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Christine Auclair

Première partie. Vers une privatisation du secteur du logement en Inde

2. La voie « libérale » et le pari de la privatisation

Texte intégral

A. Remise en cause et réévaluation : vers une libéralisation de l’intervention (1980-87)

• Indira Gandhi : le « nouveau pragmatisme »

  • 1 Kohli, A., “Politics of Economic Liberalization in India”, World Development, vol. 17, n° 3, 1989, (...)

1Le processus de libéralisation de l’économie est initié avec le retour d’Indira Gandhi au gouvernement après les deux années pendant lesquelles Morarji Desai avait tenté d’ériger en action le programme du parti Janata, centre sur le développement rural. Malgré la volonté affichée d’Indira Gandhi, à la fin des années 1970 et au début des années 1980, de mener un programme socialiste en faveur des pauvres, les critiques observent à cette époque un virement « à droite » du Premier ministre, que d’autres analysent comme un « nouveau pragmatisme »1. Le fameux slogan « garibi hatao » de la période de l’état d’urgence subsiste, mais il perd quelque peu son poids dans le discours politique. Indira Gandhi s’écarte des valeurs de la « gauche » indienne, celles du socialisme et du « sécularisme » pour se rapprocher de l’aile droite du parti du Congrès, des milieux de la bourgeoisie affairiste. Le Premier ministre tente ainsi, au début des années 1980, un mouvement de libéralisation orienté vers le développement industriel, tout en maintenant la rhétorique socialiste du parti du Congrès.

  • 2 Das Gupta, K.K., “Free Market not Enought”, p. 47, The Economy : Crisis and Adjustment ; A Debate, (...)
  • 3 Economic and Political Weekly, 10-17 juillet 1982, vol. XVIII, n° 28-29, p. 1133.

2La situation économique de cette période s’avère difficile en raison de la conjoncture du second choc pétrolier. En 1980, l’Inde contracte un large prêt de 575 millions de dollars au Fonds monétaire international, afin de stabiliser sa balance des paiements. Ce prêt constitue le plus important contracté jusqu’alors par l’Inde. On ne sait jusqu’où portent les conditions du prêt, mais il est fort probable, selon les observateurs2, qu’un certain nombre de mesures d’ajustement économique doivent être prises par le gouvernement indien pour s’aligner sur les conditions du prêt, qui ne seront pas divulguées publiquement. De même, la Banque mondiale exerce une certaine pression sur le gouvernement indien pour qu’il opère une ouverture sur l’extérieur et entreprenne pour cela un certain nombre de mesures de dérégulation. La visite du Premier ministre indien aux Etats-Unis en juillet 1982, la première depuis 1967, a d’ailleurs eu pour objet, entre autres, d’effectuer des négociations avec les agences internationales3.

  • 4 Joshi, V., Little, I.M.D., « les politiques macro-économiques indiennes », Revue Tiers Monde, n° 12 (...)

3Peu après, en 1981 et 1982, des décisions économiques sont prises avec la nouvelle politique d’importation (avril 1982) puis des mesures telles que la levée des contrôles sur les prix du ciment et de l’acier. L’investissement public est développé en particulier dans les programmes de substitution à l’importation4.

4Cependant, pendant cette période, les économistes observent une nette dégradation de la situation des finances publiques, tendant à rendre plus précaire le financement du sixième plan quinquennal. Le faible taux de rentabilité du secteur public est imputé à différents facteurs dont une politique des prix inadéquate, mais surtout un très faible taux de rendement de l’investissement.

5Ce contexte économique et politique – un faible investissement dans le secteur public, l’ouverture aux organisations internationales et à l’aide multilatérale, le nouveau style « pragmatique » du Premier ministre – vont amorcer un tournant réel dans la politique du logement au début des années 1980.

• La politique de l’habitat du sixième plan : une libéralisation envisagée

6Le sixième plan, qui avait été rédigé sous l’ancien gouvernement éphémère dirigé par le Premier ministre Morarji Desai du parti Janata, est remanié lors du retour d’Indira Gandhi au pouvoir en 1980, peu avant sa mise en application. L’objectif majeur est la suppression de la pauvreté, autour duquel s’articulent dix objectifs, dont pour la première fois, celui de contrôler la croissance de la population et de promouvoir et d’améliorer l’environnement. La plus importante part du budget est accordée à l’énergie (27 %) puis à l’agriculture (25 %), devant l’industrie, les transports, les communications et le développement social, aux budgets équivalents (respectivement 15,4 %, 16 % et 16 %). La part du budget revenant au logement, toujours comptabilisée dans le secteur du développement social (qui comprend l’éducation, la santé, la famille, l’eau et l’assainissement, l’assistance sociale aux travailleurs, le logement et le développement urbain), représente seulement 1,34 % de l’ensemble du plan.

  • 5 Government of India, Planning commission, Sixth Five Year Plan, 1979, p. 389.

7Une fois de plus, l’investissement est limité et extrêmement ciblé : « Etant donné les contraintes de ressources, l’intervention publique dans ces domaines [le logement, le développement urbain et la distribution de l’eau] doit être extrêmement sélective et centrée sur des investissements de la plus haute nécessité. Les mesures de planification doivent inévitablement être orientées vers l’assistance aux pauvres, dans les zones urbaines et rurales »5.

  • 6 Planning Commission, Task forces on Housing and Urban Development. New Delhi, septembre 1983. Vol. (...)

8Le nouveau pragmatisme d’Indira Gandhi se manifeste également par une certaine volonté de transparence. A la demande du Premier ministre, la commission du plan engage une réflexion sur la politique du logement menée depuis le premier plan, qui se concrétise par la publication d’un rapport spécial en quatre parties sur le logement et le développement urbain en septembre 19836.

9Ce rapport dénonce fortement l’échec des politiques mises en œuvre, concluant que, étant donné la situation budgétaire et le faible impact de l’intervention publique, l’Etat doit se porter non plus comme promoteur de logements mais comme incitateur. Le rapport reconnaît globalement que le gouvernement indien avait eu tendance à négliger le secteur du logement devant les problèmes importants que connaissaient les secteurs de l’agriculture et de l’industrie. Les conclusions sont rapportées en sept points sur lesquels furent formulées des recommandations : les programmes de logements sociaux, l’amélioration des bidonvilles, les bidonvilles, les squatters et la législation, la politique foncière urbaine, les changements institutionnels, le financement de l’habitat des pauvres et le rôle des coopératives.

  • 7 Ibid., t. IV, p. 15.
  • 8 Ibid., p. 18.

10Concernant les programmes de logements sociaux, la commission du plan conclut que « bien que ces programmes aient joué au départ un rôle catalyseur important dans le secteur du logement, ils ont pour la plupart bénéficié aux groupes de revenus intermédiaires et supérieurs et, en termes quantitatifs, ont uniquement apporte une contribution marginale »7. Par ailleurs, elle déclare : « Dans les cinquièmes et sixièmes plans, en dépit du changement d’orientation des programmes pour passer d’une approche formelle à la mise en place d’opérations de type « trames assainies » axées sur la participation populaire, il n’apparaît aucune évidence dans les faits ». Enfin, les auteurs concluent que « la majeure partie des logements de l’ensemble des groupes de revenus est produite par le secteur privé ». La loi de plafonnement de la propriété foncière de 1976 est jugée inefficace, procurant des effets inverses à ceux qu’on attendait. Les procédures d’acquisition foncière ont été trop lentes et les agences publiques peu enclines à mettre les réserves foncières acquises sur le marché. Le gel de larges réserves foncières et la lenteur des acquisitions ont eu des résultats contraires aux objectifs sociaux que se fixait la loi. A partir de 1975, en dépit des recommandations de promouvoir la participation populaire et l’initiative privée, selon les expériences réussies de projets auto-assistés d’habitation à faible cout, « les agences gouvernementales de construction de logement ont continué à proliférer [...], basées sur une gestion bureaucratique, adoptant une approche rigide de l’habitat du type “brique-mortier” »8.

11La commission du plan recommande donc que les projets urbains de développement communautaire (Urban Community Development Project) soient largement développées. Par ailleurs, concernant le financement du logement, le rapport juge les agences publiques très limitées et ne pouvant que faiblement améliorer les conditions de logement des plus pauvres. Il est donc nécessaire de restructurer le système du financement du logement dans son ensemble et de ne pas le limiter aux offices du logement.

12Le bilan de la commission du plan apparaît comme un coup porte à la loi de socialisation du sol qu’avait introduite Indira Gandhi quatre ans plus tôt. De plus, ce rapport dénonce clairement l’inadéquation des projets sociaux à la demande réelle. Cependant, en démontrant l’échec des agences publiques, le gouvernement indien justifie en même temps le désengagement qu’il compte entreprendre au début des années 1980. La transparence souhaitée par Indira Gandhi, qui ressort dans ce rapport, annonce et légitime en quelque sorte la politique qu’elle entend bien engager.

  • 9 Lal, V.D., Housing Finance in India, 1984, p. 6.
  • 10 Planning Commission, Government of India, Sixth Five Year Plan, 1979, p. 231
  • 11 Government of India, Ministry of Housing and Urban Development, Report of the Working Group on Priv (...)

13En 1981, le groupe Mukerjee est nominé au sein du groupe de travail sur le logement de la commission du plan9. Il doit étudier le secteur privé de la production de logements et se charger de la préparation du septième plan. Cette initiative répond aux recommandations du sixième plan, où l’on suggère que « des programmes imaginatifs améliorant les structures de financement du logement, fassent l’objet d’investigations nouvelles […] »10 dans le but de développer l’initiative privée afin de compenser le déficit de l’offre de logements destinée aux couches moyennes et à faibles revenus. Le groupe Mukerjee met en évidence l’importance du rôle de l’initiative privée des ménages dans la production de logements, et celui des opérateurs privés. Cependant, ces activités doivent être correctement régulées : « Le promoteur joue un rôle vital et l’on suggère que celui-ci soit reconnu à travers une législation et un contrôle de ses activités »11.

14Une libéralisation de l’approche du problème de l’habitat commence à se dessiner clairement dans le sixième plan. La modification des programmes est abordée à partir de trois points : les groupes ciblés dans les projets, les normes et les subventions.

  • 12 Planning Commission, Government of India, Sixth Five Year Plan, 1979, p. 232.
  • 13 Ibid., p. 233.

15Le plan évoque pour la première fois des problèmes auparavant occultés par les planificateurs : « il apparaît que les logements construits pour certaines catégories de revenus sont souvent occupés par des familles aux revenus supérieurs car les loyers demandés sont supérieurs aux capacités financières des groupes de revenus ciblés »12. Pour corriger ces dysfonctionnements, le plan propose d’entreprendre une « estimation plus réaliste des capacités de paiement des bénéficiaires », et de modifier les normes de surface et de construction des logements. Les planificateurs ne cachent pas que « ceux qui ont bénéficié réellement de l’intervention publique sont le plus souvent des employés du gouvernement »13.

16La commission du plan décide donc la mise en place d’un programme en 20 ans pour corriger les effets de la crise du logement. Ce programme n’est pas explicite dans le texte du sixième plan, mais seulement évoqué. Les objectifs du sixième plan sont les suivants : procurer des parcelles à bâtir et encourager l’auto-construction et l’initiative privée par la mise en place d’infrastructures de base. Les auteurs du plan soulignent qu’une attention particulière doit être portée à deux points. En premier lieu, il est nécessaire de réduire au maximum les subventions directes, de les supprimer totalement dans les programmes de logements destinés aux couches moyennes et aux économiquement faibles, tout en continuant à subventionner les services de base des populations les plus démunies, ceci afin d’améliorer l’habitat de ces populations et d’asseoir les bases de l’auto-construction. Deuxièmement, il faut promouvoir l’initiative privée pour le logement des couches moyennes et des économiquement faibles, en canalisant l’épargne de ces ménages dans le secteur du logement.

17Enfin, la commission du plan souligne l’importance du secteur privé dans la production du logement durant les trois dernières décennies. Alors que le secteur public n’a investi que 12,53 milliards de Rs. auxquelles s’ajoutent 18 milliards d’aides à différents organismes concernés, le secteur privé, selon les estimations, a investi à lui seul 127,4 milliards de Rs., soit plus de quatre fois le volume de l’investissement public.

18En dépit de la volonté initiale du plan, de réduire et de mieux cibler les investissements dans le secteur du logement, le sixième plan se solde par une hausse importante de l’activité formelle de la construction avec, en cinq ans, la production de 360.000 logements, soit un tiers de ce qui avait été construit en 35 ans de planification. De plus, 5,4 millions de parcelles ont été distribuées à la population rurale. La libéralisation de la politique du logement n’en est qu’à ses balbutiements et reste encore un ensemble de propositions et de recommandations qui semble difficile à mettre en œuvre.

19Cependant, en 1985, jamais le logement et la ville n’ont constitué une préoccupation aussi importante. La presse s’empare du sujet et les investigations s’intensifient dans ce domaine. Une branche de recherche et de formation des cadres du secteur urbain (Human Settlement Management Institute, H.S.M.I.) est créée au sein d’H.U.D.C.O. avec l’aide de la coopération néerlandaise, mais surtout une commission nationale de l’urbanisation (National Commission on Urbanisation) est mise en place.

• Rajiv Gandhi : accélérer le processus de libéralisation et recourir à la classe moyenne

  • 14 Le Parti du Congrès occupait 400 sièges sur 542 au Lok Sabha.

20En 1984, la mort d’Indira Gandhi et le remplacement du poste de Premier ministre par son fils Rajiv ne provoque pas de réels changements d’orientation de la politique économique, mais plutôt une radicalisation des options libérales prises antérieurement. Alors que sa mère avait remporté les élections de 1980 avec la promesse de mettre en place un « gouvernement-qui-marche » (« a government that works »), Rajiv Gandhi en 1984 s’engage lui pour un « gouvernement-qui-marche-plus-vite » (« a government that works faster »), promettant d’« amener l’Inde dans le vingt et unième siècle », phrase symbole de la modernisation, à laquelle devait se rallier la classe moyenne. La popularité de Rajiv Gandhi et la très forte majorité de son parti au Lok Sabha*14 devant une opposition fracturée vont lui permettre de diriger le pays tel qu’il l’entend au début de son mandat. Surtout, le gouvernement met tout en œuvre pour essayer de consolider les groupes favorables à la libéralisation, la classe moyenne urbaine et les milieux d’affaires, et de renforcer les liens structurels qui avaient commencé à s’établir entre ces groupes pendant le second mandat d’Indira Gandhi. Cette orientation se concrétise dans le budget de 1985-86 par la réduction des taxes directes, mesure reçue avec enthousiasme par la classe moyenne.

  • 15 Ninan, T.N., “Rise of the Middle Class”, India Today, 31 décembre 1985, pp. 69-74.
  • 16 Ibid., p. 69.

21Dans une interview, Rajiv Gandhi confie à la presse : « On oublie souvent qu’aujourd’hui l’Inde a une classe moyenne très importante qui n’existait pas il y a trente ans »15. Le dossier que la revue India Today consacre à la classe moyenne en décembre 198516 illustre parfaitement cet intérêt nouvel accordé par la classe dirigeante indienne, mais aussi une réalité : la prise de parole et l’affirmation d’une classe moyenne urbaine dans le processus d’ouverture de l’économie sur l’extérieur, entrepris en fait depuis 1981.

  • 17 Ibid., p. 69.

22Les propos de Ninan17 sont révélateurs : « La nouvelle classe moyenne indienne, d’environ cent millions de personnes, a soudainement envahi le milieu de la scène, fait sentir ses demandes, force le gouvernement à changer ses priorités économiques et sa politique d’imposition ; elle est devenue le signe le plus visible d’une économie en progrès. En même temps, l’Inde a cessé d’être synonyme de pauvreté et en vient à être perçue comme une terre d’opportunités ». L’auteur donne l’exemple du logement. Les agences publiques de logement ne peuvent plus subvenir à la demande des classes moyennes. Les listes d’attente de la Delhi Development Authorité n’en finissent pas, tout comme celles des deux mille coopératives de logements de la capitale […]. Les promoteurs privés ont maintenant colonisé de vastes terrains de la périphérie de Delhi, à la frontière de l’Haryana […]. Un « boom » du logement similaire dans d’autres villes, telles Bangalore et Madras, a changé le caractère de ces cites tranquilles du sud, Madras s’étendant bien au-delà de l’Adyar et Bangalore, dotée d’importants promoteurs immobiliers en provenance de Bombay ».

Tableau 5. Chronologie de la politique du logement en Inde relativement au contexte national et international

Tableau 5. Chronologie de la politique du logement en Inde relativement au contexte national et international

23Des relations sont en train de s’établir entre cette « nouvelle classe moyenne urbaine » et les industriels de l’électronique, de l’électroménager et de l’automobile mais aussi avec la myriade des petits et gros promoteurs de logements. La ruée vers les marches du scooter, du réfrigérateur ou de la télévision (ce sont les exemples donnés par le journaliste) doit s’accompagner d’un même mouvement vers le logement. L’accès à la propriété ne constitue-t-il pas également le rêve en chacun des ménages de cette « nouvelle classe moyenne » urbaine ?

24Comment expliquer cette montée de la classe moyenne, Certes, le niveau de revenu à légèrement augmenté. Les performances du sixième plan ont été relativement bonnes et ont même dépassé les objectifs visés amenant, d’après les statistiques, à une certaine baisse de la pauvreté. Alors qu’en 1977-78, 48,3 % de la population se situait en dessous du seuil de pauvreté, en 1984-85, 36,9 % des ménages sont considérés officiellement comme pauvres. Les raisons imputées à ce succès sont la hausse de la production agricole et la réussite du programme anti-pauvreté malgré l’environnement économique défavorable décrit.

  • 18 Kohli, A, “Politics of Economic Liberalisation in India”, World Development, vol. 17, n° 3, 1989, p (...)

25Les années 1980 ont été marquées par la croissance industrielle (8 % de croissance annuelle réelle) au détriment du développement agricole (2,5 % par an). L’écart entre les revenus ruraux et les revenus urbains s’est accru. On assiste à la montée des inégalités entre la population rurale et la population urbaine. En empruntant la voie libérale, le gouvernement indien a tout intérêt à reconsidérer et valoriser la classe moyenne, mais aussi les milieux d’affaires. Rajiv Gandhi adopte un nouveau style de discours portant sur l’efficacité et la technologie, répondant aux aspirations de cette classe, qui se dit plus attirée par les résultats que par l’idéologie. Pour la première fois dans l’Inde indépendante, les milieux d’affaires avouent qu’ils ne se sentent plus « trompés ou parias et s’estiment enfin intégrés dans le courant national dominant »18.

  • 19 Kumar, A., “Budget 1985-86”, Economic and Political Weekly. n° 16. vol. XX. 20 avril 1985.
  • 20 Bernard, J.A., “L’après-Indira : premiers espoirs, premières épreuves”, in C.H.E.A.M., L’un et le m (...)

26Le budget de l’année 1985-86 est significatif. L’impôt direct est réduit, le budget du plan est augmenté et des mesures fiscales sont prises en vue de rassurer les milieux d’affaires19. V.P. Singh, le ministre des Finances, entreprend une rénovation du secteur public et de l’administration, une réforme fiscale, une révision de l’impôt et la répression de la fraude fiscale. Mais surtout, celui-ci renverse les priorités du plan et du budget. Le budget auparavant devait se plier aux impératifs du plan ; désormais, les crédits du plan seront fonction des capacités financières dégagées dans l’économie20.

  • 21 “India to 1990. How Far Will Reform Go ?”, The Economist, juin 1986, Londres.

27Dans le septième plan quinquennal, la commission du plan tente d’affirmer avec vigueur sa volonté de libéralisation et d’ouverture de l’économie. Elle annonce trois priorités essentielles – alimentation, emploi, productivité –, un axe à considérer particulièrement – l’accroissement de la capacité des infrastructures et le développement des ressources humaines – et un axe central – l’aide à la création d’emplois productifs pour augmenter le potentiel d’emploi de 4 % par an. Le secteur prioritaire du plan en termes d’investissement est celui de l’énergie avec une part de 30,45 %, suivi du secteur des services sociaux (16,31 %), des transports (12,76 %), des secteurs des mines et de l’industrie (12,48 %), de l’irrigation et du contrôle des crues (9,43 %), de l’agriculture (5,87 %), etc. Le logement se retrouve avec une part de 1,36 % de l’ensemble du budget, ce qui représente une bien faible hausse (de 0,2 %) par rapport au plan précédent malgré l’annonce d’une augmentation de l’investissement. Certains secteurs, auparavant réserves au secteur public, s’ouvrent à l’initiative privée et Rajiv Gandhi annonce une réforme de dérégulation des prix, en particulier pour augmenter la consommation de la classe moyenne, ce qui provoque les critiques virulentes de l’opposition21.

28Le plan projette un taux de croissance économique de 5 % par an, un doublement du taux de croissance industrielle par rapport au plan précédent (de 3 à 6 %) et une réduction de la part du secteur public dans la formation du capital fixe, lequel passe de 53 % dans le plan précédent à 48 % dans le nouveau plan. Certains investissements sont jugés prioritaires, en particulier les secteurs de production de biens de consommation parmi lesquels figurent l’automobile et l’électronique, destinés à la classe moyenne urbaine, pouvant stimuler efficacement l’économie à court terme. « Pousser en avant la modernisation technologique et économique » constitue le premier objectif du plan. La croissance doit être maintenue et les efforts « redoublés pour éliminer la pauvreté » afin de « mener à une réelle autosuffisance ». Cependant, « L’auto-suffisance ne signifie pas autarcie. Ceci signifie le développement d’une économie nationale indépendante et forte, en contact extensif avec le monde, sur une base égale ». Par ailleurs, « le secteur public qui a joué un rôle pionnier dans de nombreux domaines » a des défaillances – « coûts élevés de l’industrie », « attention inadéquate pour la qualité », « technologies obsolètes »– qui doivent être corrigées pour être compétitifs dans le marché intérieur, mais aussi et surtout, sur la scène internationale.

  • 22 Préface du septième plan quinquennal, par Rajiv Gandhi.

29Parallèlement à ce discours libéral, le discours social perdure : « les programmes anti-pauvreté sont des éléments importants de notre stratégie. Ils seront élargis et renforcés dans le septième plan »22.

30Ouverture, libéralisation, modernisation, tels sont les mots d’ordre de Rajiv Gandhi pour la formulation du septième plan. L’objectif d’un développement fondé sur la classe moyenne est moins clairement énoncé, mais il constitue cependant le pivot de la politique engagée.

• L’Etat incitateur de la production de l’habitat : un nouveau renforcement institutionnel dans le septième plan

31Dans le septième plan (1985-1990) s’opère un changement important en matière de politique d’habitat, où est envisagé le « nouveau » rôle de l’Etat : incitateur et non plus promoteur et pourvoyeur de logements. Le gouvernement porte pour la première fois son attention à l’épargne privée des ménages et décidé d’en faire le pivot de sa stratégie. L’épargne privée des ménages sera mobilisée et réinjectée dans le secteur du logement, ce qui permettra à l’Etat de se désengager de la responsabilité du logement et de se consacrer désormais davantage au développement des infrastructures et à la question foncière.

  • 23 Planning Commission, Government of India, Seventh Five Year Plan. 1985. p. 292.

32Dans le texte du plan, le logement est considéré fondamentalement comme un secteur élémentaire, moteur de la machine économique et générateur d’emplois. Ce secteur se trouve pleinement intégré dans les objectifs majeurs du plan, contrairement aux plans précédents. Encore une fois, l’investissement public dans ce secteur est très limité. Dans cette période de relance de la machine économique, le gouvernement préfère investir dans des secteurs de production directement générateurs de capitaux et de revenus, les secteurs les plus « volatiles » de l’économie. En revanche, les planificateurs décrivent le secteur du logement comme participant activement à l’accomplissement du plan à de nombreux titres : par l’amélioration des conditions de vie, se répercutant sur les secteurs de la santé, de l’éducation, la création d’emploi dans de nombreux secteurs de l’économie, mais surtout, le logement apparaît comme un secteur « générateur d’épargne volontaire »23.

  • 24 Ibid., p. 292.

33Après un survol statistique montrant l’énorme pénurie en logement en 1985, estimée officiellement à 24,7 millions dont 5,9 millions dans les villes et 18,8 millions dans les campagnes, le texte conclut à « l’évidente et gigantesque ampleur du problème ». L’objectif du septième plan, même limité à combler ce déficit (sans compter les effets de la croissance démographique et de la dégradation du stock de logement), représente une tâche insurmontable pour le secteur public. Ainsi, le plan propose que tous les acteurs participent à l’entreprise – le gouvernement, les entreprises publiques, le secteur privé « organisé », le secteur coopératif et les ménages – et que le secteur privé assume une grande part de la responsabilité de fournir un logement à tous. « Les deux desiderata majeurs pour un saut quantitatif dans la production de logements […] sont la mobilisation des ressources vers le secteur du logement à travers la mise en place d’institutions spécifiques et le développement de sites à bâtir à une large échelle »24. En revanche, l’assistance et les subventions du secteur public sont nécessaires pour le logement des plus pauvres.

  • 25 Ibid., p. 292.

34Le rôle du secteur public se trouve donc réduit à promouvoir largement la mobilisation des ressources, à poursuivre son assistance et ses subventions au logement des plus pauvres, à entreprendre des acquisitions foncières et à distribuer des terrains à bâtir aux ménages. La commission du plan ajoute à ce titre que les offices du logement devront désormais « se concentrer sur cette dernière activité, au lieu de construire directement des logements »25.

  • 26 Ibid., p. 293.

35Une grande part du texte est donc naturellement consacrée au rôle du secteur privé. Quelques estimations du bureau central du recensement montrent que la hausse annuelle de l’investissement du secteur privé dans le logement entre 1974-75 et 1979-80 a été de 12 %, et de 10 % entre 1980 et 1985. Sur cette dernière base de croissance, le secteur privé devrait produire au cours du septième plan un investissement de 290 milliards ; celui du secteur public est projeté à 24,58 milliards, soit un investissement représentant moins de 8,5 % de celui du secteur privé. Le gouvernement se prononce ainsi clairement pour un désengagement par rapport à la production directe de logements, même s’il se justifie ainsi : « Ce n’est pas pour minimiser le rôle du gouvernement […] Celui-ci doit jouer un rôle actif en développant un système adéquat de production [de logements] sous forme d’un marché du financement du logement et la prise de mesures pour aménager des terrains bien localisés et à des prix raisonnables »26 Le gouvernement semble enfin décidé à prendre en main le problème du logement, mais surtout à adopter un discours plus transparent sur la question.

  • 27 Lal. V.D., Housing Finance in India. New Delhi, National Institute of Public Finance and Policy, 19 (...)
  • 28 National Workshop on Housing Finance organisé par les Centre for Urban Studies et Indian Institute (...)

36La question du financement du logement devient la question-clé à partir de 1985. Un rapport est alors produit par l’institut national des politiques et finances publiques à la demande du ministère du Logement et du Développement urbain27, avec l’objectif de déterminer la structure de la demande en matière de financement et les besoins institutionnels. En mars 1986, à lieu un séminaire national sur le financement du logement organise par l’institut indien d’administration publique28. Suite aux résultats de ces réflexions nationales, la commission du plan préconise le renforcement d’H.U.D.C.O., qui devra se concentrer désormais sur le financement subventionné des programmes pour les pauvres et l’expansion des activités de financement sur le modèle de H.D.F.C., banque privée spécialisée établie en 1977 « pour répondre à la clientèle provenant largement des couches de la société relativement aisées ». Enfin, elle préconise la création de nouvelles sociétés de financement à l’échelon local, chargées de financer les nouveaux accédants à la propriété et de stimuler l’investissement privé. La commission du plan décide alors la création d’une banque nationale de l’habitat (National Housing Bank), pour développer le système de financement à long terme, sur une base nationale et à partir du principe du financement direct aux ménages, sans intermédiaires multiples.

  • 29 Planning Commission, Government of India, Seventh Five Year Plan, 1985, p. 295.

37D’autre part, la commission du plan programme une réduction des normes de logement dans les programmes publics – couts-plafonds, plafonds des prêts et tailles maximales des logements – qui avaient été fixées dans les années 1950 et n’avaient pas été révisées depuis lors29. Des critères et des normes « plus réalistes » devront être formules. Ainsi, pour illustration, dans les programmes de trames assainies le plafond de surface des parcelles sera compris entre 25 et 35 m2. Dans l’ensemble des programmes de logements sociaux, les coûts-plafond des logements seront fixes à 7 salaires mensuels pour les couches économiquement faibles (revenu inférieur à 700 Rs.) centre 30 salaires mensuels pour les couches aux revenus intermédiaires (1.501 à 2.500 Rs).

38Un scénario dual du logement dans les années à venir se dessine clairement : incitation et assistance à l’accession à la propriété des classes moyennes d’un cote, traitement résiduel du logement des pauvres de l’autre. Ce qui signifie le retour en force et l’affirmation de l’initiative privée à partir des ménages et des investisseurs privés.

39Les années Rajiv Gandhi sont marquées par une croissance économique que l’Inde n’a jamais connue. Alors que le taux de croissance économique s’est maintenu aux alentours de 3 % par an entre 1950 et 1985, les années 1985-89 connaissent un taux de croissance de 6 % par an, ceci malgré la grande sécheresse de 1987. Le taux de croissance annuelle de la production industrielle est de 10 % pendant cette période.

B. Le désengagement effectif du secteur public et l’ouverture à l’intervention privée

• Les paradoxes de l’année internationale des sans-abri

  • 30 Bijlani. H.U., “Housing Policy or a Book of Fairy Tales”, The Hindu, 4 août 1987. Grover. A., “For (...)

40Cette cinquième phase s’ouvre avec l’année internationale des sans-abri (1987), marquée par une succession d’énoncés du gouvernement prônant une orientation libérale claire, dont les effets ne peuvent qu’alter dans le sens d’un creusement des inégalités et d’une exclusion croissante de la majorité de la population de l’accès au sol et au logement. La première initiative du gouvernement est de produire, pour la première fois en Inde, un texte de politique nationale du logement. Un premier document provisoire est déposé au Lok Sabha* en janvier 1987 (Draft National Housing Policy), qui sera approuvé un an plus tard en novembre 1988. Ce texte marque une étape importante dans l’histoire de la politique du logement en Inde. Après quarante années d’intervention dans le secteur du logement, le gouvernement indien édicte un document spécifique de politique du logement. Il symbolise une volonté nationale de prendre réellement en charge le problème de l’habitat. Les vingt paragraphes qui constituent le texte officiel n’en soulèvent pas moins des critiques virulentes. Un « vague souhait » sans programmes et mesures précis, un « conte de fée », « la politique du logement, pas pour les pauvres », « la confiance en la main invisible » : la presse est alimentée par une série d’articles tout aussi critiques et incisifs portant sur le bien fondé des objectifs et mesures entreprises30.

  • 31 “National Housing Policy : not for the Poor”, Economic and Political Weekly, 25 juillet 1987, p. 12 (...)

41L’objectif majeur de la politique du logement est de stimuler les activités du secteur du logement par l’intermédiaire des ménages ayant accès au financement institutionnel du logement. Les organisations non gouvernementales travaillant à subvenir au logement des plus pauvres expriment alors leur crainte que l’activité du logement soit finalement bénéfique aux seuls entrepreneurs privés et aux couches aisées. Une campagne nationale pour le droit au logement est mise en place peu de temps après. Le comité national de la campagne met en garde contre les résultats d’une telle politique : « Les prix fonciers, ceux des matériaux de construction, de toutes les autres ressources nécessaires au logement, ainsi que les loyers urbains, vont s’accroître rapidement et dangereusement »31.

  • 32 Nous examinerons ici le texte adopté en mai 1988 par le Parlement. Il y a eu deux versions du proje (...)

42La politique nationale du logement32 se définit parfaitement dans une optique de privatisation du secteur de l’habitat, en apportant des changements majeurs dans deux domaines : l’accès au foncier et l’accès aux financements. En premier lieu le gouvernement indien redéfinit sa responsabilité, celle d’agir globalement par le moyen d’un cadre d’intervention, davantage qu’à travers une intervention directe, ce qui peut constituer a priori une issue viable dans un contexte de prise de conscience de l’incapacité financière de l’Etat à assumer la responsabilité du logement.

43Cinq objectifs sont définis :

  1. motiver et aider l’ensemble des ménages, en particulier les sans-abri et les mal-logés, à s’assurer eux-mêmes un logement à travers des mesures concernant l’accès au sol, les matériaux de construction et les financements ;
  2. encourager l’investissement dans le secteur du logement en vue de parvenir à un développement durable du stock de logements national, ainsi que sa conservation, sa rénovation et sa réhabilitation ;
  3. créer un environnement propice au développement du secteur privé en éliminant les contraintes et en développant un système efficace de mise à disposition de ressources pour maxi miser l’effort développé dans le secteur du logement ;
  4. améliorer l’environnement des établissements humains dans une optique d’amélioration de la qualité de la vie à travers l’apport d’eau potable, d’équipements sanitaires et des autres services de base ;
  5. promouvoir l’architecture vernaculaire et préserver l’héritage national des établissements humains33.

44Cependant, dans les pages qui suivent, les principales propositions concernent principalement l’allégement des nombreuses restrictions qui pèsent sur l’activité du secteur privé à travers les régulations foncières et immobilières et le financement du logement. Ainsi sont proposés un certain nombre d’amendements concernant : la loi de socialisation du sol, les règles de plans d’occupations des sols et de planification, les lois d’acquisition foncière et la loi sur le contrôle des loyers. En revanche, rien n’est précisé quant à la portée des amendements.

45La création d’une banque nationale de l’habitat apparaît sans conteste l’initiative la plus importante proposée par la politique nationale du logement. Elle se situe dans la perspective d’une mobilisation de l’épargne individuelle en direction du secteur de l’habitat. La mobilisation de l’épargne doit s’accompagner d’incitations fiscales aux ménages. La création de la banque nationale de l’habitat constitue la reconnaissance de l’accession à la propriété comme moyen majeur de recomposition du parc de logements ; le logement en location n’est peu ou pas encourage, tout comme la réhabilitation du parc de logements existant, même s’ils sont annoncés comme objectifs dans un premier temps. La promotion de l’accession à la propriété individuelle correspond parfaitement à l’optique libérale. Pour qu’une telle politique soit mise en œuvre, les agences publiques doivent mettre à disposition des ménages et des opérateurs privés des terrains pourvus d’équipements de base. H.U.D.C.O. doit se porter plus comme « facilitateur » et comme « promoteur », plutôt que comme « constructeur », à travers les financements qu’il procure aux offices du logement et aux autres agences publiques. L’investissement futur d’H.U.D.C.O. est envisagé sous l’angle d’un renversement du rapport logement/infrastructures.

46Concernant le logement des plus pauvres, rien de nouveau n’est proposé, avec des initiatives centrées sur l’amélioration des services de base dans les bidonvilles, la sécurité foncière et l’accès aux financements, la participation populaire, la promotion des techniques de construction alternatives. Toutes ces propositions sont évoquées plutôt qu’examinées en détail et formulées concrètement. H.U.D.C.O. s’impose désormais comme l’agence chargée des programmes résiduels pour les groupes vulnérables de la population. Les changements majeurs apportés concernent uniquement le logement des couches moyennes, qui doit être promu soit individuellement, soit à travers les sociétés privées de promotion et de construction.

47Trois mois, après la parution du document provisoire de politique de logement, paraît le rapport intermédiaire de la commission nationale de l’urbanisation, premier document fourni par l’organisme, créé récemment en 1985. Il constitue un document majeur pour la politique urbaine indienne, marquant un engagement réel à traiter le problème de l’habitat, se détournant de l’ancienne optique nationale « anti-urbaine » présente depuis l’Indépendance. Par ailleurs, il définit des orientations radicalement libérales en matière de développement urbain. Le rapport porte sur quatre points : la structure spatiale de l’urbanisation, la pauvreté urbaine, le foncier et le logement, la planification, le financement et la gestion urbaine.

48L’examen de ce document montre que le gouvernement indien a, là aussi, adopté une orientation libérale. La libéralisation du marché foncier, la privatisation des services, la régularisation et la restructuration des finances locales, le partenariat public-privé, sont autant d’orientations qui renforcent les options libérales de la politique nationale du logement.

  • 34 Mehta, D., Mehta, M., “Housing Finance System and the Urban Poor”, Economic and Political Weekly, 2 (...)

49En mai 1987, à lieu la conférence des ministres du logement des Etats à Srinagar34. Elle porte essentiellement sur le financement du logement. La conclusion générale concerne principalement l’insuffisance du support financier de l’Etat ; non seulement les institutions financières telles que L.I.C., G.I.C. (General Insurance Company), U.T.I. (Unit Trust of India) et la banque centrale de l’Inde (Reserved Bank of India) devront se consacrer pour une large part au financement du logement, mais également les banques commerciales. Dans ce cadre, un élargissement des flux financiers est décidé. La banque nationale de l’habitat en assurera la coordination.

  • 35 Lal, V.D., “Budget and Housing Sector”, Economic and Political Weekly, vol. XXII, n° 15, 11 avril 1 (...)
  • 36 Elles correspondent à la modification de la section 80 C du Income Tax Act. Sont autorisées les déd (...)

50La création de la banque nationale de l’habitat est annoncée en mars à l’occasion du budget 1987-1988. Dans le discours officiel, le logement tient une place considérable35 : « Le logement se situe aux premiers rangs de la liste de nos priorités. C’est un besoin essentiel. C’est aussi un secteur générateur d’emplois », déclare le ministre les Finances. Le budget est l’occasion de l’annonce de la création d’une institution financière spécialisée dans le logement, mais aussi d’incitations fiscales : des déductions d’emprunts-logement et de revenus locatifs applicables à l’impôt sur le revenu36. Ces mesures sont bien reçues par la classe moyenne, mais aussi par les opérateurs privés.

51Une analyse détaillée montre combien ces mesures introduisent des inégalités dans le traitement fiscal des différentes composantes du logement (foncier, construction, stock neuf ou ancien, types de logement) et, par là- même, induisent des inégalités au sein des catégories sociales. Tandis que la mesure de déduction sur les rentes locatives est essentiellement destinée à réduire l’évasion fiscale et à inciter les propriétaires à déclarer les revenus de loyers, la déduction fiscale sur les investissements dans le logement neuf est réellement destinée à favoriser l’accession à la propriété et la création d’un nouveau parc de logements.

52Cette mesure à la particularité d’exclure tout investissement dans le parc de logements anciens et la réhabilitation. Les emprunts déductibles s’appliquent aux constructions uniquement ; seuls les ménages propriétaires d’une parcelle ou capables d’investir préalablement dans un terrain sont concernés. Les acheteurs d’appartements en immeubles collectifs, donc de préférence les ménages urbains, peuvent bénéficier ainsi d’une déduction totale des emprunts, le terrain n’étant, dans ce cas, pas séparé de la construction. Cette mesure exclut donc l’investissement foncier seul. Elle encourage par ailleurs le recours aux prêts et non l’épargne personnelle, donc les ménages qui sont capables d’obtenir des prêts. Etant donné que la déduction porte sur le remboursement du prêt seulement, sans le taux d’intérêt, les ménages qui bénéficient de prêts avantageux, de par leur position économique et professionnelle sont les premiers bénéficiaires de ces nouvelles dispositions fiscales.

53Cette mesure s’adresse donc tout particulièrement aux couches moyennes salariées urbaines et constitue ainsi une mesure d’élargissement d’un segment de la demande de logements, favorable aux promoteurs et aux constructeurs de logements urbains. La mise en place d’une mesure fiscale de cette ampleur augure de la détermination du gouvernement indien à appliquer sa nouvelle stratégie de privatisation. Elle va pouvoir par exemple renforcer l’effet du dispositif qui sera bientôt mis en place à travers la Banque nationale de l’habitat.

  • 37 National Commission on Urbanisation, Task Force Reports of the Planning Commission. New Delhi, 1983
  • 38 Mehta, D., Mehta, M., “National Housing Bank : Financing Housing or Shelter ? . Economic and Politi (...)

54Le 23 décembre, le National Housing Bank Act est vote au Parlement. La banque nationale de l’habitat avait été depuis longtemps proposée, plus explicitement à partir de 1983, dans les rapports de la commission nationale de l’urbanisation37 et dans le septième plan quinquennal en 1985. Cette proposition est alors soumise à un groupe de travail spécial du ministère des Finances, qui recommande en 1987 la mise en place d’une banque sur le modèle de la banque indienne privée établie depuis 1977, la Housing and Development Finance Corporation38, organisme bancaire qui a traditionnellement répondu à la demande de la classe moyenne. Ceci doit s’accompagner de mesures d’incitations fiscales. La nouvelle banque est présentée sous l’angle de son double objectif :

  • promouvoir, soutenir, guider les institutions financières existantes ;
  • mobiliser les ressources en direction de l’investissement dans le secteur du logement.

55Pour mobiliser largement les ressources des ménages, la banque nationale de l’habitat se propose de renforcer et de multiplier les institutions financières à l’échelle régionale et à l’échelle locale. Aucune subvention n’est prévue dans les opérations de la banque, cependant elle doit répondre à la demande des couches les plus défavorisées de la société. La banque prévoit une méthode de subventions croisées, permettant de charger plus faiblement les ménages les plus modestes par un taux d’intérêt moins élevé.

56Cette nouvelle institution financière, qui double en quelque sorte les structures existantes, va-t-elle apporter une réponse nouvelle à la demande de la population ? Les modes de financement proposés ne semblent pas adaptés aux besoins des pauvres car ils sont peu souples et trop coûteux compte tenu du faible niveau de solvabilité de ces populations. Ils constituent néanmoins un outil de relance de la consommation des populations disposant d’un revenu intermédiaire et les catégories aisées. Par ailleurs, cette nouvelle institution, créant ainsi une nouvelle crédibilité au gouvernement indien, lui permet de mobiliser des fonds extérieurs. La banque nationale de l’habitat reçoit alors une assistance importante de l’agence américaine U.S.A.I.D. (United States Agency for International Development), ainsi que du fonds japonais, l’O.E.C.F. (Overseas Economic Cooperation Fund).

• Le gouvernement Narasimha Rao : privatisation et libéralisation, une voie incontournable

57L’année 1987, qui débute par les premières mesures affirmant réellement la privatisation du secteur de l’habitat, est suivie d’une période de débat national, où sont discutés les enjeux d’une implication plus grande du secteur privé. Le texte provisoire de la politique nationale du logement est âprement discuté et l’entrepreneuriat privé commence à sentir le terrain favorable qui se présente pour tenter d’obtenir les dérégulations nécessaires à l’établissement de son activité dans la sphère de l’immobilier.

58Cependant, V.P. Singh, le ministre des Finances en poste jusqu’en 1987, avait affiché une attitude volontairement rigide vis-à-vis de l’entrepreneuriat et avait fait comprendre sa volonté d’assainissement de l’économie en commençant une véritable « chasse aux sorcières » pour débusquer la corruption et l’argent « noir » dans les hautes sphères du secteur privé. Aucune mesure directe ne sera prise pour alléger les contraintes qui pèsent sur le développement de l’activité du secteur privé. L’élargissement des possibilités de financement à long terme pour les ménages constitue cependant une aide indirecte au secteur privé.

59La volonté de V.P. Singh de « moraliser » l’économie se concrétise plus tard par sa démission du gouvernement de Rajiv Gandhi, victime d’un scandale dans une affaire de corruption (l’affaire « Bofors »). En 1989, il devient Premier ministre. Mais jusqu’en 1991, la situation politique de l’Inde sera confuse. V.P. Singh est remplacé par Chandra Shekhar à la fin de l’année 1990. L’élection de Narasimha Rao après l’assassinat de Rajiv Gandhi en 1991, constitue l’ouverture d’une nouvelle ère politique.

  • 39 Aiyar, S.S.A., “Why 1991 is not 1966”, The Sunday Times of India, 7 juillet 1991.

60S’interroger sur le bien-fondé de la privatisation n’est plus à l’ordre du jour, tel est le message du nouveau gouvernement Rao. La première initiative du gouvernement est la négociation d’un prêt avec le Fonds monétaire international, pour la première fois depuis 1981. Elle sera suivie d’une dévaluation de la roupie, de 20 %, mesure qui n’a pas été prise depuis 196639. De fait, le prêt du F.M.I., de 500 millions de $, doit servir à relancer l’économie par les exportations et à financer en même temps la dévaluation, ce qui permettra à l’Etat de faire face à ses échéances (la dette), de maintenir les programmes lances antérieurement pour poursuivre l’objectif de croissance industrielle et de garder le crédit des bailleurs de fonds internationaux.

Tableau 6. Chronologie de la politique du logement en Inde relativement au contexte international (1987-92)

Tableau 6. Chronologie de la politique du logement en Inde relativement au contexte international (1987-92)
  • 40 Le déficit budgétaire représente 6,5 % du P.N.B., soit 377.270 millions de Rs.
  • 41 Discours du 24 juillet 1991, Times of India, 25 juillet 1991.
  • 42 Ibidem.

61Le budget de 1991-92, axé sur une réduction du déficit public40, est qualifié de pragmatique par la presse. Manmohan Singh, le ministre des Finances, déclare vouloir sortir l’Inde de la crise économique, mais souhaite aussi « libérer l’économie indienne de l’inutile toile d’araignée des contrôles bureaucratiques »41. Ceci annonce, entre autres, la dérégulation partielle de l’industrie de l’acier, favorable au secteur de la construction, ce dernier étant jusque-là souvent limité du fait de la pénurie d’acier. Les taxes sur les biens de consommation des classes moyennes sont augmentées (télévision, automobile, etc.), mais aussi les prix des denrées de base (essence, sucre, gaz domestique). Au-delà de ces mesures destinées à combler le déficit public, le gouvernement adopte un discours moralisateur, se déclarant décidé à combattre l’argent « noir », mais cependant laissant « une dernière chance aux fraudeurs »42.

  • 43 De fait, le gouvernement indien a déjà tenté d’enrayer l’économie “noire” avec les programmes “Volu (...)

62Un programme sera mis en place, intégré dans la banque nationale de l’habitat, où les volontaires détenteurs d’argent « noir » pourront déposer en tout anonymat leurs fonds illégaux ; 60 % de ces fonds seront blanchis et 40 % seront utilisés pour des programmes de logements destinés aux plus pauvres. La banque nationale de l’habitat vient d’acquérir un nouveau rôle de blanchiment de l’argent « noir », devant lui permettre d’étendre les programmes publics sociaux dans cette période de restrictions budgétaires. En octobre 1991, le programme de dépôt volontaire (Voluntary Deposit Scheme) est lancé. Ce type d’action n’est pas nouveau en Inde43, mais, avec ce nouveau programme, le gouvernement ne pourrait plus être accusé, comme cela avait été le cas en 1981 avec le « Special Bearer Bond », de récupérer l’argent « noir » pour alimenter les transactions illégales du secteur public. Le logement des pauvres se présente comme une cause sociale, devenant un problème grandissant dans les villes, posant de plus en plus un problème de conscience aux classes moyennes.

  • 44 Voir l’article de Rajimwale (directeur du Adhikari Institute of Social Studies) est particulièremen (...)
  • 45 Chakrapani, R., “U.S. Organisation for More Trade with India”, Indian Express, 29 octobre 1991.
  • 46 La Heritage Foundation est une fondation très importante aux Etats Unis qui intervient dans de nomb (...)
  • 47 Ceci est exprimé de manière plus diplomatique dans le Rapport sur le développement dans le monde de (...)
  • 48 “Market Friendly Approach”, Business and Political Observer, 8 juillet 1991. L’expression est repri (...)

63De manière générale, la privatisation et l’ouverture de l’Inde sur l’extérieur sont plutôt bien accueillies, aussi bien à l’intérieur du pays que sur la scène internationale. La bureaucratie indienne, une des plus importante du tiers-monde avec celle de la Chine, est accusée de corruption et de plus en plus vécue comme une machine paralysante de l’économie44. La nouvelle politique d’ouverture de l’Inde est appréciée par les Etats Unis : « Le marché indien peut se vanter d’avoir la plus importante classe moyenne au monde, estimée à 80 millions d’habitants. Les firmes américaines attendent beaucoup du succès des réformes de Monsieur Rao [...]. La force de travail indienne est éduquée et parle anglais, ce qui est particulièrement attractif pour les industriels américains. De plus la main-d’œuvre y est bon marché »45 rapporte la Heritage Foundation46 en venue en Inde. Laurence Summers, le directeur financier de la Banque mondiale recommande aussi à l’Inde de se « débarrasser de ses idées socialistes »47 et d’envisager favorablement l’approche de marché48.

  • 49 Agarwal, J.D., “Black Money : Some Dimensions”, Finance India, n° 1, vol. V., mars 1991, pp.55-59.

64Il est certes nécessaire de relancer le marché intérieur, en premier lieu par les exportations, mais le Fonds monétaire international juge aussi important d’assurer un « filet » de sécurité sociale pour les groupes les plus vulnérables. Un fonds national est proposé (National Renewal Fund). Mais, dans cette période d’ajustement de l’économie, le logement des pauvres risque fort d’être encore une préoccupation secondaire. Le programme de dépôt volontaire d’argent « noir », constitue-t-elle une proposition viable en vue de renforcer les programmes de logements pour les plus pauvres ? On peut douter de l’impact d’un tel plan, étant donné le peu de succès des programmes de ce type déjà mis en place dans le passé49.

  • 50 Kakkar, R.M.R., “Radical Changes in Urban Land Ceiling Act”, Times of India, 20 juillet 1991.
  • 51 Indian Express.
  • 52 Times of India.
  • 53 Srinivas, L., “Land and Politics in India. Working of the Urban Land Ceiling Act Economic and Polit (...)
  • 54 Venkatachary, R., The Sunday Times, 18 août 1991.

65En 1991, la loi de socialisation du sol de New Delhi est amendée50. Le 7 août 1991, le Premier ministre du Karnataka déclare51 nécessaire de lever les contraintes qui pèsent sur l’administration de la loi de socialisation du sol, on particulier de faciliter l’utilisation des terrains agricoles pour l’industrie. D’après lui, ceci est également destiné à attirer les investisseurs japonais pour construire une ville nouvelle dans l’Etat. Sheila Kaul, alors ministre du Logement et du Développement urbain, déclare le 8 septembre 1991 qu’un amendement sera discuté prochainement à la prochaine session du Parlement52. Cette libéralisation est appuyée par les industriels et même par les agriculteurs53. En revanche, d’autres pensent que cet amendement va institutionnaliser la corruption aux différents échelons de la bureaucratie54.

  • 55 Alors équivalentes à 10 Rs. par m2, les compensations seront établies sur la base d’indicateurs fon (...)

66Les modifications de la loi foncière de New Delhi portent sur les compensations dues par le gouvernement aux détenteurs d’avoirs fonciers55, mais aussi sur le contrôle de l’activité des opérateurs privés (lotisseurs et builders*). Le gouvernement de New Delhi sera désormais responsable de l’enregistrement des licences d’exercice de la profession, renouvelable tous les trois ans. Les promoteurs devront par ailleurs respecter des conditions de profit sur la vente des opérations, selon la catégorie à laquelle ils appartiennent. L’ensemble des transactions immobilières devra être effectué par l’intermédiaire d’opérateurs privés autorisés. D’après le ministre du Logement et du Développement urbain, cette nouvelle modification constitue un exemple pour les autres Etats de l’Union.

67Cependant ces régulations constituent de nouvelles contraintes préjudiciables au fonctionnement d’activités en marge du secteur formel. Elles permettent en même temps de renforcer le rôle de la bureaucratie, déjà qualifiée de pesante par le milieu des entrepreneurs privés. Le gouvernement ne semble pas prêt à concéder au secteur privé la marge de manœuvre qu’il souhaite et à abandonner ses anciennes logiques de contrôle serré des activités économiques.

68Dans le reste de l’Inde, le secteur privé semble cependant réactivé par les mesures de financement du logement des couches moyennes, initiées en 1988 avec la banque nationale de l’habitat, et le désengagement du secteur public en matière de production de l’habitat. Par ailleurs, de nouvelles formules de partenariat entre les agences publiques de logements et les opérateurs privés, sont créées dans plusieurs Etats : le Tamil Nadu, l’Haryana et l’Uttar Pradesh.

  • 56 Voir la seconde partie, chap. 2, C.

69En Haryana, la Housing and Urban Development Authority invite les opérateurs privés à aménager des terrains agricoles en colonies résidentielles selon certaines modalités pour répondre à un segment de la demande de logements, non satisfait habituellement par le secteur privé formel. L’autorité urbaine s’engage à financer une partie des infrastructures, mais sous condition d’appliquer un taux de profit inférieur à 15 % de la valeur du projet. Par ailleurs, 20 % des parcelles doivent être réservées à des ménages à faibles revenus et vendues à des prix subventionnés selon la technique financière des subventions croisées. Au moins 3.000 acres de terrains ont été ainsi aménagés et 500 familles y résidaient en 1991. Des systèmes de transport privés ont été développés, reliés au réseau de transport public. A Lucknow, 800 acres de terrains ont été aménagés en 1991, à partir d’un schéma similaire. Au Tamil Nadu, le M.M.D.A. a mis en place le programme de développement « assisté » (Guided Development Scheme), avec l’aide de la Banque mondiale56.

  • 57 Ansal, S., Involvement of Private Sector in Housing. New Delhi, National Institute of Urban Affairs (...)
  • 58 Khusro, A M., Deregulating the Real Estate” Indian Express, 11 septembre 1991. Improve Environment (...)
  • 59 Des recherches sont engagées par le H.S.M.I. pour formuler une nouvelle loi sur les loyers, afin de (...)

70En 1991, H.U.D.C.O. et le ministère du Développement urbain se penchent sur un projet de développement des villes nouvelles à partir d’un partenariat entre les autorités de développement urbain des grandes villes et le secteur privé57. Les deux partenaires forment une société publique (public limited company) où les opérateurs privés apportent 25 % des capitaux, l’autorité de développement 26 % et les actionnaires particuliers, 49 %. De nombreuses propositions pour relancer le secteur privé apparaissent dans la presse58, mais de nombreuses critiques sont formulées concernant les conditions de production du secteur de la construction. Les lois de plafonnement de la propriété foncière et de contrôle des loyers sont jugées archaïques59, les systèmes de financement des opérateurs privés et les mesures fiscales sont considérés insuffisants, les taxes trop élevées. La métropole de New Delhi, qui a montré de réels changements avec, en 1988, l’amendement de la loi sur les loyers et, en 1991, la révision de la loi de plafonnement de la propriété urbaine doit, selon le ministre du Logement et du Développement urbain, être suivie par les autres Etats. Cependant, au début de l’année 1993, au Tamil Nadu par exemple, aucune révision n’a encore été engagée.

71Ces dérégulations doivent non seulement permettre de relancer le marché intérieur, mais sont aussi susceptibles d’attirer les capitaux étrangers. Les Indiens non-résidents sont en particulier attendus pour investir en Inde et des conditions favorables sont créées dans les organismes bancaires pour accueillir avantageusement les capitaux extérieurs.

Notes

1 Kohli, A., “Politics of Economic Liberalization in India”, World Development, vol. 17, n° 3, 1989, p. 308.

2 Das Gupta, K.K., “Free Market not Enought”, p. 47, The Economy : Crisis and Adjustment ; A Debate, (une série d’articles tirés de The Business and Political Observer parus en mai-juin 1991, réunis et publiés par l’Observer Research Foundation, 1991).

3 Economic and Political Weekly, 10-17 juillet 1982, vol. XVIII, n° 28-29, p. 1133.

4 Joshi, V., Little, I.M.D., « les politiques macro-économiques indiennes », Revue Tiers Monde, n° 120, octobre-décembre 1989, p. 809.

5 Government of India, Planning commission, Sixth Five Year Plan, 1979, p. 389.

6 Planning Commission, Task forces on Housing and Urban Development. New Delhi, septembre 1983. Vol. I : Planning of urban development (par Ashok Mitra) – vol. II : Financing Of Urban Development Chelliah, R., – vol. III : Management Of urban development Sivaramakrishnan, K.C., – vol. IV : Shelter for the Urban Poor and Slum Improvement, Menezes, L.M.

7 Ibid., t. IV, p. 15.

8 Ibid., p. 18.

9 Lal, V.D., Housing Finance in India, 1984, p. 6.

10 Planning Commission, Government of India, Sixth Five Year Plan, 1979, p. 231

11 Government of India, Ministry of Housing and Urban Development, Report of the Working Group on Private Housing. New Delhi, Government of India, 1981, p. 7.

12 Planning Commission, Government of India, Sixth Five Year Plan, 1979, p. 232.

13 Ibid., p. 233.

14 Le Parti du Congrès occupait 400 sièges sur 542 au Lok Sabha.

15 Ninan, T.N., “Rise of the Middle Class”, India Today, 31 décembre 1985, pp. 69-74.

16 Ibid., p. 69.

17 Ibid., p. 69.

18 Kohli, A, “Politics of Economic Liberalisation in India”, World Development, vol. 17, n° 3, 1989, p. 316. Il rapporte ici une interview à Saxena, N.D., Secrétaire général des chambres de commerce et de l’industrie indiennes (The Associated Chambers of Commerce and Industry of India), New Delhi, 16 décembre 1985.

19 Kumar, A., “Budget 1985-86”, Economic and Political Weekly. n° 16. vol. XX. 20 avril 1985.

20 Bernard, J.A., “L’après-Indira : premiers espoirs, premières épreuves”, in C.H.E.A.M., L’un et le multiple. Paris, 1986, p. 57.

21 “India to 1990. How Far Will Reform Go ?”, The Economist, juin 1986, Londres.

22 Préface du septième plan quinquennal, par Rajiv Gandhi.

23 Planning Commission, Government of India, Seventh Five Year Plan. 1985. p. 292.

24 Ibid., p. 292.

25 Ibid., p. 292.

26 Ibid., p. 293.

27 Lal. V.D., Housing Finance in India. New Delhi, National Institute of Public Finance and Policy, 1984. p. 265.

28 National Workshop on Housing Finance organisé par les Centre for Urban Studies et Indian Institute of Public Administration.

29 Planning Commission, Government of India, Seventh Five Year Plan, 1985, p. 295.

30 Bijlani. H.U., “Housing Policy or a Book of Fairy Tales”, The Hindu, 4 août 1987. Grover. A., “For a Basic Right to Housing”, The Lawyers, mai 1987, pp.4-7 – Kundu, A., “Does National Housing Policy Answers to the Housing Question ? “ Economic and Political Weekly, 24 septembre 1988. pp. 1997-1998. – Mehta, D.. Mehta, M., “Faith in Invisible Hand : Draft Housing Policy”, Economic and Political Weekly, 22 août 1987, pp. 1435-1436. – “Housing Policy : not for the Poor”, Economic and Political Weekly, 25 juillet 1987, p. 1214.

31 “National Housing Policy : not for the Poor”, Economic and Political Weekly, 25 juillet 1987, p. 1214.

32 Nous examinerons ici le texte adopté en mai 1988 par le Parlement. Il y a eu deux versions du projet (Draft Housing Policy) en janvier et mars 1987. La version adoptée en 1988 diffère peu de ces dernières.

33 Ministry of Urban Development, National Housing Policy, New Delhi, mai 1988, p. 3.

34 Mehta, D., Mehta, M., “Housing Finance System and the Urban Poor”, Economic and Political Weekly, 27 avril 1991, p. 1108.

35 Lal, V.D., “Budget and Housing Sector”, Economic and Political Weekly, vol. XXII, n° 15, 11 avril 1987, pp. 671-675.

36 Elles correspondent à la modification de la section 80 C du Income Tax Act. Sont autorisées les déductions fiscales sur les emprunts d’investissements immobiliers (sans les taux d’intérêts) de constructions neuves (sous conditions d’être possédées pendant cinq années minimum par l’acheteur, avec un maximum de 10 000 Rs.), ainsi que les déductions de revenus locatifs (10 % à partir de 36 000 Rs. par an, 20 % à partir de 48.000 Rs. par an).

37 National Commission on Urbanisation, Task Force Reports of the Planning Commission. New Delhi, 1983.

38 Mehta, D., Mehta, M., “National Housing Bank : Financing Housing or Shelter ? . Economic and Political Weekly, 13 février 1988, p. 300.

39 Aiyar, S.S.A., “Why 1991 is not 1966”, The Sunday Times of India, 7 juillet 1991.

40 Le déficit budgétaire représente 6,5 % du P.N.B., soit 377.270 millions de Rs.

41 Discours du 24 juillet 1991, Times of India, 25 juillet 1991.

42 Ibidem.

43 De fait, le gouvernement indien a déjà tenté d’enrayer l’économie “noire” avec les programmes “Voluntary Disclosure Scheme” (1951, 1965 et 1975) et “Special Bearer Bond” (1981). Agarwal, J.D., “Black Money : Some Dimensions”, Finance India, n° 1, vol. V., mars 1991, pp. 55-59.

44 Voir l’article de Rajimwale (directeur du Adhikari Institute of Social Studies) est particulièrement représentatif des idées défendues par les partisans de la privatisation : “Welcome Break with the Past”, Mainstream, 31 août 1991.

45 Chakrapani, R., “U.S. Organisation for More Trade with India”, Indian Express, 29 octobre 1991.

46 La Heritage Foundation est une fondation très importante aux Etats Unis qui intervient dans de nombreux projets internationaux et, à ce titre, est un interlocuteur de nombreux gouvernements du tiers-monde.

47 Ceci est exprimé de manière plus diplomatique dans le Rapport sur le développement dans le monde de 1991, à propos de la Chine et de l’Inde, p. 128.

48 “Market Friendly Approach”, Business and Political Observer, 8 juillet 1991. L’expression est reprise dans un article de Vinod, T., directeur de recherche à la Banque mondiale : “Market-Friendly Approach for Growth”, in The Hindu, 6 septembre 1991.

49 Agarwal, J.D., “Black Money : Some Dimensions”, Finance India, n° 1, vol. V., mars 1991, pp.55-59.

50 Kakkar, R.M.R., “Radical Changes in Urban Land Ceiling Act”, Times of India, 20 juillet 1991.

51 Indian Express.

52 Times of India.

53 Srinivas, L., “Land and Politics in India. Working of the Urban Land Ceiling Act Economic and Political Weekly, n° 43, vol. XXVI, 26 octobre 1991.

54 Venkatachary, R., The Sunday Times, 18 août 1991.

55 Alors équivalentes à 10 Rs. par m2, les compensations seront établies sur la base d’indicateurs fonciers révisés tous les deux ans.

56 Voir la seconde partie, chap. 2, C.

57 Ansal, S., Involvement of Private Sector in Housing. New Delhi, National Institute of Urban Affairs, 1991, p. 9.

58 Khusro, A M., Deregulating the Real Estate” Indian Express, 11 septembre 1991. Improve Environment to Boost Housing”, Sunday Observer, 14 décembre 1991. National Housing Policy ; State Should Act Only as a Facilitator, Sunday Observer, 17 novembre 1991.

59 Des recherches sont engagées par le H.S.M.I. pour formuler une nouvelle loi sur les loyers, afin de promouvoir le secteur locatif.

Table des illustrations

Titre Tableau 5. Chronologie de la politique du logement en Inde relativement au contexte national et international
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Titre Tableau 6. Chronologie de la politique du logement en Inde relativement au contexte international (1987-92)
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