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Ville à vendre

 | 
Christine Auclair

Première partie. Vers une privatisation du secteur du logement en Inde

Introduction

Texte intégral

“La réponse du post-moderne au moderne consiste à reconnaître que le passé, étant donné qu’il ne peut être détruit parce que sa destruction conduit au silence, doit être revisite“.
Umberto Eco,
Le nom de la rose, Apostille.

La privatisation du logement dans les pays en développement

  • 1 Clausen, A.W., Promoting The Private Sector in Developing Countries : A Multilateral Approach ; Add (...)

1Promue à partir des années 1980 par les institutions internationales, en particulier par la Banque mondiale et le Fonds monétaire international, la privatisation est préconisée comme le support majeur du développement et de la croissance dans les pays en voie de développement, alors en proie à des crises financières et dans une situation globale de raréfaction des ressources publiques. Selon ces institutions, il est nécessaire d’envisager une libéralisation de la politique du logement, d’introduire des éléments de gestion privée au sein des agences publiques de logement et de transférer la responsabilité de la production de l’habitat au secteur privé. Il en va de même pour un certain nombre de services et d’entreprises publics tels que les transports, la santé, l’éducation et la gestion des services périphériques au logement (eau et assainissement par exemple). A.W. Clausen alors président de la Banque mondiale, avait lancé le débat au début des années 1980 en proclamant : “la présence et la valeur d’un secteur privé indigène dans les pays en voie de développement méritent une reconnaissance accrue”. Il ajoutait : “on sait peu sur ce que le secteur privé peut faire ou ne pas faire […]. Le rôle du secteur privé dans les pays en voie de développement est probablement le sujet le moins débattu du problème du développement”1.

2Au cours des années 1980, le milieu des chercheurs et des planificateurs de l’habitat s’est évertué à démontrer l’importance des mécanismes et des processus de privatisation, aussi bien dans les économies dites “développées” des pays d’économie libérale (comme la Grande Bretagne avec le “thatchérisme” et les Etats Unis avec le “reaganisme”) que dans certaines économies socialistes. Dans les années 1990, la privatisation est au cœur des questions de développement dans les pays dits en transition.

  • 2 Le contenu standard des programmes d’ajustement structurel d’après Verlaeten, M.P. constitue un “pa (...)

3Dans les pays en voie de développement, un large courant libéral s’est déployé, que ce soit de manière péremptoire, sous le joug des programmes d’ajustement structurel2 commandités par les bailleurs de fonds internationaux, ou dans le contexte international de récession économique. Le processus s’est manifesté en premier lieu dans les pays nouvellement industrialisés (Asie orientale, Amérique latine), où ont commencé à émerger de nouveaux choix en matière de politique économique, dans lequel les planificateurs cherchaient une nouvelle voie de développement. Au début des années 1990, on assiste à la quasi-généralisation du processus de privatisation dans les pays en voie de développement, où sont concernés un grand nombre de plans de l’économie. Le logement fait partie des secteurs les plus directement touchés dans ce contexte de changements politiques.

4L’abondante littérature sur les différents aspects de la privatisation met le plus souvent en exergue les mérites du secteur privé et dénonce les imperfections du secteur public. Privatisation est synonyme de dénationalisation des entreprises publiques, d’“épuration” du secteur public, rimant avec assainissement et efficacité de l’administration. C’est donc un sujet extrêmement controversé et sensible pour un gouvernement, quel qu’il soit.

  • 3 Voir : – Hanke, Steve H., Privatization and Development. San Francisco. Institute for Contemporary (...)

5La privatisation des services publics dans les pays du tiers-monde est érigée comme une voie de développement. Ceci concerne en particulier la privatisation des transports, de la gestion de l’eau et de l’assainissement, de la desserte énergétique, de la santé, de l’éducation, et des télécommunications3. A la fin des années 1970, on avait déjà abordé le logement à partir d’une approche plus libérale, en le considérant davantage sous l’angle de l’habitat, comme un ensemble de services nécessaires à l’établissement humain. La libéralisation de la politique du logement se pose désormais de manière plus radicale et plus globale car on y envisage un report de la responsabilité du secteur public vers le secteur privé, mais aussi un désengagement réel du secteur public.

  • 4 Hanke, S.H., The Private Provision of Public Services and Infrastructures Washington, U.S.A.I.D., m (...)
  • 5 Bizaguet, A., Le secteur public et les privatisations. Paris, P.U.F., 1988, p. 67.

6De manière générale, le concept de privatisation décrit le report d’une ou plusieurs activités de la sphère “publique” vers la sphère “privée”. Notion dynamique, la privatisation est entendue comme un “processus au cours duquel les opérations publiques sont transférées au secteur privé”4. Au-delà d’un processus, la privatisation constitue un objectif, se situant dans une certaine ligne idéologique, comme nous l’indique Bizaguet5 dans sa définition : “le terme “privatiser” au sens large traduit l’idée d’un certain désengagement de l’Etat dont, selon les thèses néo-libérales, le trop grand dirigisme freine, consciemment ou inconsciemment, l’initiative et perturbe les lois du marché. Au sens strict, il définit le transfert au secteur privé de la propriété des entreprises dont les pouvoirs publics possèdent la totalité ou une partie du capital”.

7La privatisation peut être envisagée de manière large, rappelant qu’elle fait appel à l’ensemble des mécanismes propres au secteur privé : “en tant que terme général, la privatisation peut être mieux définie comme l’introduction dans le secteur public de conditions qui caractérisent le secteur privé”.

8Le transfert de la responsabilité publique peut s’effectuer soit de manière explicite par la mise en place de mesures de transfert, d’aide et d’incitation au secteur privé, soit de manière implicite par le désengagement : arrêt de la production, suppression des agences publiques de logements et des fonds publics, levée de mesures régulatrices. Quand il s’agit d’un retrait pur et simple des pouvoirs publics, sans mesures d’accompagnement favorisant et régulant le transfert, on peut parler, plutôt que de privatisation, de désengagement.

9Dans les pays en voie de développement, caractérisés par la faiblesse de l’économie formelle et donc par des ressources fiscales insuffisantes, la privatisation va davantage dans le sens d’une procédure de désengagement de l’Etat. Elle permet, en annulant les dépenses dans certains secteurs, de renforcer le financement d’autres secteurs considérés comme prioritaires. Désengagement et dérégulation impliquent le retrait de l’Etat et l’émergence de la société civile, mais aussi le report des secteurs modernes étatiques vers les acteurs privés du secteur formel. Cette voie a nécessairement des implications sociales profondes dans les espaces du tiers-monde, surtout quand il s’agit de la privatisation des services.

Les enjeux d’un nouveau partage public-privé

10Les pays en développement, actuellement fort endettés, doivent réduire leurs dépenses publiques et orienter leur politique de développement à partir d’axes prioritaires. Le budget du secteur du logement, non directement productif et dont les interventions sont coûteuses et basées sur le long terme, est plus facilement soumis à des restrictions budgétaires. La responsabilité du secteur du logement est reportée implicitement vers le secteur privé. Suivant l’argument de l’efficacité économique, l’introduction d’une gestion privée au sein des agences publiques de logement doit permettre de réduire les coûts de fonctionnement, de lever toute forme de subvention au logement et, en adoptant une approche commerciale, de produire des programmes à une plus grande échelle. De la même façon, le report de la production vers les opérateurs privés, dont l’échelle d’intervention est réduite, permet une production plus souple, s’adaptant aux aléas économiques, plus performante en termes de coûts et de délais. Par ailleurs, les entrepreneurs privés, plus dépendants de la demande que des décisions politiques, sont plus à même de satisfaire la demande.

11Dans les pays en voie de développement, le “capitalisme” local a souvent été phagocyté par les modes de production foncière et immobilière “importés”, puis par le développement des filières étatiques sur cette même base. Le report de la responsabilité du logement dans la sphère privée peut permettre une éclosion des modes et des pratiques locales, basés sur les modes de production pré-capitalistes. La renaissance du capitalisme “indigène” peut mener à la mise en place d’outils et de modes de production plus adaptés.

12Cependant cette nouvelle voie de développement est particulièrement orientée par l’aide internationale, à laquelle les pays en développement doivent le plus souvent recourir. La Banque mondiale ne prête qu’à condition que les pays receveurs d’aide appliquent un certain nombre de méthodes dans les programmes de logement et les modes de gestion des agences publiques. Le poids des prêts est suffisamment persuasif dans les contextes du tiers-monde pour que les dirigeants des Etats adoptent ces principes.

13Pour privatiser, les Etats disposent d’un arsenal de modèles et d’instruments qu’ils peuvent mettre en œuvre à travers des politiques foncières, fiscales, d’équipement et de financement. Les incitations sont destinées soit aux opérateurs privés, soit aux ménages, directement ou indirectement. La politique de financement s’avère extrêmement difficile dans les contextes du tiers-monde où les taux d’intérêt des prêts à long terme, nécessaires à l’investissement dans le logement, sont excessivement élevés de par l’importance de l’inflation. Il est donc difficile de mobiliser l’épargne des ménages.

14Les dérégulations concernant les aspects fonciers, par exemple, peuvent permettre d’inciter les opérateurs privés à s’impliquer davantage dans la production de logements et de formaliser une partie des filières informelles, qui tiennent une place prépondérante dans les pays en voie de développement. Il apparaît que la réussite de la privatisation peut résider dans la prise en compte de ces filières et dans le rapprochement de celles-ci avec les filières modernes. Mais le rôle de l’Etat doit-il pour autant s’effacer dans ce domaine, et la société civile prendre le dessus, étant donné la forte composante sociale incluse dans le secteur du logement ?

  • 6 World Bank, Urban Policy and Economic Development ; An Agenda for the 1990’s. Washington D.C., Worl (...)

15A travers ce nouveau partage de l’intervention, il s’agit avant tout de trouver un nouvel équilibre entre les pôles de pouvoir. La puissance publique doit réussir à définir les limites de son intervention sans risque de “dérapage” politique. Elle doit réussir à délimiter le cadre d’intervention du secteur privé, afin d’éviter une concentration de la production au bénéfice d’une minorité et les polarisations socio-économiques induites. Par ailleurs, elle doit intégrer les savoir-faire et les mécanismes des réseaux entrepreneuraux traditionnels. Partager l’intervention signifie aussi redéfinir la place des différentes couches sociales dans la ville. Un nouveau consensus et un nouvel équilibre social doivent être trouvés dans les cités du tiers-monde en perpétuelle extension, soumises aux soubresauts de l’économie mondiale, mais toujours tendues par la vigueur et par la vivacité des pratiques traditionnelles. Couches moyennes, pauvres ou catégories aisées, l’ensemble des citadins est partie prenante du processus. Mais les couches moyennes sont perçues comme le pivot de la privatisation, sur lesquelles se fondent les espoirs d’une relance de la machine économique à partir du secteur de la construction, aux effets macro-économiques bénéfiques pour les pauvres. Elles semblent aussi particulièrement correspondre au nouveau dessein de la Banque mondiale pour la décennie 1990, dont le mot d’ordre est “productivité urbaine”6.

16La privatisation constitue-t-elle une voie de développement ? Suivant quelles modalités ? Quels sont les problèmes posés par la privatisation, en particulier sur le plan de l’organisation sociale ? Concernant le logement, donc l’espace résidentiel, quelles sont les mutations urbaines induites du fait du développement des filières privées et, ainsi, de l’émergence de nouvelles stratégies d’appropriation de l’espace au sein de la société civile ?

17L’analyse du processus de privatisation dans un contexte du tiers-monde apparaît nécessaire dans cette phase d’éclosion. Il s’agit non seulement d’étudier les mécanismes du secteur privé, mais aussi son insertion dans l’espace politique et social, de l’échelle nationale à l’échelle locale, puis ses implications sur le développement de l’espace urbain. L’étude du cas de l’Inde et du contexte de Madras va nous permettre d’aborder ces questions et de tenter d’y apporter des éléments de réponse.

Le cas de l’Inde

18L’Inde Indépendante conjugue ces deux caractéristiques d’être à la fois un état socialiste et un pays en voie de développement.

19A l’Indépendance, le gouvernement décida que l’Etat serait le grand pourvoyeur du logement. La responsabilité serait partagée entre le gouvernement central et les gouvernements des Etats fédérés. C’est ainsi que le gouvernement central a peu à peu introduit une série de programmes sociaux de logement. Le rôle du gouvernement central était non seulement de formuler des programmes, mais aussi de mettre en place les principaux outils d’intervention dans la sphère du logement. A l’échelon des Etats fédérés, les programmes devaient être appliqués en relation étroite avec le gouvernement central, en accord avec les directives du plan et des agences du ministère du Logement et du Développement urbain.

20Cependant, l’Inde fut progressivement amenée à remettre en cause l’approche qu’elle avait adoptée en matière de développement, ainsi que sa politique du logement. Comme nous le verrons plus loin, les résultats s’avéreront bien en deçà des objectifs visés et, la situation économique se dégradant, le gouvernement indien retiendra de nouvelles approches.

21Au début des années 1990, après quarante années de planification, l’Inde éprouve la vague de faillite des économies socialistes et de leur échec bureaucratique, en même temps qu’elle subit la crise économique sévère qui touche le tiers-monde en général. La crise amène le pays sur la voie d’un endettement “sans précédent” et donc à recourir aux prêts massifs des organismes internationaux, en particulier ceux du Fonds monétaire international. L’Inde se lance alors dans la voie de la privatisation d’un grand nombre de secteurs de l’économie, également de certains secteurs sociaux. Le gouvernement indien, plus enclin à adopter une politique d’ouverture, à la recherche d’issues nouvelles, abandonne le principe du développement autocentré, qui n’a pas fait suffisamment ses preuves, et se retrouve progressivement sur le chemin de l’orthodoxie libérale.

22L’espace qui sépare les années 1950 des années 1990 est jalonné de choix et d’orientations qui ont conduit à la transformation des instruments et des logiques de gestion de l’espace économique et social indien, au sein duquel la politique du logement constitue un volet important. Cette évolution a mené à la libéralisation de l’approche non pas directement, mais à travers les méandres des conjonctures nationales et internationales et des choix de développement successifs pris au détour des théories et idéologies émergentes. Ce moment mérite une analyse détaillée qui permettra de comprendre le processus qui a conduit l’Inde sur cette voie libérale.

23Le vent du libéralisme qui a touché l’Inde à partir des années 1980, amorçant une ouverture du pays sur l’extérieur et la privatisation de l’économie nationale, a provoqué une transformation importante des perspectives de l’économie indienne. La libéralisation des mouvements de capitaux que cette nouvelle “voie” implique, signifie l’instauration de nouvelles logiques économiques, de nouveaux instruments de développement et de gestion des ressources. Elle signifie aussi la transformation des rapports sociaux et des relations structurelles au sein de la société indienne, qui s’étaient construits pendant plusieurs décennies. Mais un consensus vague s’est établi autour de l’option de la privatisation, sans que pour autant soient questionnées les logiques qui la sous-tendent, l’argumentation qui la promeut, l’instrumentation qu’elle met en œuvre.

24Dans le premier chapitre, nous aborderons les contours de l’intervention publique indienne en matière de logement. Le deuxième chapitre traitera des différents aspects de la libéralisation de l’approche du logement et de la privatisation de ce secteur en Inde. L’analyse est basée principalement sur des sources documentaires officielles Les plans quinquennaux constituent des documents-clés où apparaissent les grandes lignes de la politique indienne, élaborés par la commission du plan ; le secteur du logement y fait l’objet d’un chapitre particulier.

25Les autres documents officiels concernant l’habitat apportent des informations plus précises sur les programmes. Bien que riches d’informations, ces documents doivent être en permanence confrontés à d’autres sources d’informations, qui permettent de restituer le sens des propos du gouvernement indien dans leur contexte et d’en analyser la portée. Les articles parus dans la presse indienne ont constitué un des contrepoints essentiels à l’analyse.

Notes

1 Clausen, A.W., Promoting The Private Sector in Developing Countries : A Multilateral Approach ; Address to the Institute of Directors, London. Washington D.C., World Bank, 1985, pp. 3-4.

2 Le contenu standard des programmes d’ajustement structurel d’après Verlaeten, M.P. constitue un “paquet de mesures macro-économiques que l’on retrouve quasi-statistiquement dans presque tous les P.A.S.”, Elles sont : 1) la dévaluation et l’unification du taux de change avec élimination des contrôles des changes ; 2) la libéralisation du commerce extérieur et élimination des barrières tarifaires ; 3) libéralisation des marchés de l’économie […] ; 4) privatisation des parastataux, soit de facto certains services rendus au public ; 5) réduction du déficit public et contraction des dépenses gouvernementales ; 6) contrôle de la demande interne, soit de facto des salaires réels et des coûts de travail par déindexation ; 7) allègement des schémas de pauvreté envers certains groupes sociaux”, pp. 3-4 (Programmes d’ajustement structurel : contenu, instruments de mesure et d’analyse. Paris, Développement des Investigations sur l’Ajustement à Long Terme (D.I.A.L.), mai 1991, p. 57).

3 Voir : – Hanke, Steve H., Privatization and Development. San Francisco. Institute for Contemporary Studies, 1987, p. 237. – Naya Seiji. Private Sector Development and Enterprises Reforms in Growing Asian Economics. San Francisco, International Center for Economic Growth, 1990, p. 107, – Ramanadhan, V.V., Privatization in Developing Countries. London. Routledge, 1989. p. 443, – Roth, G., The Private Provision of Public Services in Developing Countries. Washington D.C World Bank B.I.R.D., 1987, p. 278.

4 Hanke, S.H., The Private Provision of Public Services and Infrastructures Washington, U.S.A.I.D., mai 1984, cite par Mengers, H.A., “Aspects of privatization of basic infrastructure in developing countries”, Nagarlok, n° 4, oct.-déc. 1990, p. 76.

5 Bizaguet, A., Le secteur public et les privatisations. Paris, P.U.F., 1988, p. 67.

6 World Bank, Urban Policy and Economic Development ; An Agenda for the 1990’s. Washington D.C., World Bank, B.I.R.D., 1991, p. 87.

© Institut Français de Pondichéry, 1998

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