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Ville à vendre

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Christine Auclair

Première partie. Vers une privatisation du secteur du logement en Inde

1. Traiter le problème du logement en Inde : trois décennies d’intervention publique

Texte intégral

A. La mise en place d’un cadre d’intervention (1947-1960)

• L’héritage britannique ou la tradition indienne : les fondements d’une politique du logement

  • 1 A défaut d’un autre terme français pour traduire les mots slum*, bustee* ou chawl*, nous emploieron (...)

1Le passage à la société urbaine au début de notre siècle a considérablement modifié la physionomie de l’Inde. Les bouleversements opérés sous l’occupation britannique ont introduit un certain nombre de changements au sein du système social et dans les modes d’occupation de l’espace. Ainsi, la question du logement a commencé à se poser, non seulement avec la création de pôles urbains aux dimensions nouvelles vers lesquels affluait la population rurale et où s’amorçaient rapidement la pénurie de logement et l’apparition des bidonvilles1, mais aussi avec l’émergence du concept de traitement social par le logement sous l’impulsion de l’occidentalisation. C’est dans ce contexte que s’est mise en place la politique indienne du logement.

  • 2 Les termes marqués par l’astérisque sont explicités dans le glossaire.
  • 3 King, A.D., Colonial Urban Development. Londres, Routledge à Kegan P., 1976, p. 94.

2La notion de logement public est apparue pendant la période coloniale quand il était devenu nécessaire de loger les cadres au service de l’administration de la Couronne. Les Britanniques ont instauré sur le territoire indien un dispositif spatial, où quarter *2, civil line* ou police line* et colonies, à l’usage des colons, constituaient les éléments majeurs de la trame urbaine. Nettement séparés des quartiers « indigènes », les enclaves de logements « publics » ou government quarter* se distinguaient de l’habitat privé bâti par les entrepreneurs traditionnels locaux. « Implicite était la distinction entre les government quarter du secteur public et les habitations privées non-gouvernementales » explique King3.

  • 4 Milbert, I., L’urbanisme et l’habitat en Inde. Paris, Université de Paris II, 1986, p. 137.

3Les Britanniques, après être passés du statut de marchands à celui d’administrateurs dans le sous-continent indien, ont mis en place une infrastructure adaptée pour réguler l’espace conquis, sa croissance et son développement. L’implantation de logements à l’usage des cadres de la Couronne s’imposait avant tout comme un dispositif majeur de contrôle du territoire. L’aménagement de l’espace indien fut largement inspiré de l’urbanisme britannique. La loi d’aménagement promulguée en 1909 en Grande Bretagne (Town Planning Act), suivie de la loi sur le logement et l’aménagement en 1919 (Housing and Town Planning Act) ont été reproduites quelques années plus tard en Inde comme la loi d’aménagement de Bombay en 1915 et celle de Madras en 19204 .

  • 5 Tels que : “Housing of Working Class Act” (1890), “Public Health Act” (1848), “Town Improvment Clau (...)
  • 6 Madan, G.R., Indian Social Problems. Calcutta, Allied pub., 1973, p. 285.

4Les lois britanniques sur le logement5 , nées au XIXe siècle, ont eu un impact sur la formation des institutions indiennes dans les grandes villes. En 1898, des sociétés d’aménagement urbain (Town Improvement Trust) sont créées à Bombay, puis en 1911 à Calcutta et en 1947 à Madras. En 1921, le gouvernement de Bombay avait mis en place un département du développement urbain (Urban Development Department)6 dont l’objectif initial était la construction de 50.000 logements dans la capitale mais aussi l’organisation de la distribution de matériaux de construction, dans le contexte de pénurie de logements. De fait, seulement 15.000 logements ont été construits et le département fut supprimé en raison du faible impact de son intervention.

5Si le traitement des « indigènes » a constitué une préoccupation très secondaire jusque dans les années 1930, les préoccupations hygiénistes des Britanniques impulsèrent par la suite la mise en place d’une certaine forme de gestion de l’habitat. Les planificateurs hygiénistes ont commencé à porter une attention particulière au dévelopement des quartiers « spontanés ». La notion d’éradication des bidonvilles (slum clearance) a fait son apparition pour devenir un instrument d’« assainissement » de la ville. Parallèlement, les Britanniques ont implanté un certain nombre de colonies* résidentielles réservées à certaines catégories de la population : la classe moyenne indienne salariée, composée des nouveaux cadres formés à l’éducation occidental et employés de la Couronne. Les banghy* colony et les railways quarter* étaient destinés à loger les cadres indiens (Indian’s Civil Servant, I.C.S.). Les industriels ont également fait construire des immeubles ou des colonies pour leurs employés. Ce furent par exemple les chawl* pour abriter les ouvriers des filatures de Bombay, les company flat* et company town des multiples fabriques et manufactures urbaines.

6C’est en partie sur ces concepts d’exportation coloniale que vont s’établir les fondements de la politique de l’habitat de l’Inde indépendante. Le logement public devait constituer un moyen de fixer les différentes couches sociales urbaines émergentes et de leur forger un espace de représentation sociale durable.

7Par ailleurs, d’autres concepts et d’autres systèmes dominent la scène de l’habitat indien de cette période : dans les villes petites et moyennes ou dans certains quartiers des grandes villes, de création antérieure à la colonisation. Le système de l’habitat traditionnel hindou est alors prédominant dans l’ensemble du sous-continent. La ville traditionnelle, subordonnée au système des castes, a son propre système de répartition communautaire. Les intouchables, ou hors caste, font l’objet d’un traitement particulier. Dans le sud de la péninsule, par exemple, rejetés dans les cheri* (en tamoul), ils se trouvent assignés à résidence hors de la ville des « purs ». A l’opposé, les Brahmanes, membres des hautes castes, bénéficient du privilège de résider à proximité directe du temple, dans des quartiers réservés, les agraharam*. A chaque communauté, correspond un espace résidentiel.

  • 7 Karve, I., Damle, Y.B., Group Relations in Village Community, Poona, Deccan College Monograph Serie (...)
  • 8 Cité par Mayer, A.C., dans son article “Caste and ritual status” paru dans Castes and Kinship in Ce (...)
  • 9 La notion de localisation, de répartition et de ségrégation dans l’espace des différentes jati a ét (...)

8L’analyse de la répartition spatiale des communautés dans les villes, où sont conservées les hiérarchies sociales traditionnelles, a permis de mettre en évidence ce phénomène. Karve et Damle7 montrent la division en deux groupes résidentiels : celui des intouchables et des « touchables ». Mudiraj, en 1970, à partir d’une étude de 11 villages télougous conclut que le village est « divisé en segments socialement définis, chacun représentant une caste », ajoutant que « dans l’ensemble des communautés, le schéma géographique de représentation des castes se résout à la formule traditionnelle suivante : plus le statut rituel d’un groupe de caste est élevé, plus il est proche du centre du village et inversement, plus le statut rituel d’un groupe est bas, plus son habitat est éloigné du centre ». Le concept de pollution8 qui constitue la base du statut rituel exige une certaine distance entre les communautés, ce qui se traduit par une structure résidentielle spécifique9 et des pratiques spatiales fortement ségrégatives, comme par exemple l’interdiction d’emprunter certaines rues et lieux « publics » aux intouchables. Pour le regard occidental par exemple, l’exclusion des uns de la ville « pure », pouvait apparaître comme une pratique d’asservissement mise en œuvre par les castes dominantes.

9La politique de l’habitat qui se met en place à partir de l’Indépendance posera ses fondements sur un système articulé autour d’un certain nombre de concepts fondamentalement opposés entre eux.

• La voie indienne du développement : l’esprit de l’« Etat providence » et les outils centralisateurs

10La première phase de l’Inde indépendante est une période essentiellement caractérisée par la recherche d’une voie de développement économique et social où la totalité de l’investissement doit être consacrée à la mise en place des infrastructures de base, dont le logement, qui tient une part non négligeable dans le projet global de développement du pays.

La création d’un « Etat providence »

  • 10 L’article 17 de la constitution stipule : « L’intouchabilité est abolie de même que ses pratiques s (...)

11L’objectif de Jawaharlal Nehru est alors de constituer un véritable « Etat providence », idée centrale que véhiculait le parti du Congrès national indien (le « Congrès »), avec deux mots d’ordre : progrès économique et modernité et, au centre du dispositif, l’Etat, principal régulateur de la vie économique et sociale. Il est nécessaire de faire apparaître, dans la constitution et dans les programmes du gouvernement, les objectifs du Congrès, en particulier ceux de la protection et de l’égalité sociales. La clause constitutionnelle centre l’intouchabilité (l’article 17) en est l’exemple le plus symbolique10.

12L’article 38 de la constitution engage l’Etat à « promouvoir le bien-être du peuple en assurant et protégeant l’ordre social aussi efficacement qu’il le peut […] » et l’article 39 stipule que l’Etat devra en particulier garantir à tous les citoyens l’accès à « des niveaux de vie adéquats » et veiller à ce que « les opérations du système économique n’impliquent pas la concentration des biens et des moyens de production au détriment du peuple ».

  • 11 L’article 15 prohibe toute discrimination relative à la religion, la race, la caste, le sexe et le (...)

13Un des piliers de la politique sociale indienne à l’Indépendance est le système des « discriminations compensatoires » ou des « politiques préférentielles » (articles 17 et 16)11. Conçues comme provisoires par les auteurs de la constitution, elles sont destinées à enrayer la pauvreté de masse et la prolétarisation croissante, considérant qu’elles sont dues en grande partie aux discriminations qu’ont subis, des siècles durant, certains groupes de la société indienne. Ces derniers pourront rejoindre les rangs de la « classe moyenne », si on leur permet l’accès à un certain nombre de droits et d’avantages sociaux dans les domaines de l’éducation, de l’emploi et aussi du logement. Ainsi, trois groupes sont désignés comme « retardés sur le plan social et de l’éducation » (socially and educationally backward) et devant bénéficier de discriminations compensatoires : les castes « répertoriées » (scheduled castes), les tribus « répertoriées » (scheduled tribes), les autres classes « retardées » (other backward classes). En 1953, la commission des classes « retardées » (Backward Classes Commission) estime que ces dernières représentent 32 % de la population totale.

  • 12 Classification de Galanter, M., Competing Equalities. Law amt the Backward Classes in India. Oxford (...)
  • 13 Madan. G.R., Indian Social Problems. Calcutta. Allied Pub., 1973, p. 273.
  • 14 Par exemple, en 1990, l’office du logement du Tamil Nadu leur réserve théoriquement 1 8 % des progr (...)

14La constitution a mis en place une série de garde-fous et de protections en faveur de ces groupes, soit des politiques préférentielles de trois types : les réservations, l’assistance et les protections12. La formule des réservations sera appliquée entre autres au domaine du logement. Des allocations spéciales sont prévues dans les plans des gouvernements des Etats et le ministère des Affaires intérieures met alors en place des programmes spéciaux pour les tribus « répertoriées », parmi lesquels figurent des programmes de logement. La commission des classes retardées suggère également un certain nombre de mesures dans le champ économique et social dont certaines pour le logement. En 1959, l’équipe de travail sur l’assistance sociale et l’assistance aux classes retardées (Social Welfare and Welfare of Backward Classes) recommande que soient mises en œuvre des dispositions pour l’éducation, la santé, l’emploi, le logement, etc.13 Jusqu’à présent encore, un certain nombre de programmes spéciaux concernent ces groupes défavorisés et les offices du logement (Housing Board) et offices d’assainissement des bidonvilles régionaux (Slum Clearance Board) réservent des quotas dans les programmes de logements aux castes et tribus « répertoriées »14.

15Dans ce contexte idéologique et politique, le logement est perçu en quelque sorte par les dirigeants comme un moyen d’homogénéisation sociale. Les modèles de la ville indienne traditionnelle et de la ville coloniale, fortement ségrégatifs, pourraient se transformer en celui de la ville indienne moderne où s’effaceraient les distinctions de castes et de classes. De ce point de vue, les politiques préférentielles, qui incluent une composante « logement », manifestent la reconnaissance du logement comme moyen d’ascension sociale des plus défavorisés.

  • 15 Madan, G.R., Indian Social Problems. Calcutta, Allied Pub., 1973. p. 279.
  • 16 Milbert, I., L’urbanisme et l’habitat en Inde.1986, p. 691

16Le logement constitue une des composantes majeures des programmes sociaux mais aussi un thème récurrent dans le discours politique indien figurant au côté des thèmes de l’éducation et de l’emploi. Cependant, comme le souligne Madan15, le logement n’est pas spécialement mentionné dans la constitution indienne, dans les listes de compétences (annexe 7 de la constitution) assignées à l’Union (liste I ou “Union list”), aux Etats fédérés (liste II ou “State list”), ou partagés (liste III ou “Concurrent list”). En revanche, sur la liste II figurent la santé publique et l’assainissement, ainsi que les questions foncières et sur la liste III, la planification économique et sociale, l’acquisition et la réquisition foncière16. Cependant, le logement fait l’objet d’un secteur spécial dans les plans quinquennaux, dans la branche sectorielle des services sociaux, avec l’éducation, la santé, l’assistance aux classes « retardées » (welfare of backward classes), l’assistance sociale, le travail et l’assistance aux travailleurs (labour and labour welfare), les différentes branches sectorielles étant : l’agriculture et le développement communautaire, l’irrigation, l’électricité, la petite Industrie et l’industrie artisanale, l’industrie et les mines, les transports et télécommunications, les services sociaux.

17Le secteur du logement n’est pas assimilé à l’industrie, dans la branche de la construction par exemple, comme dans le plan soviétique. Cela montre l’importance du caractère social qu’on attribue alors au logement. Cependant, l’accent socialiste du « programme économique et social » que veulent faire apparaître les auteurs de la constitution indienne et Jawaharlal Nehru est quelque peu transgressé aux yeux des idéologues par l’article sur les droits fondamentaux (article 19), qui proclame entre autres le droit à la propriété privée : « La liberté d’acquérir, de détenir et de disposer d’une propriété ». Ce droit, comprend implicitement le droit à la propriété immobilière et foncière, fondamentalement opposé au principe de nationalisation du sol, base d’une véritable politique du logement socialiste.

• La planification du développement

  • 17 Dutt, A.K., Costa, F.J., « Ideological orientations of the national planning process in India » in (...)
  • 18 Les firmes Tata et Birla sont aujourd’hui parmi les plus grands groupes industriels indiens.

18Les objectifs de progrès économique et de croissance dans la modernité devant être assumés par l’Etat, une grande importance est accordée à la planification. Déjà le Congrès national indien avait, en 1938, établi un comité de planification (Planning Committee)17 chargé de formuler les grandes orientations de développement à l’Indépendance. En 1944, certains responsables indiens des affaires s’étaient également essayés à cet exercice en produisant ce qu’on a appelé le « Tata-Birla Plan » du nom de ses deux principaux promoteurs18. Enfin, en 1946, est instauré un conseil consultatif de planification, chargé de définir les orientations économiques. Le premier plan quinquennal n’est rédigé que trois ans plus tard pour des raisons de crise économique.

  • 19 Notons que ce ministère connu de nombreuses appellations : d’abord ministère du Logement, puis mini (...)
  • 20 Stein, A.. India and the Soviet Union ; the Nehru Era. Chicago University Press, 1969, p. 59.

19En 1950, la commission du plan est mise définitivement en place. En tant qu’organe consultatif, qui n’a aucune autorité constitutionnelle, elle a davantage un rôle de coordinateur et de conseil, capital dans la plupart des grandes orientations de politiques publiques. Dans la structure fédérale indienne entendue dans la constitution, les relations administratives sont entrevues sous le principe d’une coopération entre l’Etat central et les Etats fédérés. Les Etats doivent suivre les priorités et les grandes orientations, les directives et les programmes du Plan, ainsi que celles du ministère du Logement et du Développement urbain19, ainsi que des organismes rattachés à ce dernier. La commission du plan en tant qu’organe consultatif du gouvernement central revêt une importance primordiale. Non seulement, elle analyse la situation socio-économique du pays, formule les politiques publiques, mais aussi elle met en place des programmes d’actions, définit les financements, la répartition du budget entre les différents programmes. Les allocations du plan sont attribuées aux différents ministères et aux gouvernements des Etats. Plusieurs ministères peuvent participer à un même programme du plan. Le gouvernement central et ceux des Etats disposent de diverses sources budgétaires. Le budget du plan ne constitue pas la seule source d’investissement dans l’économie. Les Etats dépendent de trois sources financières : les ressources issues de leur pouvoir de taxation, une partie des taxes assignées au gouvernement central et les allocations du plan20. En conséquence, les plans constituent des documents significatifs des orientations prises par le gouvernement ; ils ont uniquement une valeur indicative concernant l’investissement ; les projets du plan ne représentent qu’une partie des investissements nationaux (les données d’investissement à travers les différents plans quinquennaux sont fournies dans les tableaux et les figures ci-dessous).

  • 21 Dutt. A.K., Costa, F.J., « Ideological Orientations of the National Planning Process in India » in (...)

20Pour mettre en œuvre son programme de développement, Jawaharlal Nehru devait s’inspirer en quelque sorte du modèle soviétique, orienté vers l’industrie lourde. Cependant, cette orientation n’est prise qu’à partir du second plan. Pendant le premier plan quinquennal, la priorité est accordée à l’agriculture, plus conforme à la lignée gandhienne. « Gandhi pensait qu’aucune amélioration du niveau de vie rural ne pourrait être apportée sans la reconstruction des villages »21. Déjà, en 1948, un projet pilote d’amélioration des villages avait été entrepris dans l’Uttar Pradesh. En 1952, après l’ouverture du premier plan commence une campagne pour le développement communautaire des villages. La commission de la planification déclare l’agriculture et l’irrigation secteurs prioritaires d’investissement avec une part de 44 % dans l’ensemble du budget du premier plan, contre une part de 5 % consacrée à l’industrie. Une part non négligeable des dépenses, environ un quart (24,1 %), est consacrée au développement social dont la composante « logement » ne constitue qu’une faible part (1,96 % de l’ensemble du plan). Cette part doit financer un certain nombre de programmes sociaux, mais sans aucune orientation spécifique pour la ville. On doit cette orientation à Gandhi qui avait une vision négative de la ville et de l’industrialisation et prônait un développement basé sur les villages et leurs communautés. Le problème de la croissance des villes est encore conçu à cette époque comme réversible à condition d’accorder la priorité au développement de l’agriculture.

Tableau 1. L’investissement dans le logement pendant les différentes périodes du plan (en ‘0.000.000 de Rs.).

Tableau 1. L’investissement dans le logement pendant les différentes périodes du plan (en ‘0.000.000 de Rs.).

Source : Ministry of Housing and Urban Development, Draft Housing Policy, New Delhi : Government of India, mai 1990, p. 16.

  • 22 Jawaharlal Nehru. Parlement, New Delhi, 15 décembre 1952.

21Cependant, le premier plan quinquennal est fondamentalement pensé et conçu comme étant destiné à corriger les déséquilibres économiques et sociaux accumulés depuis plusieurs années, et plus récemment au sortir de la guerre et au lendemain de la partition du sous-continent. « Ce plan est essentiellement une entreprise préparatoire pour un progrès plus grand et plus rapide dans le futur » proclame Nehru en 195222. L’objectif est de mettre en place un développement équilibré et d’assurer rapidement une hausse du revenu national, d’améliorer les conditions de vie, défectueuses, en particulier en milieu rural. Pour cela, Nehru n’a pas les moyens d’opter pour un socialisme radical, ni même pour la mise en place d’un secteur public fort et centralisateur. Il fait le choix initial d’un développement équilibré entre les secteurs public et privé et décide une politique de nationalisation de certains secteurs-clés et des nouvelles entreprises. Certaines entreprises privées sont amenées à être transférées au secteur public après une période de cinq ans. Avec la première résolution de politique industrielle (6 avril 1948), la nationalisation des entreprises privées se trouve ajournée pour une période de dix ans au grand dam d’un grand nombre de socialistes et à l’avantage des grands entrepreneurs privés.

Figure 1A. Part du budget du plan au logement, 1951-90.

Figure 1B. Part du logement réservée dans l’investissement public total, 1951-90.

• La place du logement dans la stratégie du premier plan : un manque de détermination

22Cependant l’Etat s’attribue le monopole exclusif de certains secteurs – armement, chemin de fer, Industrie nucléaire – et la responsabilité exclusive de créer des entreprises dans d’autres – charbons, fer et acier, chantiers navals, télécommunications, ressources minérales et aéronautiques. La porte est laissée grande ouverte au secteur privé pour l’investissement dans de nombreux secteurs de l’économie. Le logement fait partie de ceux-ci en dépit des objectifs sociaux.

23A cette époque, le comité pour l’hygiène et la santé publique (Environmental Hygiene and Health Committee), à peine créé en 1945, a estimé le déficit en logements en 1951 à 1,84 million de logements urbains auxquels il ajoute un million de logements pour les réfugiés du Pakistan. Ces chiffres officiels constituent les indicateurs des débuts d’une crise du logement qu’il est nécessaire de résorber. Il s’avère nécessaire d’inscrire le logement dans le plan.

Tableau 2. Budget du plan consacré au logement.

Tableau 2. Budget du plan consacré au logement.

Sources : plans quinquenaux.

  • 23 Planning Commission, First Five Year Plan. New Delhi, Government of India, 1953, p. 593.
  • 24 Ibid. p. 593.
  • 25 Ibid. p. 600.
  • 26 Ibid. p. 600.

24L’objectif du gouvernement Nehru en matière de logement est clairement défini par la commission du plan. La responsabilité d’assurer un logement pour tous relève de l’Etat, seul capable d’assumer une telle tâche : « L’entreprise privée a prouvé son incapacité à répondre à la demande et l’Etat doit assumer de plus en plus l’initiative directe et la responsabilité dans ce domaine [...]. L’entreprise privée, qui a été la première source d’activité de la construction jusque-là, a eu tendance à réduire la production au nom de la pénurie et des coûts élevés de la construction, pendant et immédiatement après la guerre »23. La commission du plan met clairement en avant les problèmes de spéculation foncière et immobilière, aspects négatifs de la libre entreprise susceptibles d’affecter la production et la distribution de logements. Aussi recommande-t-elle de mettre en place un cadre législatif destiné à réguler le marché privé : « La promulgation de lois contrôlant les loyers et permettant de réquisitionner des biens immobiliers a aussi un effet préventif sur l’entreprise privée de la construction »24. De même, « [...] des dispositions devraient être prises pour éliminer les éléments de spéculation foncière et pour décourager l’accumulation foncière dans les villes, telles que la taxation sur les terrains vacants, afin de rendre toute accumulation foncière non rentable »25. Cependant, la commission reconnaît que « […] dans les années à venir, la majeure partie de l’activité du logement devra encore être assumée par l’entreprise privée. Dans l’activité de la construction de petite échelle, les entrepreneurs privés peuvent souvent construire à des coûts inférieurs par rapport aux organismes publics […] »26. De plus, elle fait un certain nombre de propositions de mesures incitatives permettant de développer l’activité du secteur privé, comme les aides foncières (mise à disposition de terrains à bon marché) et financières (prêts avantageux), ou l’abaissement des coûts des matériaux de construction.

25On note un manque de détermination quant au problème de savoir qui, du secteur public ou privé, doit prendre en charge la responsabilité du logement. Cette hésitation tient essentiellement à des raisons économiques. Le gouvernement, ne pouvant intervenir faute de ressources suffisantes, reporte dans un premier temps sa responsabilité vers le secteur privé tout en proposant de mettre en place des dispositions pour éliminer, dans une large mesure, les éléments spéculatifs susceptibles d’affecter le marché privé du logement, en particulier concernant le marché foncier urbain.

26Outre les objectifs généraux énoncés dans le plan, des programmes publics précis sont formulés, destinés à l’assistance aux plus démunis mais également à loger les cadres du gouvernement. Avant la mise en place du plan, le gouvernement avait déjà reconnu la nécessité de fournir un logement à ses employés et fonctionnaires. La compagnie de chemins de fer indiens (Indian Railways) et le ministère de la Défense sont pionniers dans ce domaine, ayant construit respectivement 275.917 (jusqu’en 1951) et 22.340 logements (jusqu’en 1949). Dans le premier plan, le gouvernement indien met en avant la nécessité de traiter également le logement des populations à faibles revenus et des employés du secteur de l’Industrie.

  • 27 Ibid. p. 591.

27La commission du plan définit le partage des compétences et des programmes en 1951 : « L’Etat [sous-entendu, l’Etat central et les Etats fédérés] doit combler le vide et assister la construction de logements adéquats pour les groupes aux faibles et moyens revenus, à la fois dans les zones urbaines et rurales […]. Ceci devrait impliquer une large part d’assistance, sous la forme de subventions importantes et par la mise à disposition de prêts à faible taux d’intérêt. Au vu de la gravité et de l’ampleur du problème et des conditions financières des Etats, le gouvernement central doit accepter dans une large mesure la responsabilité du financement des programmes de logements dans les centres industriels ou les conditions et la pénurie (de logement) sont devenues alarmantes durant ces dernières années. Des dispositions doivent également être prises afin de trouver des financements pour les programmes de logement destinés à la classe moyenne, de préférence par l’intermédiaire des coopératives de construction. Nous suggérons cependant que les gouvernements des Etats […] se concentrent sur l’amélioration des conditions de logement dans les zones rurales. Bien que de grands projets ne puissent être envisagés au vu des limitations financières des projets-pilotes de logements modèles peuvent être entrepris en vue d’améliorer les conditions de vie dans certaines zones rurales »27.

28De fait, seuls les programmes relevant de la compétence de l’Etat central sont définis, financés et mis en place dans le premier plan quinquennal. Les Etats fédérés sont de simples intermédiaires chargés de concrétiser les projets. Les programmes destinés aux zones rurales restent en suspens.

  • 28 Madan, G.R., Indian social problems. Calcutta, Allied Pub., 1973, p. 280.
  • 29 First Five year Plan, p. 596.

29En 1949, le gouvernement avait admis le principe du prêt sans intérêt ou de la subvention aux Etats et aux employeurs privés pour mettre en place des programmes de logements sociaux à raison d’une aide de 75 % du coût total de l’opération approuvée ; ceci à condition que le loyer mensuel n’excède pas 2,5 % du coût du logement, soit 10 % du salaire de l’ouvrier. En 1952, il devient le programme de logements subventionnés pour les ouvriers de l’Industrie (Subsidised Industrial Housing Scheme)28. Certains employeurs eux-mêmes, souligne la commission du plan, ont « reconnu la nécessité de procurer des logements à leurs ouvriers, sur leur lieu de travail, pour une meilleure efficacité mais aussi pour assurer une stabilité de l’offre de main-d’œuvre »29.

30En 1954, le programme de logements pour les économiquement faibles (Low Income Group Housing Scheme) est introduit dans la perspective de répondre au besoin des ménages au revenu considéré insuffisant (inférieur à 6000 Rs. par an). Le budget de ce programme est alloué aux organismes publics responsables dans chacun des Etats, à certaines organisations caritatives et aux sociétés coopératives de logements sous la forme de prêts à long terme (20 ans), dotés de faible taux d’intérêt (7 % par an) et représentant 80 % du coût total des logements.

  • 30 Ibid., p. 596.

31Par ailleurs, le gouvernement souhaite le développement de l’activité coopérative, en particulier pour le logement des couches moyennes. Les deux centres actifs en matière de coopératives sont alors Bombay et Madras. En 1950, dans les 273 coopératives de Madras, 16.000 logements sont achevés ou en cours de construction. En 1948, Bombay indique une quantité de 3.729 logements produits par 315 sociétés coopératives30. L’avantage des coopératives est décrit ainsi dans le premier plan : « Elles peuvent mobiliser le capital privé […] et permettre la construction auto-assistée, qui doit être encouragée afin de réduire les coûts autant que possible ».

32Le département central des travaux publics (Central Public Works Department, C.P.W.D.), agence principale du gouvernement indien chargée de la maintenance et de la construction des projets du gouvernement central (sauf ceux des chemins de fer, des communications, de l’énergie atomique, de la défense, et de la « All India Radio ») se présente comme un acteur déterminant de la production de logements publics. Il doit pourvoir au logement des fonctionnaires du gouvernement central par la construction de logements spéciaux correspondant aux différents grades de la hiérarchie de la fonction publique.

33Cette division des programmes en termes de groupes-cibles à travers des filières, des modes de financement et de gestion, des normes spécifiques – ouvriers industriels et des mines (filière publique), ouvriers des plantations (filière publique), ménages à faible revenu (filière publique), couches moyennes (filières coopérative et individuelle privée), couches moyennes « fonctionnaires » (filière publique) – témoigne d’une approche centralisatrice et normative pour un pays comme l’Inde où le niveau économique et social, les conditions géographiques varient considérablement d’une région à une autre, d’une ville à une autre. Les programmes formulés par l’Etat central doivent, pour la plupart, être mis en œuvre par l’intermédiaire des gouvernements des Etats fédérés. L’organisation nationale de la construction (National Building Organisation), organisme centralisé créé en 1954, rattachée directement au ministère du Logement, jouera un grand rôle dans la formulation de ces programmes. Elle est chargée d’établir les normes de surface, de quantité et de qualité de matériaux à employer, mais également de définir les besoins en termes quantitatifs et qualitatifs. Pour le financement, remarquons que la notion de subvention est largement acceptée. Le prêt sans intérêt est employé dans le programme de logements subventionnés pour les ouvriers de l’industrie en 1949, modifié par la suite.

  • 31 Ibid., p. 598.

34Cependant, concernant ces programmes subventionnés, le plan met en garde centre l’éventualité de détournement des programmes en faveur de groupes non-ciblés au départ : « Il sera aussi nécessaire dans ces cas de prévoir des garde-fous suffisants […] pour que, en cas de changement de la composition de la société, les logements ne se retrouvent pas entre les mains d’une classe à laquelle ils n’étaient pas destinés »31.

• La mise en place des instruments « décentralisés » de la politique du logement

35Si les orientations données par le plan ont une importance primordiale, la mise en œuvre au niveau des Etats et des instances locales est décisive. Dans le premier plan, la commission du plan recommande la mise en place des offices du logement (Housing Board), organismes statutairement autonomes, reconnus par le gouvernement et responsables de l’implantation des programmes de logement dans les différentes régions ou Etats. Un office central du logement (Central Housing Board) est prévu, coordinateur des comités régionaux de logement implantés dans les différents Etats. En 1949, le gouvernement de Bombay, avait déjà mis en place un office du logement, dans le but de construire des logements pour les ouvriers industriels et les groupes à faible revenu ainsi que pour les réfugiés. Les Etats de l’Uttar Pradesh, du Mysore et du Bihar ont peu après suivi l’exemple de Bombay. Les offices du logement se généralisent dans l’ensemble des Etats au cours des années 1970. L’office central du logement (Central Housing Board) ne fut jamais créé et on en abandonna l’idée après le quatrième plan.

  • 32 Ibid., p. 610.

36Les offices du logement vont rester les principaux promoteurs des programmes publics de logements, suivant les directives du gouvernement central et à partir des programmes institués dans les plans quinquennaux. Ils sont financés par le gouvernement du centre et ceux des Etats mais sont aussi supposés fonctionner sur la base d’autres sources de financement et produire des fonds propres. Ainsi l’explique la commission du plan : « Bien que pendant plusieurs années, le gouvernement central devra subventionner la construction de logements pour les groupes aux revenus les plus bas et devra également procurer des fonds sous forme de prêts, il est de notre intention que les offices du logement soient dans une large mesure financièrement autosuffisants afin qu’ils entreprennent des programmes par eux-mêmes, si ce n’est pour les économiquement faibles, au moins pour les classes moyennes »32.

37Ainsi, les planificateurs soulignent plus loin que les principales ressources des offices du logement sont aussi les revenus des ventes de terrains acquis pour le développement, les prêts des banques, des compagnies d’assurance et d’autres institutions financières. Ces offices du logement sont destinés, d’après le plan, à acquérir une certaine autonomie.

  • 33 Milbert, I., « Le contrôle des loyers à Bombay », Bulletin du CERCOL, n° 1, 1985, Université de Par (...)

38A côté de cette proposition de délégation des pouvoirs, le champ laissé aux Etats fédérés en matière de législation va constituer un autre espace de « décentralisation » de l’intervention. Les Etats fédérés ont effectivement mis en place un certain nombre d’instruments de contrôle de l’offre et de la demande de logements. Les premiers ont été les lois de contrôle des loyers. La régulation des locations n’est pas née de l’Inde indépendante. Elle avait déjà vu le jour en 1918 à Bombay, inspirée de la loi britannique de 191533. La loi de 1947 pour Bombay devient alors un modèle pour les autres Etats, dont ils vont s’inspirer pour établir des lois spécifiques dans le courant des années 1960.

  • 34 Tewari, V.K., Kumar, T.K., Rent Control In India : its Economic Effects and Implementation in Banga (...)
  • 35 Dans une revue de la Banque mondiale, Villes Horizon 2000, les auteurs de l’article intitulé « Pese (...)

39Cependant, elle n’a été généralisée dans le pays qu’en 1975. Citons le « Bengal Rent Restriction Act » de 1942, le « Calcutta House Rent Control Order » de 1942, le « Tamil Nadu Rent Control Act » de 1960, le « Karnataka Rent Control Act » de 196134. Ces lois relatives au loyer sont conçues pour contrôler directement l’augmentation des loyers et indirectement l’offre et la demande de logements dans un contexte initial de pénurie. Elles édictent des contrôles non seulement sur les loyers, mais aussi sur l’éviction, la sous-location, l’entretien des immeubles, les tarifs hôteliers. Extrêmement restrictive à Bombay, comme l’explique Isabelle Milbert, elle l’est moins à Madras, à Bangalore et à Delhi par exemple, où des efforts de limitation du champ de la loi ont été opérés afin de ne pas geler le marché immobilier et la production d’un parc locatif. Cependant, ces lois sont encore trop restrictives comme l’indique une étude de la Banque mondiale portant sur le cas de Bangalore, montrant que la pénurie de logements est en grande partie due au Karnataka Rent Control Act35.

40Le chapitre « logement » du premier plan, qui comprend la rubrique « législation », insiste sur l’uniformisation des lois entre les différents Etats. Cependant, aucune loi foncière mise en place dans la première phase de l’Indépendance n’illustre une tentative de nationalisation du sol. Pourtant, à cette époque, la plupart des pays socialistes ont engagé une nationalisation du sol ou ont au moins tenté d’en contrôler les opérations de transferts fonciers dans le but de sauvegarder son utilisation optimale dans un but social.

• Le second plan quinquennal : premier bilan et renforcement du dispositif étatique

  • 36 Planning Commission, First Five Year Plan, p. 599.

41Pendant le premier plan, les programmes de logements sont principalement destinés au secteur urbain. Des programmes subventionnés de logements en location ou en accession à la propriété sont mis en place pour subvenir aux besoins des catégories pauvres de la population et d’un certain nombre de groupes spéciaux. Au total, pendant les cinq premières années, environ 160.000 logements ont été construits par l’ensemble des agences publiques de logement. Ces résultats, qui s’avèrent bien en deçà des objectifs, sont très rapidement interprétés par les planificateurs. L’ampleur de la tâche nécessite des efforts budgétaires que l’Inde n’était pas prête à assumer dans une période de démarrage économique où les choix de la commission du plan se résument pratiquement à l’alternative : agriculture ou industrie. L’investissement dans le logement ne peut procurer des effets de croissance économique à court terme comme dans des secteurs immédiatement productifs de l’agriculture et de l’industrie. D’ailleurs, il était bien entendu dans le texte du premier plan quinquennal que le secteur public ne pourrait subvenir à la demande et que « pour les années à venir, la plus grande partie de l’activité de la construction continuerait à être prise en charge par le secteur privé »36.

42En tout état de cause, les résultats attendus de l’investissement du premier plan dans le logement sont décevants : mauvaise gestion, support institutionnel insuffisant, problème de coordination entre les différentes agences, coût des matériaux de construction trop élevé ou encore techniques inadéquates.

  • 37 L’expression est de Pouchepadass, J., L’Inde au XXe siècle, Paris, PUF, 1975, p. 162.
  • 38 Planning Commission, Second Five Year Plan, p. 10.

43Au moment où l’Inde opérait un tournant « à gauche », on peut alors s’attendre à une radicalisation de l’approche étatique et interventionniste en matière de logement. L’équilibre entre secteurs public et privé qu’a prôné Nehru avant la mise en place du premier plan, ne constitue qu’une étape intermédiaire après laquelle l’intervention publique et une planification centralisée, inspirée du modèle soviétique, doit se déployer largement pour assurer le développement économique du pays. Le « modèle de société socialiste » (« the socialist pattern of society ») est adopté par le Parlement en décembre 1954. L’année 1955 est marquée ensuite par un véritable « virage à gauche » opéré par le Premier ministre37. Le 30 avril 1956, est adoptée la « résolution de nouvelle politique industrielle » (New Industrial Policy Resolution), qui amorce un changement d’orientation dans la politique générale du développement de l’Inde. Le texte du second plan énonce : « Les objectifs de base ont été récemment résumés dans la formule « modèle socialiste de société ». Essentiellement, ceci signifie que les critères de base pour déterminer les programmes ne doivent pas être le profit privé mais les gains sociaux […]. Les bénéfices du développement économique doivent s’accroître au bénéfice des classes les moins privilégiées de la société »38. Cependant, ce modèle doit se développer selon une voie indienne originale :

  • 39 Dans un discours au All-India Congress Committée, Madras, 26 mai 1958, in The Hindu Weekly Review.

44« Le modèle socialiste de société ne doit pas être envisagé comme un ensemble de schémas rigides. Chaque pays doit se développer selon son propre génie et ses propres traditions, mais il est important d’insister sur certaines valeurs de base et que les dispositions institutionnelles les reflètent ». C’est ainsi que Nehru en 1958 expliquera sa propre voie : « Je ne veux pas d’un Etat socialiste de cette façon, extrême, dans lequel l’Etat est tout puissant et gouverne pratiquement toutes les activités […]. Je préférerais cependant la décentralisation du pouvoir économique ». Il ajoute : « Nous devons apprendre par l’expérience pratique et faire selon notre propre voie »39.

45Après des premiers résultats encourageants durant ces cinq années de planification (illustrés par un accroissement de 18 % du revenu national réel et une amélioration de 11 % du revenu par tête), en particulier dans le secteur agricole, le second plan quinquennal s’oriente vers l’investissement dans l’industrie lourde (24 %), les transports et la communication (28 %). L’objectif du second plan est principalement de renforcer le développement initié dans le premier plan et d’accélérer les changements institutionnels. La commission du plan fait cette fois le choix de l’industrialisation rapide et massive du pays, en particulier par le développement de l’industrie lourde à l’image du modèle de développement soviétique. Rappelons que la doctrine soviétique officielle du développement du tiers-monde prône également une planification à long terme basée sur l’industrie lourde, « dogme » selon lequel l’Etat doit être capable de créer ses propres moyens de production, afin d’assurer l’indépendance effective du pays.

46Ces nouveaux objectifs s’élaborent donc selon une optique spécifiquement socialiste. Le nouveau plan se résume en quatre points-clés : accroissement du revenu national, industrialisation rapide, expansion des opportunités d’emploi, réduction des inégalités de revenu. Cependant, l’investissement dans le secteur du développement social subit dans le second plan une baisse de plus de 5 %, passant à 18,3 %, le budget du secteur du logement se trouvant légèrement diminué, passant à 1,93 % de l’ensemble du budget.

47Au vu des résultats décevants des programmes institués dans le premier plan, le second plan propose quelques modifications et, dans un esprit toutefois peu différent, de nouveaux programmes. Le programme subventionné de logements industriels mis en place en 1952 a eu un faible impact ; les réponses des employeurs et des coopératives sont décevantes. Il en est de même du programme de logements destiné aux ménages à has revenus. La commission du plan propose alors que ces programmes se résument dans le futur au développement de sites prêts à bâtir pour les groupes bénéficiaires, se désengageant ainsi de la construction de logements. Sept nouveaux programmes sont cependant introduits :

  • 40 Planning Commission, Second Five Year Plan, p. 53.

48En 1956 est institué le programme d’éradication des bidonvilles et de relogement, destiné à « assainir quelques-uns des pires « bidonvilles » des grandes villes »40. Financé à 87,5 % par le gouvernement central dont 37,5 % sous forme de subvention et 50 % sous forme de prêt à long terme (30 ans) aux gouvernements des Etats, ce programme consiste à allouer des parcelles pourvues de services « adéquats » aux habitants des bidonvilles et à leur fournir des matériaux pour la construction de leur logement. L’assistance s’applique au coût total des projets destinés aux castes et tribus « répertoriées ».

49Le programme de logement pour les ouvriers des plantations introduit en 1956 constitue la mise en application du Plantation Labour Act de 1951, loi stipulant l’obligation pour les planteurs de fournir des logements à leurs employés et d’en assurer la maintenance. D’après le second plan, cette loi n’a pas fait l’objet d’une application satisfaisante, faute de ressource. A travers ce nouveau programme, le gouvernement accorde une aide aux planteurs sous forme de prêts à long terme (15 ans), représentant 80 % du coût total des logements.

50Le programme d’aide à la construction destiné aux employés du gouvernement central est introduit comme une nouvelle mesure sociale pour les cadres et les employés du gouvernement fédéral en 1956. Il doit permettre à ces couches salariées d’accéder à la propriété. Par ailleurs, le département central des travaux publics, supposé mettre un parc de logements à la disposition des employés du gouvernement central, ne peut répondre à la demande croissante. Ces prêts sont particulièrement attractifs pour les couches moyennes salariées car dotés de faibles taux d’intérêts (5 % par an) et sans plafond de surface de construction et de coût.

51Le programme de logement rural (1957) est destiné à procurer une assistance individuelle aux ménages et aux coopératives dans les villages pour la construction ou l’amélioration des logements. Des prêts à long terme (20 ans) d’un maximum de 5.000 Rs. sont accordés aux ménages, avec un taux d’intérêt de 7,5 % par an.

52Le programme de logements pour les catégories de revenus intermédiaires, introduit en 1959, s’adresse aux ménages dont le revenu est compris entre 6.000 et 12.000 Rs. par an. Les prêts à long terme (15 ans), distribués par les gouvernements des Etats, s’élèvent à 80 % du coût total du logement, avec un maximum de 16.000 Rs. (20.000 Rs. pour ceux qui ne possèdent pas déjà une parcelle à bâtir), et sont dotés d’un taux d’intérêt annuel de 5,5 %.

53Le programme de logements locatifs pour les employés du gouvernement des Etats (1959) doit pourvoir au logement des employés des gouvernements des Etats, en priorité aux petits salariés. Les prêts sont attribués par la Compagnie nationale d’assurance-vie (Life Insurance Company) remboursables sur une période de 20 mans avec un taux d’intérêt annuel minime de 5 % par an.

54Le programme d’acquisition foncière et de viabilisation de 1959 est établi dans un esprit différent des autres programmes. Il consiste à assister financièrement les Etats par des prêts à dix ans afin que ceux-ci constituent des réserves foncières, y développent des sites résidentiels et des équipements publics. Ce programme est supposé stabiliser les prix fonciers dans les zones urbaines, rationaliser le développement des villes et promouvoir de nouveaux espaces résidentiels. Il témoigne d’une approche nouvelle de l’intervention publique, allant dans le sens de la régulation plutôt que de la fourniture directe de logements.

55Les programmes du plan pour les employés du gouvernement et pour les catégories de revenus intermédiaires ainsi que les systèmes d’aide financière aux fonctionnaires indiquent une orientation nouvelle du plan en direction des couches moyennes. Ces programmes viennent renforcer un dispositif social mis en place par certaines entreprises publiques ; le ministère de la Défense, celui des communications et la Compagnie des chemins de fer (Indian Railways) par exemple ont déjà produit des ensembles de logements afin de fixer leurs cadres et leurs employés, nécessaires au bon fonctionnement et à la stabilisation des services publics.

56Procurer des logements à ces catégories sociales constitue également un moyen pour le gouvernement de se rallier un large pan de la société indienne dans cette période de consolidation de l’Etat.

57Malgré les premiers échecs de la politique du logement pendant le premier plan, imputes à la faiblesse de l’investissement, le second plan montré des orientations et des approches similaires du problème du logement. Il propose un renforcement des structures institutionnelles et des programmes par l’élaboration de plans directeurs, de plans régionaux et de programmes d’aménagement intégrés, ainsi que la mise en place d’institutions financières spécialisées dans le logement.

58Par ailleurs, figure pour la première fois dans le plan un chapitre spécial consacré au développement urbain, où est mise en évidence la nécessité d’intégrer le problème du logement dans une problématique plus globale, de préparer des plans d’aménagement directeurs dans l’ensemble des Etats ainsi que des plans régionaux englobant plusieurs Etats et d’instituer des lois de planification urbaine et rurale (Town and Country Planning Law). Il apparaît nécessaire de relier les grands projets de développement – projets industriels, projets d’irrigation et d’infrastructures, projets d’électrification rurale, etc. – et les projets de logements sous forme de projets intégrés. On appelle au renforcement général et massif des structures et des programmes, sans que, pour autant, les ressources budgétaires soient augmentées.

59La politique de logement qui se dessine à travers les deux premiers plans quinquennaux repose sur une approche centrée sur l’intervention étatique, excluant le secteur privé, ce dernier étant considéré comme une source d’exclusion des pauvres de l’accès au logement et en même temps structurellement incapable de répondre à l’ampleur de la demande.

60Le dispositif étatique et largement centralise doit permettre de résoudre le problème du logement, appréhendé à partir des besoins des différents groupes de revenus et des catégories professionnelles. L’offre de logement, envisagée à travers un cadre administratif rigide, reproductible à l’ensemble des contextes régionaux, apparaît comme une approche normative dictée par le gouvernement central où l’Etat fédéré et les collectivités locales jouent un rôle mineur.

61L’héritage britannique transparaît nettement dans cette conception administrative du traitement du problème du logement. Les normes d’habitations, larges, établies selon un idéal du logement « classe moyenne », en référence à la norme occidentale moderne, montrent la difficulté des planificateurs de se dégager des modèles de logement britanniques importés. Malgré l’importance du dispositif en matière de logement avec, en particulier, les cités d’urgence pour les réfugiés et les opérations de logements pour les ouvriers de l’industrie, l’impact des interventions publiques est faible étant donné la croissance démographique et l’importance du retard accumulé depuis l’occupation britannique.

  • 41 Bettelheim. C., L’Inde indépendante. Paris. Maspéro, 1962, p. 91.
  • 42 Ibid., p. 91.

62Aussi, pendant cette période, le secteur privé a-t-il joué un rôle important malgré les objectifs que s’assigne l’Etat. Le secteur privé informel a permis de répondre à la demande de la grande majorité des pauvres exclus de la filière publique. Par ailleurs, le secteur privé formel a tenté de satisfaire une fraction de la population, alimentant le marché foncier et immobilier des villes. En 1960, Bettelheim41 montre l’importance du secteur privé en soulignant les effets pervers de la spéculation foncière et immobilière, montrant ainsi les limites du système étatique indien. Il était difficile alors pour l’Etat d’éliminer ce secteur capitaliste en marche sinon en édictant des lois foncières régulatrices. L’auteur déclare que, de manière plus générale, la politique des plans quinquennaux a permis, « […] dans une certaine mesure, de concentrer une partie de l’accumulation et de l’orienter vers quelques objectifs prioritaires, mais que le rôle de l’appareil d’Etat ne doit pas non plus être surestimé, une grande partie de l’accumulation ayant été […] drainée et utilisée pour le capital privé »42.

63Pendant cette période, la mise en œuvre de la politique du logement a été globalement entravée par le problème des ressources publiques, lesquelles, trop fluctuantes, ne pouvaient satisfaire cette approche « entière » du développement appliquée au secteur du logement. Une approche plus « résiduelle », s’illustrant par des programmes moins coûteux et des normes moins élevées, aurait permis de répondre à une demande plus large. Mais aurait-elle permis de développer des infrastructures résidentielles durables, encore utilisées aujourd’hui ? Par ailleurs, une approche moins centrée sur le secteur public aurait permis de développer le secteur privé, de promouvoir l’initiative des individus et des groupes sociaux, mais n’aurait-elle pas par la même accru la spéculation foncière et immobilière ?

64Néanmoins, une approche se situant davantage en retrait de la norme et de la législation britanniques aurait peut-être permis de répondre plus précisément aux besoins de la population indienne.

B. Le difficile déploiement du cadre d’intervention (1960-69)

• Les bases affaiblies d’une politique de l’habitat

65La seconde phase est marquée par un contexte d’incertitudes, tant du point de vue de la vie économique et sociale que de la vie politique indienne. Le troisième plan reprend les quatre objectifs qui avaient été adoptes dans le plan précédent, en y ajoutant un cinquième – l’autosuffisance en céréales –, amenant la part de l’investissement dans l’agriculture et l’irrigation à 35 % de l’investissement total contre 23 % à l’industrie, 24,6 % aux transports et communications. Les résultats de ce plan ont été plus décevants que ceux du précédent et commencent alors une réelle remise en question de l’économie planifiée, au point que le plan quinquennal est interrompu entre 1966 et 1969 pour une série de trois plans annuels.

66Un certain nombre de facteurs externes expliquent les problèmes économiques rencontres par l’Inde à cette période et les difficultés dans la mise en œuvre du plan : l’instabilité politique, les conflits extérieurs, les aléas climatiques. Sur le plan international, l’Inde se trouve face à deux conflits majeurs – les guerres avec la Chine (1962) et le Pakistan (1965) qui conduisent à un fort accroissement des dépenses on matière de défense nationale. La suspension de l’aide américaine pendant la guerre du Pakistan, la dévaluation de la roupie en 1966 et les deux sécheresses désastreuses de 1966 et 1967 sont autant d’éléments qui contribuent à la détérioration du climat économique. La principale mesure entreprise pour contrecarrer l’inflation galopante est l’imposition d’une politique fiscale restrictive. Mais surtout, il apparaît nécessaire d’effectuer des restrictions budgétaires et le gouvernement opère une diminution drastique de l’investissement public par rapport aux prévisions du plan dans des secteurs-clés tels que les transports ou les communications. Aussi, il n’est pas étonnant de constater une baisse des dépenses sociales et la baisse de l’investissement public dans le secteur du logement passant de 8,22 % dans le second plan à 6,97 % dans le troisième plan.

67Après le troisième plan quinquennal, pendant la période des trois plans annuels qui suit (1966-69), la part des dépenses du plan consacrée au développement social atteint son niveau le plus bas dans l’histoire de la planification indienne, se situant au dessous de 15 %. II en est de même pour la part consacrée au secteur du logement, avec un taux aussi faible que 1,09 %.

• L’accent sur le logement des pauvres et le renforcement du dispositif institutionnel

68Dans le texte du troisième plan, paru en 1961, les planificateurs évoquent en premier lieu le problème croissant du logement urbain. Les estimations de l’organisation nationale du bâtiment, pessimistes, montrent que la pénurie de logements urbains a doublé entre 1951 et 1961, passant de 2,5 à 5 millions. Une étude approfondie du problème s’avère de plus en plus nécessaire afin de définir de nouvelles approches.

69Le troisième plan envisage essentiellement trois champs d’action :

  1. donner la priorité aux populations les plus pauvres dans l’ensemble des programmes de logements ;

  2. coordonner les efforts de l’ensemble des agences impliquées dans les différents programmes ;

  3. considérer la politique du logement dans une plus large perspective de développement économique et d’industrialisation.

70Un examen des projets du plan en matière de logement montre que les ambitions du troisième plan sont bien supérieures à celles des deux précédents. Dans les deux premiers plans, des budgets de 385 millions et de 1,2 milliards de Rs. avaient été projetés (le second se concrétisa en fait à 900 millions). Le troisième se fixe un budget de 2,02 milliards, qui sera finalement réduit de moitié à 1,1 milliards de Rs.

71La commission du plan recommande que les programmes de logements entrepris dans les plans précédents soient élargis, en particulier le programme d’acquisition foncière et de viabilisation, essentiel car il permet non seulement de produire des logements, mais aussi d’opérer à un certain contrôle du développement urbain et de la formation des prix fonciers. De manière générale, tons les programmes sont renforcés, mais ils ne pourront pas nécessairement être mis en œuvre.

72Alors que dans le premier plan, les programmes étaient axes sur le logement pour les couches à bas revenu et les ouvriers de l’industrie, puis, dans le second plan, sur celui des couches moyennes, le troisième plan s’intéresse aux populations aux revenus les plus faibles (Economically weaker section) et évoque le problème des sans-abri (pavement dweller). Une nouvelle catégorie de programme fait son apparition considérant que le programme de logement pour les catégories à faible revenu (Low income group housing scheme) n’avait pas bénéficié aux plus pauvres. La classification en groupes de revenus, établie par les statisticiens et les planificateurs indiens – très faible revenu (Economically weaker section), bas revenu (Low income group), revenu intermédiaire (Middle income group), revenu élevé (High income group) – se trouve ainsi transposée dans les programmes de logements.

73En 1966, au programme de logements subventionnés destinés aux ouvriers industriels et mis en place en 1952 (Subsidised Industrial Housing Scheme) sont intégrées les populations à très faible revenu. Un nouveau programme est également introduit, destiné aux travailleurs des ports de Madras, Calcutta et Bombay (Dock Workers Housing Scheme). Un prêt de 80 % du coût total du logement est accordé par le gouvernement central aux institutions portuaires pour construire des logements pour les dockers.

  • 43 Milbert, I., « Développement social des quartiers ; trois exemples indiens ». Annales de la recherc (...)

74Peu à peu, l’éventail des populations « bénéficiaires » s’élargit. Cependant, un certain nombre de problèmes sont mentionnés dans le plan concernant la mise en place des programmes et leur adéquation aux populations ciblées. Le programme de logements pour les ouvriers de l’industrie est considéré comme trop coûteux et les montants des prêts trop élevés pour les bénéficiaires. Des méthodes alternatives sont proposées comme la mise à dispositions de parcelles à bâtir ou de parcelles aménagées remplaçant les programmes de logements classiques : « […] La vente de parcelles libres (« open developed plot ») et la fourniture de matériaux de construction » ou « pour ceux qui ne désirent pas l’auto-construction, des structures de base (« skeletal housing ») faites de fondations, de poteaux et munies de toitures ». Ces solutions alternatives qui sont largement adoptées dans les villes indiennes pour les groupes à faibles revenus ressemblent fort aux projets de « trames assainies » lancées plus tard, au milieu des années 1970, sur le même sol indien par la Banque mondiale. Le projet pilote de développement urbain communautaire entrepris en 1969 constitue également un nouveau type d’approche. Il doit porter à long terme sur 50 sites dans les villes de plus de 100.000 habitants. Les premières expériences sont tentées à Hyderabad, Kampur et Bombay43. Elles consistent en la réhabilitation des bidonvilles sur la base d’une participation communautaire active avec, pour les habitants, l’accès à la propriété des parcelles.

75La commission du plan insiste par ailleurs sur la coordination des programmes : la généralisation des offices du logement, la mise en place de l’office central du logement et le renforcement de l’administration des municipalités. L’objectif est de reproduire les offices du logement dans l’ensemble des Etats indiens. Un certain nombre d’offices du logement sont créés à partir de 1961 dans les Etats du Maharashtra, du Tamil Nadu, de l’Andhra Pradesh et du Gujarat. La commission du plan insiste également sur la formulation de plans directeurs et de plans régionaux, la recherche des procédés et matériaux de construction économiques et la collecte de statistiques sur le logement. Elle se prononce ainsi pour une approche plus « techniciste » du problème du logement.

76Les stratégies adoptées dans le troisième plan sont peu différentes de celles préconisées dans les deux premiers plans, si ce n’est qu’un accent nouveau est mis sur le logement destiné aux populations à faibles revenus et que l’éradication des bidonvilles ne figure plus dans les programmes importants du plan. Pendant cette deuxième phase, commence à se développer une certaine prise de conscience de l’ampleur du problème du logement, de l’inadéquation des interventions menées jusqu’alors et de la nécessité de renforcer très largement le dispositif institutionnel, conformément aux logiques en cours.

• La dégradation du logement et de la situation sociale

  • 44 Planning Commission. Government of India. Fourth Five Year Plan, p. 3.

77Globalement, les résultats du troisième plan sont très décevants aux yeux des planificateurs si on les compare à ceux des deux plans précédents44. Le taux de croissance du revenu national a été plus de deux fois inférieur au taux projeté de 5 % par an. Il n’y a pas eu d’accroissement de la production agricole, sauf pour l’année 1964-65. Les résultats de la production industrielle se situent aussi très en deçà des projections. La commission du plan qualifie la période du troisième plan de « période anormale », invoquant les sécheresses, les conflits extérieurs, la suspension de l’aide. Cependant, elle note certaines avancées positives dans des secteurs-clés de l’industrie, y compris dans le secteur des services sociaux. Le logement n’est pas mentionné comme tel.

  • 45 Ibid., p. 4.
  • 46 Ibid., p. 4.

78Pendant le second plan et les trois plans annuels, les nouvelles interventions en matière d’habitat ont été insuffisantes et s’avèrent globalement négligeables devant l’ampleur du problème. La production de logements du troisième plan a été bien inférieure aux prévisions avec une chute de plus de 40 % et un résultat médiocre de 252.000 logements (224.000 dans les villes et 28.000 dans les campagnes) au lieu des 435.000 projetés (310.000 dans les villes, 125.000 dans les campagnes)45. Une des explications fournies par le ministère du Logement et des Travaux publics est la pénurie en matériaux de construction de base, l’acier et le ciment, qui ont été utilisés en premier lieu dans le secteur de la défense pendant la période de guerre du début des années 1960. Par ailleurs, les gouvernements des Etats, auxquels est allouée une grande partie du budget, étant libres d’opérer des transferts de budgets d’un secteur à l’autre pour divers programmes de développement (cependant sous certaines conditions), ont eu tendance à accorder une faible priorité aux programmes de logements, en comparaison des projets de développement de nature productive comme dans les secteurs de l’énergie, de l’irrigation, de l’agriculture, etc.46

79Les résultats quantitatifs des trois plans annuels qui ne sont pas révélés dans les documents officiels, probablement on raison de leurs faiblesses, laissent présumer une chute de la production de logements entre 1966 et 1969. On peut supposer que la situation du logement continue de se détériorer face à un taux d’accroissement démographique élevé et à la dégradation constante du parc de logements. Les chiffres de la N.B.O. laissent d’ailleurs apparaître, pendant les deux décennies 1950 et 1960, une stagnation du parc de logement par nombre d’habitants. De 1950 à 1969, le secteur public a produit 880.000 logements, soit environ 2 logements par an pour 1.000 habitants, alors que les Nations Unies préconisent à cette époque une norme minimale de 10 logements pour 1.000 habitants.

  • 47 Bhatt. V.V., « Réalisations spectaculaires mais persistance d’énormes problèmes ». Problèmes politi (...)
  • 48 Ibid., p. 10.

80Pendant cette même période, le secteur privé a contribué à l’offre par une production annuelle de 160.000 unités résidentielles en moyenne, permettant de réduire le déficit de l’offre publique, mais insuffisant pour répondre à la demande. Par ailleurs, sur le plan économique et social, la situation s’est apparemment dégradée. Le niveau et la distribution des revenus constituent les indicateurs frappants de cette détérioration. En 1970, Ojha et Bhatt47 concluent une étude comparative sur le schéma de répartition des revenus entre 1953-54 et 1963-64 en observant le creusement des inégalités de revenu dans les zones urbaines. Aussi, d’après Dandekar et Rath48, en 1969, sur une population de 439 millions d’habitants, environ 200 millions de personnes vivent alors en dessous du seuil de pauvreté.

81La crise urbaine qui se dessine clairement, ceci en considérant les chiffres de la pénurie de logement et ceux des niveaux de revenu dans les villes, remet on cause l’approche du développement adoptée par l’Inde, du moins en matière de développement social. L’approche étatique, planifiée, centralisée et normative calquée sur des modèles extérieurs – la planification soviétique, les modèles de législation britanniques – n’ont pas réussi à apporter des résultats probants, no serait-ce que pour suivre le rythme de la croissance démographique.

  • 49 Sivaramakrishnan, K.C., « Urban Housing : Challenge and Response », Economic and Political Weekly, (...)

82En 1969, à lieu la conférence de Bangalore sur le logement et le développement urbain où, pour la première fois, l’approche étatique est remise en cause par les planificateurs. Ces derniers dénoncent l’insuffisance des budgets49, mais la conclusion principale de la conférence est le manque d’importance accordé au problème des bidonvilles, préjudiciable à l’ordre social. Cependant, le gouvernement n’a pas les moyens d’une intervention plus massive dans le contexte de récession économique de la fin des années 1960. Une nouvelle approche se dessine, consistant à s’appuyer sur un dispositif « techniciste ». Mais celui-ci peut-il être à la hauteur du problème du logement indien ?

  • 50 Ministry of Works and Housing, Report on India’s Urban Housing. New Delhi, Government of India, 196 (...)
  • 51 Ibid., p. 12.
  • 52 Ibid., p. 2.

83En 1965, pour la première fois en Inde, paraît un rapport d’évaluation de la situation du logement, produit par le ministère des Travaux publics et du Logement, financé par la fondation américaine Ford50. Le rapport montre également que les ressources dégagées par le gouvernement sont insuffisantes pour résoudre le problème du logement : « Le développement de l’offre de logements pour les pauvres et les petites couches moyennes, constitue un impératif politique et social »51. Il est nécessaire pour cela d’examiner les possibilité d’élargir l’investissement en faisant appel au secteur privé, en mobilisant les ménages et en développant le rôle des sociétés coopératives. Le gouvernement doit reporter sa responsabilité financière sur la classe moyenne et le secteur privé et se consacrer au logement des plus pauvres52. Décrivant la classe moyenne comme un groupe dont l’importance s’accroit, composée « d’employés du gouvernement et des professions de services, de petits commerçants et d’ouvriers percevant de hauts salaires », une « classe énergique et productive, toujours en quête d’une amélioration de son statut, de traduire son revenu croissant en amélioration de son mode de vie : une meilleure éducation des enfants […], et surtout, un meilleur logement ».

  • 53 Ibid., p. 3.

84L’échec de la politique indienne du logement « prive le système économique d’une des principales récompenses de la croissance économique et engendre l’agitation, le mécontentement et l’instabilité politique. Ceci accélère aussi la hausse des prix des logements et des loyers, les transactions illégales et la demande sont insatisfaites [...]. Cette dernière conséquence est cruciale, et les économistes indiens doivent y réfléchir »53. Ce texte produit par le gouvernement remet en cause l’approche adoptée dans le second plan avec les programmes sociaux pour les couches moyennes. L’activité de la construction, ainsi accrue par l’intermédiaire des couches moyennes, est décrite comme un moteur de croissance aux retombées économiques importantes, mais à long terme. Le gouvernement indien est-il alors prêt à desserrer les liens qu’il avait commencés à tisser avec la classe moyenne par le moyen des programmes de logements, en particulier avec les cadres et les employés du secteur public ? Quelle fraction de la société vaut-il mieux rallier dans le contexte de la fin des années 1960 ?

  • 54 Dans le premier chapitre du troisième plan (p. 13), le point IV intitule « L’égalité des chances » (...)

85Le logement occupe donc une plus large place qu’il n’y paraît au premier abord dans la politique de développement indienne et les choix en matière de politique du logement sont l’objet d’enjeux sociaux déterminants. En revenant au texte du troisième plan quinquennal, on réalise qu’une place particulière était en effet accordée au logement dans la stratégie globale du plan. Dans le chapitre « L’égalité des chances », les auteurs expliquent : « L’afflux des populations vers les zones urbaines conduit à la détérioration des conditions de vie d’une grande partie de la population mais aussi, la hausse des valeurs foncières et immobilières contribuent à la création de nouvelles disparités. Ceci nous amène à prendre un grand nombre de mesures, comme la planification de l’occupation du sol, des programmes d’acquisition foncière à grande échelle, des opérations massives de logements et d’allocation de terrains destinés aux groupes à bas revenus et aux plus pauvres, une imposition adéquate sur les gains immobiliers. Que l’on évite toute forme de construction inutile et ostentatoire et que l’on assure que les conditions de location et les loyers sont acceptables »54.

86La situation du logement urbain est pour le moins précaire en termes quantitatifs à la fin des années 1960. Selon les estimations optimistes du sous-groupe de travail de la commission du plan sur le logement urbain, la pénurie de logements qui était de 930.000 en 1961, devait atteindre officiellement 1,14 millions en 1966. Quelques 250.000 logements devraient être construits dans le plan suivant, auxquels il est nécessaire d’ajouter 400.000 autres pour suivre les effets de la croissance démographique et 60.000 supplémentaires pour compenser la dégradation du parc de logement. L’objectif du quatrième plan serait donc de construire 710.000 logements dans les seules zones urbaines, soit presque trois fois le volume de logement construit durant le troisième plan. Cependant, ces chiffres officiels dissimulent une réalité toute autre, qui sera révélée dans les années 1980.

C. Repenser le problème du logement : vers de nouvelles approches (1970-1979)

87La décennie 1970, couverte par les quatrièmes et cinquièmes plans quinquennaux, constitue une période de changements politiques importants parmi lesquels l’état d’urgence maintenu pendant plus de deux ans à partir de sa proclamation au milieu de l’année 1975 et, en 1977, l’émergence du parti d’opposition au parti du Congrès, le parti Janata, qui accède au gouvernement pour y diriger le pays pendant plus de deux ans. Les remous de la vie politique intérieure indienne ont des impacts certains sur l’économie et la planification, et, de là, sur la politique du logement.

• La période du quatrième plan (1969-74) : une approche plus sélective et le déploiement du dispositif institutionnel

  • 55 Joshi, V, Little, I M.D., « Les politiques macro-économiques indiennes », Revue Tiers Monde, n° 120 (...)

88Les années 1970 débutent dans un climat économique favorable avec la récolte record de 1970-71, une faible inflation, un produit national brut supérieur à la moyenne. Indira Gandhi remporte les élections en 1971, suite à une campagne électorale scandée par le slogan « garihi hatao » (« mettons fin à la pauvreté »). Peu après, la situation économique commence à se détériorer avec les mauvaises récoltes de 1972 et 1973, puis l’amorce du premier choc pétrolier. Celui-ci, bien que n’ayant pas touche l’Inde avec la même vigueur que d’autres pays du tiers-monde55, a des répercussions importantes sur le pays, déjà en proie à de récentes difficultés économiques et politiques. La hausse constante des prix pétroliers et des coûts énergétiques, a un effet négatif direct sur les plans de développement.

89Dans ce contexte, le gouvernement s’oriente de manière décisive vers les programmes de lutte contre la pauvreté, avec en particulier le programme des besoins essentiels lance par Indira Gandhi en 1971 (The Minimum Needs Programme), et de développement rural (le programme de la « révolution verte » en cours est renforcé). Les objectifs du quatrième plan sont les suivants : accroître le revenu national, augmenter les taux d’épargne et d’investissement, tendre vers un rythme de développement stable et une autosuffisance économique, développer l’emploi et réduire les inégalités de revenu pour atteindre l’objectif de justice sociale. La priorité du plan est donnée à l’agriculture.

  • 56 Planning Commission, Government of India, Fourth Five Year Plan, p. 20.
  • 57 Ibid., p. 19.

90Le programme du quatrième plan s’oriente vers une approche plus sélective. En raison de l’indigence des ressources nationales, il est nécessaire de réduire l’ambition du plan et de sélectionner scrupuleusement les priorités du plan56. Cependant, le budget « social » doit continuer d’occuper une part importante du plan, étant bien entendu que « [...] l’investissement pour la construction du capital social doit être massif dans un pays de la taille de l’Inde […] »57. Les dépenses sociales remontent donc de façon significative par rapport au troisième plan pour atteindre presque 19 % de l’ensemble du plan ; le budget consacré au logement s’élève à 2,5 milliards de Rs., nettement supérieur à ceux des plans précédents (premier plan : 385 millions de Rs. ; deuxième plan : 900 millions ; troisième plan : 1,1 milliards ; trois plans annuels : 723 millions).

  • 58 Ibid., p. 56.

91Le budget au développement urbain s’avère aussi plus substantiel passant à 812 millions de Rs., n’ayant jamais dépassé 180 millions dans les plans précédents. Le budget du logement rural augmente sensiblement pour que soit mis davantage l’accent sur les programmes d’allocations de parcelles. La commission du plan recommande que, outre la poursuite des programmes commences dans les trois plans précédents, le quatrième plan se consacre à la création d’institutions de financement spécialisées dans la promotion du logement, à des recherches approfondies sur les matériaux de construction, à la formation du personnel technique, à la coordination entre le gouvernement central et les Etats fédérés, « ceci pour véritablement prendre en main le problème du logement »58.

  • 59 Dans le texte du plan, le logement est inclus dans le chapitre « Développement urbain, logement et (...)

92Pour la première fois, le logement est directement intégré dans le programme de développement urbain et régional59 et, d’entrée de jeu, situé par rapport au problème démographique et des migrations urbaines. Les estimations alarmantes à l’époque d’un taux de population urbaine, qui doit atteindre dans deux décennies (en 1990) jusqu’à 23 % (centre 18 % en 1961), conduisent la commission du plan à envisager le logement dans une problématique plus large, à entreprendre une planification du développement urbain et ne pas en rester à des opérations ponctuelles.

  • 60 Ibid., p. 82

93Les plans directeurs urbains et régionaux qui n’ont pas encore vu véritablement le jour, doivent être entrepris par les différentes instances concernées. Ils seront nécessairement appuyés par un appareil législatif, « une législation d’ensemble de la planification urbaine et rurale ». La préparation, la sanction et la mise en œuvre des plans sont considérés comme les priorités du quatrième plan. Ainsi, il est avant tout question d’instituer un cadre nécessaire pour permettre aux organismes publics de constituer des réserves foncières « très rapidement et à des prix raisonnables, en périphérie des grandes villes » en vue d’un « impact sur le logement des populations à has et moyens revenus »60.

  • 61 Government of India, Fifth Five Year Plan, p. 260, « a review of the Fourth Plan ».

94Le quatrième plan réitère par ailleurs la nécessité de la création d’un office central du logement. Mais, une fois de plus, ce projet ne sera pas réalisé. Par ailleurs, les planificateurs insistent sur l’élargissement du programme d’élimination ou d’amélioration des bidonvilles. Dans ce but, ils proposent la promulgation de lois basées sur la loi d’éradication des bidonvilles (Central Slum Clearance Act) dans tous les Etats, afin d’acquérir les terrains occupés par les bidonvilles et d’entreprendre des programmes de relogement. Notons qu’au début des années 1970 commencent à se mettre en place des organismes d’assainissement des bidonvilles (Slum Clearance Board). Le Tamil Nadu Slum Clearance Board est le premier exemple du genre, créé en 1971. Le logement coopératif est une fois de plus encourage et, à cette fin, le gouvernement propose la généralisation des organismes régionaux coordinateurs de l’activité des coopératives de logements à la tête de chaque Etat, sur le modèle de ceux déjà mis en place dans le Maharashtra, le Gujarat, le Mysore, le Tamil Nadu et l’Orissa. Ainsi, la commission du plan appelle à un renforcement décisif des outils de gestion institutionnelle des Etats (Housing Urban Development Corporation). Une nouvelle institution du centre est créée en avril 1970, rattachée au ministère du Logement et du Développement urbain du gouvernement central (H.U.D.C. O). Cet organisme se met en place devant une réelle prise de conscience de la détérioration de la situation du logement, en vue d’assister les autorités des différents Etats pour une amélioration des programmes de logements. Les objectifs d’H.U.D.C.O. sont de financer les programmes publics de logement et de développement urbain dans l’ensemble du pays, d’établir les villes nouvelles et satellites autour des grandes métropoles et de mettre en place des industries nouvelles de matériaux de construction. En tant qu’organisme gouvernemental régi par le Company Act, H.U.D.C.O. doit en premier lieu procurer une assistance financière aux gouvernements des Etats, aux offices du logement et à certains organismes locaux pour qu’ils mettent en place « [...] des programmes de logements composites viables et des projets de développement urbain promettant un bénéfice rapide qui puisse engendrer des fonds pour permettre de nouveaux investissements »61. H.U.D.C.O. deviendra une organisation-clé dans la politique du logement indienne et sera un des principaux interlocuteurs des organisations internationales.

95De manière générale, les programmes de logement proprement dit sont dotés d’un budget sensiblement supérieur dans le quatrième plan. Outre le budget directement alloué par le gouvernement, la compagnie nationale d’assurance-vie est supposée fournir des fonds importants pour financer les acquisitions foncières, le logement des groupes de revenus intermédiaires, les programmes de logements locatifs des différents Etats.

96Deux nouveaux programmes sont introduits pendant le quatrième plan, résolument orientés vers les pauvres : le programme d’amélioration des bidonvilles urbains (Environmental Improvment of Urban Slums) en 1972 et le programme de terrains à bâtir pour les ouvriers ruraux sans terre, faisant partie du programme des besoins essentiels de 1971.

97Ce dernier constitue le programme le plus massif et le plus réussi, jamais lance en Inde. Les sources officielles proclament la production de 12,5 millions de parcelles à bâtir entre 1971 et 1984. Le premier programme est mis en place dans le but d’améliorer l’environnement des bidonvilles dans vingt villes. Il consiste en la mise à disposition de services essentiels dans les bidonvilles, mettant théoriquement fin à l’approche répressive d’éradication des quartiers « insalubres » et de « délocalisation » des habitants. Le projet pilote de développement communautaire qui avait débuté dans le troisième plan avec l’assistance de l’U.N.I.C.E.F. doit être étendu dans le quatrième plan car, souligne la commission du plan, « il est important d’intensifier les efforts pour une plus grande participation des citoyens dans le travail de développement de la communauté, à la fois afin de résoudre le problème de la croissance urbaine et d’assurer une mise en place réussie des plans de développement urbain ». Cet énoncé, qui est plus un discours qu’il ne sera une proposition mise en œuvre, constitue un premier pas vers l’approche « libérale » prônée par la Banque mondiale.

Tableau 3. Chronologie de la politique du logement en Inde relativement au contexte international (1969-79)

Tableau 3. Chronologie de la politique du logement en Inde relativement au contexte international (1969-79)

98Cette période est essentiellement marquée par une approche en faveur des plus pauvres, même si, comme nous le verrons, ces projets sont le plus souvent réappropriés par d’autres couches de la population aux revenus supérieurs. Le renforcement des outils institutionnels de gestion du logement avec la création d’H.U.D.C.O. marque une étape nouvelle dans la politique du logement.

• La réforme foncière de 1976 : un tournant ?

99Après l’instauration de l’état d’urgence en juin 1975, et pendant les deux années qui suivent, jusqu’à sa levée, une série de mesures furent mises en place, destinées à « redresser » la situation de crise dans laquelle se trouve l’Inde. La répression de tout mouvement social va favoriser la mise en place de mesures. A peine un mois plus tard, Indira Gandhi lance le « programme en vingt points » (« Twenty Point Programme », pour combattre le problème de la pauvreté, un programme destiné à augmenter le niveau de développement en assurant une croissance en faveur des pauvres. L’augmentation de la productivité, l’élargissement du potentiel d’emplois pour les pauvres, le programme d’extension des systèmes d’irrigation, l’aide directe aux paysans pauvres : tels sont les points d’ancrage de ce programme en vingt points.

  • 62 Ministry of Works and Housing, Socialisation of Land. New Delhi, Government of India, 1976, p. 7.
  • 63 Ibid., p. 1.

100Un des vingt points du nouveau programme économique est la « socialisation du sol urbain »62, qui annonce l’adoption d’une attitude radicale en matière de gestion urbaine et de logement. Sept mois plus tard (en février 1976), et après de longues controverses, est édictée la loi de plafonnement de la propriété foncière urbaine (Urban Land Ceiling and Regulation Act), mesure à objectif social, mais un tant soit peu impopulaire pour tout un pan de la bourgeoisie urbaine. Indira Gandhi profite alors de la situation politique pour mettre en place une réforme foncière qui s’avère de plus en plus nécessaire aux yeux de l’aile gauche du Congrès, afin d’engager enfin une politique urbaine socialiste. Le gouvernement explique : « Le problème de la hausse des prix du sol urbain, menant à la spéculation, est un problème universel, caractéristique des pays où le droit à la propriété est reconnu sous une forme ou une autre […]. Une des solutions envisagée est celle d’un plafond à la propriété individuelle urbaine [...]. L’objectif est de socialiser tous les terrains urbains et aménageables, d’imposer un plafond à la taille des propriétés et de décourager le logement « de luxe » en vue d’éliminer les profits non productifs, en assurant une croissance planifiée des villes et en apportant des capitaux pour les programmes sociaux de logements »63.

  • 64 Srinivas, L., « Land and Politics in India ; Working of Urban Land Ceiling Act », Economic and Poli (...)

101A Bombay par exemple, 55 % des terrains vacants sont alors détenus par 91 individus64. L’inflation foncière est de plus en plus néfaste dans les grandes villes comme à New Delhi où les prix du sol ont augmenté de 100 % entre 1970 et 1975. Par ailleurs, les propriétaires ruraux, qui ont subi des lois foncières restrictives depuis 1947, demandent que le sol urbain fasse également l’objet de réformes.

102Cette nouvelle législation, qui se situe bien en deçà des mesures qui ont été prises dans les systèmes des économies socialistes planifiées, traduit néanmoins la volonté de contrôler une certaine emprise de l’initiative privée sur la ville et de trouver des ressources nouvelles pour alimenter les programmes de logements sociaux destinés aux plus pauvres.

  • 65 Kabra, K.N., Urban Land and Housing Policies ; Ceiling and Socialisation. New Delhi, People’s pub., (...)
  • 66 Ibid., p. 40.
  • 67 Ibid., p. 43.
  • 68 Ibid., p. 48.

103En 1975, la parution de l’ouvrage de K.N. Kabra, intitule « Les politiques du logement et foncière urbaines ; plafond et socialisation »65, constitue un ouvrage de référence sur la réforme et explicite plus clairement les objectifs du gouvernement. L’ouvrage justifie, au nom du socialisme et du principe de l’Etat-protecteur, la mise en œuvre d’une grande réforme foncière destinée à une meilleure redistribution du sol et donc à corriger les déséquilibres sociaux, ceci à défaut d’une réforme de nationalisation du sol, trop radicale dans l’état d’avancement du socialisme à l’indienne. L’auteur explique que : « La nationalisation du logement, c’est-à-dire la disparition de la propriété privée des logements et de toute construction […] peut apparaître comme une proposition très radicale et très égalitaire. Cependant, dans la mesure où le logement est un produit de consommation personnel important, très coûteux et durable, sa prise en charge par l’Etat dans une économie basée sur la propriété comme celle de l’Inde n’a pas de sens »66. L’auteur propose par centre une politique basée sur le principe « une famille, un logement » (« one family – one appartment ») et qu’on encourage le secteur privé à construire pour les couches moyennes : « Dans le contexte de la pénurie de logement et d’indigence des ressources disponibles dans le secteur public, il est conseillé d’encourager la construction privée de logements pour les classes moyennes, à condition d’imposer un plafond et d’autres mesures fiscales et régulatrices »67. C’est dans cet esprit qu’est promulguée la loi de plafonnement de la propriété foncière, que l’auteur définit ainsi : « Dans le but de décourager quelque peu le logement de luxe une loi de plafonnement doit introduire des restrictions spéciales sur la valeur totale permise d’une unité de logement pour une famille ainsi que sur le nombre d’unités résidentielles qu’une famille peut garder pour son usage personnel »68. Pour Kabra, le ralentissement de l’escalade des prix fonciers et de la spéculation est à prévoir dans la période qui suit la promulgation de la loi. Dans le meilleur des cas, le gouvernement pourra acquérir rapidement des réserves foncières pour les utiliser à des fins sociales.

104Aborder la socialisation du sol, c’est redéfinir de manière explicite le rôle respectif des secteurs public et privé, mais également les priorités sociales. Au milieu des années 1970, en promulguant cette nouvelle loi foncière, Indira Gandhi a choisi de rallier la majorité de la population indienne : les pauvres.

• La période du cinquième plan quinquennal (1974-79) : éliminer la pauvreté

  • 69 Planning Commission, Draft paper ; Approach to the Fifth Five Year Plan, 1974, p. 151.

105Les objectifs du cinquième plan se résument en deux points : élimination de la pauvreté et autosuffisance dans l’ensemble des secteurs de l’économie. Ramener une grande partie de la population au-dessus du seuil de pauvreté, accroître le revenu national, opérer une meilleure répartition des revenus, tels sont les grands thèmes lancinants qui reviennent une fois de plus dans le discours politique, une fois de plus retranscrits dans les pages du plan quinquennal, mais cette fois de manière plus décisive. Car la commission du plan fait remarquer en 1974 que, tandis que « le développement économique dans les deux dernières décennies a engendré une croissance générale du revenu par tête, de fait, le nombre absolu d’habitant situés en dessous du seuil de pauvreté est le même aujourd’hui qu’il y a deux décennies »69.

  • 70 Joshi. V., Little, I.M.D., « Les politiques macro-économiques indiennes », Revue Tiers Monde, t. XX (...)
  • 71 Government of India, Fifth Five Year Plan, dans la seconde partie du chapitre « Développement urbai (...)
  • 72 Ibid., p. 260.
  • 73 Ibid., p. 263.

106Le cinquième plan, qui se met en application au cours de l’année 1975, juste après le choc pétrolier et dans une situation économique austère due aux mauvaises récoltes de 1972-73 annonce une période difficile. Cependant, après 1974-75, la situation se rétablit quelque peu. Le budget du plan subit une légère baisse du budget consacré au développement social et conserve sensiblement le niveau du plan précédent du budget consacré au secteur du logement. L’Inde est critiquée alors de ne pas utiliser ses énormes réserves de devises et de céréales, d’avoir une politique protectionniste presque totale en matière d’importation, mais aussi de ne pas augmenter l’investissement public, ce qui pourrait stimuler l’économie70. L’investissement dans le secteur du logement par exemple aurait certainement des effets bénéfiques permettant d’engendrer les effets macro-économiques et sociaux qu’on connaît. Le logement est encore à cette époque considéré comme un pur bien social. Pourtant, le logement est décrit pour la première fois dans l’histoire de la planification indienne71 non plus uniquement comme un secteur social mais comme une activité motrice de la machine économique. « Le rôle du logement est important dans le développement économique, à la fois comme une fin et un moyen […] le logement est une composante essentielle des exigences de base d’une vie civilisée ; [...] il contribue au revenu national mais joue aussi un rôle important dans la création d’emplois »72. Si plus loin, le texte de la commission du plan reconnaît que, dans la sphère du logement, le gouvernement « a jusque-là joué un rôle limité »73, en particulier concernant la population des bidonvilles, les ouvriers industriels, l’aide financière aux offices du logement des Etats, c’est pour mieux souligner que le secteur privé, en revanche, a été en mesure d’épauler la maigre intervention de l’Etat. Les auteurs concluent que « la majeure partie de l’effort en direction du logement provient cependant du secteur privé ».

  • 74 La N.B.O. estimait que, en 1974, le déficit était de 6,2 millions dans les villes et 3,1 millions d (...)
  • 75 Government of India, Fifth Five Year Plan, p. 261.

107Faisant un bilan de la pénurie de logements et de la production annuelle requise pour enrayer le déficit74, la commission du plan déclare que les programmes publics devront désormais être uniquement destinés aux groupes des faibles revenus. Cependant, « toute approche consistant à fournir des logements aux plus pauvres […] par le moyen de subventions est difficile à généraliser du fait des limitations financières » et, par ailleurs, le niveau actuel des revenus rend « difficile la participation de ces populations aux programmes publics de logements, celles-ci n’étant même pas en mesure de payer des loyers modiques »75.

108Les objectifs du plan dans le secteur du logement se limiteront à :

  1. la préservation et amélioration du stock de logements existant,

  2. la mise à disposition de parcelles à bâtir pour les paysans sans terres dans le programme des besoins essentiels,

  3. la poursuite des programmes de logements subventionnés pour certains groupes économiquement faibles,

  4. le renforcement de l’assistance des agences institutionnelles telles que H.U.D.C.O. et les offices du logement,

  5. l’intensification de la recherche sur les matériaux à faible coût.

  • 76 Ibid., p. 261.
  • 77 Central Building Research Institute à Roorkee, Structural Engineering Research Institute, National (...)

109Etant entendu que la majeure partie de la production du logement se fera « dans les secteurs privé et coopératif, les efforts seront faits pour asseoir ces programmes sur une base plus organisée du point de vue des ressources foncières, des matériaux de construction et du développement des services, afin de réduire les coûts ». Il est proposé « de fournir des efforts considérables dans la recherche sur les matériaux de construction et la formation des artisans »76. Ainsi, d’importants budgets seront alloués aux différents centres de recherche déjà existants en Inde ainsi que dans les organismes promoteurs des programmes77.

110Cette politique de faible intervention, justifiée par l’indigence des ressources publiques, ne fut pas pour autant appuyée par des mesures de contrôle des prix fonciers et des loyers. Evasivement suggérée et recommandée – « une stratégie dans le secteur du logement ne peut pas être pensée isolément d’une politique foncière bien formulée »–, rien ne précise en quoi doit consister la réforme foncière. Pourtant, comme nous l’avons décrit plus haut, la loi de plafonnement de la propriété foncière a été promulguée en 1976.

111En 1977, une banque privée du logement est créée, la (Housing Development Finance Corporation), dont le rôle va s’avérer considérable dans le pays. Cette institution financière doit pouvoir, à une large échelle, procurer des prêts à long terme pour les couches moyennes et aisées et, ainsi, fournir une nouvelle structure de financement privé spécialise dans le logement, inexistante alors en Inde.

112La politique de logement du quatrième plan est donc à la fois caractérisée par le glissement de l’intervention vers un rôle plus grand dévolu au secteur privé ou du moins la reconnaissance réelle de l’importance de son intervention, par la volonté du gouvernement de contrôler l’intervention privée et le développement urbain au moyen de la loi de plafonnement de la propriété et par l’intention de récupérer les bénéfices de cette loi foncière afin de les réinjecter dans des programmes sociaux. Ainsi, le gouvernement reporte implicitement la responsabilité du logement de la classe moyenne sur le secteur privé pour se consacrer à la majorité des pauvres.

  • 78 Cette citation a été traduite dans Le Monde Diplomatique, octobre 1977, « Relève politique dans le (...)
  • 79 Vakil, C.N., Janata Economic Policy ; towards Gandhian Socialism. Meerut, Macmillan, 1979, p. 133.
  • 80 Ibid., p. 16.
  • 81 Ibid., p. 20.
  • 82 Ibid., p. 14.

113La politique du « garibi hatao » n’empêche pas Indira Gandhi de perdre les élections de 1977 et de laisser diriger le pays par le parti Janata dont la politique devait être également axée sur les pauvres, mais dans une optique bien différente. Il est important d’évoquer la période pendant laquelle l’Inde est dirigée par un gouvernement de majorité Janata (mars 1977 à décembre 1979) qui, même si elle a peu d’impact sur l’histoire de la vie économique et sociale de l’Inde, est marquée par des idées nouvelles en matière sociale, ou du moins la volonté d’un retour aux idées de la philosophie gandhienne. Le Premier ministre Desai déclare le 23 juin 1977 : « Nous voulons retourner sur les sentiers ouverts par les partisans de Gandhi et dont le pays s’était écarté [...]. Nous voulons d’abord aider l’homme le plus humble » puis Charan Singh, le ministre de l’intérieur déclare : « L’Inde n’est pas sortie de la pauvreté parce que ceux qui étaient à sa tête depuis l’Indépendance ont fondé leur politique sur un modèle marxiste étranger »78. Ainsi, le gouvernement Janata annonce sa volonté d’orienter sa politique vers le développement rural et la petite entreprise, en se détournant d’une économie orientée en fonction des élites et du grand capital. Vakil79, dans son ouvrage sur la politique économique du Janata, sorte de manifeste de la politique économique du parti, explique en 1979 : « La politique économique du Janata [...] a pour objectif de promouvoir un système économique devant éviter à la fois les démons du capitalisme et du communisme »80. Ce parti se réclame du « socialisme gandhien » et l’orientation principale de sa politique est le développement rural : « Au moins 40 % des dépenses du plan doivent être consacrées à l’agriculture et à ses services annexes »81. Par ailleurs, la politique industrielle du Janata est orientée vers les industries liées aux technologies requérant une importante main-d’œuvre et les petites industries. La construction, en tant qu’activité mobilisant une large main-d’œuvre, constitue une activité à développer mais dont il n’est affiché aucune priorité. Etant donné l’axe rural majeur du programme du Janata, le logement urbain ne constitue nullement une préoccupation affichée au programme. Il est seulement suggéré « que la construction de logements soit encouragée à la fois au niveau individuel et au niveau des sociétés coopératives, et que les constructions de luxe soient évitées »82.

114En un peu plus de deux ans, le nouveau gouvernement Janata n’a pas eu réellement les moyens de faire ses preuves. Il a montré en revanche sa volonté d’un retour à une politique en faveur des plus pauvres, tentant de démontrer par ailleurs l’échec de la politique du Congrès dans ce domaine.

• L’entrée en scène des institutions internationales

  • 83 Notons que l’Inde se joint à la Banque mondiale en 1945 et obtient ses trois premiers prêts en 1949 (...)

115C’est pendant cette période que l’Inde commence à intéresser les organisations internationales, on particulier dans le domaine urbain. La Banque mondiale, qui a commencé à intervenir dans la sphère du développement urbain des pays en voie de développement à partir de 197283, lance une série de projets en Inde qui auront une grande influence au niveau des choix nationaux ultérieurs en matière de politique urbaine.

  • 84 New Delhi fut aussi proposée à cette époque comme lieu d’établissement du centre « Habitat » des Na (...)

116En 1976, l’Inde participe à la Conférence « Habitat » des Nations Unies à Vancouver. Elle y tient une place importante, puisqu’en 1976 est nommé à la tête du centre « Habitat », établi à Nairobi84 à partir de 1976, un ressortissant de l’Inde, le professeur Ramachandran.

117Au vu de l’échec des programmes publics dans les pays en voie de développement, les 64 résolutions du plan d’action de Vancouver, recommandent les priorités de développement suivantes : – l’assistance exclusive au logement des pauvres, – la construction auto-assistée, – la révision des normes irréalistes employées jusque-là dans les projets, – le renforcement du recouvrement des coûts dans les projets, – la reproductibilité des projets, – l’accessibilité des populations « ciblées » initialement dans les programmes.

118Ces résolutions sont axées en particulier sur la mobilisation des gouvernements en direction des plus démunis, reconnaissent l’existence de l’habitat « informel » et prônent le concept de participation populaire.

119En 1974, est lancé le projet de développement urbain de Calcutta assisté par la Banque mondiale, puis en 1977, celui de Madras. Aussi l’Inde va-t-elle devenir un terrain d’expérimentation des théories et méthodes mises au point par la Banque. Son entrée sur la scène de la politique du logement en Inde va modifier l’approche des planificateurs, par l’introduction de nouveaux programmes, concepts ct logiques d’aménagement urbain.

120Les grands principes de la Banque mondiale sont les suivants :

  1. Les populations « cibles » sont les groupes aux revenus faibles et intermédiaires ; des tranches de revenus sont définies et correspondent aux groupes bénéficiaires des projets.

    • 85 On a dû réduire de plus en plus les normes. Par exemple, à Bombay, dans les projets de type « trame (...)

    Le recouvrement des coûts d’investissement des projets par les bénéficiaires doit être total. Ceci signifie que les normes employées dans les projets doivent correspondre au niveau de solvabilité économique de la population85, sachant que, d’après la Banque mondiale, les ménages peuvent consacrer 10 à 30 % de leurs revenus au logement. Les projets ne doivent en aucun cas être subventionnés. En contrepartie, la participation maximale des populations aux projets est un gage de réussite. La technique des subventions « croisées » est utilisée pour accroître le niveau d’« accessibilité » des plus pauvres.

  2. La reproductibilité des projets : le recouvrement des coûts permet que les projets soient élargis ou que d’autres projets soient entrepris, au rythme de la croissance urbaine.

  3. La sécurité foncière est un principe de base de tous les projets ; les ménages doivent accéder à la propriété du sol, garante d’une stabilité sociale.

  4. La mobilisation de l’épargne des ménages doit être encouragée pour le financement du logement. Les institutions financières doivent rester le plus près possible un taux d’intérêt du marché, ces prêts ne devant pas être subventionnés.

  5. La refonte institutionnelle : l’« amélioration » de l’administration des agences locales et nationales responsables du logement et du développement urbain est nécessaire pour une meilleure mise en œuvre des méthodes et pour répondre plus efficacement aux principes édictés par la Banque.

121Les années 1970 sont caractérisées par une prise de conscience de l’acuité du problème du logement, de l’échec de l’intervention planifiée et de la nécessité de nouvelles approches. Ainsi faut-il améliorer les technologies de construction, les outils et les instruments de gestion institutionnels. La loi de plafonnement de la propriété foncière constitue une tentative apparemment radicale dans cette direction. A cote des logements sociaux produits qui, de fait, ne bénéficient pas aux plus pauvres, d’autres formes d’habitat – bustee, cheri, etc. – se multiplient de manière extraordinaire dans les grandes villes, et les planificateurs doivent trouver de nouvelles stratégies de production de logements pour ces couches exclues de l’accès légal au sol et au logement. Ainsi, les décideurs commencent à reconnaître l’existence des bidonvilles. A une logique de résorption doit se substituer une logique de réparation : plutôt que de supprimer un bidonville pour reloger ses habitants dans des logements neufs « délocalisés », la solution d’améliorer les bidonvilles par une opération in situ est alors envisagée. Les premiers pas de la Banque mondiale à Calcutta et à Madras à partir de 1975 vont permettre d’innover dans les méthodes. Par ailleurs, le gouvernement indien commence à réaliser que le logement des couches moyennes peut également être assumé par le secteur privé. Comme nous l’avons montré, c’est sans doute la raison qui a justifié la mise en place de la loi de plafonnement de la propriété foncière. Ce report doit permettre une plus grande intervention en faveur des pauvres et davantage de justice sociale, conformément à la demande exprimée par la population indienne à la fin de la décennie 1970.

• Le bilan de trente années de planification

  • 86 L’expression est de Jean-Joseph Boillot, « Le monde indien et la mutation de son modèle de développ (...)

122« Entre le rouet et l’acier », telle a été qualifiée l’approche indienne du développement dans la première phase de l’Inde indépendante86. Le secteur du logement est particulièrement représentatif de cette orientation. D’une part, la philosophie gandhienne invitait à concevoir l’Etat-protecteur et promoteur de l’égalité des chances, les programmes de logements constituaient un dispositif d’homogénéisation et de contrôle social. D’autre part, le modèle de développement soviétique, suivi de près par l’Inde, proposait un développement planifié et centralise, mais aussi une orientation vers l’industrie lourde. Entre ces deux « modèles », l’Inde a retenu l’approche de l’Etat-protecteur et de la planification centralisée, menant à l’adoption d’une politique de logement bien spécifique.

123Des outils de gestion institutionnels centralises ont été mis progressivement en place pour l’établissement et la formalisation des programmes – l’organisation nationale du bâtiment, l’organisme de planification urbaine et rurale, le conseil du logement et du développement urbain – ou ont été renforcés, comme le département central des travaux publics. La commission du plan a joué un rôle décisif dans les orientations prises par l’Etat central et les Etats fédérés.

124A aucun moment le logement n’a été envisagé sous l’angle de la production industrielle, en tant qu’activité productrice de la machine économique, génératrice de croissance. On peut dire que la gestion du logement fut uniquement envisagée sous l’angle administratif : les décisions, prises à partir du « haut », devaient être appliquées par les Etats, sans que les collectivités locales aient une réelle responsabilité en la matière.

125Cette première phase constitue globalement une phase de renforcement progressif du dispositif institutionnel. Cependant, la part de l’investissement public consacrée au logement subit une baisse graduelle. Les objectifs de développement n’ont pu être poursuivis en raison de l’indigence des ressources publiques. A la pénurie constatée au début d’un plan s’ajoute à chaque fin de plan le manquement aux objectifs visés. La détérioration de la situation est due en partie à un développement entrave par un certain nombre de facteurs externes – guerres, choc pétrolier – les aléas climatiques, mais aussi à la lourdeur du dispositif administratif étatique et à l’absence de décentralisation qui implique une difficile mise en œuvre de programmes établis au « sommet ».

126L’érosion de l’investissement dans les programmes d’habitat n’est pas doublée d’une réflexion réelle sur de nouveaux modes de traitement du problème. S’agissait-il pour le gouvernement de se désengager simplement de la responsabilité du logement en espérant que le secteur privé allait pouvoir répondre au mieux aux différents segments de la demande ? Ce n’est que dans le cinquième plan qu’une nouvelle approche du problème du logement est esquissée. Le vocable « logement » (housing) fait place au terme « abri » (shelter), employé dans les textes officiels, et la notion de service prend toute son importance. Cette approche plus libérale se met en place au moment même ou les organisations internationales commencent à intervenir sur le sol indien.

Tableau 4. Les interventions de la Banque mondiale en Inde dans le secteur urbain (1974-88)

Tableau 4. Les interventions de la Banque mondiale en Inde dans le secteur urbain (1974-88)

Source : Banque mondiale, L’apprentissage par faction (Washington D.C., Banque mondiale, pp. 61- 63) et rapports annuels.

127Qui a réellement bénéficié de la politique du logement pendant ces trois premières décennies ? Certes, certains programmes devaient revenir aux plus démunis et aux castes défavorisées, en vertu du principe des réservations. Cependant, les cadres et les employés du gouvernement, qu’il convenait de satisfaire pour consolider l’appareil administratif, pièce maîtresse du dispositif étatique indien, ont largement bénéficié de l’intervention directe de l’Etat dans le logement pendant cette période.

128A la fin des années 1970, l’habitat des pauvres devient pour la première fois la plus haute priorité des programmes de logements. Mais cet objectif constitue-t-il une proposition durable ou un simple discours permettant à Indira Gandhi de rallier la majorité de la population urbaine et rurale ?

Notes

1 A défaut d’un autre terme français pour traduire les mots slum*, bustee* ou chawl*, nous emploierons le vocable “bidonville”, dont le sens étymologique (bidon, ville) ne correspond que dans de très rares cas à la réalité indienne.

2 Les termes marqués par l’astérisque sont explicités dans le glossaire.

3 King, A.D., Colonial Urban Development. Londres, Routledge à Kegan P., 1976, p. 94.

4 Milbert, I., L’urbanisme et l’habitat en Inde. Paris, Université de Paris II, 1986, p. 137.

5 Tels que : “Housing of Working Class Act” (1890), “Public Health Act” (1848), “Town Improvment Clauses Act” (1847).

6 Madan, G.R., Indian Social Problems. Calcutta, Allied pub., 1973, p. 285.

7 Karve, I., Damle, Y.B., Group Relations in Village Community, Poona, Deccan College Monograph Series, 1963, 483 p. Mudiraj, G.N.R., “Spatial differenciation of castes : analysis of regional pattern”, Man in India, vol. 53, n° 1, janvier-mars 1973, pp. 13-18.

8 Cité par Mayer, A.C., dans son article “Caste and ritual status” paru dans Castes and Kinship in Central India London, Routledge and Kegan Paul, 1960 ; p. 33. Nous pouvons mettre en parallèle la ségrégation résidentielle et la commensalité expliquée ainsi par l’auteur : “Chaque caste possédant une certaine qualité de pureté rituelle, qui peut être amoindrie par des contacts de commensalité avec des castes qui possèdent une qualité inférieure de pureté”.

9 La notion de localisation, de répartition et de ségrégation dans l’espace des différentes jati a été abordée par Guilmoto, C., dans l’étude pluridisciplinaire sur la petite ville tamoule de Tiruvanamallai (1990), p. 43 ; elle a été décrite par Dupuis, J., dans son étude sur Madras (1960), par Beck, B.E.F., dans son étude portant sur une ville du Tamil Nadu (1979). Nous aborderons cette question en détail dans la troisième partie.

10 L’article 17 de la constitution stipule : « L’intouchabilité est abolie de même que ses pratiques sont interdites. Toute mesure mettant en œuvre un désavantage au compte de l’intouchabilité sera une offense punie conformément à la loi ».

11 L’article 15 prohibe toute discrimination relative à la religion, la race, la caste, le sexe et le lieu de naissance. Une clause a été ajoutée à l’article 15 en 1951, concernant les dispositions spéciales pour les castes « retardées ». L’article 16 établit l’égalité des chances pour tous les citoyens, pour ce qui concerne l’accès à l’emploi. Une clause de cet article prévoit des « réservations » pour les classes « retardées ». L’article 46 prescrit que « l’Etat doit promouvoir avec une attention particulière les intérêts économiques et d’éducation des populations les plus faibles, et en particulier des tribus et castes répertoriées […] ».

12 Classification de Galanter, M., Competing Equalities. Law amt the Backward Classes in India. Oxford. Oxford University Press. 1984, p. 43.

13 Madan. G.R., Indian Social Problems. Calcutta. Allied Pub., 1973, p. 273.

14 Par exemple, en 1990, l’office du logement du Tamil Nadu leur réserve théoriquement 1 8 % des programmes.

15 Madan, G.R., Indian Social Problems. Calcutta, Allied Pub., 1973. p. 279.

16 Milbert, I., L’urbanisme et l’habitat en Inde.1986, p. 691

17 Dutt, A.K., Costa, F.J., « Ideological orientations of the national planning process in India » in Noble, A.G., Dutt, A.K., (eds.), Indian Urbanisation and Planning : Vehicles of Modernisation, 1977, p. 201.

18 Les firmes Tata et Birla sont aujourd’hui parmi les plus grands groupes industriels indiens.

19 Notons que ce ministère connu de nombreuses appellations : d’abord ministère du Logement, puis ministère des Travaux publics et du Logement, ministère du Logement et du Développement urbain, etc.

20 Stein, A.. India and the Soviet Union ; the Nehru Era. Chicago University Press, 1969, p. 59.

21 Dutt. A.K., Costa, F.J., « Ideological Orientations of the National Planning Process in India » in Noble, A.G., Dutt, A.K., (eds.), Indian Urbanisation and Planning : Vehicles of Modernisation, 1977, p. 204.

22 Jawaharlal Nehru. Parlement, New Delhi, 15 décembre 1952.

23 Planning Commission, First Five Year Plan. New Delhi, Government of India, 1953, p. 593.

24 Ibid. p. 593.

25 Ibid. p. 600.

26 Ibid. p. 600.

27 Ibid. p. 591.

28 Madan, G.R., Indian social problems. Calcutta, Allied Pub., 1973, p. 280.

29 First Five year Plan, p. 596.

30 Ibid., p. 596.

31 Ibid., p. 598.

32 Ibid., p. 610.

33 Milbert, I., « Le contrôle des loyers à Bombay », Bulletin du CERCOL, n° 1, 1985, Université de Paris II, p. 150.

34 Tewari, V.K., Kumar, T.K., Rent Control In India : its Economic Effects and Implementation in Bangalore. Washington, World Bank, 1986, pp. 4 et 5.

35 Dans une revue de la Banque mondiale, Villes Horizon 2000, les auteurs de l’article intitulé « Peser les mérites du contrôle des loyers » (vol 12, n° 8, octobre 1988, p. 2) décrivent une situation de grande pénurie de logement. Le détournement de la loi est très courant et le contrôle des loyers « ne constitue pas un mécanisme efficace de redistribution des richesses ».

36 Planning Commission, First Five Year Plan, p. 599.

37 L’expression est de Pouchepadass, J., L’Inde au XXe siècle, Paris, PUF, 1975, p. 162.

38 Planning Commission, Second Five Year Plan, p. 10.

39 Dans un discours au All-India Congress Committée, Madras, 26 mai 1958, in The Hindu Weekly Review.

40 Planning Commission, Second Five Year Plan, p. 53.

41 Bettelheim. C., L’Inde indépendante. Paris. Maspéro, 1962, p. 91.

42 Ibid., p. 91.

43 Milbert, I., « Développement social des quartiers ; trois exemples indiens ». Annales de la recherche urbaine, n° 26, avril 1985. pp. 38-48.

44 Planning Commission. Government of India. Fourth Five Year Plan, p. 3.

45 Ibid., p. 4.

46 Ibid., p. 4.

47 Bhatt. V.V., « Réalisations spectaculaires mais persistance d’énormes problèmes ». Problèmes politiques et sociaux, 15 mars 1974. La Documentation Française, p. 9.

48 Ibid., p. 10.

49 Sivaramakrishnan, K.C., « Urban Housing : Challenge and Response », Economic and Political Weekly, vol. IV. n° 36, 6/9/ 1969, pp. 1443-1445.

50 Ministry of Works and Housing, Report on India’s Urban Housing. New Delhi, Government of India, 1965, p. 60.

51 Ibid., p. 12.

52 Ibid., p. 2.

53 Ibid., p. 3.

54 Dans le premier chapitre du troisième plan (p. 13), le point IV intitule « L’égalité des chances » (“equal opportunities”).

55 Joshi, V, Little, I M.D., « Les politiques macro-économiques indiennes », Revue Tiers Monde, n° 120, oct.-déc. 1989, p. 810.

56 Planning Commission, Government of India, Fourth Five Year Plan, p. 20.

57 Ibid., p. 19.

58 Ibid., p. 56.

59 Dans le texte du plan, le logement est inclus dans le chapitre « Développement urbain, logement et distribution de l’eau » Government of India, Fourth Five Year Plan, 1974. p. 81.

60 Ibid., p. 82

61 Government of India, Fifth Five Year Plan, p. 260, « a review of the Fourth Plan ».

62 Ministry of Works and Housing, Socialisation of Land. New Delhi, Government of India, 1976, p. 7.

63 Ibid., p. 1.

64 Srinivas, L., « Land and Politics in India ; Working of Urban Land Ceiling Act », Economic and Political Weekly, 26 octobre 1991, n° 43, vol. XXVI, p. 134 ; l’auteur cite Mulk RAJ, « Administrative intervention in the land market ». Lille international meetings.

65 Kabra, K.N., Urban Land and Housing Policies ; Ceiling and Socialisation. New Delhi, People’s pub., 1975, p. 64.

66 Ibid., p. 40.

67 Ibid., p. 43.

68 Ibid., p. 48.

69 Planning Commission, Draft paper ; Approach to the Fifth Five Year Plan, 1974, p. 151.

70 Joshi. V., Little, I.M.D., « Les politiques macro-économiques indiennes », Revue Tiers Monde, t. XXX, n° 120, octobre-décembre 1989, p. 807.

71 Government of India, Fifth Five Year Plan, dans la seconde partie du chapitre « Développement urbain, logement et alimentation en eau ».

72 Ibid., p. 260.

73 Ibid., p. 263.

74 La N.B.O. estimait que, en 1974, le déficit était de 6,2 millions dans les villes et 3,1 millions dans les campagnes. Dans les villes, la demande en logement entre 1974 et 79 serait de 20 à 25 millions en prenant en compte une détérioration du parc de logement d’1 % par an, de la pénurie estimée de 1974 et du taux de croissance de la population urbaine.

75 Government of India, Fifth Five Year Plan, p. 261.

76 Ibid., p. 261.

77 Central Building Research Institute à Roorkee, Structural Engineering Research Institute, National Building Organisation, Public Works Department, Military Engineering Service, offices du logement.

78 Cette citation a été traduite dans Le Monde Diplomatique, octobre 1977, « Relève politique dans le sous-continent indien : durcissement et incertitude ». par Denzil PEIRIS.

79 Vakil, C.N., Janata Economic Policy ; towards Gandhian Socialism. Meerut, Macmillan, 1979, p. 133.

80 Ibid., p. 16.

81 Ibid., p. 20.

82 Ibid., p. 14.

83 Notons que l’Inde se joint à la Banque mondiale en 1945 et obtient ses trois premiers prêts en 1949-50. Les premiers projets concernent les transports, l’agriculture et l’électrification (cf. Bhambhri, C.P.. World Bank in India. New Delhi. Vikas Pub., 1980, pp. 66-67).

84 New Delhi fut aussi proposée à cette époque comme lieu d’établissement du centre « Habitat » des Nations Unies, la C.N.U.E.H.

85 On a dû réduire de plus en plus les normes. Par exemple, à Bombay, dans les projets de type « trames assainies » de la Banque mondiale, les parcelles ont atteint des tailles minimales de 21 m2.

86 L’expression est de Jean-Joseph Boillot, « Le monde indien et la mutation de son modèle de développement », Cahiers du GEMDEV, 1989, n° 15, p. 51.

Table des illustrations

Titre Tableau 1. L’investissement dans le logement pendant les différentes périodes du plan (en ‘0.000.000 de Rs.).
Crédits Source : Ministry of Housing and Urban Development, Draft Housing Policy, New Delhi : Government of India, mai 1990, p. 16.
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Légende Figure 1A. Part du budget du plan au logement, 1951-90.
URL http://books.openedition.org/ifp/docannexe/image/9575/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 24k
Légende Figure 1B. Part du logement réservée dans l’investissement public total, 1951-90.
URL http://books.openedition.org/ifp/docannexe/image/9575/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 20k
Titre Tableau 2. Budget du plan consacré au logement.
Crédits Sources : plans quinquenaux.
URL http://books.openedition.org/ifp/docannexe/image/9575/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 86k
Titre Tableau 3. Chronologie de la politique du logement en Inde relativement au contexte international (1969-79)
URL http://books.openedition.org/ifp/docannexe/image/9575/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 208k
Titre Tableau 4. Les interventions de la Banque mondiale en Inde dans le secteur urbain (1974-88)
Crédits Source : Banque mondiale, L’apprentissage par faction (Washington D.C., Banque mondiale, pp. 61- 63) et rapports annuels.
URL http://books.openedition.org/ifp/docannexe/image/9575/img-6.jpg
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© Institut Français de Pondichéry, 1998

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