenante de l’organisation urbaine naissante mais s’intègrent de plus en plus dans le tissu urbain. L’immense paracheri établi dans Black Town, un des noyaux urbains majeurs de Madras, en constitue l’exemple le plus frappant. Certains villages, comme Black Town (aujourd’hui baptise George Town), deviennent des pôles urbains majeurs : Mylapore et Triplicane.

  • 5 Ibid., p. 230.

8La population de ces localités urbaines est composée principalement de marchands et d’artisans, mais aussi d’employés du commerce et des services gouvernementaux, tels les Kammalars, les Brahmanes et les Vellalars5.

  • 6 Au sujet des modes d’implantation britanniques par le système des bungalows, se référer à l’ouvrage (...)

9Les Britanniques, qui se protègent tout d’abord dans l’enceinte du Fort, commencent à s’installer à l’extérieur à partir de la fin du XIXe siècle, en particulier dans l’espace vierge de la Choultry plain, où se constituent Egmore, Nungambakkam, Royappetah, Teynampet, Pudupakkam, des quartiers de vastes jardins (compound) sur lesquels sont construits des bungalows6 aux larges dimensions. Ils mettent également en place, pour leur propre usage, des voies d’accès à ces quartiers excentrés partant du Fort. Barlow nous décrit le nouveau mode d’occupation résidentiel en 1921 :

  • 7 Remarquons que ce terme est d’origine malaise, contrairement à ce qu’affirme l’auteur.
  • 8 Barlow, G., Story of Madras. Madras, 1921, Oxford University Press, p. 69 .

10« Certains des résidents aisés de la ville blanche (White Town) avaient montré ce qui pouvait être fait ; ils avaient ainsi acquis des terres hors de l’enceinte, qu’ils avaient entourées de haies et cultivées comme des jardins, avec une habitation au centre de chaque jardin, dans lesquelles, à usage d’occupation permanente ou secondaire, le propriétaire et sa famille pouvaient espérer y trouver un apaisement loin des rues étouffantes de la ville en pleine croissance. Dans les « Record », chacune de ces villas est décrite comme une maison de jardin (« garden house ») et maintenant encore, on emploie ce terme anglo-indien7 occasionnellement pour parler d’une demeure située sur un terrain (compound) séparé, comme étant distincte des habitations ouvrant directement sur la rue »8.

11Outre la mise en place de leur propre espace résidentiel, les Britanniques commencent à établir des quartiers destinés à loger des réservoirs de main-d’œuvre pour le bon fonctionnement de la gigantesque entreprise commerciale de textile à l’exportation que constitue la Compagnie britannique des Indes orientales (East India Trading Company). Selon Barlow, les agents de la compagnie incitent le gouverneur à attirer des tisserands à Madras et les y installer :

  • 9 Ibid., p. 23.

12« Etant donné que le commerce de la Compagnie était principalement le textile, on peut comprendre que ses agents eussent été désireux d’inciter les tisserands et les fileurs à s’installer dans Madras […]. Elihu Yale, un des premiers gouverneurs du Fort, importa quelques cinquante familles de tisserands et les logea dans la rue des tisserands (Weavers’ street), la rue actuellement connue sous le nom de Nyniappa Naick Street, dans George Town. Quelques 25 années plus tard, le gouverneur Collet installa un grand nombre de tisserands importés dans la banlieue nord à Tiruvattur […]. Il y avait encore une demande pour davantage de tisserands, et finalement, un large terrain fut acheté pour en faire une ville de tisserands (« Weavers’ Town ») dénommée Chintadre Pettah – la moderne Chintadripet. Dans le but d’y attirer les tisserands, des logements furent construits aux frais de la Compagnie, qu’ils pourraient occuper comme des possessions héréditaires.[…] Washermanpet était une autre localité de ce type »9.

13Washermanpet se constitue ainsi comme quartier des blanchisseurs et Chintadripet, comme localité des tisserands. De la même façon, Royapuram est créé au nord de la ville pour que s’y installent les passeurs (Christian boatmen), main-d’œuvre précieuse, car nécessaire au chargement des navires sur la côte agitée du Coromandel.

  • 10 En 1871, les communautés se répartissent ainsi selon les nomenclatures du recensement : Parias, 31, (...)
  • 11 Environ la moitié de la population madrasi est représentée par des jati dont l’activité est liée à (...)
  • 12 Elles se composent principalement des Kammalar, Kusaver, Vaniyar et des Shanar.

14Ces initiatives, allant jusqu’à la construction de logements, représentent les premières mesures modernes de fixation de la main-d’œuvre sur le territoire madrasi. Les autres catégories de main-d’œuvre ont leur propre habitat. Les « intouchables », main-d’œuvre la moins qualifiée et la moins coûteuse, vit dans les paracheri traditionnels, et représentent environ 30 % de la population en 187110. Les cadres et les employés qualifies issus des castes d’agriculteurs11, des castes d’artisans et d’entrepreneurs12, de la caste des Brahmanes, s’établissent pour la plupart dans les centres urbains qui se constituent à partir des anciens villages mirasi. Cependant, certaines catégories professionnelles nouvelles, qui commencent à atteindre un statut élevé dans la hiérarchie marchande de l’ordre colonial, comme les dubashi *, s’installent dans des espaces spécifiques à partir du XVIIIe siècle ; Komaleswaran Kovil, près d’Egmore, est par exemple un quartier de dubashi.

  • 13 Pour avoir une répartition plus fine des castes par quartiers, voir recensement de Madras en 1871, (...)

15Lanchester, en 1918, nous donne un aperçu de la répartition communautaire madrasi. Les Brahmanes forment des peuplements homogènes dans les agraharam* des temples de Mylapore, de Triplicane, de George Town et de Chintadripet (voir aussi carte des agraharam en annexe II). Les musulmans, qui constituent 12,2 % de la population en 1971, se rassemblent à Triplicane et à proximité du port. Les Chrétiens résident à San Thome et à Vepery ; les européens dans l’ancienne Choultry plain, a Thousand Lights et à Nungambakkam13.

16Les divisions géographiques, naturelles, ainsi que la hiérarchie sociale imposée par la tradition, rejoignent l’ordre colonial ségrégatif que les Britanniques veulent imposer. Il n’est donc pas nécessaire de l’institutionnaliser.

  • 14 La religion du sud de l’Inde est régie par des rites en relation avec le culte Sakti, représenté pa (...)
  • 15 Ibid., p. 236.

17Cependant, il sera aisé pour les colonisateurs de renforcer la ségrégation. Neild relate comment les Britanniques ont su maintenir les conflits entre les castes de la main droite et celles de la main gauche14 jusqu’au XIXe siècle, tout en affichant une position officielle de neutralité dans le différent qui opposait les deux groupes de castes, en faisant bénéficier le groupe de la main gauche d’avantages et de privilèges manifestes : « Les recensements de la fin du XIXe siècle révèlent que, en dépit de l’apaisement du conflit ouvert entre les deux factions de castes, les anciennes divisions de rue persistaient, en particulier chez les castes de la main droite de Pedanaickenpet et dans le cœur de Muthialpet »15.

18A l’aube de l’industrialisation, la ville compte presque un demi-million d’habitants (453.000 habitants en 1891). La précarité des services et de l’habitat commence à s’illustrer dans les noyaux urbains de plus en plus denses tels que Black Town et Triplicane, même si l’étendue et la configuration initiale du territoire offre a priori de larges perspectives et de faibles contraintes de développement pour Madras.

  • 16 Cette loi permet au gouvernement d’acquérir le terrain trois ans après sa notification au propriéta (...)

19Madras devient une capitale importante à partir de 1898, date à laquelle le gouvernement de la Couronne commence à assumer le contrôle administratif du territoire conquis à partir de la Compagnie britannique des Indes orientales. Les trois capitales des présidences (Presidency) sont dotées des pleins pouvoirs, et pour la première fois, peuvent intervenir dans l’aménagement du territoire et dans la mise en place d’équipements et d’infrastructures publiques : hôpitaux, marchés, transports et logements. En 1894, est promulguée la loi d’acquisition foncière (Land Acquisition Act), qui doit faciliter la préemption des terrains non bâtis16 pour effectuer des opérations publiques d’aménagement. C’est à partir de cette époque que peuvent également s’implanter des associations caritatives ou de nature politique, sociale et religieuse, susceptibles d’intervenir et d’influencer le développement et l’aménagement de la capitale. La population de Madras va doubler en six décennies passant de 397.000 en 1871 à 734.000 habitants en 1931. Les infrastructures de transport mises en place au début de ce siècle facilitent l’aménagement de certaines localités périphériques, en particulier celles situées au sud-ouest de la ville. Le “grand Madras” commencé à se former, englobant des quartiers nouveaux qui font aujourd’hui partie du centre de la métropole.

20Au début du XXe siècle, l’appareil administratif commence à se mettre en place et le secteur des services prend une ampleur nouvelle. La capitale de la Présidence devient progressivement un des lieux majeurs de l’administration coloniale, mais l’industrie et le commerce ne connaissent pas l’essor important de Bombay ou de Calcutta.

21A partir du moment où Madras acquière une véritable dimension urbaine, jusqu’à l’indépendance du territoire, va se mettre en place une politique du logement. On distingue trois phases d’intervention : une période de laisser-faire ; une période marquée par des interventions ponctuelles de faible impact ; une période de responsabilisation.

• Une période de laisser-faire (1910-1930)

  • 17 Lewandowski. S., “Urban Planning in the Asia Port City : Madras, an Overview, 1920-1970”, Journal o (...)
  • 18 Le terme a été inventé par Geddes, P., Cf. Choay, F., L’urbanisme, utopies et réalitiés – une antho (...)
  • 19 Lewandowski, S., “Urban Planning in the Asia Port City : Madras, an Overview, 1920-1970”, Journal o (...)

22En 1915, l’urbaniste écossais Patrick Geddes est invite par Lord Pentland, le gouverneur de Madras, à visiter la Présidence et sa capitale, pour qu’il apporte ses suggestions sur le développement futur de la cité au conseil municipal de Madras17. Patrick Geddes, qui professe le respect de l’histoire ct de l’environnement local, mais aussi le développement des centres anciens, déplore la suburbanisation18 et ses coûts. Il soulève également le problème des bidonvilles et de la ségrégation urbaine et signale les dysfonctionnements, même si, comme le note Susan Lewandowski, « […] Geddes était très conscient de la structure de classes qui dominait le mouvement du Town Planning, aussi bien en Grande-Bretagne qu’en Inde, et de l’importance des classes moyennes « montantes » dans les assemblées des conseils et des offices municipaux »19. Le conseil municipal de Madras est alors composé de notables, presque tous d’origine européenne, œuvrant plutôt pour leurs intérêts particuliers.

  • 20 Lanchester, H.V., Town Planning in Madras. London, Constable, 1918.

23Peu après, on 1918, un projet d’amélioration du tracé de Madras est conçu par Lanchester20 et de manière générale, la planification urbaine commence à s’instaurer comme une nécessité.

  • 21 Corporation of Madras, Madras Corporation Code. Madras, Thompson, 1941, p. 632.

24En 1919, la municipalité change de statut avec la promulgation de la loi régissant la corporation (Madras City Corporation Act). La nouvelle municipalité de Madras constitue un des premiers organismes de politique urbaine du pays, dirigé par un conseil général (General Council) avec, à sa tête, le maire, et constitué de commissions (Standing Committee) chargées de la gestion proprement dite et du secrétaire municipal (Municipal Commissioner), fonctionnaire de l’Etat. La fonction première de la municipalité est de développer et d’entretenir les infrastructures et d’assurer la santé publique, l’enseignement élémentaire, l’aménagement du territoire. Au sein de la municipalité, le département de la santé publique (Public Health Department) est chargé du logement, plus précisément du contrôle des constructions, de l’inspection du parc de logements et des bidonvilles21. L’attribution des permis de construire revient au département des travaux publics (Works Department).

25En 1920, la première loi d’urbanisme apparaît à Madras (Madras Town Planning Act), 5 ans après la promulgation de celle de Bombay, calquée sur la loi britannique de 1909 régissant l’aménagement. Puis, la même année, est créé le comité d’aménagement de Madras et de sa banlieue (Madras City and Suburban Town Planning Trust), qui devra appliquer la loi d’urbanisme, formuler des projets et les mettre en œuvre.

26Ainsi, au début des années 1920, un cadre juridique est instauré dans la métropole, à partir duquel pourront être formulés et élaborés les instruments d’une politique du logement. La législation prévoit la mise en place d’un budget destiné à l’habitat et à la promotion des coopératives de logements (dans le Madras City Municipal Act de 1919), en particulier la construction d’habitations pour les ouvriers dans les programmes d’aménagement urbain (dans le Madras Town Planning Act de 1920), Pour concrétiser les éventuels projets, la section 32 du dernier texte prévoit la création d’un fonds provincial pour l’aménagement urbain (Provincial Town Planning Fund).

27Les autorités se soucient avant tout d’œuvrer pour une ville planifiée, légale et conforme aux nouveaux principes de l’aménagement urbain britannique. Mais le tissu social de la ville indienne ne s’y accorde pas particulièrement.

  • 22 Cette loi déclare illégale toute occupation sur un terrain n’ayant pas le droit d’occupation perman (...)
  • 23 Lewandowski, S., “Urban Planning in the Asia Port City : Madras, an Overview, 1920-1970”, Journal o (...)

28Une révolte issue des paracheri, organisée en 1920 par la communauté des Adi-dravidas Panchamas, constitue un premier signal d’alarme auprès des autorités locales, qui ne se préoccupent alors guère des conditions de vie dans les quelques 120 cheri* de la capitale. Les Panchamas revendiquent le droit de cite pour certains des leurs, chassés des terrains qu’ils occupent illégalement, allant ainsi à l’encontre de la loi de 186522. Pour mettre fin aux émeutes, la municipalité accorde à certains des représentants de la communauté des Panchamas une régularisation de leur statut d’occupation ; ces derniers sont également encouragés à construire des habitations sur les parcelles allouées par la municipalité23. Cette mesure réparatrice doit calmer pour un temps les tensions sociales émergente dans la métropole,

29Ce qui préoccupe avant tout le nouveau Trust, c’est le problème de l’expansion urbaine, qui va constituer la pierre angulaire de son programme. Dans cette perspective, il lance son premier projet : le programme d’aménagement pour le quartier de Mamballam (Mamballam Town Planning Scheme), sur un site de 1.200 acres (soit 4,85 km2), localise en bordure sud-ouest de la ville (appelé aujourd’hui Theagaraya Nagar, quartier central résidentiel et commercial). La clarté et l’étendue du tracé actuel du quartier témoignent de l’ampleur de l’opération : une place centrale pourvue d’un parc, de laquelle rayonnent six axes majeurs organises sur un demi-cercle, les voies secondaires reliant les axes principaux et dessinant le maillage du plan. On ne peut s’empêcher de rapprocher ce plan du trace théorique d’Howard (le tracé circulaire de la cité-jardin de 1898).

30Ce projet constitue une opération foncière d’envergure destinée à être commercialisée dans les milieux d’investisseurs, à des cadres et commerçants relativement aisés de la capitale. Mamballam devient rapidement le quartier des cols blancs indiens, desservi par une gare ferroviaire. En revanche, rien n’est prévu pour loger les ouvriers, les employés, le personnel de service, les petits vendeurs, et pour améliorer les conditions de vie dans les bidonvilles, en dépit du discours tenu par Geddes.

31Le projet d’aménagement de Mamballam illustre parfaitement la logique d’expansion urbaine et la politique économique coloniale du début du siècle. Le développement de nouvelles banlieues résidentielles doit permettre de fournir aux nouvelles classes moyennes ascendantes un espace spécifique de résidence. Il constitue par ailleurs une méthode simple pour écarter ces populations de la congestion croissante du centre-ville et pour maintenir les populations pauvres dans les centres anciens.

32Grâce à cette politique d’aménagement, les périphéries, anciens déversoirs des migrants et lieux d’installation des bidonvilles, ne pourraient plus être occupées illégalement et anarchiquement.

33De la même façon, d’autres projets sont dessinés pour Mylapore et Nungambakkam, deux quartiers centraux, et Ambattur, Villivakkam et Peramhur, villages de la périphérie urbaine. Ils n’ont pas été réalisés.

34Cependant, aucune législation n’est utilisée pour entreprendre un quelconque projet pour l’amélioration des bidonvilles. Ni les recommandations de Geddes, ni la révolte des Panchamas n’ont été considérées avec attention par les nouveaux aménageurs. Mais l’aggravation de la situation sanitaire à la fin des années 1910 et aussi au début des années 1920 est suffisamment préoccupante pour que les agents municipaux reconsidèrent la portée de leur intervention. Au milieu des années 1910, une forte épidémie a conduit à des taux de mortalité anormalement élevés et cette situation se maintient jusqu’au début des années 1920. Un comité chargé d’examiner la situation sanitaire de Madras est alors créé. Il est l’auteur d’un rapport examinant pour la première fois le problème du logement et des bidonvilles. La conclusion est la suivante :

  • 24 Report of the City High Mortality Committée. Madras, 1927, p. 23.

35« L’entreprise privée n’a pratiquement rien fait en direction du logement des pauvres durant la dernière décennie. La municipalité a fait quelques tentatives qui ont échoué, mais la situation est si préoccupante que nous considérons que le temps est venu de permettre au comité d’aménagement de Madras de fonctionner, afin qu’il puisse reconstruire les bidonvilles et les quartiers congestionnés »24.

36En 1926, le docteur Govinda Pillai, dans le rapport du responsable de la santé de la ville (Report of the Health Officer of the City), montre la nécessité d’une réelle intervention :

37« Si l’on veut s’attendre à des résultats substantiels, il faut édicter une politique du logement claire et audacieuse. Il faut savoir que Madras est bien en retard par rapport aux autres villes de la présidence en matière de développement […]. Ce qu’il faut faire, c’est véritablement entreprendre un programme de développement sur des bases scientifiques et financières solides ».

38Malgré les recommandations formulées, aucune mesure réelle n’est prise. Les Britanniques, pour s’écarter des dangers signales, commencent à s’installer dans les zones encore vierges du territoire de Madras, en particulier au sud, où l’altitude permet une circulation de l’air plus grande et écarte des miasmes – simple considération hygiéniste du temps.

39Peu après, en 1929, quand la commission royale du travail en Inde (Royal Commission on Labour in India) visite pour la première fois Madras, elle met en évidence les mauvaises conditions de logement des pauvres et le problème des bidonvilles. En revanche, elle met en exergue un premier exemple modèle de traitement social par le logement : l’opération de la Buckingham and Carnatic Mills Company (B.C.M.C.) à Perambur, dans la banlieue nord de Madras, dont la commission royale en 1931 fait éloge. Elle qualifie l’opération de « réalisation plaisante dans le contexte de la présidence », décrivant ainsi l’exemplarité du projet : « Quatre villages modèles ont été construits, avec des logements bien conçus sur un site bien dessiné et pourvu de routes, de circuits d’adduction d’eau et d’éclairage ». La commission royale note également que : « Un loyer nominal de une à huit roupies par mois est prélevé et ni la sous-location, ni la location à d’autres types d’employés n’est permise ». Les conditions de logement des employés de la B.C.M.C. contrastent bien évidemment avec celles de la grande majorité des ouvriers madrasi. Au total, seuls 10 % des ouvriers de l’usine sont logés dans la nouvelle colonie, ce qui constitue somme toute une bien maigre réussite.

• Des interventions ponctuelles de faible impact (1930-1935)

40Jusque-là, la mise en place d’un cadre juridique n’a pas suffi pour asseoir une politique d’ensemble et le faible investissement financier de la municipalité n’a pas permis la mise en œuvre de projets d’envergure. En 1930, la municipalité reçoit une subvention de 500.000 Rs. du gouvernement de Madras destinée aux programmes de logements. C’est pour la première fois, l’occasion de mettre en œuvre un projet conséquent et d’appliquer les multiples recommandations jusque-là émises par les différentes commissions. L’objectif de la municipalité est alors de reloger la population des bidonvilles les plus insalubres ou d’améliorer les infrastructures dans les taudis existants. Elle s’engage dans une logique de reconstruction et d’élimination des espaces de la cité non conformes aux normes d’hygiène admises.

  • 25 Ranson, C.W., A. City in Transition ; Studies in the Social Life of Madras, Madras. The Christian L (...)

41Trois types d’opérations sont mis on place25 :

  • 26 Littéralement en français, “socle”.

42– L’amélioration des bidonvilles insalubres (c’est-à-dire sans drainage, congestionnés et malsains) par la réfection des voies et du drainage, l’adduction d’eau, l’éclairage public, – La reconstruction complète des bidonvilles par la suppression des abris existant et la reconstruction de logements in situ, – les plinth26, qui consistent en des parcelles aménagées et équipées (routes, parcelles, drainage, bornes d’eau individuelles, fontaines collectives, latrines) pourvues de socles en béton surélevés, qui seront louées aux habitants pour qu’ils y construisent eux-mêmes leur habitation.

43Les terrains de certains bidonvilles sont acquis par la municipalité. On y aménage routes, drainage, réseau d’adduction d’eau, réseau électrique, sans y construire de logements. D’autres bidonvilles, ceux de grande taille, sont destinés à la reconstruction complète. A Cemetery road, Vasapmode, Conran Smith Nagar et Bogipalayam, des immeubles collectifs de deux étages sont édifiés, en remplacement des habitations précaires. Le troisième type d’intervention constitue une approche intermédiaire. Il consiste à attribuer aux ménages des parcelles équipées, en location, où ils pourront construire une superstructure en matériaux légers (terre, bambous, feuilles de cocotier). Deux projets de ce type sont mis en place à Vyasarpadi et à Royapettah. Ils s’apparentent aux techniques des « trames assainies » de la Banque mondiale, qui seront utilisées à Madras à partir de 1977, mais ces dernières sont basées sur la propriété privée et non sur la location.

44Les autres opérations de la municipalité consistent en des colonies pavillonnaires de petites tailles comme à Vasapmode ou comme le projet de logements modèles pour les anglo-indiens.

45Environ un quart des projets est base sur des loyers permettant un retour de l’investissement en 20 à 25 ans (avec un taux de retour de 4 à 5 %, cf. tableau 33). Mais la plupart sont basés sur des loyers trop has pour espérer la rentabilisation des opérations en termes financiers car ayant un taux de retour inférieur à 2 % par an. L’ensemble des opérations doit permettre un retour annuel de l’investissement de 2,7 % et demande ainsi globalement une période de 37 ans pour que le total de l’investissement soit recouvré.

46La politique de la municipalité n’est donc pas basée sur un objectif de recouvrement des coûts à court terme et une partie des projets est considérée comme de purs investissements sociaux. Cependant, le volume des opérations est trop faible pour avoir un impact social réel et pour mener à l’amélioration des logements des plus démunis.

• Vers une plus grande responsabilisation

47A partir du milieu des années 1930, on pout discerner le développement d’une certaine attitude de responsabilité municipale. Dans un premier temps, le comité d’aménagement pour la ville de Madras est démantelé et ses fonctions sont reprises par la municipalité, qui formule une nouvelle politique d’aménagement.

  • 27 Ranson, C.W., A City in Transition ; Studies in the Social Life of Madras, The Christian Litteratur (...)
  • 28 Ibid., p. 102.

48La publication du recensement de 1931 est l’occasion pour les autorités municipales de prendre conscience de la très forte croissance de la population pendant la dernière décennie. Le projet extensif de Mambalam a constitué un pôle extraordinaire de développement et la ville commence à être occupée en grande partie par un espace résidentiel base sur la figure du « bungalow-compound », conformément aux premiers modèles coloniaux. Comme le note Ranson : « les terrains étaient occupés principalement par le grands bungalows coûteux, et ce développement résidentiel, pourtant majeur, contribua très faiblement, voire nullement, à l’amélioration des quartiers des petites classes moyennes et des classes laborieuses, de plus en plus congestionnés »27. L’auteur note également un fait social émergent dans la cité : « l’affaiblissement notable du système de la famille élargie (Joint family) induit une tendance croissante chez les jeunes couples à s’établir en ménages séparés, plutôt que de continuer à vivre dans l’ancienne maison avec la famille élargie. Cette tendance, à laquelle s’ajoute la croissance démographique, a contribué à accroître la pénurie de logements. Le surpeuplement dans les quartiers de classes moyennes est devenu important »28. Les résultats et l’analyse du recensement provoquent un débat au sein des instances municipales, qui décident la mise en place d’un comité ad hoc pour examiner la situation et formuler une politique adéquate : le comité spécial pour le logement de la municipalité de Madras (Special Housing Committee of the Corporation of Madras). Dès 1934, cette commission établit un rapport mettant en lumière les résultats de ses investigations et formulant une politique de logement relativement ambitieuse. Ce rapport montre que la croissance de la population a été particulièrement élevée du fait de l’affluence des couches moyennes et des ouvriers, à la recherche d’un emploi vers la capitale.

  • 29 Census of 1931, Report of the Special Housing Committee, Corporation of Madras, 1934, pp. 3-4.

49On recense 189 bidonvilles dans la cite, réceptacles des migrants les plus pauvres. Par ailleurs, les auteurs du rapport tentent de démontrer la relation entre la mauvaise qualité des logements et la croissance de la mortalité due aux maladies respiratoires : « Le problème de la santé est si intimement lié aux conditions de logement qu’il est difficile d’obtenir des résultats probants tant qu’un effort réel n’est pas fait pour améliorer ces conditions, par la mise à disposition de logements plus salubres et à faibles coûts et par une campagne systématique d’éradication des bidonvilles”29.

50La politique du logement consiste en trois champs d’action :

  • la fourniture de logements aux ménages condamnés à vivre dans des taudis ;

  • le décongestionnement des quartiers de classes moyennes ;

  • le logement des sans-abri et des mendiants.

51Cette politique témoigne de l’influence du courant hygiéniste de l’ère victorienne. La responsabilité d’assainir les quartiers insalubres et de construire des logements « adéquats », incombe des lors au secteur public. En Grande Bretagne, on a construit les cités patronales mais aussi les cités et les banlieues jardins, comme à Letchworth ou à Hampstead. Pour les Britanniques, Madras constitue également le cadre d’application des théories hygiénistes.

  • 30 Nous avons réuni en partie les informations qui suivent par des entretiens auprès de Madame George, (...)

52En 1941, une loi de contrôle des loyers (Madras House Rent Control Act) est promulguée, devant la forte croissance de la population et le début d’une crise du logement. Puis, juste avant l’Indépendance, en 1946, la société d’aménagement urbain de Madras (Madras City Improvement Trust, C.I.T.) est créée, après celle de Bombay en 1898 et celle de Calcutta en 1911. Cette société constitue la première institution consacrée exclusivement au logement dans la capitale30. Ses fonctions sont définies dans le City Improvement Act de 1945. La société, dirigée par un comité forme de son président, de deux conseillers municipaux et de trois personnes extérieures, gérée par une équipe d’ingénieurs et d’aménageurs idéalistes, définit son activité comme non lucrative. Le budget annuel provient de deux sources : la municipalité et le gouvernement de Madras, qui fournissent chacune 250.000 Rs.

  • 31 Les normes adoptées étaient les suivantes : 500 à 800 f2 (46 à 75 m2) pour les catégories à faible (...)

53A ses débuts, la société d’aménagement urbain effectue les opérations sur des terrains libres non cultivés situés au sud de la ville. Les sites choisis sont viabilisés, équipés d’infrastructures, et découpés en parcelles de 1 à 2,5 ground* destinées à être vendus aux classes moyennes madrasi, ou à des investisseurs, pour lesquels sont réservées des parcelles à usage non résidentiel. Les prix de vente restent bien en dessous des prix courants du marché. Une partie des recettes de la commercialisation des opérations est versée au gouvernement, en compensation des terrains acquis par le C.I.T. auprès de ce dernier et revendus aux ménages et aux investisseurs. Parallèlement, dans ces mêmes opérations, quelques unités d’habitations31 sont construites : des maisons individuelles et des appartements.

  • 32 Signalons que les normes adoptées dans les opérations de trames assainies de la Banque mondiale à M (...)
  • 33 Ten Holder, C., Mulders. R.. O.D.P. : Victims of Changes in Policy ? Amsterdam. Université d’Amster (...)
  • 34 Nambiar, P.K., Census of India 1961. Slums of Madras City. New Delhi. Government of India, Census o (...)

54Le logement des plus pauvres constitue une considération tardive, les opérations devant être financées par le profit de la commercialisation des programmes destinés aux couches moyennes, on quelque sorte à la manière du système des « subventions croisées ». L’idée est de redécouper, à l’intérieur des opérations-types déjà entreprises par la société d’aménagement urbain, des parcelles classiques en deux parcelles plus petites (soit de 1200 Pou 111,5 m2, soit de 880 f2 ou 81,7 m2)32. Il s’agit du programme de parcelles aménagées (Open Developed Plots, O.D.P.)33. Chaque parcelle est équipée de latrines et d’un point d’eau ; certaines parcelles sont également pourvues d’un soubassement bétonné. Les O.D.P. sont conçues uniquement pour la location (pour 3 Rs. par mois) et il est interdit d’y construire une structure durable. On peut seulement y installer une structure légère faite de terre et de bambous. Les plus pauvres se trouvent ainsi « intégrés » dans les quartiers résidentiels de classes moyennes, ce qui confère à ces quartiers une certaine mixité. Ce type d’opération sera maintenu jusqu’en 1971. Au total, quelques 8.500 parcelles de ce type ont été allouées aux ménages à faibles revenus. Parallèlement, sont entrepris des projets d’éradication des bidonvilles et de construction de structures in situ à plusieurs étages. En 1948, on reconstruit le Cox cheri situé dans le quartier central de Chintadripet. Deux « barres » de 48 appartements sont érigées, destinés à être loués aux petites classes moyennes, ainsi que des blocs de cellules d’habitation pour les résidents d’un bidonville. Les bidonvillois qui ne peuvent être relogés sur place sont déplacés à Trustpuram, dans les franges urbaines de l’ouest de la ville34.

• Les enjeux politiques à la veille de l’Indépendance

55Bien avant l’Indépendance de l’Inde, un dispositif administratif est mis en place, concrétisant la conception de la politique du logement hygiéniste britannique. Il influencera en partie la politique de la post-indépendance. Le logement, qui constitue un élément non négligeable de la politique urbaine, conformément au mouvement du Town Planning britannique, a été néanmoins considéré bien tardivement et très timidement à Madras. Le cadre d’intervention et les logiques issues du « pragmatisme » et de l’« hygiénisme » colonial, ont laissé un large champ d’action au secteur privé. Les interventions, de faible impact, réparatrices et préventives des tensions sociales sous-jacentes ou destinées à fixer certaines couches, ont permis pour un temps que fonctionne l’appareil colonial, à peu de frais.

56A la veille de l’Indépendance, la longue absence de politique globale d’aménagement et d’intervention, a déjà stigmatise la future métropole pour faire d’elle un espace rebelle à l’aménagement urbain. Par ailleurs, l’appareil administratif et juridique colonial en matière d’aménagement, transpose dans le contexte d’une métropole indienne, a orienté les esprits des nouveaux cadres formes vers une certaine forme de planification, des préoccupations et des logiques radicalement opposées aux modes de pensée indiens. Ces hommes vont constituer les futurs cadres du secteur public et transmettre leur savoir dans la sphère nouvelle du logement, entendue comme l’espace possible d’un traitement social de l’urbain. Les transformations profondes du territoire s’accompagnent d’une modification apparemment importante et profonde de l’espace social. Par ailleurs, des confrontations sociales engendrées par le placage de l’appareil colonial sur l’espace économique et social traditionnel indien, émerge progressivement un contexte politique original dans le pays tamoul. Il va influencer profondément les choix et les orientations future du développement dans la région et sa capitale.

  • 35 Il deviendra en 1942 le Dravida Kazhagam, la Ligue dravidienne, puis le D.M.K. en 1949, la Ligue pr (...)

57Plusieurs grandes formations politiques ont commencé à poser les jalons de l’intervention de la post-indépendance dans la péninsule dravidienne : le Indian National Congress, la Home Rule League, le Justice Party35 et le Self-Respect Movement.

  • 36 Il s’agit du Chief Minister du gouvernement de l’Etat, qui est différent du Prime Minister du gouve (...)

58Elles ont déjà eu l’opportunité de s’exprimer quelque peu dans le champ décisionnel à tous les échelons de la vie politique de la présidence. La Home Rule League, dirigée par Annie Besant, qui a engagé une lutte ouverte contre les Britanniques et leur « British Rule », a réussi, en s’alliant avec le Justice Party, à s’imposer en 1921 à la tête du gouvernement. A partir de ce moment, le Justice Party prend le pouvoir car le Mahatma Gandhi, qui avait engagé son mouvement de non-coopération, demande au Congrès de boycotter les élections. Le Justice Party remporte régulièrement les élections générales et siège majoritairement à l’assemblée législative jusqu’au milieu des années 1930. Ce n’est qu’à partir de 1937 que le parti du Congrès prend le pouvoir pour former un ministère dans la présidence, dirigé par un leader brahmane. Le Government of India Act de 1935 permet que soit mis en place un ministère spécifiquement indien. En 1939, le Premier ministre36 est remplacé par une figure prééminente du parti du Congrès, issue d’une basse caste, pour y rester jusqu’en 1946.

59Le Indian National Congress est fondé en 1885 à Bombay et se réunit pour la première fois à Madras en 1887. Il devient la première grande force politique en Inde et dans la présidence de Madras, représenté généralement par des hommes de hautes castes. A Madras, les Brahmanes, ayant été les premiers à prendre part à la politique, trouvent dans le parti du Congrès une voie à leurs aspirations et occupent alors des positions élevées dans le parti. Le Justice Party, fondé en 1917, émanation de l’association dravidienne (Dravidian Association) créée en 1915, a pour but initial de combattre la domination des Brahmanes, en particulier concernant l’accès aux postes de l’administration britannique. L’éducation occidentale, à laquelle sont formées les hautes castes, en l’occurrence les Brahmanes, confère à ces communautés l’accès à des emplois haut places dans l’administration coloniale. André Béteille souligne l’importance de ce fait au Tamil Nadu :

  • 37 Beteille, A., Castes : Old and New. Essays in Social Structure and Social Stratification. Bombay, V (...)

60« Le dix-neuvième siècle vit l’émergence d’un certain nombre de professions urbaines « classes moyennes ». Celles-ci devinrent les chasses gardées de quelques hautes castes. A Madras, la fonction publique et ses professions étaient dominées presque complètement par les Brahmanes, ceci jusqu’à la première guerre mondiale »37.

61Les non-Brahmanes, implicitement exclus de ces rangs, ont commencé à organiser un mouvement d’opposition aux Brahmanes, qui devient par la suite une force politique imposante, parvenant même dans les hautes sphères politiques de la présidence de Madras. Pour le Justice Party, les Brahmanes sont synonymes de la culture aryenne du nord, dominatrice. Ils constituent traditionnellement les régulateurs et les médiateurs de la vie religieuse, cœur du dispositif social. Ils détiennent le droit exclusif d’étudier le langage sacerdotal : le Sanskrit.

  • 38 Quatrième caste traditionnelle dans la société brahmanique, la plus basse des quatre varna* composé (...)

62Les dravidiens déclarent avoir été conquis et supplantés par la religion aryenne et, de surcroît, par un système de castes, à l’intérieur duquel ils occupent des positions inférieures. Cette situation d’injustice que ressentent les non-Brahmanes est accusée par le fait que, dans le sud de l’Inde, ils sont relégués au statut de Shudras38. Le Justice Party devient un mouvement anti-Brahmane et anti-aryens, centre sur la culture dravidienne originelle du sud de la péninsule.

  • 39 Ramanujam, K.S., The Big Change. Madras. Higginbothams, 1967, p. 217.

63Dans les années 1940, C.N. Annadurai déclare : « Le mouvement D.M.K. constitue une tentative de libéralisation d’une Inde du sud réduite à l’esclavage […]. Les dravidiens sont différents des aryens. Notre devoir est de construire le chemin de notre liberté »39. Le D.M.K. en vient rapidement à envisager la formation d’un Etat séparé, le « Dravida Nadu ».

  • 40 Appelé Periyar, signifiant en tamoul “le grand”,
  • 41 A ce sujet, Naipaul, V.S., fait une description bien documentée de la politique madrasi dans son ro (...)
  • 42 Les Brahmanes ne représentent que 2,9 % de la population de Madras en 1871. (d’après Morgan, H., Ce (...)

64Le Self-Respect Movement, parti parallèle, prône le « rationalisme » et l’athéisme et son dirigeant charismatique E.V. Ramaswamy Naicker40, ayant effectué une visite en Russie soviétique, se rallie à la voie du communisme41. Le Justice Party, qui deviendra plus tard la Ligue dravidienne, sera très proche de ces idées progressistes dans le contexte sud indien. Les Brahmanes, relativement isolés et représentant une minorité42, montent au créneau en s’emparant du parti du Congrès, et, en 1937, C. Rajagopalachari, Brahmane, prend le pouvoir pour un mandat de courte durée (deux ans). Le parti du Congrès est peu de temps après infiltré puis dirigé par les non-Brahmanes. Le Premier ministre, membre d’une basse caste, les Nadar, est appuyé par le leader de la Ligue dravidienne, C.N. Annadurai. Il se présente comme une figure extrêmement populaire à Madras et comme le promoteur d’un programme social ambitieux. Cependant, en 1942, naît la Ligue dravidienne, dirigée par C. Annadurai, prêchant et pratiquant la violence contre les Brahmanes, montrant bien que les conflits et les divisions sociales entre Brahmanes et non-Brahmanes sont relativement bien ancrés dans le débat politique.

  • 43 Ibid., p. 184.
  • 44 On doit tout de même noter que le Dr. Ambedkhar a rassemblé à un moment donné certaines fractions d (...)
  • 45 Il faut noter que les chrétiens au Tamil Nadu sont le plus souvent des anciens hindous de basse cas (...)

65La catégorie des non-Brahmanes, qui désigne à l’origine pour le Justice Party l’ensemble des catégories défavorisées, les « depressed classes »43, se transforme progressivement. De fait, les « depressed classes » désigneront plus tard les communautés de Harijan*, nettement séparées des non-Brahmanes. Les Harijan, qui n’ont pas, pour la grande majorité, eu accès à l’éducation, peuvent difficilement voir émerger de leurs rangs un dirigeant et un mouvement politique à cette époque au Tamil Nadu44 et sont écartés implicitement du champ de la politique. Ils seront cependant intégrés plus tard soit dans la Ligue dravidienne, soit dans le parti communiste indien. La Ligue dravidienne deviendra une large plate forme pour les castes hindoues non-Brahmanes, rassemblant aussi des Chrétiens45 et des musulmans.

  • 46 Par exemple, la Municipalité de Madras a longtemps suivi la convention d’une représentation toumant (...)

66De fait, castes et politique sont intimement liées. Une division tripartite de la société s’est progressivement mise en place, affirmée et cristallisée dans les circuits de la politique, initiée dans le contexte colonial. Les orientations des politiques sociales vont désormais dépendre des groupes dominants et se jouer sur des rapports de forces entre Brahmanes, non-Brahmanes et Harijan46 au sein des groupes politiques en place dans l’Etat. La politique du logement, entendue comme un espace de traitement social des différentes communautés, devra présenter implicitement des orientations bien spécifiques fonction des trois groupes sociaux en place dans le contexte de Madras. Elle dépendra également du rapport de ces forces politiques avec celles en place au gouvernement central, lequel n’a cessé d’être largement dominé par le parti du Congrès.

B. Les options du gouvernement central ou les balbutiements d’une politique du logement (1947-1967)

• Adhérer aux choix de politique de logement de la commission du plan : le parti du Congrès de Madras à l’œuvre

67Quand l’Inde est déclarée indépendante, le gouvernement de Madras est alors dirigé par le parti du Congrès, qui a été élu avec une écrasante majorité. Ramaswani Reddiar se trouve à la tête du cabinet ministériel jusqu’en 1949. Puis suivent Kumaraswami Raja (1949-52), et Rajagopalachari (1952-54). L’année 1954, avec l’arrivée de Kamaraj au poste de Premier ministre marque un tournant. Kamaraj, de la caste des Nadars, donc issu d’une basse caste, remplace un Brahmane, poussé à démissionner après des campagnes virulentes organisées par le D.K. et le D.M.K. contre sa politique éducative. Le nouveau Premier ministre, figure éminente du Congrès, est également appuyé par la Ligue dravidienne de E.V.R. Naicker. Il restera à son poste pendant dix années.

68Cette première période de l’Inde indépendante s’installe au Tamil Nadu dans un certain consensus politique, en particulier après l’élection de Kamaraj, les dirigeants se réclamant de l’idéologie affichée par le gouvernement central et n’offrant pas un terrain suffisamment favorable à l’expression d’une opposition radicale, pour que sa politique soit remise en cause. La présence d’un Nadar à la tête du gouvernement doit permettre en quelque sorte de conforter une partie des basses castes.

69Ainsi, jusqu’en 1966, c’est-à-dire pendant les trois premiers plans quinquennaux, le gouvernement de Madras va adhérer largement à la politique du « centre », dans les limites qu’imposent les spécificités régionales du développement.

70En 1956, s’opère la séparation des Etats du Malabar et du Kanara du sud de l’Etat de Madras et l’adjonction du district du Kanyakumari, précédée en 1953 de la séparation des districts de l’Andhra Pradesh. Madras devient le Tamil Nadu, littéralement le pays tamoul. Une partie de la responsabilité de l’ancien Etat de Madras est reportée vers d’autres pôles de pouvoirs. Ce changement signifie également la réduction de l’échelle de travail des planificateurs, ce qui doit rendre leur tâche plus aisée.

71En 1947, l’objectif du gouvernement Ramaswami Reddiar est de mettre en œuvre les options qu’a édictées le parti du Congrès, conformément à la ligne gandhienne. Suivre les choix du gouvernement central et en particulier les orientations de la commission du plan constitue une préoccupation majeure.

  • 47 Nous nous référons ici au budget du secteur de l’Etat qui exclut le secteur public central et le se (...)
  • 48 Le premier résultat est la baisse du taux de mortalité infantile, qui passe de 180,3 pour 1000 en 1 (...)
  • 49 De nombreuses bourses d’études sont distribuées aux membres des castes et tribus répertoriées, et f (...)

72Le premier plan quinquennal du gouvernement de Madras (1951-56) accorde la priorité à l’électrification rurale – dont le budget représente 37,7 % du budget total du plan47 – et à l’irrigation (avec une part de 25,1 % du budget du plan), conformément à l’optique rurale adoptée par la commission du plan. Le gouvernement de Madras accorde un support systématique à l’industrie textile et à l’artisanat du khadi*, dont l’activité connaîtra un essor important. Dans le secteur du développement social, on accorde une toute première importance aux secteurs de la santé48 et de l’éducation. Dans ce dernier domaine, les groupes défavorisés – castes et tribus « répertoriées » et castes « retardées »– bénéficient de nombreuses mesures d’aide49. L’assistance sociale à ces groupes doit tenir une place importante dans le plan avec une part de 5,6 % du budget total. La part accordée au secteur du logement représente 1,6 % de l’ensemble du budget de l’Etat, part légèrement inférieure à celle envisagée par la commission du plan, qui s’élève à 1,96 %. Pourtant, ce premier plan énonce que le gouvernement d’un Etat providence ne peut limiter son rôle à la planification et à la régulation, mais aussi que le secteur privé n’est pas en mesure de fournir des logements adéquats aux économiquement faibles et, par conséquent, que l’Etat doit combler le vide.

  • 50 Government of Madras, Third Five Year Plan. Draft Outlines. Madras, 1960. p. 149.

73Deux grands programmes apparaissent dans le premier plan : le programme de logements subventionnés pour les ouvriers de l’industrie et le programme de logements pour les faibles revenus (Low income group). Un peu moins de 2.000 logements seront construits (936 et 850 unités)50. La société d’aménagement urbain de Madras et la municipalité de Madras constituent les deux instances principales chargées de la mise en œuvre de ces programmes. Une part du budget est transmise à d’autres autorités locales de l’Etat, mais la métropole reste la première bénéficiaire et le premier terrain d’expérimentation au Tamil Nadu.

  • 51 Il s’agissait d’un prêt à long terme sur vingt ans dote d’un faible taux d’intérêt de 4,5 %. Le gro (...)

74La société d’aménagement urbain, qui vient tout juste d’être créée, reçoit un prêt du gouvernement de Madras51 pour le programme de logements destiné aux populations à faibles revenus, qu’il intègre dans sa politique. Les options du C.I.T. ne sont pas modifiées pour autant, si ce n’est qu’un coût plafond et des catégories de revenus sont imposés pour le programme gouvernemental. La municipalité reçoit également, pour le même programme, un prêt du gouvernement, mais plus de deux fois inférieur à celui du C.I.T.

75Ainsi, après l’expérience de Cox Cheri, le C.I.T. poursuit son programme de reconstruction par des opérations pouvant reloger chacune jusqu’à 300 familles dans les quartiers centraux de Madras : Sreemanpet (300 unités), Mandaveli (250 unités), Sakthi Ganapathipuram (100 unités) et Masthampet (300 unités).

76Pendant le premier plan quinquennal, il est difficile de discerner un changement notable dans la politique d’aménagement résidentiel de Madras. Les politiques du C.I.T. et de la municipalité, marquées par une série d’opérations ponctuelles limitées, ne peuvent avoir qu’un faible impact. Les ressources engagées dans cette première phase de développement de l’Etat ne permettent pas de développer le secteur du logement car, par ailleurs, d’autres priorités sont en Jeu.

77En 1952 un comité consultatif sur le logement (Housing Advisory Committee) est créé au sein du gouvernement de l’Etat. Il recommande une politique orientée davantage vers l’amélioration des bidonvilles existants que vers l’éradication et la reconstruction. Les principaux axes du programme d’amélioration des bidonvilles sont les suivants :

  1. les bidonvilles existants seront améliorés selon des plans appropriés et seront pourvus de services ;

  2. les familles en excédent seront relogées sur de nouveaux sites, à proximité de leur lieu de travail ;

    • 52 Nambiar, P.K., Census of India 1961 – Slums of Madras City New Delhi, Government of India, 1965, vo (...)

    chaque famille recevra une parcelle de 74 m2 munie d’un point d’eau et de latrines individuelles, et disposera de matériaux pour la construction d’une habitation de 28 m252 .

  • 53 Ibid., p. 142.

78Ce nouveau programme est engagé par la municipalité en 1952 et en 1953 dans 40 bidonvilles, largement subventionné. « Le seul retour que le gouvernement puisse espérer avec la mise en place d’un tel programme est l’amélioration de la santé des citadins. Les loyers demandés aux familles sont de 0,5 à une roupie, ce qui ne couvre même pas les frais de maintenance de la colonie »53.

79Par ailleurs, la municipalité acquiert 23 actes de terrains à Perambur et à Koddambakkam (quartiers situés respectivement au nord et à l’ouest de la ville) destinés aux habitants que l’on a délogés dans les bidonvilles. Environ 5.000 familles recevront des parcelles variant entre 800 et 1.200 f2 (74 à 111 m2). Mais ces opérations se limitent aux bidonvilles installés sur des terrains publics. L’achat des terrains privés exige des moyens financiers autrement plus importants.

80En 1953, une loi d’acquisition foncière concernant les bidonvilles (Madras Slum Acquisition of Land Act) est promulguée. Elle constitue une mesure importante qui doit permettre au gouvernement d’acquérir à bas prix les terrains privés sur lesquels les bidonvilles sont installés, facilitant ainsi les opérations de la société d’aménagement urbain et de la municipalité de Madras.

81Le second plan quinquennal du Tamil Nadu (1956-61) adopte sensiblement les mêmes priorités que le premier plan, mais avec un budget deux fois supérieur au précédent. Un fort accent est mis sur le secteur énergétique, plus précisément l’électrification rurale, et le budget de l’agriculture se trouve réduit en raison de la diminution du programme d’irrigation. Mais surtout, un axe social important se dégage.

82En matière de logement, le second plan quinquennal, pour lequel la commission du plan annonce une série de nouveaux programmes, élargit le champ des cibles bénéficiaires à la fois aux couches moyennes (Middle Income Group Scheme, House Building Advance to Central Government Employees, Rental Housing Scheme for State Government Employees), aux couches à faibles revenus (Slum Clearance and Relocation Scheme), à certains groupes spéciaux (Plantation Labour Scheme) et au secteur rural (Village Housing Scheme). Le budget du logement est donc augmenté, passant de 1,6 % à 2,98 %. En fait, le financement total accordé au logement est plus de trois fois supérieur au précédent, avec une progression de 12,9 à 45,46 millions de Rs.

83Au budget du plan de l’Etat, d’un montant de 28,66 millions de Rs., pour la construction de logements collectifs, s’ajoute une dotation du gouvernement de l’Etat de 16,8 millions de Rs. pour le programme d’éradication des bidonvilles de Madras, repartie entre la société d’aménagement urbain et la municipalité. Une double approche du problème du logement est envisagée, destinée à traiter d’une part le logement, d’autre part les bidonvilles.

  • 54 Government of Madras, Third Five Year Plan. Madras, Government of Madras, 1962, p. 150.

84En accord avec les orientations du gouvernement central, cinq programmes sont mis en place, destinés à différentes catégories de la population54 :

  • les ouvriers de l’industrie (budget de 5,5 millions de Rs.),

  • les ménages à faibles revenus (budget de huit millions de Rs.),

  • les habitants des bidonvilles (élimination des bidonvilles et relogement) (budget de 16,8 millions de Rs.),

  • les ouvriers des plantations (budget de 0,346 millions de Rs.),

    • 55 Il n’apparaît pas directement dans le budget du secteur du logement.

    le personnel du corps de la police (budget de 26 millions de Rs.)55

85Le programme le plus coûteux et le plus important concerne une population d’employés et de fonctionnaires de l’Etat, qu’il convient de satisfaire et de fixer pour assurer semble-t-il une certaine cohésion sociale. Il dépasse largement celui destiné aux bidonvilles, qui avait pourtant été annoncé comme prioritaire.

86Ces programmes relèvent de la société d’aménagement urbain de Madras et des municipalités du Tamil Nadu. Cependant, le rôle des coopératives n’est pas négligeable à Madras puisque 22 sociétés coopératives de logements ont été créées dans la capitale pour produire environ 1300 habitations pendant le second plan quinquennal. En 1959, la Fédération des coopératives de logement du Tamil Nadu (Tamil Nadu Co-operative Housing Federation) a été créée, permettant, dans une certaine mesure, de promouvoir l’activité des coopératives et de canaliser plus aisément les fonds du gouvernement. Quelques entreprises privées vont également assurer une partie de la production de logements, recevant une aide du gouvernement dans le cadre du programme pour les ouvriers de l’industrie. Sept grandes sociétés privées ont été sélectionnées par le gouvernement de Madras pour construire plus de 3.000 logements. Cependant, l’offre publique de logements reste primordiale et considérée par les autorités comme centrale dans la production résidentielle madrasi.

87La société d’aménagement urbain est en charge des 128 bidonvilles recensés au sud de la rivière Coom, dans la partie la plus résidentielle de la ville. Le traitement des bidonvilles de la zone nord, plus industrielle, est du ressort de la municipalité. La société d’aménagement urbain se donne pour objectif de traiter dans une logique d’ensemble les bidonvilles et les opérations résidentielles pour les couches moyennes : Alwarpet et Trustpakkam à Mylapore, Aspirin Garden à Kilpauk, West City Improvement à Trust Nagar, Trust Square à Ayanavaram, C.I.T. Nagar à Mylapore. C’est ainsi que la solution des O.D.P. sera poursuivie, permettant d’intégrer les populations pauvres au cœur des quartiers pavillonnaires et de les financer aisément.

88Cependant, l’élimination des bidonvilles et leur reconstruction sera aussi largement pratiquée par le C.I.T. Ce dernier programme, pour lequel il avait été investi 1,2 millions de Rs. de 1946 à 1961, est élargi à un budget de 5,6 millions. Le C.I.T. entreprend une vaste opération, San Thome Foreshore Estate, destinée au caste de pêcheurs qui se sont installés sur la plage, au sud de Madras.

89En 1956, le Trust commence la reconstruction de quatre villages : Mullikuppam, Srinivasapuram, Nochikuppam et Dooming Kuppam. Mais les pêcheurs refusent les logements et ceux-ci sont finalement attribués à 500 familles d’employés du gouvernement. Les logements sont composes d’une pièce principale, d’une cuisine et d’une pièce d’eau, et sont disposés en barres de trois étages. Cet habitat est manifestement inadapté aux pratiques professionnelles des pêcheurs.

  • 56 Nambiar, P.K., Census of India 1961 – Slums of Madras City. New Delhi, Government of India, 1965, v (...)

90Dans le rapport du recensement de Madras sur les bidonvilles effectués en 196156, les planificateurs évoquent les « réalités du problème », constatant le refus de ces programmes par les populations ciblées et leur inadéquation aux conditions de vie des populations. Ils rapportent les témoignages des habitants d’un bidonville ayant porté plainte contre la municipalité et amené l’affaire en justice, invoquant une atteinte à leur vie quotidienne.

  • 57 Ross Barnett, M.. The politics of Cultural Nationalism in South India. Princeton, University of Pri (...)

91A partir de 1959, pour des raisons politiques, l’accent est mis sur le programme de reconstruction des bidonvilles. Les élections municipales de Madras font ressortir pour la première fois la majorité du parti D.M.K., qui, allié au parti communiste, réussi à s’imposer au poste de maire57.

92Les ambitions du parti dravidien en matière de logement doivent ainsi s’illustrer dans un premier temps à Madras par le programme de relogement des bidonvillois, conforme aux logiques et au message politique du parti. En distribuant des logements aux pauvres et sur une vaste échelle, ces programmes peuvent constituer un instrument de patronage politique efficace, censé élargir l’électorat du D.M.K.

93Cependant, un certain nombre d’ajustements sont visiblement nécessaires après les premiers échecs du C.I.T. à Foreshore Estate. L’allégement ou la suppression des loyers constituent des ajustements possibles à condition d’injecter de nouvelles subventions dans les caisses du C.I.T. et de réserver dans le budget municipal une part plus importante pour le logement,

94Dans les années 1950, la logique duale sous-tendant l’aménagement persiste, considérant d’une part le traitement des bidonvilles, et d’autre part celui du logement des classes moyennes, petites et montantes, dont une large part est constituée de salaires du gouvernement, même si quelques efforts sont faits de la part de la société d’aménagement urbain pour appréhender dans un même projet les différentes catégories sociales.

95Les opérations destinées aux couches intermédiaires ont mobilisé la plus grande partie du programme global d’action et du budget, plus encore dans le second plan. Au début des années 1960, les nouvelles données politiques dans la municipalité de Madras modifient cependant le style de l’intervention dans la métropole, mais aussi la politique du logement.

  • 58 State Planning Commission, The Perspective Plan for Tamil Nadu, 1974-1984. Madras, Gouvernement de (...)

96Alors que les deux plans quinquennaux précédents ont permis de rétablir un certain équilibre au sein de l’économie du Tamil Nadu, le troisième plan quinquennal (1961-66) a pour objectif d’élargir et de consolider les bases économiques et sociales de l’Etat. Le budget est programme à 2.910 millions, soit environ 50 % de plus que le budget précédent. De fait, environ 3.480 millions ont été investis, dont un tiers est consacré au secteur énergétique58.

97Les programmes agricoles tiennent une large place, ainsi que les programmes de développement communautaire et le programme de développement des villages et des petites industries. Une part importante de 802,5 millions est consacrée au secteur social. Mais seulement 1,5 % du budget est attribué au logement. Les secteurs de l’éducation et de la santé sont en revanche des secteurs prioritaires.

98La production agricole est décevante en raison des sécheresses de 1965 et de 1966. Le revenu de l’Etat a augmenté de 2,7 % par an dépassant de très peu la moyenne nationale de 2,5 %. Le Tamil Nadu connaît la même tendance de dépression économique que l’Inde et un difficile déploiement de l’intervention.

99Dans le domaine du logement, le gouvernement du Tamil Nadu va suivre la voie tracée par le gouvernement central. En 1961, conformément à la recommandation du premier plan qui est réitérée dans le second plan, le gouvernement de Madras créé l’office du logement du Tamil Nadu (Tamil Nadu Housing Board), remplaçant la société d’aménagement urbain de Madras avec, à sa tête, un administrateur de l’Indian Administrative Service*. Ce changement annonce l’introduction de nouvelles logiques plus administratives et plus gestionnaires dans la sphère du logement, mais aussi un changement d’échelle de l’intervention, l’office du logement étant responsable de l’ensemble de l’Etat.

100Cet organisme devra par ailleurs se conformer plus expressément aux souhaits du gouvernement central, se trouvant supervisé par divers organes fédéraux. Le rôle de la municipalité en matière de logement disparaît alors, ce qui signifie une perte de pouvoir local au profit d’un nouvel ajustement gestionnaire à partir du pouvoir fédéral et d’un supplément de centralisme autocratique.

101En tant qu’autorité de statut gouvernemental, l’office du logement du Tamil Nadu comporte des divisions de contrôle dans d’autres villes que Madras : Tiruchirapalli, Salem, Erode, Madurai, Hossur, Vellore, Tirunelveli, Ramanathapuram. Sa mission est théoriquement orientée vers la production de logements pour les catégories à faibles revenus et à revenus intermédiaires.

102Cependant le gouvernement du Tamil Nadu souhaite qu’une large place soit accordée au problème des bidonvilles. Une conférence sur ce sujet est organisée le 14 mai 1961 à Madras. Annadurai, dirigeant du parti dravidien de l’opposition se montre lui aussi en faveur d’une politique d’éradication des bidonvilles, mais souligne l’ampleur que doit prendre un tel programme, dans un souci de développement social :

  • 59 Tamil Nadu Slum Clearance Board, Social Services in Slums. Madras. Tamil Nadu Slum Clearance Board (...)

103« Les capitalistes veulent investir dans l’industrie et les machines. Mais aucun d’eux n’est prêt à investir dans l’énergie humaine. Les bidonvilles, négligés, ne peuvent pas être améliorés par des travailleurs errants. Les conditions de vie des bidonvillois peuvent être améliorées si et seulement si le gouvernement conçoit et met en œuvre des programmes importants d’éradication »59.

104Si le parti du Congrès souhaite rallier la grande masse, entre autres pour consolider son assise électorale, il doit entreprendre des programmes pour les plus pauvres. Le message d’Annadurai, qui se veut proche des défavorisés, est entendu par Kamaraj. L’office du logement entame alors un large programme de traitement des bidonvilles. Au total, entre 1961 et 1970, 8.446 « parcelles libres aménagées » (O.D.P.) et 7.191 logements en immeubles collectifs sont produits au bénéfice des résidents des bidonvilles de Madras, à partir de la politique suivante :

  • 60 Madras State Housing Board, 1964.

105« Au cœur de la ville et dans les quartiers congestionnés, les bidonvilles devront être entièrement remplacés par des logements en immeubles collectifs à étages (storied tenement’). Dans ces quartiers, 25 % des familles devront être relogées dans ces immeubles et les autres sur des « parcelles libres aménagées ». Dans les franges urbaines, les aménagements se feront uniquement sous la forme de « parcelles libres aménagées », même si la population des bidonvilles préfère être logée dans des immeubles collectifs. Globalement, on doit être assure que la part des logements en immeubles collectifs n’excède pas 25 % »60.

106L’office du logement envisage donc le traitement du centre urbain à travers la production d’immeubles permettant de reloger les habitants des bidonvilles situés au cœur de la ville. Le cheri doit être évacué de la ville pour donner à celle-ci l’image d’un espace régulé et formalise selon les avatars d’une norme techniciste puisés dans le modèle de la ville occidentale. Mais surtout, la cité doit laisser transparaître une certaine idéologie de l’égalitarisme et faire disparaître les grands clivages sociaux, illustrés à Madras dans la disparité entre bidonvilles et quartiers résidentiels. Reloger les habitants des bidonvilles constitue non seulement un moyen de conférer une nouvelle assise sociale et économique à la population mais, aussi, elle doit permettre de fixer une certaine fraction de la main-d’œuvre. Kamaraj se prononce très en faveur d’un tel axe de développement.

107Une grande part des préoccupations est accordée aux autres types d’espace résidentiel, en particulier ceux des couches moyennes. L’office du logement envisage le développement de Madras à partir de nouveaux quartiers au sud et à l’ouest de la métropole. Deux grandes opérations sont projetées dans un premier temps :

  • South Madras Neighbourhood, qui comprend les quartiers d’Indira Nagar, Besant Nagar, Shastri Nagar, Thiruvanmiyur ;

  • Kodambakkam-Pudoor situé à l’ouest du quartier de West Mamballam (l’ancienne création du Madras City and Suburban Town Planning Trust de 1920) (cf. Figure 4).

108Ces nouveaux programmes de développement résidentiel consistent en la production de parcelles non bâties et d’ensembles pavillonnaires destinés aux couches moyennes et aisées. Ils nécessitent un lourd investissement et sont programmées selon une perspective de long terme.

109Par ailleurs, le département central des travaux publics (C.P.W.D.) y implantera des colonies pour les employés du gouvernement central, tout comme les grandes institutions gouvernementales (les colonies de la Reserved Bank of India et celles de la Life Insurance Company par exemple). L’office du logement programme des ensembles de logement mixtes, accessibles à d’autres catégories de fonctionnaires, sous la forme de logements individuels, semi-individuels ou collectifs en « barres ». Ces quartiers deviendront plus tard les lieux d’élection des « cols blancs » madrasi.

Fig. 4. Localisation des opérations publiques de logements et d’aménagement (1920-1977)

110Malgré la volonté affichée de répondre à la demande des plus pauvres, le gouvernement du Tamil Nadu impose une politique d’aménagement très largement axée sur les couches moyennes. Le bidonville est toujours considéré en marge bien que des législations soient prévues pour permettre au gouvernement de promouvoir le programme d’amélioration des bidonvilles à une plus grande échelle. Tel est le vœu formulé par le gouverneur de Madras dans son discours à l’assemblée législative en janvier 1963 :

  • 61 Nambiar, P.K., Census of India 1961 – Slums of Madras City. New Delhi. Government of India, 1965, v (...)

111« Le nombre de bidonvilles dans certaines zones de cet Etat est en augmentation ; ceux-ci constituent un danger pour la santé publique et l’hygiène. Dans le cadre législatif en vigueur, il n’est pas possible de contenir effectivement la croissance des bidonvilles afin d’éliminer la congestion, de fournir des infrastructures de base telles que la voirie, l’eau et le drainage, et d’éliminer ce qui n’est pas convenable à une habitation humaine. Pour parer à cela, un projet de législation est en cours, destiné à permettre l’élimination des conditions insalubres existantes dans les bidonvilles, en faciliter l’acquisition foncière [...] »61.

• La détérioration du climat économique et social : vers un retournement politique

112A partir du début des années 1960, le climat économique commence à se détériorer et, au « centre », la planification est remise en cause. Dans les différents Etats, les factions politiques de l’opposition trouvent alors un terrain d’affrontement particulièrement avantageux, rassemblant les masses autour des thèmes relatifs à la crise économique.

  • 62 Spratt, P., D.M.K. in Power. Bombay, Nachiketa pub., 1970, p. 55
  • 63 Guhan. S., Growth. Inequalities and Poverty in Tamil Nadu. Madras, Madras Institute of Development (...)

113Après le remplacement en 1963 de l’ancien Premier ministre Kamaraj par Bhaktavatsalam, également du parti du Congrès, un climat politique et économique peu favorable commencé à s’installer. Les résultats des trois premiers plans s’avèrent globalement médiocres. Dans le domaine agricole, le taux de croissance de l’activité économique a été supérieur à celui de la moyenne indienne, amenant le Tamil Nadu au troisième rang de l’Inde, bien que les résultats de la production industrielle soient restés en dessous de la moyenne nationale. La hausse du revenu par tête a été de 17,6 % contre 13,6 % pour toute l’Inde62, mais il reste faible étant donné la pauvreté initiale du Tamil Nadu, qui était au premier rang indien de la pauvreté rurale en 1947. En 1966, 62,7 % des ruraux sont considérés comme pauvres, un taux bien au-dessus de la moyenne nationale, qui s’élève à 57,4 %63. De fait, le gouvernement congressiste a engagé de nombreuses réformes, comme par exemple la réforme foncière agraire de 1961 (Land Ceiling Act), mais elles n’ont pas toujours été bien reçues, mais surtout ont été mal appliquées. De plus, ces réformes ont été accompagnées d’une politique de taxation importante, étant donné par ailleurs que les ressources fiscales constituent pour les Etats la source majeure de financement afin d’élargir leurs programmes et leurs fonctions ; de 1947 à 1967, le revenu des taxes de l’Etat a été ainsi multiplié par 3,7.

114Les guerres avec la Chine et le Pakistan, la suspension de l’aide américaine en 1965 ont conduit le gouvernement central à une situation financière précaire qui ne peut se traduire que par une réduction des allocations aux gouvernements des Etats. La pénurie alimentaire assaillit le Tamil Nadu en 1964 et 1965 du fait des mauvaises récoltes dues à la sécheresse.

115En 1966, le coup de grâce est donné aux dirigeants du Congrès en place à Madras avec la dévaluation de la roupie. Malgré les efforts du gouvernement central pour apaiser le peuple tamoul – en 1966, les ministres des Finances et de l’Alimentation de l’Union viennent présenter à Madras les mesures de dévaluation – le peuple s’insurge et les partis d’opposition à la majorité du gouvernement trouvent dans la conjoncture un terrain extrêmement favorable au ralliement de la masse contre le gouvernement en place.

116La situation dravidienne offre un autre front d’attaque particulièrement porteur. En 1937, l’imposition du hindi comme langue obligatoire dans le système scolaire, qui avait constitué déjà en 1950 un thème porteur de l’opposition, est relancé par celle-ci quand, le 26 janvier 1965, le hindi est déclaré langue nationale pour l’Inde dans la constitution. Aussitôt, un mouvement extrêmement virulent apparaît au sein des populations non-Brahmanes, fomenté par la Ligue progressiste dravidienne. On assiste réellement à un réveil des masses non-Brahmanes, s’insurgeant contre l’hégémonie du nord et du centre, thème relais du credo anti-Brahmane des années 1940 et 1950.

117Les élections générales des Etats de 1967 constituent l’occasion rêvée d’une victoire de l’opposition, aussi bien au Tamil Nadu que dans de nombreux autres Etats, comme le Kerala et l’Andhra Pradesh, pour ne citer que les plus proches voisins. La Ligue dravidienne qui a commencé à laisser de côté sa rhétorique séparatiste au début des années 1960, met davantage l’accent dans ses discours sur la pauvreté et les besoins quotidiens de la population. La principale promesse électorale du D.M.K. est de faire baisser le prix de la mesure de riz à une roupie.

118Ce parti émergeant à la tête de l’Etat du Tamil Nadu rassemblé essentiellement les couches populaires non-Brahmanes. Son mot d’ordre est de promouvoir leur statut par des mesures sociales. Le D.M.K., qui a commencé à émerger dans diverses municipalités, et surtout, qui a conquis celle de Madras dont il a fait sa forteresse depuis 1959, a déjà tenté de démontrer ses capacités d’engagement envers la masse à travers des programmes sociaux comme les programmes de logements. Déjà, aux élections générales de 1962, le D.M.K. avait remporté 27,1 % des voies et le Congrès avait perdu quelque peu du terrain. Un parti des déçus du Congrès et du socialisme s’était forme en 1959, le Swatantra Party, qui constituait une force supplémentaire de l’opposition.

119Le D.M.K. va constituer la principale force de rassemblement, le D. K, étant resté profondément ancré dans l’orthodoxie « dravidienne » initiale. Le D.M.K. a commencé véritablement à rassembler autour de lui à partir des années 1950, après qu’eurent été ajoutées à la clause constitutionnelle concernant les castes et tribus répertoriées, les membres des castes « répertoriées » et « retardées » (« special provisions for socially and educationally backward castes »). Le D.M.K. rassemble plutôt au départ les non-Brahmanes « retardés », tandis que l’ancien D.K. rassemble les non-Brahmanes « avancés ». L’ennemi des castes « opprimées » qui avait été autrefois le Brahmane, devient, à l’occasion de la nouvelle campagne électorale du D.M.K., l’homme d’affaires du nord et plus encore le gouvernement central dominé par le Congrès. Annadurai, le leader du D.M.K. a senti que l’argument anti-caste ou anti-Brahmane peut faire déraper son parti, devant la force et la résistance du système des castes et la vigueur de la religion hindoue. Le D.M.K. renonce à sa revendication séparatiste, mais compte bien s’affirmer par rapport à la domination du nord et à l’assujettissement du Tamil Nadu au gouvernement central.

  • 64 Cité par Marican, M.Y., “From secession to autonomy – Dravida Munnetra Kazhagam”, South Asia Papers(...)

120Pendant sa campagne électorale, Annadurai met l’accent sur le discours social. Il abandonne les thèmes antérieurs antireligieux – d’« anti-god », « anti-hindu » et « anti-brahmin » – pour mettre l’accent sur le thème de l’homme ordinaire (le « common man ») qu’il décrit ainsi : « Il vit dans un abri rudimentaire (a hut). Il ne peut pas lire ou écrire. Il travaille jusqu’à quinze heures par jour. Il travaille sur une terre qu’il ne possède pas »64. Ces mots symbolisent l’action que compte entreprendre Annadurai et montrent l’importance que va prendre par exemple le thème du logement. Le manifeste électoral du D.M.K. de 1967 contient une série de propositions, dont la nationalisation des banques, des transports collectifs et des sociétés de production cinématographique, et rappelle les changements économiques et sociaux antérieurs que le D.M.K. a fait promouvoir par ses représentants à l’assemblée législative. Il a « [...] proteste contre l’éradication des bidonvilles, qui s’est faite sans remplacement des logements par des habitations permanentes décentes […], a plaidé pour la mise en œuvre de programmes pour l’eau potable et le drainage, le logement et les transports à Madras et dans d’autres villes […], suggéré un plan directeur d’aménagement pour Madras ».

C. Volontarisme et régionalisme : le logement de « masse », vecteur d’une politique axée sur les pauvres (1967-1974)

121La démarcation de la politique régionale par rapport au centre qui s’annonce augure une politique sociale originale au Tamil Nadu. La politique du logement pourrait bien, dans ce contexte, présenter des orientations radicalement différentes des précédentes. Le « dravidianisme » va-t-il s’appuyer sur une réforme sociale axée sur les castes « retardées » et engager des programmes publics dans cette direction ? Quelles seront les stratégies des différents groupes sociaux et l’attitude du nouveau pouvoir concernant l’habitat ?

• Le Dravida Munnetra Kazhagam au pouvoir : vers une nouvelle réforme sociale

  • 65 The Hindu est un quotidien sud indien de tendance conservatrice.

122La victoire du D.M.K. est avant tout basée sur un électoral populaire : les non-Brahmanes et une grande part de Harijan. La grande masse des pauvres et des opprimes a mis son veto aux vingt années de direction du Congrès. Mais, comme le souligne un journaliste du Hindu65 au lendemain des élections en commentant la victoire d’Annadurai :

  • 66 Seshagiri, G., The Hindu, 20 mars 1967, cité dans Ramanujam, K.S., The Big Change, Madras, Higginbo (...)

123« Alors que la masse l’a hissé sur le piédestal ministériel, il doit réaliser cependant que le support des classes moyennes, de l’élite supérieure et de la puissante communauté d’entrepreneurs, est essentiel pour le succès de son administration »66.

  • 67 D’après Spratt l’Assemblée Législative était composée : – du cote du D.M.K., des membres du DMK de  (...)

124Le Premier ministre est entouré de non-Brahmanes. A l’assemblée législative, se dégage une forte majorité de personnes appartenant aux catégories des castes « avancées » et « retardées » non-brahmane67. En même temps, craignant l’attitude du gouvernement du centre, Annadurai s’entoure de quelques ministres issus du Congrès : Chandrasekhar à la santé et au planning familial et Venkataraman à la commission du plan. D’ailleurs, dans sa première déclaration, le Premier ministre souligne qu’il espère du « centre » une pleine coopération et qu’il ne désire nullement que s’ouvre une brèche dans les relations entre son gouvernement et le gouvernement fédéral. Cependant, il demande expressément que soit modifiée la constitution à propos de la question de la langue officielle et il évoque les problèmes induits par la concentration économique au nord.

  • 68 Swaminathan, S.. Karunanidhi, Man of Destiny. New Delhi. East West Press, 1974. p. 40.

125Annadurai avait annoncé un programme on dix points s’il remportait les élections. Il contenait, entre autres, la redistribution de la terre aux paysans, la hausse de la production des graines alimentaires, la baisse générale des prix, l’opposition au gouvernement central concernant le hindi obligatoire, la nationalisation des banques et des transports en commun, la sauvegarde des droits et privilèges de l’Etat par rapport au gouvernement central. Par ailleurs, Annadurai avait déclaré que le programme du D.M.K. était le seul « vrai communisme du Tamil Nadu »68.

126Le nouveau gouvernement propose donc une réforme sociale importante, démarquée de la politique du « centre ». La première mesure introduite est l’introduction d’une subvention du riz rationné au détail dans les villes de Madras et de Coimbatore, mettant en application la première promesse électorale. Elle est suivie par la gratuité de l’enseignement pré-universitaire pour les castes « retardées », les castes et tribus « répertoriées », et par la baisse des tarifs des transports en commun.

127Les trois plans annuels (1966-69) qui s’annoncent, marqués par l’indigence des ressources publiques, ne permettent pas à Annadurai d’engager une politique très ambitieuse. Le budget que lui accorde le gouvernement central à largement diminué par rapport aux précédents. A ceci s’ajoute la faiblesse économique dans laquelle se trouve son propre Etat. De plus, la politique populiste qu’il souhaite entreprendre lui interdit d’augmenter les prélèvements fiscaux. Cette période, pendant laquelle le gouvernement abandonne la planification quinquennale, pour s’adonner uniquement à une politique à court terme, ne permet donc pas à Annadurai de prévoir un investissement réel dans le secteur du logement, même dans la mesure du plan précédent, bien faible avec une part de 1,5 % du budget total. Celle-ci se limite à 1,1 % entre 1966 et 1969 et les services sociaux sont les parents pauvres du budget, les programmes industriels et agricoles étant maintenus comme priorités.

  • 69 Spratt, P., D.M.K. in Power. Bombay, Nachiketa Pub., 1970, p. 66.
  • 70 On peut comparer ces “brigades de prospérité” aux comités révolutionnaires de Ouagadougou, Cf. Jagl (...)

128Le D.M.K. hérite d’une position difficile qu’il convient de gérer avec habileté. Les promesses qu’il avait faites pendant sa campagne électorale peuvent difficilement se concrétiser. Dans cette période critique, en 1968, Annadurai crée les « brigades de prospérité » (Prosperity Brigade)69. Elles consistent en des groupes de citoyens d’environ vingt personnes dont la tâche est d’œuvrer pour la communauté par l’amélioration et la construction d’un certain nombre de services et d’équipements collectifs : réparation des routes et des bassins de réserves d’eau, construction d’équipements, travaux d’irrigation, aide à l’alphabétisation et à la formation des adultes, etc.70. Annadurai lance l’entreprise et des initiatives civiques naissent à Madras, dans les districts de Chingleput et de Tiruchirappalli, mais elles sont de courte durée et sans résultat remarqué.

  • 71 Spratt, P., D.M.K. in Power, Bombay, Nachiketa Pub., 1970, p. 93.

129Par ailleurs, le nouveau gouvernement à peine en place, deux mois après son élection, est confronté au problème des incendies qui sévissent dans les bidonvilles de Madras. Annadurai explique ces incendies comme étant des vengeances politiques destinées à déstabiliser le D.M.K.71, la plupart des bidonvilles incendiés étant habités par ses partisans. Annadurai profite de ces incendies pour exhiber son populisme et faire une démonstration de son attachement au problème du logement des pauvres. En 1968, 5.000 habitations des bidonvilles sont reconstruites et pourvues de toitures ignifugées. Par ailleurs, des indemnités spéciales sont distribuées aux victimes.

• Le logement au centre des préoccupations d’un leader dravidien : l’ambition et les actions d’envergure d’un réformateur

130En 1969, à la mort d’Annadurai, Karunanidhi, l’ancien ministre des travaux publics, est élu Premier ministre de l’Etat. Ce grand réformateur décide de mettre en œuvre les projets de développement qu’il avait élaborés pendant son mandat de ministre, mais apparaît avant tout désireux de concrétiser son ambitieux programme social.

131Dans son premier discours de Premier ministre à l’assemblée, il déclare : « En tant qu’homme issu d’une communauté des plus « retardées », je suis prêt à engager ma propre vie à l’amélioration et à l’élévation des communautés « retardées » et des opprimés »73.

  • 72 Ibid., p. 87.
  • 73 Ibid., p. 40.

132Puis, dans la lignée de son prédécesseur, il énonce : « Le D.M.K., nous devons le rappeler, est essentiellement un mouvement réformiste œuvrant pour le sort des opprimes et des plus défavorisés du Tamil Nadu, desquels il est le rédempteur d’une longue période de souffrances et d’assujettissement »72. Par ailleurs, il déclare : « Sur le sol du Tamil Nadu, nous devons commencer à construire le chemin du communisme et du socialisme »73 .

133En premier lieu, sont créés un ministère spécial chargé du problème des castes « retardées » et une commission des castes « retardées » pour le Tamil Nadu, afin de repenser l’amélioration du statut, de l’insertion et de l’intégration effective de ces catégories sociales. La philosophie des politiques préférentielles doit donc trouver dans ces nouvelles structures, le lieu d’une plus large concrétisation, mais cette fois dans la perspective politique de Karunanidhi.

  • 74 Ibid., p. 43.

134Un des grands secteurs de sa réforme sociale est le logement. Il proclame : « Le socialisme doit commencer avec le logement des pauvres [...]. Le vrai socialisme peut seulement être atteint si on conduit les pauvres et les opprimes vers un état de bien-être social. Ce n’est pas un slogan mais un réel programme d’action »74 .

135Six mois après sa nomination au gouvernement, il annonce son programme d’éradication de l’ensemble des bidonvilles de Madras.

136En 1971, est promulgué le Tamil Nadu Slum Areas (Improvement and Clearance) Act, déclarant bidonville (slum) :

137« – toute zone se présentant comme une source de danger pour la santé, pour la sécurité du public, pour elle-même ou pour son voisinage, en raison de sa basse altitude, de son insalubrité et de l’entassement de ses habitants ;

  • 75 Cité par Wiebe, P.D., Tenants and Trustees – a Study of the Poor in Madras, p. 14.

138– les constructions à usage d’habitation qui ne peuvent pas convenir à l’homme, ou qui sont délabrées, suroccupées, étroites, sans ventilation, dépourvues d’équipements sanitaires et d’un éclairage suffisant, ou qui présentent plusieurs de ces caractéristiques, préjudiciables à la sécurité, la santé et la morale »75.

139La loi permet de déclarer tout habitat répondant à cette définition, qui fait ainsi l’objet d’une reconnaissance légale. Le gouvernement s’engage alors à améliorer les conditions de vie dans ces quartiers, par une éradication de ces zones «insalubres» pour y reconstruire in situ des immeubles de quatre étages (tenement) pourvus de services et d’équipements sociaux (écoles, centres communautaires, cantines pour enfants, dispensaires). Il abandonne l’expérience des « parcelles libres aménagées » (O.D.P.), qui n’a pas démontré suffisamment son efficacité.

140Puis, en 1971, Karunanidhi crée l’office d’assainissement des bidonvilles (Tamil Nadu Slum Clearance Board). Sa direction est confiée à Rama Arangannal, « disciple » du defunt Annadurai, membre de l’assemblée législative depuis 1962, producteur de cinéma et un des membres fondateurs du D.M.K. La mission que lui confie le Premier ministre est considérée de la plus haute importance. En 1971, les objectifs de l’office d’assainissement des bidonvilles sont les suivants : assainir l’ensemble des bidonvilles de la ville en sept années ; se prémunir contre la croissance des bidonvilles ; protéger les bidonvillois de l’éviction et les reloger dans des immeubles neufs ; équiper les bidonvilles de services de base (eau potable, éclairage et voirie).

  • 76 Tamil Nadu Slum Clearance Board. Social Services in Slums. Madras, T.N.S.C.B. Press, 1975, p. 1.
  • 77 Traduction de A seven-year crash programme ”.

141Ce programme signifie l’éradication des bidonvilles en un temps record, comme l’illustre le slogan de l’agence : « Nous marchons en avant ; un logement toutes les trente minutes i »76. Arangannal nomine cette entreprise « un programme fracassant en sept ans »77.

  • 78 Tamil Nadu Slum Clearance Board. Socio-economic Survey of Madras Slums. Madras, T.N.S.C.B., 1975.

142L’opération commence par une étude détaillée des bidonvilles, avec, à l’appui, des enquêtes approfondies sur le statut socio-économique de leurs habitants78. On découvre que Madras compte 1.202 bidonvilles, soit un total de 87.210 habitations précaires où vivent 163.804 familles, qui représentent 33,5 % de la population totale de Madras. On y décrit les conditions de vie :

  • 79 Ibid., p. 110.

143« Le bidonville, souillure de toute société civilisée, est un véritable cancer de la ville. La survie constitue une question constante pour l’habitant du bidonville, soumis aux inondations pendant la saison des pluies, aux incendies en été et à l’environnement insalubre qui l’expose en permanence à toutes sortes d’épidémies. Un bidonville peut être décrit comme un berceau de maladies, un lieu de naissance du crime et de l’homme perverti accablé de complexes, souffrant d’un déséquilibre social […] »79.

144Mais, surtout, on reconnaît que l’importance des bidonvilles dans le centre de Madras n’est pas le fruit du hasard, mais le résultat de la précarité des revenus d’une grande partie de la population. Un certain nombre d’aspects de la vie des habitants des bidonvilles y est étudié et on y propose un programme d’émancipation, à travers l’éducation principalement. Le premier objectif est désormais de fournir au moins un équipement individuel de desserte en eau et en électricité à chaque famille ainsi logée.

145Pour compléter cette étude, le directeur exécutif de l’office d’assainissement des bidonvilles et son équipe effectuent un voyage d’étude à Singapour en octobre 1971, pour y étudier les opérations de logements exemplaires qui pourraient les inspirer.

  • 80 Tamil Nadu Slum Clearance Board, Social Service in Slums. Madras, T.N.S.C.B. Press, 1975, p. 15 .

146En 1972, le Premier ministre définit dans un discours le dessein de son gouvernement en matière de logement et en particulier la mission de l’office d’assainissement des bidonvilles : « Le programme de ce gouvernement est de supprimer l’ensemble des bidonvilles et de construire de nouvelles colonies pour loger la population dans un environnement salubre, ce qui est préférable à une simple amélioration des services de base […] »80 .

  • 81 The Economic Times, 1971, cite dans Tamil Nadu Slum Clearance Board, Social Services in Slums. Madr (...)

147La presse salue hardiment l’entreprise du nouveau gouvernement : « Un programme en sept ans, fracassant, pour éradiquer l’ensemble des bidonvilles de Madras […]. Le fait que le bidonville est une menace sociale et un affront à l’ordre et à la loi est pour la première fois pris en compte […]. Le gouvernement Karunanidhi apporte un éclairage à un problème qui n’est pas nouveau et a décidé que la seule solution est de passer de l’amélioration à l’éradication des bidonvilles. L’office d’assainissement des bidonvilles du Tamil Nadu est le premier en son genre et le programme massif qu’il a entrepris est sans doute une mesure qu’un gouvernement d’orientation socialiste comme notre gouvernement central devrait aider généreusement »81.

148Ce programme est en effet fortement subventionné par le gouvernement central, contribuant à la moitié des fonds de l’office d’assainissement des bidonvilles. Les loyers appliqués au départ, de 15 Rs. par mois, permettent un recouvrement des coûts de 36 % en 20 ans. Les subventions représentent 64 % du coût total des investissements.

149Les résultats de la politique volontariste du gouvernement du Tamil Nadu commencent à apparaître, commentés ainsi par Karunanidhi :

  • 82 Tamil Nadu Slum Clearance Board. Social Service in Slums. Madras, T.N.S.C.B. Press, 1975, p. 12, di (...)

150« Comme résultat des efforts incessants et de l’enthousiasme optimiste du directeur de l’office, nous voyons les bidonvilles se transformer en gratte-ciel. Je considère cela comme une entreprise sacrée, car ce Board a réussi à loger, dans ce qui peut réellement être appelé de « nouveaux temples », les habitants des bidonvilles qui ont souffert et se sont battus durement pour nous, même s’ils vivaient dans la détresse sur le bord des routes comme des misérables et des insectes »82 .

151Les apologistes du D.M.K., comme Swaminathan, décrivent avec passion les opérations achevées :

  • 83 Swaminathan, S.. Karunanidhi, Man of Destiny. New Delhi. East West Press, 1974. p. 45.

152« Aujourd’hui, Madras est parsemée d’immeubles d’habitations, ou les anciens habitants des bidonvilles vivent dans le confort. Ni favoritisme, ni considérations politiques ne sont intervenus dans les procédures d’allocation des appartements »83.

  • 84 Tamil Nadu Slum Clearance Board, Social Service in Slums. Madras T.N.S.C. B Press. 1975, p. 6.

153Le fondateur du parti socialiste indien, Jayaprakash Narayan, proclame en 1972 : « L’œuvre de l’office d’assainissement des bidonvilles est une des plus précieuses contributions à la construction d’une société socialiste. Je ne peux douter de l’amélioration future des villes indiennes, si les plus grandes villes au moins suivent le même chemin que Madras ». Et encore, à l’occasion de l’inauguration du projet de Kotturpuram, il proclame : « C’est un beau monument au service des catégories les plus pauvres de notre société urbaine. Le gouvernement Karunanidhi a réellement œuvré sur la voie du Mahatma Gandhi »84.

154Qu’elles se réclament du socialisme, du communisme ou du gandhisme, les réalisations du gouvernement Karunanidhi rassemblent les partisans d’une réforme sociale destinée aux plus pauvres, œuvrant pour l’amenuisement des inégalités liées au système des castes et pour la construction d’une société égalitaire, nivelant les différentes catégories sociales vers une position moyenne d’équilibre, effaçant par la même les conflits sociaux. En tout état de cause, le programme de Karunanidhi correspond largement au mot d’ordre du « garibi hatao » lance par Indira Gandhi en 1971 et concrétise les principes du programme des besoins essentiels (Minimum need programme).

155Le nouveau gouvernement tamoul accorde néanmoins une place beaucoup plus importante à l’intervention publique dans le domaine du logement que le gouvernement du centre et s’éloigne quelque peu de l’approche sélective recommandée par la commission du plan. Au « centre », on préconise en premier lieu le renforcement du dispositif institutionnel, mais aussi une meilleure coordination entre le « centre » et les Etats. Ceci signifie la volonté du gouvernement central de mieux contrôler les gouvernements des Etats, qui commencent formuler leur propre politique et décider de leurs propres programmes.

156L’office d’assainissement des bidonvilles du Tamil Nadu est devenu en quelque sorte un modèle pour les autres Etats. Le gouvernement communiste du Kerala tente une opération similaire au début des années 1970, mais de moindre importance.

157La Banque mondiale remarque le travail effectué au Tamil Nadu. Gregory Votaw, alors sous-directeur de la division Asie du sud de la Banque, en venue à Madras, déclare le 27 novembre 1971 à propos du travail pionnier de l’office d’assainissement des bidonvilles du Tamil Nadu :

  • 85 Ibid., p. 9.

158« C’est certainement une source d’inspiration pour nous tous de la Banque mondiale qui espérons mettre un nouvel accent sur la justice sociale dans les villes dans la seconde décennie de développement. Je transmettrai le message de Madras dans ma mission à travers les autres pays d’Asie »85.

159Dans un contexte économique plus favorable que le précédent, le quatrième plan quinquennal du Tamil Nadu (1969-74), s’oriente vers une relance de l’investissement. Un budget de 6.230 millions de Rs. est envisagé, mais refusé par le gouvernement central, proposant un budget de 5.020 millions. De fait quelque 6.400 millions seront dépensés pendant cette période. 35 % des dépenses seront consacrées au secteur énergétique, 16,8 % à l’agriculture, 7,6 % à l’éducation, 2,7 % à la santé et 5,1 % au logement et au développement urbain, dont 4,7 % au logement.

160La part du budget réservée au logement est importante atteignant 267,7 millions de Rs, soit plus de cinq fois le budget du logement du troisième plan. L’office du logement du Tamil Nadu se propose d’entreprendre des programmes massifs de logements dans la métropole de Madras, à partir de ce budget et des fonds accordés par la nouvelle institution financière (H.U.D.C.O.).

161Cinq grands programmes s’ajoutent ainsi aux projets antérieurs d’aménagement du sud de Madras et de la périphérie de Kodambakkam-Pudoor :

  • Kalaignar Karunanidhi Nagar (7500 parcelles aménagées ou bâties sur 650 acres),

  • Arignar Anna Nagar (13.000 parcelles aménagées ou bâties sur 1300 acres),

  • Kamaraj Nagar (3.500 unités résidentielles sur un site de 186 acres),

  • Korattur Neighbourhood,

  • Kotturpuram Neighbourhood,

    • 86 Nous n’avons pas de données précises concernant les trois derniers programmes. Cependant les opérat (...)

    Seniamman Koil Neighbourhood86.

162Le programme de l’office du logement s’avère moins ambitieux que celui de l’office d’assainissement des bidonvilles, mais il dépasse très largement l’envergure des programmes antérieurs.

163Dans cette phase, on assiste non seulement à un élargissement des programmes de logements pour la ville de Madras, mais aussi au renforcement du dispositif institutionnel local avec la création, en 1971, de l’office d’assainissement des bidonvilles puis, en 1972, de l’autorité métropolitaine d’aménagement de Madras (Madras Metropolitan Development Authority). Le M.M.D.A. deviendra l’institution-clé et l’organisme le plus actif concernant la planification et le développement urbain. Conformément au Tamil Nadu Town and Country Planning Act de 1972, la fonction du M.M.D.A. est de préparer un plan directeur pour la métropole, des plans détaillés de développement urbain et de villes nouvelles, d’assurer le suivi de l’exécution des programmes.

164A la tête du M.M.D.A. est nominé le président, aussi ministre du département d’aménagement des villes et des campagnes (Department of Town and Country Planning), et le vice-président, en même temps ministre du Département de l’Administration locale. Ses différents membres sont représentatifs des départements de l’Etat des finances, des transports, de l’industrie, des travaux publics, de l’administration locale, de la planification urbaine, de la municipalité de Madras, de l’office du logement et de l’office d’assainissement des bidonvilles, de l’office de l’alimentation en eau et du drainage (Tamil Nadu Water Supply and Drainage Board), et de l’assemblée législative de l’Etat (State legislature). Ce réseau de pouvoirs politico-administratif, dote de compétences techniques, doit permettre l’élaboration et la mise en œuvre d’un plan directeur pour la métropole de Madras (Master plan for M.M.A.). Déjà, en 1971, un plan de développement pour la métropole avait été formulé, édictant une série de recommandations, dont celle de mettre en place une autorité de développement pour la métropole et de renforcer les structures administratives. Ce plan était destiné également à attirer les intérêts de la Banque mondiale, en montrant l’importance des moyens financiers nécessaires à l’amélioration des conditions de vie dans la métropole. Le M.M.D.A. était alors conçu comme le futur coordinateur des programmes de la Banque mondiale. Enfin, le plan directeur pour Madras est préparé en 1974, plus précis dans la formulation des futurs axes de développement de la cite. Il définit les règles d’occupation du sol à partir d’un zoning, des plans directeurs pour les villes-satellites et pour les « carrefours urbains » (urban nodes) situés le long des corridors urbains reliant le centre-ville et la périphérie. Mais ce plan constitue avant tout un document de travail pour la future intervention de la Banque mondiale à Madras :

  • 87 M.M.D.A.. Madras Urban Development Project. M.M.D.A.. 1974, introduction.

165« Seulement quelques rapports préparés dans le passe ont mis en évidence la situation critique dans laquelle se trouve la métropole. Les données doivent être mises à jour pour explorer les besoins financiers requis auprès des grandes institutions, y compris auprès de la Banque mondiale, qui commence à s’intéresser au développement des métropoles indiennes. Ce rapport a été préparé en vue d’être présente à la Banque mondiale, identifiant les secteurs d’investissement possibles dans la métropole de Madras »87.

  • 88 State Planning Commission. Perspective Plan for Tamil Nadu, 1974-84. Madras, Government of Madras. (...)

166En 1972, dans cette même logique de renforcement des structures politico-administratives, Karunanidhi crée une commission du plan pour le Tamil Nadu, montrant la volonté d’indépendance du gouvernement fédéré. Se démarquant de la tradition des plans quinquennaux, la commission prépare alors un plan décennal (1974-84) aux objectifs ambitieux tels que le doublement du revenu réel par habitant en dix ans, l’élimination de la pauvreté et du chômage. Ils s’inscrivent dans la logique de l’Etat providence : « L’objectif sera difficile à atteindre et ceci demandera des sacrifices ; mais ces efforts doivent mener à la construction de l’Etat providence afin d’assurer la justice sociale et un niveau de vie minimum à chaque citoyen »88.

167Le secteur du logement tient une place importante dans ce nouveau plan décennal. Plus de 460.000 logements publics seront construits chaque année au Tamil Nadu par l’office du logement et l’office d’assainissement des bidonvilles.

  • 89 Guhan, S., “Towards a Policy for Analysis”, in : Ganapathy (ed.), Public Policy and Policy Analysis (...)

168Le projet semble peu crédible au vu des faibles capacités de production des agences publiques, mais il s’accorde avec les ambitions populistes du D.M.K. Cette politique du logement n’est-elle qu’un ensemble de vœux pieux s’apparentant à la politique « d’aspiration » dont parle Guhan89 ? :

169« Certaines politiques indiennes ne sont constituées que d’aspirations, pour lesquelles, étant donné la nature de notre économie et de notre société, il n’existe aucun espoir raisonnable pour un futur prévisible ».

170L’ensemble des nouvelles structures administratives mises en place au début des années 1970 pourrait constituer pour le parti dravidien l’affirmation de son pouvoir et de sa volonté d’intervention, mais aussi du contrôle politique du développement urbain. Par ailleurs, la distribution de logement constitue un moyen efficace de consolidation de son électorat.

• Des résultats prometteurs mais en deçà des ambitions initiales

  • 90 O.R.G., Ressource Mobilisation and Investment Planning for M.M.A., 1978, table 1.

171Les efforts d’investissement en matière de logement ont été importants depuis le début des années 1970. Outre l’augmentation du budget du gouvernement de l’Etat destiné aux agences de logement, une large part des maigres ressources de la municipalité est consacrée à l’habitat. Dans les années 1970, les ressources locales dans la métropole s’élèvent à 165 millions de Rs. par an, soit 50 Rs. par habitant90. Selon la même source, l’investissement est de 105 Rs. par habitant à Bombay, de 40 Rs. à Bangalore et de 80 Rs. à Ahmedabad.

Les programmes de l’office d’assainissement des bidonvilles

172D’après les sources gouvernementales, l’office d’assainissement des bidonvilles aurait achevé 4.910 logements en 1972-73 à Madras, 4.768 logements en 1973-74 et 3.734 unités en 1974-75. Bien que constituant une avancée quantitative remarquable par rapport à la situation antérieure, cette production reste bien en deçà des besoins. D’après la Banque mondiale, seulement 10 % des besoins réels ont couverts entre 1971 et 1977. Seuls 40 % des nouveaux ménages de la métropole (94.000) ont été logés. En anticipant sur la croissance, il aurait fallu, dans le cadre d’un programme en neuf ans, produire 37.500 logements par an. Compte tenu de l’objectif de résorber uniquement les bidonvilles existants en 1971, il était nécessaire de construire 23.400 logements par an pendant les sept années du programme (la population des bidonvilles était de 163.804 familles en 1971).

  • 91 T.N.S.C.B., Income Survey of Dwellers in Tenements of T.N.S.C.B. Madras, T.N.S.C.B., 1977, p. 18.
  • 92 Wiebe, P., Tenants and Trustees. New Delhi. Macmillan, 1981, p. 103.

173Mais, qui a réellement bénéficié de ces programmes ? Contrairement aux assertions courantes, selon lesquelles les logements destinés aux pauvres bénéficient aux couches moyennes, il apparaît que les bénéficiaires des programmes de l’office d’assainissement des bidonvilles sont les couches les plus pauvres de la métropole. Selon une enquête menée par l’agence en 1977, 90 % des ménages résidant dans les immeubles de relogement correspondent effectivement aux critères de revenus, faisant partie du groupe des économiquement faibles (E.W.S.)91. Ces chiffres sont légèrement surestimés, si l’on considère l’enquête de Wiebe92 qui montre que 81 % des ménages disposent alors d’un revenu inférieur à 300 Rs. par mois. L’état dans lequel ces quartiers de relogement se trouvent au début des années 1990, ressemblant à de nouveaux bidonvilles verticaux, nous montré l’évidence du faible niveau de revenu des bénéficiaires de ces programmes.

Les programmes de l’office du logement

  • 93 D’après la direction des statistiques du gouvernement du Tamil Nadu.

174Entre 1961 et 1971, l’office du logement n’a produit en moyenne que 720 logements par an (soit un total de 7191 logement)93et moins de 500 parcelles à bâtir. A partir de 1971, le volume de production de l’office du logement passe à environ 1.200 logements par an (6.688 logements entre 1971 et 1976), ce qui montre une avanc6e quantitative non négligeable. Par ailleurs, de nouveaux quartiers résidentiels sont alors développés par l’office du logement au sud et l’ouest de la ville : Anna Nagar, Thiruvanmiyur, Kamaraj Nagar, Anna Nagar, Besant Nagar, Karunanidhi Nagar.

  • 94 Paul, S., “Housing Policy : a Case of Subsidising the Rich ?”, Economic and Political Weekly, 23 se (...)
  • 95 Il s’agit de la mesure du bénéfice (“board return on investment ”) que l’office du logement obtient (...)
  • 96 L’auteur mesure le bénéfice fait par les individus (“private return on investment”) qui bénéficient (...)

175Samuel Paul, dans une étude des coûts et bénéfices des opérations des offices du logement94 – en particulier de ceux du Gujarat, du Maharashtra et du Tamil Nadu, considérés comme les plus actifs –, montre, à partir de l’exemple douze opérations de l’office du logement du Tamil Nadu effectuées en 1972, que le taux de profit de l’office du logement95 est le même sur l’ensemble de ces opérations (8 %). Par ailleurs, il montre que l’économie que les ménages peuvent tirer de ces logements publics, par rapport aux logements privés96, est plus élevée pour les couches de revenus intermédiaires que pour les couches à faibles revenus. A partir d’un modèle prenant en compte plusieurs variables, l’auteur montre que les programmes destinés aux couches à faibles revenus (L.I.G.) permettent aux familles de faire en moyenne une économie de 13,7 % (13 à 14 %) et les programmes destinés aux ménages de la tranche de revenus intermédiaires (M.I.G.) peuvent permettre d’effectuer une économie moyenne de 16,3 % (14 à 18 %). L’auteur pose deux questions. Certes, le taux de profit de l’office du logement du Tamil Nadu est en dessous du taux de profit du marché, mais est-il équitable qu’il soit le même pour les catégories les plus pauvres ? Par ailleurs, est-il juste que l’économie faite par l’achat d’un logement public soit supérieure pour les ménages des catégories de revenu supérieures ?

176De fait, les offices de logement ont subventionné en priorité les catégories de revenu supérieures. Les ambitions initiales annoncées ne trouvent donc pas de résultats probants dans l’application, tant d’un point de vue quantitatif que qualitatif.

• Populisme ou socialisme : les avatars d’une ambitieuse entreprise

177Au milieu des années 1970, Indira Gandhi éprouve des difficultés à contrôler la situation de l’Etat du Tamil Nadu, où son propre parti n’a qu’une très faible présence et où un parti situé à l’opposé du Congrès a acquis en peu de temps assis et stabilité.

178En 1967, le gouvernement du Tamil Nadu avait créé le comité Rajamannaren, chargé d’examiner les relations centre-Etats dans le souci d’acquérir davantage d’autonomie. Puis, en 1972, une commission du plan de l’Etat a été mise en place. D’autres Etats avaient par la suite exprimé cette même demande d’autonomie. Ce défi lance à l’unité et la stabilité de l’Inde pouvait constituer une menace pour le gouvernement d’Indira Gandhi.

179En 1976, au vu des résultats de l’administration du D.M.K., et considérant ce gouvernement incapable de mener à bien sa tâche, Indira Gandhi démet le gouvernement Karunanidhi de ses fonctions et impose la « president’s rule » dans l’Etat, après avoir déclaré l’état d’urgence dans l’Union en 1975.

180Outre cette démission ordonnée par le « centre », le gouvernement D.M.K. est mis en cause depuis que, en 1972, s’est opérée une scission au sein du parti. M.G. Ramachandran, ancien trésorier du D.M.K., figure extrêmement populaire au Tamil Nadu en tant qu’acteur de cinéma, critique alors les pratiques du gouvernement de Karunanidhi et accuse celui-ci de corruption. Il crée le Anna Dravida Munnetra Kazhagam (A.D.M.K.), la Nouvelle ligue progressiste dravidienne. Pour attaquer son rival, M.G.R. dresse une liste de « charges spécifiques » contre le gouvernement Karunanidhi, qu’il présente au gouverneur, au président et au Premier ministre de l’Union. De plus, en 1974, Sathyavani Muthu, le ministre desHarijan, démissionne, déclarant que depuis 1969, c’est-à-dire depuis le remplacement d’Annadurai, la politique en faveur des Harijan a été négligée, voire abandonnée. Elle crée la Fédération progressiste des opprimés, le Thazhthapatta Munnetra Kazhagam, un parti pour la defense des droits des Harijan.

181La démission de Karunanidhi est-elle le résultat d’une seule rivalité politique, ou bien la réponse d’un centre affaibli face aux interventions jugées trop hardies du D.M.K.?

182Karunanidhi avait demandé toujours plus de fonds pour mettre en œuvre sa politique interventionniste, mais le « centre » ne pouvait les lui accorder. Par ailleurs, les choix et les options du Premier ministre du Tamil Nadu ne correspondaient pas à ceux du gouvernement central, ce qui l’avait conduit à une demande de davantage d’autonomie. D’autre part, sa politique sociale, orientée vers certains groupes sociaux, pouvait se présenter comme un danger pour d’autres couches de la société.

183L’administration Karunanidhi avait favorisé les castes dites « retardées », en particulier leurs membres les plus « avancés ». Les Harijan et les autres groupes vulnérables, les véritables « depressed classes », dont la ligue dravidienne originelle avait revendiqué la défense à ses débuts, ont été les parents pauvres des programmes engagés par le gouvernement du Tamil Nadu.

  • 97 Information recueillie auprès d’un ingénieur de l’office du logement du Tamil Nadu.

184Les principes de l’Etat-protecteur, largement mis en œuvre au Tamil Nadu, en adéquation avec les principes des politiques préférentielles, avaient dérapé dans les faits et le D.M.K. n’avait pas respecté le pacte « égalitariste » en ne répondant qu’à une fraction de la population. De plus, il avait été victime de certaines pratiques bureaucratiques. Un des dangers de l’interventionnisme, n’avait pas été évité : le clientélisme. Le logement constituait une voie idéale d’attribution de bénéfices sociaux à certains groupes. Les programmes de l’office d’assainissement des bidonvilles et de l’office du logement avaient certes mobilisé les masses, mais avaient-ils réellement bénéficié aux plus démunis ? Dans tous les cas, depuis 1971, le Premier ministre du Tamil Nadu se réservait le droit d’allouer 10 % des logements de l’office du logement selon son bon vouloir97.

185La politique du D.M.K. et sa rhétorique ont été altérées par l’influence du pouvoir et les réalités de la politique. Les nouvelles ramifications administratives mises en place depuis l’arrivée du D.M.K. au pouvoir, en particulier dans la sphère du logement, ont constitué un large réseau bureaucratique à travers lequel ont pu s’établir les relations clientélistes nécessaires à l’expansion ou au maintien du parti en place. L’ambition apparaissant dans les textes et les discours officiels témoigne d’une volonté de popularité plus que d’une politique du logement raisonnée, dépassant les cadres de l’Etat-protecteur.

Notes

1 Morgan. H., (ed.), Census of the Town of Madras, 1871. Madras, Fort Saint George Gazette Press, 1873, 99 p.

2 Neild. S.M., “Colonial Urbanism : the Development of Madras City in the Eighteenth and Nineteenth Century “, Modern Asian Studies, vol. XIII, part 2, avril 1979, p. 223.

3 Ibid., p. 222.

4 Ibid., p. 223.

5 Ibid., p. 230.

6 Au sujet des modes d’implantation britanniques par le système des bungalows, se référer à l’ouvrage d’Anthony, D.K., The Bungalow. The Production of a Global Culture, London, Routledge and Kegan, 1984, p. 310 .

7 Remarquons que ce terme est d’origine malaise, contrairement à ce qu’affirme l’auteur.

8 Barlow, G., Story of Madras. Madras, 1921, Oxford University Press, p. 69 .

9 Ibid., p. 23.

10 En 1871, les communautés se répartissent ainsi selon les nomenclatures du recensement : Parias, 31,8 % ; Vellalars, 11,7 % ; Vannians, 11,5 % ; Kavarais, 11,3 % ; Chettis, 8,6 % ; Kammalar, 3,9 % ; Brahmanes, 2.9 % ; Idaiyar, 2,9 % ; Tisserands, 2,1 % ; Satanis, 1,4 % ; Kshatriyas, 1,2 % ; dhobies, 0,9 % ; Kannacan 0,7 % ; Sambadaven, 0,5 % ; Shanan, 0,5 % ; Kusaven, 0,1 % ; Musulmans, 12,2 % ; Européens, 0,5 % ; Eurasiens, 0,4 % ; autres, 0,1 %. MORGAN, H.. (ed.) Census of the Town of Madras, 1871. Madras, Fort Saint George Gazette Press, 1873, p. 99.

11 Environ la moitié de la population madrasi est représentée par des jati dont l’activité est liée à l’agriculture : Vellalar, Vanniyar, Reddi et Balija.

12 Elles se composent principalement des Kammalar, Kusaver, Vaniyar et des Shanar.

13 Pour avoir une répartition plus fine des castes par quartiers, voir recensement de Madras en 1871, annexe II.

14 La religion du sud de l’Inde est régie par des rites en relation avec le culte Sakti, représenté par la fécondité féminine. Il y a deux grandes branches de ce type de culte : le culte de la main gauche (Vamachari) et le culte de la main droite (Dakhinachari). (Dictionnaire de la civilisation indienne)

15 Ibid., p. 236.

16 Cette loi permet au gouvernement d’acquérir le terrain trois ans après sa notification au propriétaire.

17 Lewandowski. S., “Urban Planning in the Asia Port City : Madras, an Overview, 1920-1970”, Journal of Asian Studies, mars-septembre 1979, vol. II, p. 31.

18 Le terme a été inventé par Geddes, P., Cf. Choay, F., L’urbanisme, utopies et réalitiés – une anthologie. Paris, Seuil, 1965, p. 11.

19 Lewandowski, S., “Urban Planning in the Asia Port City : Madras, an Overview, 1920-1970”, Journal of Asian Studies, mars-septembre 1979, vol. II. p. 32.

20 Lanchester, H.V., Town Planning in Madras. London, Constable, 1918.

21 Corporation of Madras, Madras Corporation Code. Madras, Thompson, 1941, p. 632.

22 Cette loi déclare illégale toute occupation sur un terrain n’ayant pas le droit d’occupation permanente du sol.

23 Lewandowski, S., “Urban Planning in the Asia Port City : Madras, an Overview, 1920-1970”, Journal of Asian Studies, mars-septembre 1979, vol. II, p. 39.

24 Report of the City High Mortality Committée. Madras, 1927, p. 23.

25 Ranson, C.W., A. City in Transition ; Studies in the Social Life of Madras, Madras. The Christian Litterature Society for India, 1938, p. 96.

26 Littéralement en français, “socle”.

27 Ranson, C.W., A City in Transition ; Studies in the Social Life of Madras, The Christian Litterature Society for India, 1938, p. 102.

28 Ibid., p. 102.

29 Census of 1931, Report of the Special Housing Committee, Corporation of Madras, 1934, pp. 3-4.

30 Nous avons réuni en partie les informations qui suivent par des entretiens auprès de Madame George, M., ancien ingénieur du C.I.T.

31 Les normes adoptées étaient les suivantes : 500 à 800 f2 (46 à 75 m2) pour les catégories à faible revenu (Low income group), 1200 f2 (111 m2) pour les logements des catégories intermédiaires (Middle income group).

32 Signalons que les normes adoptées dans les opérations de trames assainies de la Banque mondiale à Madras dans le Projet de Développement Urbain pour le Tamil Nadu (1988) pour les parcelles des catégories les plus pauvres une taille de 32 m2.

33 Ten Holder, C., Mulders. R.. O.D.P. : Victims of Changes in Policy ? Amsterdam. Université d’Amsterdam, novembre 1988, p. 77.

34 Nambiar, P.K., Census of India 1961. Slums of Madras City. New Delhi. Government of India, Census of India, 1965, vol.. IX. part XI-C, p. 144.

35 Il deviendra en 1942 le Dravida Kazhagam, la Ligue dravidienne, puis le D.M.K. en 1949, la Ligue progressiste dravidienne.

36 Il s’agit du Chief Minister du gouvernement de l’Etat, qui est différent du Prime Minister du gouvernement central.

37 Beteille, A., Castes : Old and New. Essays in Social Structure and Social Stratification. Bombay, Vikas Pub., 1969, p. 35.

38 Quatrième caste traditionnelle dans la société brahmanique, la plus basse des quatre varna* composée de serviteurs attaches aux trois autres castes (Brahmanes, Kshatriyas et Vaishyas). Dans la province de Madras, selon le recensement de 1901, les Kshatriyas sont non existants, les Vaishyas très peu nombreux et les Shudras (purs) représentent un tiers de la population totale (cf. Dumont, (Louis) Homo hierarchicus. Paris : Gallimard, 1966, p. 110).

39 Ramanujam, K.S., The Big Change. Madras. Higginbothams, 1967, p. 217.

40 Appelé Periyar, signifiant en tamoul “le grand”,

41 A ce sujet, Naipaul, V.S., fait une description bien documentée de la politique madrasi dans son roman India, a Million Mutinies Now (Londres, Minerva, 1990), au chapitre 4 intitulé “Little Wars”, pp. 207-279.

42 Les Brahmanes ne représentent que 2,9 % de la population de Madras en 1871. (d’après Morgan, H., Census of the Town of Madras. Madras : Fort St George Gazette Press, 1873) et 3,3 % dans la Présidence de Madras en 1931 (d’après Kingsley, D., The Population of India and Pakistan. Princeton. New Jersey : Princeton University Press).

43 Ibid., p. 184.

44 On doit tout de même noter que le Dr. Ambedkhar a rassemblé à un moment donné certaines fractions des Harijans de la région de Madras dans son mouvement (né au Maharashtra). Certains Harijans “éduqués” s’écartèrent des partis dravidiens et du Congrès en fondant des Ambedkhar Mandram, associations destinées à mobiliser les Harijans dans les villages. Cf. Forrester, D., “Factions and filmstars : Tamil Nadu politics since 1971”, Asian Survey, vol. XVI, n° 3, mars 1976, p. 292.

45 Il faut noter que les chrétiens au Tamil Nadu sont le plus souvent des anciens hindous de basse caste convertis au christianisme. Leur nouvelle religion leur confère un statut supérieur et procure souvent des avantages sociaux non négligeables.

46 Par exemple, la Municipalité de Madras a longtemps suivi la convention d’une représentation toumante du cabinet du maire par un Brahmane, deux non-Brahmanes. un Harijan et un Musulman. Cf. Beteille, A., Castes : Old and New. Essays in Social Structure and Social Stratification. New Delhi, Asia Pub., 1969, p. 163.

47 Nous nous référons ici au budget du secteur de l’Etat qui exclut le secteur public central et le secteur privé. De fait, les dépenses du plan national sont divisées en trois grands secteurs :
1) le secteur central, destiné à financer les grands projets entrepris par le gouvernement central,
2) le secteur de l’Etat, destiné à financer les projets des Etats dans les domaines de l’agriculture, de l’énergie, des communications, des services sociaux et de l’industrie,
3) le secteur privé. Dans le domaine du logement, seul le secteur de l’Etat est compté dans le budget du plan de l’Etat.

48 Le premier résultat est la baisse du taux de mortalité infantile, qui passe de 180,3 pour 1000 en 1941 à 91,5 pour 1000 en 1961.

49 De nombreuses bourses d’études sont distribuées aux membres des castes et tribus répertoriées, et furent construites des cités d’étudiants pour les Harijan et les castes “retardées”.

50 Government of Madras, Third Five Year Plan. Draft Outlines. Madras, 1960. p. 149.

51 Il s’agissait d’un prêt à long terme sur vingt ans dote d’un faible taux d’intérêt de 4,5 %. Le groupe de revenu bénéficiaire devait se situer sous la barre des 6.000 Rs. par an.

52 Nambiar, P.K., Census of India 1961 – Slums of Madras City New Delhi, Government of India, 1965, vol. IX, part XI-C, p. 141.

53 Ibid., p. 142.

54 Government of Madras, Third Five Year Plan. Madras, Government of Madras, 1962, p. 150.

55 Il n’apparaît pas directement dans le budget du secteur du logement.

56 Nambiar, P.K., Census of India 1961 – Slums of Madras City. New Delhi, Government of India, 1965, vol. IX, part XI-C, p. 142.

57 Ross Barnett, M.. The politics of Cultural Nationalism in South India. Princeton, University of Princeton Press, 1976, p. 119.

58 State Planning Commission, The Perspective Plan for Tamil Nadu, 1974-1984. Madras, Gouvernement de Madras, 1974, p. 25.

59 Tamil Nadu Slum Clearance Board, Social Services in Slums. Madras. Tamil Nadu Slum Clearance Board Press, 1975, p. 39.

60 Madras State Housing Board, 1964.

61 Nambiar, P.K., Census of India 1961 – Slums of Madras City. New Delhi. Government of India, 1965, vol. IX, part XI-C, p. 145.

62 Spratt, P., D.M.K. in Power. Bombay, Nachiketa pub., 1970, p. 55

63 Guhan. S., Growth. Inequalities and Poverty in Tamil Nadu. Madras, Madras Institute of Development Studies, August 1984, p. 18.

64 Cité par Marican, M.Y., “From secession to autonomy – Dravida Munnetra Kazhagam”, South Asia Papers, vol. XI, n° 8, août-décembre 1978, p. 224.

65 The Hindu est un quotidien sud indien de tendance conservatrice.

66 Seshagiri, G., The Hindu, 20 mars 1967, cité dans Ramanujam, K.S., The Big Change, Madras, Higginbothams, 1967, p. 54.

67 D’après Spratt l’Assemblée Législative était composée : – du cote du D.M.K., des membres du DMK de 56 non-Brahmanes “avancés”, de 43 non-Brahmanes “retardés”, de 34 membres appartenant à la catégorie des caste “répertoriées” ; – Du côté des membres du parti du Congrès de 19 membres des castes “avancées” (dont des Brahmanes), 21 membres des castes “retardées”, de 7 membres des castes répertoriées (cf. Spratt, P., D.M.K. in Power. Bombay, Nachiketa pub., 1970, p. 62).

68 Swaminathan, S.. Karunanidhi, Man of Destiny. New Delhi. East West Press, 1974. p. 40.

69 Spratt, P., D.M.K. in Power. Bombay, Nachiketa Pub., 1970, p. 66.

70 On peut comparer ces “brigades de prospérité” aux comités révolutionnaires de Ouagadougou, Cf. Jaglin, Sylvie., Pouvoirs urbains et gestion partagée à Ouagadougou. Equipements et services deproximité dans les périphéries, Université de Paris VIII, these de doctorat en Urbanisme et Aménagement, 1991.

71 Spratt, P., D.M.K. in Power, Bombay, Nachiketa Pub., 1970, p. 93.

72 Ibid., p. 87.

73 Ibid., p. 40.

74 Ibid., p. 43.

75 Cité par Wiebe, P.D., Tenants and Trustees – a Study of the Poor in Madras, p. 14.

76 Tamil Nadu Slum Clearance Board. Social Services in Slums. Madras, T.N.S.C.B. Press, 1975, p. 1.

77 Traduction de A seven-year crash programme ”.

78 Tamil Nadu Slum Clearance Board. Socio-economic Survey of Madras Slums. Madras, T.N.S.C.B., 1975.

79 Ibid., p. 110.

80 Tamil Nadu Slum Clearance Board, Social Service in Slums. Madras, T.N.S.C.B. Press, 1975, p. 15 .

81 The Economic Times, 1971, cite dans Tamil Nadu Slum Clearance Board, Social Services in Slums. Madras, Tamil Nadu Slum Clearance Board Press, non daté.

82 Tamil Nadu Slum Clearance Board. Social Service in Slums. Madras, T.N.S.C.B. Press, 1975, p. 12, discours de Karunanidhi, le 6 janvier 1972.

83 Swaminathan, S.. Karunanidhi, Man of Destiny. New Delhi. East West Press, 1974. p. 45.

84 Tamil Nadu Slum Clearance Board, Social Service in Slums. Madras T.N.S.C. B Press. 1975, p. 6.

85 Ibid., p. 9.

86 Nous n’avons pas de données précises concernant les trois derniers programmes. Cependant les opérations sont actuellement visibles dans ces quartiers. C’étaient des opérations de moindre envergure par rapport aux premières.

87 M.M.D.A.. Madras Urban Development Project. M.M.D.A.. 1974, introduction.

88 State Planning Commission. Perspective Plan for Tamil Nadu, 1974-84. Madras, Government of Madras. 1974, p. 7.

89 Guhan, S., “Towards a Policy for Analysis”, in : Ganapathy (ed.), Public Policy and Policy Analysis in India, New Delhi, Sage Pub., 1985, p. 257.

90 O.R.G., Ressource Mobilisation and Investment Planning for M.M.A., 1978, table 1.

91 T.N.S.C.B., Income Survey of Dwellers in Tenements of T.N.S.C.B. Madras, T.N.S.C.B., 1977, p. 18.

92 Wiebe, P., Tenants and Trustees. New Delhi. Macmillan, 1981, p. 103.

93 D’après la direction des statistiques du gouvernement du Tamil Nadu.

94 Paul, S., “Housing Policy : a Case of Subsidising the Rich ?”, Economic and Political Weekly, 23 septembre 1972, pp. 1985-1990.

95 Il s’agit de la mesure du bénéfice (“board return on investment ”) que l’office du logement obtient des investissements effectués pour les programmes de logements en location-vente.

96 L’auteur mesure le bénéfice fait par les individus (“private return on investment”) qui bénéficient des programmes de location-vente, considérant la différence nette entre les prix du marché privé et ceux de l’office du logement et un grand nombre de variables qui résultent de l’achat à l’office du logement.

97 Information recueillie auprès d’un ingénieur de l’office du logement du Tamil Nadu.

Table des illustrations

Légende Fig. 4. Localisation des opérations publiques de logements et d’aménagement (1920-1977)
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