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Law, land use and the environment: Afro-Indian dialogues

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Christoph Eberhard

African Perspectives / Perspectives africaines

Régimes fonciers, politiques urbaines et droit de l’urbanisme en Tunisie

Jellal Abdelkafi

Résumé

Land Regimes, Urban Policies and Town Planning Law in Tunisia.

Academic studies show that urbanization phenomena in the Maghreb can only be assessed from a certain historical distance and that they can only be understood within the given political situation. Family planning programmes, for example, have had different effects on urbanization in Tunisia, Algeria and Morocco according to the different development ideologies followed by the respective governments. But beyond particular situations, pressure exerted by humans and the concentration of their activities on the coast over the last fifty years have modified territories and societies, sometimes radically. They have shaken the traditional relations between those governing and those being governed and have inaugurated an exceptional tension on the double front of employment and the production of housing. Confronted with an urban explosion (which however should not be dramatized), the governments of the Maghreb countries had to find practical solutions to counter endemic crises and to respond to social demands. In a context of accelerated urbanization, employment and lodging, two recurrent themes in any development process, do indeed gain a strategic dimension in the organization of cities and the exploitation (aménagement) and use of land.

In order to master the phenomena of urbanization from a macro-economic point of view, urban policies that integrate a ‘securization’ of land property (sécurisation de la propriété foncière) must be designed. For many economists, this is an essential condition for investment.

But seen over a long period, under the Protectorate as well as under the new State, political practices have revealed that the registration of land and the recording of ownership in the land register (livre foncier) were procedures that entailed many uncertainties. To justify the uncertainties and the random character of the process, the complexity of the procedure that mobilizes judge, administrator and land surveyor has been pointed out. A former general director of the Conservation of Land Property (Conservation de la propriété foncière) bears witness to the difficulties in accomplishing his mission; he proposed legal and technical ameliorations to update land titles. This is without doubt necessary and his proposal has been heard, for a commission has been created to this purpose.

But the question appears to be more complex if one considers that the public utility of land exploitation (aménagement) acts is itself random because communal deliberations are under administrative supervision. Moreover, the instrument of public enquiry is of little consequence as the administration is all too often both judge and party. Hence one should be circumspect in assessing urban policies. Sectoral programmes concerning housing, infrastructures and public facilities, which are at the basis of the production of urban space, programmes concerning transport and mobility, without which no city can function, and programmes pertaining to the protection of nature and the environment, without which living conditions deteriorate, constitute the major themes for action. These sectoral programmes are necessary but they are not sufficient to constitute a ‘policy of the city’ (politique de la ville), which demands concerted planning practices on regional and local levels.

At the beginning of the twenty-first century, it must be said that the legal and institutional structuration is still in its gestation, having only begun in some places and not having been completed in others. This renders the administration of urban policies quite random.

The analyses demonstrate the entanglement of urbanization phenomena in the process of development, on the one hand, and in the legal and institutional construction of the Tunisian Republic, on the other hand. They seem to indicate that those who govern and those who are governed are referred back to their political responsibilities. The voluntarism of state plans have shown their limits. The need for the democratization of local institutions and the participation of city dwellers in planning appear as the decisive challenge in an urbanization that will continue to grow intensely for at least another half century and that will endanger natural resources, which are already menaced by climate change.

Texte intégral

INTRODUCTION

1Au moment de sa promulgation par décret beylical en 1885, la loi foncière a été une innovation juridique sans précédent puisqu’elle inaugurait dans la Régence de Tunis le régime de l’immatriculation facultative de la propriété, forme inédite qui se juxtaposait aux différentes formes - collective ou individuelle, indivise ou inaliénable - de propriété régies par le droit musulman et la coutume. Ainsi naissait un double régime de propriété en référence aux sources religieuse ou positive du droit.

  • 1 « Le Maghreb vit au ralenti : là est sans doute un des fondements de la colonisation hier, du sous- (...)

2Dans ce territoire oriental du Maghreb - pré-industriel et précapitaliste - ensemble musulman apparemment fermé aux formes modernes de l’économie1, la loi foncière a été également une réforme politique puisqu’elle a autorisé la recherche de la sécurité des transactions par le biais de trois institutions : le Tribunal mixte immobilier, la Conservation de la propriété foncière, le Service de la topographie et de la cartographie-leur coopération juridique, administrative et technique étant censée garantir le succès de la procédure.

3Au cours du procès de colonisation, l’originalité de cette démarche a été contestée par ceux-là mêmes qui en ont été les bénéficiaires : le Parti colonial a voulu voir dans la loi foncière comme une entrave à l’accaparement immédiat des terres à exploiter et à peupler (Abdelkafi 1989 : 66) en raison des mesures que la prudente administration du Protectorat érigeait pour « protéger les paysans indigènes contre les entreprises de la spéculation et contre le refoulement » (Montéty 1957). Henri de Montéty, contrôleur civil, figure emblématique de cette politique en faveur du paysannat indigène, a considéré cette loi foncière comme une loi agraire établie « en vue d’assurer la fixation au sol des indigènes sur les terres habous » (1927) ; la Direction de l’agriculture en effet, en couplant les procédures de l’immatriculation et du cadastre, a lancé avec succès des programmes de mise en valeur agricole qui ont transformé les terroirs et les paysages (Butheaud 1950).

4L’administration du Protectorat n’a pas été toujours prudente : Montéty parle de « la désinvolture des services de colonisation » (1957). Elle a succombé aux pressions et a détourné la procédure d’immatriculation pour créer sur des terres inaliénables des lots de colonisation ; le décret du 13 novembre 1898 avait établi l’échange obligatoire des immeubles ruraux habous publics au profit de la Direction générale de l’agriculture et de la colonisation, échange obligatoire dont la valeur, fixée sur la base d’une expertise administrative devait nécessairement porter sur deux mille hectares par an (Abdelkafi 1989 : 66)... Le rappel de ces péripéties politiques pour la maîtrise foncière et la sécurité des transactions veut signifier, si besoin était, que le droit se pratique en situation et qu’il ne s’agit pas ici de faire l’histoire du Protectorat, pour en apprécier les aspects positifs ou négatifs.

5Au XIXème siècle, le phénomène colonial a ouvert dans le Maghreb ankylosé, en décadence démographique, en situation de désuétude économique caractérisée par l’archaïsme des modes de faire-valoir et par la fossilisation des statuts fonciers, une étonnante transition entre un état de colonisabilité, selon l’expression de Hichem Djaït (1974), et une refondation nationale. Nombre de politologues se sont penchés sur ce paradigme de la transition.

  • 2 Déclaration du secrétaire d’État à la justice, Mohamed Hedi Khefacha, le 13 Mars 1964.
  • 3 Loi No 64-3 du 21 Avril 1964 relative à l’immatriculation obligatoire.

6À l’avènement de l’indépendance, les autorités du Nouvel-État (Sayah 1982) ont immédiatement mis fin à la dualité du régime foncier en domanialisant les habous publics (1956) et en supprimant les habous privés (1957), abolissant ainsi, à l’instar de l’Égypte mais à la différence du Maroc (Ameur 1993 : 39), les origines religieuses du droit foncier. En 1964, le mouvement nationaliste s’appropriait la loi foncière en jugeant l’expérience positive2, et en déclarant la procédure d’immatriculation obligatoire3, il signifiait l’entrée de la République tunisienne dans le droit moderne.

  • 4 Centenaire de la loi foncière - Colloque organisé par la faculté de droit de Sousse en collaboratio (...)

7En 1987, en célébrant le centenaire de la loi foncière4, les juristes de l’Université et ceux de la Conservation entendaient dresser un bilan, car de nombreux observateurs constataient des dysfonctionnements et juridiques et administratifs. Le débat a porté sur la réforme nécessaire de la loi ou bien sur son abolition pure et simple.

8Pour apprécier, actuellement, la portée et les limites de cette loi foncière, il conviendrait de mon point de vue, de l’appréhender dans son contexte : le procès de décolonisation politique et les tentatives autocentrées de réformes économiques ont affecté la soif de démocratisation de la société, qui accédait, enfin !, au droit de vote au suffrage universel ; autant dire que la tourmente politico-économique de la première décennie de l’indépendance n’a pas facilité l’application de la loi foncière. En outre, les phénomènes de l’urbanisation ont radicalement modifié les rapports des citoyens aux territoires ruraux et urbains qui sont par ailleurs, l’objet de procédures de planification définissant les modes d’utilisation et d’occupation des sols. La sécurité foncière des transactions immobilières est désormais étroitement liée au droit de l’urbanisme, en gestation depuis près de quatre décennies ; elle est également dépendante des pratiques politiques des communes, censées garantir l’intérêt général et l’utilité publique.

Les phénomènes de l’urbanisation

  • 5 Gourbiville par extension de gourbi ; habitat rural dégradé ; synonyme de bidonville.

9Le droit de l’urbanisme mis en œuvre par la Direction des Travaux Publics du Protectorat va être bousculé par les phénomènes de T urbanisation. La migration rurale qui débute dans les années trente va s’intensifier au lendemain de la guerre : entre 1943 et 1953, se constitue à la périphérie de la capitale une ceinture de gourbivilles5 qui concentre des masses impressionnantes de très pauvres gens. A la veille de l’indépendance, quelque cent mille paysans sans terre devenus citadins sans emplois occupent des sols qui ne leur appartiennent pas, alors que la commune de Tunis compte 410000 habitants. La loi foncière qu’Henri de Montéty concevait comme une loi agraire protectrice de la paysannerie est, de ce point de vue, un échec. La modernisation des modes de faire-valoir et la mécanisation ont dépossédé les petits agriculteurs et engendré des ouvriers agricoles en surnombre qui ne trouvent pas à s’employer : ils migrent. Les autorités effrayées par les événements ont réagi dans un premier temps par des mesures d’expulsion des occupants de fait ; mais elles ont bien vite compris que ce réflexe d’ordre ne rétablirait pas le droit de propriété : la juxtaposition d’une ville non planifiée, non réglementaire à une ville légale mais sûre de son bon droit, faisait désormais partie de l'ordre des choses sociales et politiques...

10En 1956, 68 % de la population était rurale, et dans les campagnes, nombre d’achats de la vie quotidienne des paysans étaient réglés en nature, i.e. par voie de troc et non pas en monnaie ; cela signifie qu’à côté des formes modernes d’agriculture introduites par la colonisation perduraient des formes traditionnelles d’agriculture de subsistance.

11Au lendemain de l’indépendance, la situation va s’aggraver car le rythme de l'urbanisation va s’accélérer en fonction d’une croissance démographique sans précédent et des bouleversements économiques et sociaux engendrés par la décolonisation.

12Cette accélération de l’urbanisation a fait sentir ses effets en matière de maîtrise foncière : les autorités assistent impuissantes à la prolifération de constructions « anarchiques ou spontanées » « informelles ou non réglementaires » selon les expressions consacrées par les tribuns politiques qui dénoncent régulièrement cette atteinte à l'ordre urbain. La production de formes d’habitat sous-intégrées (Naciri 1980), pour employer cet euphémisme de géographe, ne pose pas seulement des problèmes d’ordre, mais également de démocratie : l’offre insuffisante de terrains à bâtir, la pénurie de logements sociaux et le chômage endémique hérité du sous-développement colonial que les expériences de réforme agraire et la nationalisation des terres n’ont pas résolus, ont débouché sur des crises urbaines (Troin 1985) plus ou moins prononcées, qui ont affecté les institutions, notamment les collectivités publiques locales dont la représentativité, le fonctionnement et la gestion sont critiqués ou mis en cause.

  • 6 République tunisienne - Ministère de l’équipement et de l’Habitat - Rapport de la commission « ad h (...)

13Quoi qu’il en soit, dans la première décennie de la décolonisation, les autorités du Nouvel État qui mettent fin au régime beylical et instituent la République (1957), accordent toute leur attention au développement économique et social. Dans le contexte de la planification centralisée, la question de l'habitat est privilégiée par rapport à la question urbaine : la construction d’un cadre juridique définissant le droit d’occupation des sols et l’opposabilité aux tiers des décisions d’aménagement, n’est pas une priorité. L’administration qui privilégie l’action en régie ne s’embarrasse guère du droit de l’urbanisme hérité de l’administration du Protectorat qui pourtant définit l’utilité publique des opérations d’aménagement et par voie de conséquence, l’immatriculation du sol urbain. Dans un premier temps, pour répondre à la violence de l’urbanisation, les autorités privilégient les mesures d’ordre : elles renvoient les habitants sans titre dans leur campagnes lointaines, leur douar d’origine. Cette politique de dégourbification perdurera jusqu’au début des années quatre-vingt ; et, formellement, les zones d’habitat non réglementaire ne seront pas représentées dans les plans d’aménagement...étant entendu qu’elles étaient appelées à disparaître. Les autorités sont toutefois conscientes des limites de la dégourbification. Elles lancent, dans un second temps, de vastes programmes de construction de logements qui ne s’embarrassent ni de la conformité avec le plan d’aménagement ni de la sécurité de la propriété foncière ; les sols sont mobilisés même si les droits n’ont pas été purgés dans leur totalité, l’essentiel étant de satisfaire la demande en logements. De ce point de vue, le pragmatisme de l’administration tunisienne a été payant puisque quelque 80 % des tunisiens seraient propriétaires de leur maison6 ! Mais de quel type de propriété s’agit-il ?

  • 7 République tunisienne - VIIIème plan de développement économique et social 1992-1996.

14Cette interrogation est posée par le Ministère du plan et du développement économique : il s’inquiète de l’augmentation du nombre de titres fonciers gelés qui « représente plus de 50 % du total des titres estimés à environ 300000.7 » Qu’est-ce qu’un titre gelé ?

15Le professeur K. Charfeddine (1992 : 179) en donne la définition suivante : « titre dont l’état n’est pas conforme à la situation juridique réelle de l’immeuble et dont la mise à jour par la Conservation de la propriété foncière est devenue impossible par la procédure normale. » À la fin des années quatre-vingt, l’État planificateur constate les dangers que fait courir l’insécurité des transactions immobilières sur le développement économique... Il propose la réforme du système d’immatriculation. Mais avant d’examiner les mesures proposées, il convient de savoir comment l’administration en est arrivée à ce point de dérèglement de ses procédures de contrôle.

La décolonisation foncière

16Ce que les autorités du Nouvel État ont appelé la « tunisification des terres », est un privilège national que le législateur a consenti à diverses instances administratives pour conduire la politique de décolonisation foncière, au nom « d’une philosophie politique selon laquelle la communauté musulmane dispose d’un droit de domaine éminent sur les terres mortes et sur les biens appartenant à des étrangers » (Verdier et al. 1969 : 3). Les lois relatives à la réforme agraire dans la basse vallée de la Medjerda (11 juin 1959) et à la mise sous séquestre des terres négligées (8 mai 1959) qui visaient le démantèlement des zones de peuplement européen ont été les plus restrictives en matière de légalité. Car elles inauguraient les mesures de rétorsion administrative ou juridique telle que la procédure d’expropriation d’urgence qui met le propriétaire devant le fait accompli et ne lui laisse guère de recours. Contraire à l’État de droit, la procédure d’urgence sera abolie en 1976 par la loi portant refonte de l’expropriation.

17Initialement prévues pour la « tunisification des terres », ces mêmes lois ont été utilisées pour restreindre le droit de propriété lors de la mise en place des coopératives agricoles. En matière de droit foncier, c’est sans doute une période sombre pour le législateur ; la loi du 12 mai 1964 portant nationalisation des terres appartenant à des étrangers avait l’avantage par comparaison avec les deux précédentes, d’afficher son caractère politique... Ainsi, à l’occasion de la décolonisation, la pratique de limitation du droit de propriété et le contournement du juge entre dans les mœurs politiques...

18Les impératifs du développement économique et social ont été maintes fois évoqués pour justifier l’action administrative ; le législateur accordera au ministère de l’agriculture une loi relative à la protection des terres agricoles dont les vocations ne peuvent être modifiées qu’après avis d’une commission du gouvernorat. Cette loi de 1983 n’a toutefois pas empêché l’urbanisation non réglementaire : les plaines agricoles limitrophes de la capitale ont été « mitées » par d’astucieux lotisseurs qui ont su utiliser à leur profit les procédures et les commissions. La dérive du droit foncier au lendemain de l’indépendance a ouvert la voie au clientélisme.

19Enfin, la loi portant institution du certificat de possession (1959) qui autorise l’immatriculation du bien après cinq ans d’occupation de bonne foi pour l’occupant de fait qui cultive lui-même la terre et qui est considéré par les tiers comme notoirement propriétaire a sans doute permis l’accession à la propriété. Elle a malheureusement écarté le juge au profit du gouverneur désormais habilité à délivrer le certificat.

I. Le cadre juridique de la planification spatiale

  • 8 Le critère d’harmonie est constamment utilisé dans les discours officiels : « assurer une harmonisa (...)

20La planification spatiale est définie comme « l’action visant à fixer, pour un territoire donné, les objectifs de développement et de localisation harmonieuse des hommes et de leurs activités, des équipements et des moyens de communication » (Merlin & Choay 1988 : 501). Cette définition qui introduit le critère d’harmonie8 place la planification des villes dans la perspective d’un idéal à atteindre, nonobstant le maquis des contingences politiques et économiques, sociales et culturelles, techniques et scientifiques. Pour concrétiser cet idéal à travers un processus méthodologique d’aménagement, la planification spatiale devrait être débattue démocratiquement puis formulée dans un cadre juridique adéquat.

21Or, en Tunisie au lendemain de l’indépendance le débat sur la construction d’institutions démocratiques et la formulation d’un droit positif se heurtent aux pratiques sociales qui connaissent la résurgence de la coutume ou la prégnance du droit musulman.

22Dans ce contexte post-colonial, l’exercice de la planification spatiale est marqué par l'expérimentation, souvent dans l’urgence, car la violence des phénomènes de l'urbanisation n’a pas donné, aux gouvernants et aux gouvernés, le répit nécessaire à l’organisation des villes.

23Quoi qu’il en soit de l’état de cette transition, le cadre juridique de la planification spatiale dans la Tunisie contemporaine a pour origine principale le droit français de T urbanisme. Droit récent, en évolution permanente en fonction des problématiques urbaines et des théories de l’urbanisme, il est une source juridique délicate à utiliser, car il y a un double risque : l’imitation anachronique et le déphasage politique.

24En effet, le droit de T urbanisme français, branche du droit administratif qui tend à s’autonomiser, a été réformé en profondeur suivant en cela les mutations de la société. Par exemple entre la loi du 15 juin 1943 qui définit pour la première fois le Plan d’Aménagement et la loi du 15 juillet 1985 qui définit « l’aménagement (comme) l’ensemble des actes des collectivités locales » c’est-à-dire leur champ de compétences et leurs responsabilités, la conception de la planification spatiale a changé du tout au tout. Sans parler de la répartition des pouvoirs entre l’Etat et les collectivités locales que la loi « Droits et libertés » du 2 mars 1982 a bouleversé dans le sens d’une décentralisation radicale : les collectivités locales sont déclarées majeures et la tutelle de l’Etat à leur égard est supprimée (Araud & Rupied 1987 : 18).

25Par ailleurs, peut-on utiliser une autre source de droit comme le souhaitent certains nationalistes qui cultivent un ressentiment anti-colonial ? Rien ne l’interdit en théorie ; mais en pratique, il y a le risque de bouleverser une tradition juridique sans bénéfice réel comme le montrent les études de droit comparé (Fromont 1987 : 4) qui soulignent la complexité des situations.

  • 9 « La notion générale de haram contenue dans la sharia, en définissant à la fois le sacré et l’inter (...)

26Peut-on revenir au droit musulman comme le proposent certains idéologues fondamentalistes à période régulière ? Sans doute peut-on rêver du temps idéal où le Prophète légiférait. Mais les sociétés musulmanes sont entrées dans l’histoire et le principe de haram9 ne trouve plus d’application spatiale dans les villes modernes. Les réformateurs musulmans du XIXème siècle ne s’y étaient pas trompés, puisque constatant la discontinuité historique, ils avaient entrepris de vastes rénovations urbaines dans les médina-s et jeté les bases de l’évolution du statut foncier.

27En bref, la Tunisie indépendante est confrontée à une problématique complexe :

    • 10 Voir les actes du séminaire : « Toward Architecture. In the Spirit of Islam », The Aga Khan Fondati (...)

    construire un droit de l’urbanisme en phase avec l’évolution politique de la société tunisienne dans l’esprit sinon la lettre des principes religieux10 tout en prenant en compte les acquis administratifs de la période du Protectorat dans la perspective de créer un cadre juridique moderne et positif.

  • construire une méthode de planification spatiale capable de répondre aux phénomènes de l’urbanisation dans le cadre de théories endogènes de l’urbanisme fondées sur un appareil critique de recherche urbaine.

28En attendant, l'administration exerce tout simplement ses prérogatives dans le cadre des textes existants, à savoir :

  • le décret du 22 juillet 1943 qui institue le permis de construire et l’autorisation de lotir.

  • le décret du 10 septembre 1943 qui institue :

    • les plans d’aménagement et les ordonnances d’architecture

    • les lotissements

    • les associations syndicales de propriétaires dans le but de conduire le remembrement foncier.

29Ces textes fondamentaux qui soumettent la construction à contrôle, permettent l'aménagement pour utilité publique et l'immatriculation du sol urbain sont malheureusement peu appliqués en raison des insuffisantes capacités de l’administration centrale sans parler du dénuement des communes ; en bref on planifie peu, faute de planificateurs.

30Cependant, l’impérieuse demande de terrains à bâtir, les effets du développement industriel et touristique commencent à se faire sentir : le territoire devient par la force des choses, une préoccupation d'aménagement. Pour y répondre, l’administration produit toute une série de textes que le législateur est amené à réviser périodiquement en raison de leurs imperfections juridiques.

31• 1969 : parution du « Règlement de l’urbanisme et de la construction », document technique sans assise juridique, fort utile pour la délivrance du permis de bâtir mais sans valeur quant à l’opposabilité aux tiers.

32• 1979 : parution du « Code de l’urbanisme », rédigé en référence aux textes français de 1958, premier document du législateur tunisien en la matière ; le Plan d’aménagement urbain (PAU) permet la déclaration d’utilité publique et autorise la maîtrise foncière dans le cadre de périmètres d’intervention foncière (PIF) délimités au profit de l’Etat, des collectivités publiques locales, des agences foncières et des établissements publics.

33Ce code de F urbanisme cohérent fait progresser la planification spatiale ; mais il ne laisse guère de place à la collectivité locale qui est certes consultée et invitée à collaborer ; elle est en fait sous la tutelle de F administration qui établit les plans en régie et les fait approuver. Le PAU étant opposable aux tiers est soumis à enquête publique mais les modifications en fonction des oppositions sont laissées à la discrétion de l’administration qui, de ce fait, apparaît comme juge et partie.

34En bref, la portée juridique du Code de l’urbanisme de 1979 est sujette à caution. Il autorise certes la planification, des réponses d'organisation spatiale peuvent être données à la question urbaine mais en raison de la très insuffisante consultation et/ou concertation, il ouvre la voie à la pratique d'un urbanisme à caractère administratif, fortement bureaucratique mais faiblement démocratique, de sorte que la légalité des actes ne convainc pas les gouvernés. C'est au moment de la mise en application des plans d'urbanisme que les oppositions des tiers resurgissent, et faute d'une solution juridique à la demande des ayants droit l’exécution du plan peut être paralysée.

35• 1994 : parution du « Code de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme », document qui intègre les questions de l’environnement en débat depuis le « le Sommet de la terre » en 1992 mais n’innove pas sur les aspects juridiques de la planification. Toutefois, l’administration a pris le soin cette fois-ci de préciser le contenu du « Plan d’aménagement urbain » : document normatif, il fixe les règles d’urbanisme et les servitudes d’utilisation du sol applicables sur le territoire communal au niveau de chaque parcelle de terrain, bâtie ou non.

36Le PAU a pour effets juridiques, la déclaration d’utilité publique des travaux projetés et l’opposabilité aux tiers : la construction est interdite sur les emplacements réservés pour la réalisation d’une voie ou d’un ouvrage public, d’un équipement d’intérêt général, y compris les espaces verts et les espaces publics.

37Le Gouverneur, le Maire, le Ministre de l’Équipement et de l’Habitat engagent leurs responsabilités au cours de la procédure juridique et technique d’établissement du PAU.

38Comment leurs responsabilités sont-elles définies ?

39- L’initiative d’établissement d’un PAU est municipale mais pas clairement définie puisque le Maire n’émet qu’un avis ou une proposition ; la décision appartient au Gouverneur qui prend T arrêté de délimitation.

40- L’élaboration technique du PAU est partagée entre le Maire et le ministère de l’Equipement et de l’Habitat puisqu’ils sont invités à collaborer.

41- La responsabilité des études appartient au Maire qui peut les confier aux services administratifs par voie de régie ou aux professionnels exerçant en libre pratique par voie d’appel d’offres.

42- Le contrôle technique du PAU est assuré par le Maire par le biais d’un comité de suivi,

43- L’enquête interservices qui engage les administrations de l’État, est déclenchée par le Maire ; mais la réponse à sa demande d’avis écrit et motivé n’est pas obligatoire. À défaut de réponse dans le délai imparti, le Maire peut considérer F approbation comme tacite.

44Le risque d'approbation par défaut est le symptôme d'une insuffisante participation des administrations de l'État à la planification urbaine.

45- L’approbation engage la responsabilité du Gouverneur qui est comptable de la légalité des actes administratifs mais le législateur n’a pas prévu la désignation d’un commissaire-enquêteur.

46En conclusion, la finalité, les effets juridiques et la procédure d’établissement du PAU sont suffisamment bien énoncés pour permettre une planification spatiale satisfaisante ; par contre les rôles des acteurs institutionnels et non institutionnels sont insuffisamment précisés de sorte que la chaîne des responsabilités n’apparaît pas clairement ; la pratique confirme que bien souvent on ne sait pas qui fait quoi. La tutelle qu’exercent les ministères de l’Intérieur et de l'Équipement, pose la question de la déconcentration effective des services des administrations centrales et la coordination concrète de leurs actions. Pour éviter la dilution des responsabilités, la nomination d’un commissaire-enquêteur pour suivre le PAU de la prescription à l’approbation, son avis écrit et motivé engageant les autorités lors de F enquête interservices et de F enquête publique seraient tout à fait souhaitable, car le Maire aurait alors un vis-à-vis unique. Mais cette proposition n’a pas été retenue.

II. La loi foncière et la mobilisation des sols

47La mobilisation des sols urbains aux fins de l’urbanisme met à l’épreuve la loi foncière en ce sens que la définition des droits de construction énoncés par le plan d’aménagement urbain, suppose que la parcelle soit inscrite au Cadastre et... à la Conservation de la propriété foncière.

48Or, la loi de 1964 qui institue « le recensement cadastral de tous les immeubles non immatriculés » et « le remplacement obligatoire de tous les titres traditionnels par des titres fonciers » exclue de la procédure « les immeubles bâtis situés dans les périmètres communaux ».

  • 11 Il n’est pas rare qu’en l’absence de toute publicité sur les transactions foncières un terrain soit (...)

49Au-delà du fait que l’urbaniste planifie sans document cadastral - ce qui est un obstacle majeur à la production d’un plan d’aménagement techniquement et juridiquement sûr - il est confronté à des pratiques politiques d’une rare complexité en raison des clientélismes et des malversations11, des mécanismes économiques combinant spoliation, spéculation et capitalisation, des tentatives toujours incertaines de régulation sociale pour contenir l’exclusion.

50En bref, le foncier est la question embarrassante par excellence car elle touche à la capacité des sociétés à émettre des principes rigoureux et intangibles de protection et d’utilisation d’une richesse non renouvelable et particulièrement convoitée, le sol, qu’il soit à vocation agricole ou urbaine.

  • 12 Voir à ce sujet les réflexions de Jean Frébault, Directeur de l’Architecture et de l’Urbanisme, min (...)

51« Pour les urbanistes, la propriété est toujours un thème d’actualité : on ne peut pas faire d’urbanisme sans rencontrer la propriété à tous les pas. Urbanisme et propriété s’affrontent ou s’accordent dans une relation de viol ou de séduction qui déchaîne les passions les plus vives. Pour les uns, l’urbanisme par ses contraintes, réduit les prérogatives de la propriété jusqu’au fondement même de son droit. Pour les autres, il l’enrichit injustement et nourrit abusivement ses intérêts. Il est impossible en tout cas d’organiser l’espace sans se donner le temps de réfléchir sur la nature de la propriété. C’est en fait la grande question permanente que se posent les urbanistes. »12

52La sécurité de la propriété obéit à la loi foncière ; la mobilisation des sols aux fins de l’urbanisme, fait l’objet de politiques foncières qui utilisent les prérogatives de puissance publique (expropriation, préemption, réservation, servitudes, etc....) pour planifier.

  • 13 Claude Brevan : « Les prérogatives de puissance publique face à la propriété foncière » in Adef, Un (...)

53L’expression « politique foncière » est sans doute exagérée quand on observe la place qu’elle occupe dans le plan de développement économique et social, et surtout la conjoncture financière à laquelle elle obéit. Autrement dit, « les actions foncières relèvent davantage de l’aléatoire que de la mise en œuvre d’une stratégie planifiée »13. Cette analyse montre toute la complexité de la planification spatiale qui selon ses détracteurs se complairait dans les aspects techniques (architecture, urbanisme, environnement, ingénierie) et sous estimerait les contenus sociaux et économiques. D’un point de vue méthodologique, il faut convenir que l’ambition d’organiser la ville doit être soutenue par une ambition parallèle, celle de mobiliser les sols.

54La mobilisation des sols est conduite par l’État, les collectivités publiques régionales et locales, les agences foncières par l’exercice des prérogatives de puissance publique sur la base des documents de planification.

55Les prérogatives de puissance publique sont l’expropriation et le droit de préemption. L’expropriation régie par la loi du 11 août 1976 est prononcée pour cause d’utilité publique. Le caractère de l’utilité publique ayant été galvaudé par de nombreux abus de pouvoir perpétués par l’État planificateur au lendemain de l’indépendance, la procédure d’expropriation est très mal acceptée par les populations. Elle est actuellement utilisée avec parcimonie dans les seuls cas où l’opinion reconnaîtra son évidence à savoir les ponts et chaussées et les ouvrages d’art. En ce qui concerne les emplacements réservés pour les équipements publics, la démarche est généralement mal reçue car les administrations affectataires se contentent souvent de geler le terrain sans engager la procédure d’acquisition bien que le délai maximum de réservation soit de quatre ans.

56Par ailleurs, en ce qui concerne les espaces verts, les emplacements réservés ont été si souvent détournés de l’affectation prévue au plan d’aménagement que le législateur a dû préciser que le déclassement n’était possible que par décret présidentiel (article 20 du code), pour éviter les détournements clientélistes.

La montée sur la scène foncière de l’administration

57En 1973, pour faire face aux problèmes de croissance urbaine et de développement économique, les autorités confient à des agences foncières - établissements publics sous tutelle de l’administration centrale - la mission de mobiliser les sols pour conduire la politique « d’aménagement des zones touristiques, industrielles et d’habitation ». L’objectif annoncé étant de « rationaliser l’utilisation des sols et de juguler la spéculation foncière », le législateur marque ainsi une certaine méfiance vis-à-vis du droit classique de l’urbanisme qui ne serait pas suffisamment efficace pour satisfaire la demande de terrains à bâtir.

58Dans un premier temps, la loi confère aux agences le droit de préemption sur tout immeuble situé dans la zone à aménager dont le périmètre est soumis pour avis à la commune ou au gouvernorat. Les conséquences du décret de délimitation sont sans appel pour le propriétaire :

  • La vente de tout immeuble situé dans la zone d’intervention de l'agence est soumise à déclaration préalable du propriétaire,

  • En l’absence de déclaration préalable, la vente est déclarée nulle par voie judiciaire,

  • L’agence foncière se substitue d’office à l’acquéreur.

59Dans un second temps, le Code de l’urbanisme de 1979 (puis celui de 1994) institue le « Périmètre d’intervention foncière » dont l’utilisation par l’agence est soumise à l’établissement du Plan d’aménagement de détail ; le P.A.D. est approuvé dans les mêmes formes qu’un plan de commune, c’est à dire qu’il est soumis à enquête publique. Cette nouvelle version de la procédure traduit l’inquiétude du législateur vis-à-vis des droits exorbitants confiés par la loi de 1973 aux agences foncières.

60Mais dans les deux cas de figures, les agences, personnes morales de droit public qui ont la mission « d’acquérir, d’aménager et de céder les sols mobilisés » au nom de l’intérêt général et de l’utilité publique sont des intermédiaires qui agissent au profit d’acteurs privés. Et c’est là que le bât blesse, car, la déclaration d’utilité publique du projet d’aménagement est difficilement contestable par les propriétaires. Nous verrons pourquoi au moment de l’analyse des institutions en charge des procédures d’urbanisme.

61Quoi qu’il en soit, droit de préemption et périmètre d’intervention foncière ont mauvaise presse ; en outre, les propriétés non immatriculées n’ont pas intérêt à l’être et les propriétaires cèdent leurs immeubles sous seing privé sans rechercher la publicité qui assure la sécurité foncière.

Le droit foncier mis à mal par la promotion immobilière

62L’organisation de l’activité de promoteur immobilier privé a fait l’objet d’une première loi en 1974, d’une seconde en 1977, et finalement une dernière loi est paru en 1990, immédiatement complétée en 1991. Cette avalanche de textes parus en une quinzaine d’années a de quoi inquiéter. Pourquoi le législateur a-t-il dû remettre son ouvrage sur le métier autant de fois ? La réponse tient dans l’incohérence juridique en matière de sécurité foncière. Les deux premières lois autorisaient le promoteur à lancer un projet de logements en co-propriété sur la simple base « d’une pièce justifiant la propriété du terrain », ce qui permettait de fournir à l’administration en charge de l’habitat :

  • des actes de propriété rédigés sous seing privé c'est-à-dire sans aucune publicité vis-à-vis des tiers,

  • de simples promesses de vente.

63Cet état de fait a provoqué la réaction des juristes. Béchir Ferchichi (1989 : 112), professeur de droit constate que le législateur ne s’est guère soucié des procédures d’immatriculation et d’inscription : « il a donc laissé la porte grande ouverte à l’arbitraire, aux abus, voire à la violation flagrante des exigences de la loi foncière,...et donné à l’autorité bureaucratique le pouvoir discrétionnaire d’apprécier et de décider si le document produit justifie ou non la propriété, alors qu’une telle question relève normalement et naturellement de l’autorité judiciaire ». Cette analyse stigmatise une certaine confusion des pouvoirs dans la mesure où l’administration ne respecte pas les procédures... On comprend bien sûr l’efficacité de ce pragmatisme ; mais, alors, on ne peut s’étonner de l’augmentation du nombre de titres gelés. En fait, les agences foncières les produisent car elles livrent les terrains à bâtir aux promoteurs sur la base « d’un simple contrat de promesse de vente, en attendant que la situation juridique soit régularisée ». Dans ces conditions, il est légitime de s’inquiéter sur la protection des droits d’un candidat à l’acquisition d’un logement en co-propriété qui signe une promesse de vente avec le promoteur que la loi autorise à encaisser des avances... La refonte de la loi en 1990 et 1991 a mis fin à ces errements.

64En conclusion, la mobilisation des sols bien encadrée juridiquement et institutionnellement fonctionne cependant de façon très imparfaite pour les raisons suivantes :

  • Détournement de l’utilité publique rendant l’expropriation et la préemption particulièrement impopulaires.

  • Abus de pouvoir de l’administration qui, en position dominante, peut contraindre le propriétaire à céder son immeuble sans qu’il puisse trouver auprès du juge « la juste et préalable indemnité ».

  • Laxisme de l’administration qui, forte du principe de non-indemnisation des servitudes d’utilité publique, gèle des terrains sans se justifier ;

  • Irrégularités dans les procédures d’acquisition des terrains qui ont débouché sur les tristement célèbres titres gelés : l’Etat, la collectivité publique ou les agences foncières qui cèdent les terrains à des acquéreurs privés ne peuvent leur délivrer le titre foncier en bonne et dûe forme.

III. Le cadre institutionnel de la gestion urbaine

Institution communale et démocratie locale

  • 14 La loi française a été vidée de son contenu politique lors de son application en Tunisie : « le lég (...)
  • 15 Le 30 août 1858, le majlis el baladi, premier conseil municipal de Tunis est créé ; c’est une réfor (...)

65Le régime municipal inauguré en France par la loi du 6 avril 1884 a été appliqué en Tunisie mais sous réserve de profondes modifications14 au fur et à mesure de l’extension du pouvoir colonial. L’avènement de la commune, institution inconnue en terre d’Islam, marque une rupture fondamentale avec le système pré-colonial de gouvernement caractérisé par l’allégeance des tribus au pouvoir central et la soumission des citadins aux représentants nommés par le monarque, choisis parmi les militaires, les notables des métiers, les ulema-s, docteurs de la loi. Ce système qui était entré dans l'ère des turbulences a connu au XIXème siècle des tentatives de réforme, initiées à l’exemple des tanzimat ottoman ; elles ont partiellement produit leurs fruits en Tunisie avant l’établissement du Protectorat français15.

66Mais quoiqu’il en soit du vent de réforme dans le Maghreb précolonial, « la tribu était alors un acteur important de la vie politique ou économique et son pouvoir exprimait la souveraineté réelle des communautés locales face au pouvoir central » (Boukerzaza 1999 : 98). Or, la substitution de T assemblée communale à T assemblée des « sages » (Djemaa) a permis aux autorités coloniales de contrôler les sociétés segmentaires, de réduire les velléités d’autonomie par rapport au centre de commandement, finalement d’unifier l’espace en le modernisant et d’homogénéiser les territoires par le maillage administratif.

  • 16 Une telle analyse qui révèle les tentatives de substituer la parole associative à la parole des élu (...)

67Compte tenu de la stratégie de développement privilégiant l'intégration dans le cadre de la construction de l’État-nation, les autorités nationales ont poursuivi la mise en réseau du territoire et développé une technostructure qui aurait refoulé les capacités locales par crainte des particularismes et des régionalismes. Mais ce nouvel ordre politique n’aurait pas eu totalement raison des solidarités traditionnelles qui se manifestent à l’occasion de la planification économique et spatiale et perturbent le fonctionnement de la commune - institution encore et toujours nouvelle - qui apparaît sur les territoires au fur et à mesure de l’urbanisation. Cette thèse qui fait implicitement la critique sinon le procès d’un Etat-planificateur multipliant le nombre de communes pour mieux territorialiser le pouvoir central et mieux contrôler la parole locale a connu une certaine reconnaissance : depuis une quinzaine d’années « le local a tendance à émerger et à occuper les devants de la scène (dans les discours) des acteurs internationaux (ONG bailleurs de fonds, organismes onusiens, Banque Mondiale) et nationaux ; il a tendance à se transformer en un véritable slogan » (Belhédi 1999 : 70). En d’autres termes, « la mobilisation des acteurs locaux pour le développement » serait-elle une ruse du politique pour entraver le libre fonctionnement de la démocratie locale ?16

Institution préfectorale et contrôle politique

68A mi-chemin entre le national et le local, se trouve l’institution préfectorale - la wilaya - collectivité publique décentralisée placée sous l’autorité du ministère de l’Intérieur.

69Le wali (gouverneur) est un fonctionnaire désigné pour exercer l’autorité de l’État sur une portion de territoire délimitée en fonction de critères politiques - la wilaya n’étant ni une région géographique ou économique ni une zone d’aménagement. La première responsabilité du wali est de veiller au maintien de l’ordre public.

70La wilaya, en tant que collectivité publique, jouit de la personnalité morale et de l’autonomie financière. Elle comprend des assemblées délibérantes. En Algérie et au Maroc, elles sont élues au suffrage universel ; en Tunisie, l’assemblée formée par la réunion des maires et des députés de la wilaya est curieusement dénommée conseil régional.

71Dans les trois pays du Maghreb, la wilaya est l’institution obligée de l’administration des territoires, de la gestion des villes mais également du milieu rural, en raison de l’ampleur de ses prérogatives de puissance publique qui, au delà du politique, embrassent l’économique, le social et le culturel.

72En matière de planification économique, la wilaya est l’instance territoriale de la préparation des programmes de développement économique et social. C’est par le canal de la wilaya que se gèrent par la suite les actions sectorielles en matière d’habitat, d’infrastructures et d’équipements publics et autres programmes de développement régional.

73En matière de planification spatiale, la wilaya exerce le contrôle de la légalité des actes administratifs lors de l’établissement des documents d’urbanisme et d’aménagement opposables aux tiers.

Administration de l’urbanisme et décentralisation

74La Direction de l’Urbanisme et/ou celle de l’Aménagement du Territoire ont également eu la haute main sur la planification spatiale ; à partir des années quatre-vingt, des structures régionales sont créées ; mais la décentralisation administrative n’empêche pas le monopole des études puisque les directions régionales ont souvent établi les plans directeurs et les plans d’aménagement urbain en régie.

75« La décentralisation administrative à l'échelle régionale n'existe dans aucun des trois pays du Maghreb » (Troin 1985). Cette affirmation sans appel est le résultat d’une analyse géographique qui s’interroge sur les capacités institutionnelles de construction régionale.

76En Tunisie, la capacité à homogénéiser les activités sectorielles à l’échelle du gouvernorat est contestée. La déconcentration régionale n’est pas atteinte et dans ces conditions, « le gouvernorat reste avant tout un relais de décisions politiques et administratives prises à Tunis ; la centralisation de la décision est totale, celle de la gestion à peu près complète : force est de conclure qu’il n’existe pas de pouvoir régional en Tunisie » (Troin 1985). Pourtant, la régionalisation est une volonté politique fermement exprimée dans le VIIIème Plan de Développement Economique et Social (PDES 1992-1996) : « la politique de développement régional s’inscrit parfaitement dans les orientations générales retenues en matière de démocratie et de participation ».... Sans doute l’ambition affichée par le ministère du développement économique est-elle généreuse ; mais on ne trouve pas, après les errements institutionnels en matière d'aménagement du territoire et de développement régional, de perspective claire, d'autant que la prolifération d'instances techniques ad hoc « type office de mise en valeur ou institut de lutte contre tel fléau » ne vient pas simplifier la démarche : on assiste à l'empilement d'institutions sectorielles.

IV. La gouvernance urbaine et la planification participative

  • 17 L'importance des pouvoirs locaux et leurs rôles dans les sociétés urbaines ont été reconnus à la co (...)

77L'espace local, « cadre de vie le plus intime et le plus proche de l'individu et de la collectivité » a récemment accédé à la reconnaissance officielle en raison « des vertus éminentes que les instances internationales17 accordent désormais à la gestion de la vie locale par les habitants eux-mêmes ».

78En opposition aux théories de la planification économique et spatiale conduite par des technostructures - bureaucraties assujetties à un centre de décision toujours lointain - s'est forgée une autre théorie, celle du développement durable, respectueux des ressources naturelles et de l'environnement qui conteste la normalisation par le haut et revendique la diversité des territoires et des communautés.

79Si au Maghreb, les autorités souscrivent aux perspectives du développement durable, elles n'ont pas pris, semble-t-il, la mesure des changements institutionnels et politiques qu'elles impliquent.

  • 18 Loi no 75-33 du 14 mai 1975 modifiée le 30 avril 1991 et le 24 juillet 1995.
  • 19 Dahir du 30 septembre 1976 usuellement nommé Charte Communale.

80Citons à titre d'exemple la loi organique des communes de la Tunisie18 qui dans son article 47 « interdit à tout conseil municipal, soit de publier des proclamations et adresses soit d'émettre des vœux politiques ». La charte communale marocaine19 exclut également « les vœux à caractère politique ».

81En bref, la commune est une instance politique mineure dans la tradition, inaugurée par les autorités du Protectorat qui ont préféré l’administration directe des territoires... à la participation politique des citadins...

82En ce sens, on peut constater la continuité des pratiques de l’État colonial à l’État national.

83- La gouvernance urbaine :

La notion de gouvernance, étroitement liée à celle du développement durable, a disqualifié, semble-t-il, les expressions d'administration du territoire et de gestion urbaine. La gouvernance est désormais une référence obligée de tout discours sur la ville sans que l'on dise pour autant qui en sont les acteurs, quelles sont leurs prérogatives et quelles missions ils sont censés accomplir ! Tout se passe comme si le système institutionnel qui, traditionnellement, confiait aux autorités politiques et aux représentants élus de la population, la responsabilité de la gestion de la ville, était caduc. Car, en raison d'une explosion démographique inédite, d'une urbanisation accélérée et d'une mutation des sociétés, les gouvernements institués, ceux des États comme ceux des Communes, auraient perdu leur capacité d'agir. Rares sont les discours - académique ou politique - qui n'évoquent pas l'anarchie ou le chaos que l'habitat spontané et/ou non réglementaire fait peser sur la ville. Jusqu'au milieu des années soixante-dix, la démolition des bidonvilles et le renvoi des migrants dans leurs douars d'origine faisait partie de l'arsenal des politiques urbaines maghrébines.

Dans ce contexte, la gouvernance urbaine est un thème politiquement mineur, et la ville est au mieux un artefact confié au savoir-faire des urbanistes, architectes, ingénieurs, figures obligées mais non responsables du fonctionnement démocratique de la cité. On se reconnaît impuissant devant les phénomènes de l'urbanisation et on dénonce la crise urbaine. Mais l'analyse comparée des évolutions des pays du tiers et du quart monde révèle que la crise au Maghreb est relative. Et s'il y a crise, elle est fonction de la différenciation sociale car toutes les villes maghrébines ont su préserver leurs beaux quartiers et tolérer la dispersion périphérique des lotissements sans âme des classes moyennes et la prolifération des bidonvilles trop chargés d'âmes dans les plis et les replis des tissus urbains. L'informel et le non réglementaire ne facilitent certainement pas l'organisation de la ville mais les acteurs de ces types d'habitat sont-ils responsables de la crise urbaine ? Ou bien, ne seraient-ils pas victimes d'une crise du politique en raison de son incapacité à planifier la ville et à l'organiser, dans le respect du droit à occuper le sol ?

Le pouvoir politique, trop longtemps ignorant de la citoyenneté et de la citadinité, s'est effectivement avéré impuissant à assurer la régulation sociale et la maîtrise spatiale, d'autant plus qu'il a pris la forme d'un État-parti unique et/ou hégémonique cherchant certes la légitimité dans les urnes mais préférant la pratique du clientélisme comme cela a été le cas quelques décennies durant au Maghreb. Les bidonvilles ont finalement été reconnus et les discours réorientés dans le sens de la reconquête de la ville et de son embellissement.

La réhabilitation de la médina, « ensemble historique et traditionnel », symbole culturel, témoignage de la civilisation arabo-musulmane a été au cœur des discours de revalorisation. L'embellissement des centres-villes a servi le même but : dédouaner les consciences rendues malheureuses par la déchéance de l'urbanité et faire oublier la perte de la citadinité traditionnelle. La ville maghrébine contemporaine est en perte de sens : espaces discontinus et hétérogènes, fragmentation et ségrégation des quartiers, dysfonctionnements urbains, dégradation de l'environnement. Confronté à cette image peu rassurante, on se reconnaît impuissant.

  • 20 In METL - Centre de documentation sur l'urbanisme. « Gouvernance ». Dossier documentaire Paris 2000

Dans ce face-à-face entre le Prince et l'architecte, la ville, dont les corps professionnels et les pouvoirs politiques maghrébins commencent seulement à mesurer qu'elle est un produit social avant d'être un artefact, suppose la responsabilité et la solidarité dans l'établissement du projet, « la réflexion stratégique reliant les principaux acteurs autour de la décision politique ». Tel est le sens que Georges Cavallier donne à la gouvernance urbaine20. Est-elle praticable dans un Maghreb toujours obsédé par la construction nationale, « survalorisant l'unité de la société et rejetant toutes les modalités d'inscription des différenciations sociales dans le système politique ? La reconnaissance d'intérêts distincts et des composantes de la société s'exprimant au travers de la représentation politique (...) est, dans ce système inconcevable. Il est en effet synonyme de segmentations qui sont autant de germes de la sécession. Donc pas de luttes de classes, d'intérêts locaux, économiques ou culturels, d'intérêts communautaires. Seule la communauté nationale a le droit d'exister dans les sociétés du Maghreb » (Bras 2000).

84- La planification participative :

L'inefficacité du dirigisme planificateur commence à être reconnu au Maghreb, comme elle l'a été en Europe il y a une trentaine d'années ; mais on en tire des conséquences différentes. Au lieu d'isoler les facteurs de blocage que provoque le dirigisme pour y remédier, on préfère révoquer la planification. Certains discours - professionnels ou politiques - ne se privent pas de dénoncer l'urbanisme et l'aménagement du territoire comme moyens de l'action publique. On se déclare enchanté du désengagement volontaire de l'État, ou plus grave, on dit comprendre son dessaisissement par des forces politiques et/ou économiques parallèles. Jusqu'aux notions d'intérêt général et d'utilité publique qui sont mises en cause, car dans la logique de la déréglementation, il ne faudrait pas entraver les forces du marché... A titre d'exemple, citons l'argumentaire de telle organisation internationale qui prône la dissolution de telle agence foncière au prétexte que les « lotisseurs clandestins » font preuve d'une plus grande efficacité dans la production de terrains à bâtir... Les théories de l’anarcho-capitalisme ne sont pas loin.

Force est de constater cependant que les multiples dysfonctionnements de la ville du Maghreb contemporain engendrent chez les citadins un sentiment de mal-vivre plus ou moins prononcé selon la place que l'on occupe dans la hiérarchie sociale. Mais pour le grand nombre - ceux qui vivent dans les grands ensembles et qui utilisent les transports de masse - les inégalités sociales et spatiales conduisent à l'exclusion non seulement de la citadinité, mais aussi de la citoyenneté. Dans ce contexte, le citadin sollicité pour les élections municipales ne croit guère à la planification dont il sait qu'elle s'apparente à un jeu de pouvoirs : que vaut son opinion au moment de l'enquête publique ? En tant que citadin-usager des services publics peut-il dire son mot pour en améliorer le fonctionnement ?

En bref, les opinions des citadins ont été, jusqu'à présent, marginalisées dans le débat institutionnel. En sera-t-il encore de même dans un avenir plus ou moins proche, lorsque la concentration des hommes et des activités sur le littoral accentuera le mal-vivre, produira des effets négatifs sur l'environnement et des contre-performances économiques ? Sans doute, les États du Maghreb prendront-ils les mesures techniques qui permettront de corriger les distorsions et d'améliorer relativement la situation ; l'appareil politico-administratif a déjà montré ses capacités à parer au plus pressé. Mais, sauront-ils aller au-delà des mesures techniques et faire le saut politique qui consisterait à recourir à la planification participative pour forger un consensus.

  • 21 Voir à ce sujet, les réflexions de Bernard Cassen dans Le Monde Diplomatique d’Août 1998. sur l’alt (...)

La planification participative vise à intégrer l'opinion et le point de vue de tous les acteurs concernés dans le processus de planification par le biais d'une démarche collaborative. Cette implication permet d'obtenir un engagement et une responsabilité partagée, de mobiliser les connaissances locales, de bien cerner les véritables problèmes en jeu et de trouver des solutions plus réalistes en termes de mise en œuvre. Une implication dès les premiers stades du processus favorise la confiance et l'engagement. La collaboration des acteurs permet le partage de la responsabilité. Mais est-ce suffisant pour que la méthode de planification participative soit efficace ? Comment dépasse-t-on les conflits d'intérêts ou d'opinion lorsqu'ils se produisent ? En tout état de cause la participation ne se substitue pas à la pleine reconnaissance des droits démocratiques sans lesquels la citoyenneté et la citadinité ne peuvent s’épanouir21.

Certains auteurs craignent d'ailleurs que sous couvert de concertation qui légitime le plus souvent et les notables et les bureaucrates, on évacue purement et simplement les intéressés, ces fameux acteurs locaux sur lesquels on fonde tant d'espoir de légitimation. « Dans une société non ou peu démocratique, où le pouvoir est univoque et sans contrepartie suffisante, la concertation joue à contresens et favorise les mieux situés dans le système socio-politique (...) alors que le simple citoyen se trouve pris au piège du processus dont la finalité est la récupération et l'adhésion des locaux » (Belhédi 1999 : 77). Cette analyse est souvent exprimée chez les auteurs académiques ; ils ne manquent pas d'observer comment les acteurs locaux sollicités dans les programmes de développement intégré, en milieu rural ou urbain, savent esquiver la participation conduisant ainsi les projets à l'échec tandis que d'autres les dévient à leur bénéfice en jouant le jeu du clientélisme.

85En conclusion, la gouvernance urbaine et la planification participative, peuvent faire la preuve de leur efficacité sur la base du terreau juridique et institutionnel en régime démocratique. En Tunisie et au Maghreb en général, où l'exercice de la planification commence seulement à subir l'épreuve de la sanction démocratique, les thèmes de la gouvernance et de la participation risquent de demeurer au stade des recettes conjoncturelles au service de pouvoirs soucieux de légitimation auprès d'acteurs locaux désabusés.

86Quoiqu'il en soit, les États du Maghreb ressentent le besoin de décentraliser et c'est certainement sur ce thème que le champ du possible doit être exploré, car la question que tous les pouvoirs - ceux de l'État et ceux des communes - se posent : peut-on continuer à planifier comme avant ?

87Le besoin de planifier à l'échelle pertinente avec les acteurs locaux dans une perspective de développement durable suppose l'application du principe de subsidiarité : répartir et attribuer les responsabilités entre les différents niveaux administratifs (national, régional, local) avec une volonté des échelons supérieurs de soutenir le renforcement des capacités locales d'évaluation. Dans cette perspective, il est essentiel de mener des actions et de créer des liens assurant le soutien réciproque de ces différents niveaux et secteurs administratifs et la coordination de leurs politiques réciproques.

Conclusion : Politiques urbaines et sécurité foncière

  • 22 qu’il ne faut toutefois pas dramatiser.

88Comme le révèlent les études académiques, les phénomènes de l'urbanisation au Maghreb ne se mesurent qu’avec un certain recul historique et ne se comprennent qu’en situation politique ; à titre d’exemple, citons les programmes de planning familial qui n’ont pas eu les mêmes effets sur l’urbanisation en Tunisie, en Algérie, et au Maroc compte tenu des idéologies du développement énoncées par les gouvernements respectifs. Mais quoi qu’il en soit des situations particulières, la pression des hommes et la concentration de leurs activités sur le littoral ont modifié en un demi-siècle, parfois radicalement, les territoires et les sociétés, bousculant de ce fait les rapports traditionnels des gouvernants et des gouvernés, inaugurant ainsi une tension exceptionnelle sur le double front de la création d’emplois et de la production de logements. Confrontés en effet à une explosion urbaine (Troin 1982 : 5)22, les gouvernements des États maghrébins ont dû trouver des solutions pratiques pour désamorcer les crises endémiques et répondre à la demande sociale. En tout état de cause, l’emploi et le logement, thèmes récurrents de tout processus de développement, prennent dans le contexte d’une urbanisation accélérée, une dimension stratégique en matière d’organisation des villes et d’aménagement des territoires.

89La maîtrise des phénomènes de rurbanisation, considérée sous l’angle macro-économique, suppose la définition de politiques urbaines qui intègrent la sécurisation de la propriété foncière. Pour nombre d’économistes, c’est une des conditions primordiales pour les investissements.

  • 23 Ben Abdessalem H., « Les rapports de la conservation de la propriété foncière avec les tribunaux » (...)

90Mais les pratiques politiques ont montré sur la longue période, sous administration du Protectorat comme du Nouvel-État, que l’immatriculation de la propriété et l’inscription au livre foncier, étaient des procédures aléatoires. Pour justifier les aléas, on a fait valoir la complexité de la démarche qui mobilise le juge, l’administrateur et le géomètre. Le témoignage d’un ancien directeur général de la Conservation de la propriété foncière fait état, à ce sujet, des difficultés rencontrées pour l’accomplissement de ses tâches ; il propose bien sûr des améliorations juridiques et techniques pour la mise à jour des titres fonciers23. C’est sans doute nécessaire et il a été entendu puisqu’une commission a été créée à cet effet...

91Mais la question paraît plus complexe si l’on considère que l’utilité publique des actes d’aménagement est elle-même aléatoire en raison de la mise sous tutelle administrative des délibérations communales ; quand à la procédure de mise à enquête publique, elle est de peu de conséquences puisque l’administration s’avère souvent, trop souvent, juge et partie. Pour cette raison, il convient de considérer les politiques urbaines avec circonspection.

92Les programmes sectoriels en matière d’habitat, d’infrastructures et d’équipements publics qui sont à la base de la production de l’espace urbain, les programmes de transport et déplacements sans lesquels la ville ne fonctionne pas, les programmes de protection de la nature et de l’environnement sans lesquels les conditions de vie se dégradent, constituent les thèmes majeurs de l’action.

93Ces programmes sectoriels sont nécessaires mais insuffisants pour constituer une politique de la ville qui suppose des pratiques concertées de la planification aux échelles régionales et locales.

94A ce stade de la démarche en ce début du 21ème siècle, il s’avère que la structuration juridique et institutionnelle est toujours en gestation, commencée ici, inachevée là, ce qui rend aléatoire la conduite des politiques urbaines.

95Au terme de ces analyses qui ont essayé de démonter l’imbrication des phénomènes de rurbanisation dans le procès de développement d’une part et d’autre part dans la construction juridique et institutionnelle de la République tunisienne, le lecteur aura peut-être l’impression que les gouvernés et les gouvernants sont renvoyés devant leurs responsabilités politiques. Sans doute aura-t-il raison car le volontarisme de l'État planificateur, en tant qu’idéologie visant à corriger les déséquilibres de l’espace géographique et des sociétés, a montré ses limites ; il n’est plus de mise aujourd’hui. La démocratisation des institutions locales et la participation des citadins à la planification sont, sans doute, l’étape décisive pour affronter les défis d’une urbanisation qui va se poursuivre avec intensité pour encore un demi-siècle au moins, risquant de mettre en péril les ressources naturelles par ailleurs menacées par les changements climatiques.

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PELLEGRIN Arthur, 1955, Histoire illustrée de Tunis et Banlieue, Tunis. Saliba.

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TROIN Jean François 1982, « L’explosion urbaine au Maghreb », Maghreb - Machrek, no 96.

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VALENSI Lucette, 1969, Le Maghreb avant la prise d’Alger, (1790 - 1830) Paris, Flammarion.

VERDIER Jean-Maurice, DESANTI Pierre et KARILA Juliana, 1969, Structures foncières et développement rural au Maghreb, Paris, Puf.

Notes

1 « Le Maghreb vit au ralenti : là est sans doute un des fondements de la colonisation hier, du sous-développement aujourd’hui » In Lucette Valensi (1969), « Le Maghreb avant la prise d’Alger » (1970 - 1830) Flammarion, page 93.

2 Déclaration du secrétaire d’État à la justice, Mohamed Hedi Khefacha, le 13 Mars 1964.

3 Loi No 64-3 du 21 Avril 1964 relative à l’immatriculation obligatoire.

4 Centenaire de la loi foncière - Colloque organisé par la faculté de droit de Sousse en collaboration avec la Conservation de la Propriété Foncière. Sousse, 9-10-11 Août 1987.

5 Gourbiville par extension de gourbi ; habitat rural dégradé ; synonyme de bidonville.

6 République tunisienne - Ministère de l’équipement et de l’Habitat - Rapport de la commission « ad hoc » pour une stratégie de l’habitat. Tunis 1988.

7 République tunisienne - VIIIème plan de développement économique et social 1992-1996.

8 Le critère d’harmonie est constamment utilisé dans les discours officiels : « assurer une harmonisation entre développement économique, développement social et équilibre écologique en vue de garantir un développement durable et le droit du citoyen à un environnement sain » document préparatoire du IXème Plan de développement économique et social. Tunis 1996. On le trouve aussi en Algérie : Charte Nationale 1976 : « La politique d’équilibre vise la mise en place d’une armature urbaine harmonieusement répartie sur toute la surface du pays en utilisant rationnellement le potentiel de l’homme ».

9 « La notion générale de haram contenue dans la sharia, en définissant à la fois le sacré et l’interdit, contient un principe d’intimité qui génère en matière d’organisation spatiale, en dehors de toute autre règle écrite et de tout dessin préétabli, des espaces clos, refermés sur eux-mêmes, et dans lesquels le regard ne pénètre pas. Ainsi en va-t-il du harim-ed-dar qui désigne la cour intérieure, le patio, c'est-à-dire la partie invisible de la demeure, celle où la pudeur est préservée des regards. (...) Ainsi, le fait urbain médina est donc régi par les règles d’un urbanisme traditionnel qui n’obéit pas à un texte fondateur comme dans la ville romaine, mais au seul principe d’intimité - le haram - inscrit dans la loi religieuse, transmis par la coutume et respecté par un accord tacite entre les citadins. » (Abdelkafi 1989 : 40-42).

10 Voir les actes du séminaire : « Toward Architecture. In the Spirit of Islam », The Aga Khan Fondation, 1978.

11 Il n’est pas rare qu’en l’absence de toute publicité sur les transactions foncières un terrain soit vendu deux fois.

12 Voir à ce sujet les réflexions de Jean Frébault, Directeur de l’Architecture et de l’Urbanisme, ministère de l’Equipement dans le préface aux actes du colloque sur « La propriété foncière deux siècles après 1789 » publié dans, Adef, Un droit inviolable et sacré, la propriété, Paris 1991, page 3.

13 Claude Brevan : « Les prérogatives de puissance publique face à la propriété foncière » in Adef, Un droit inviolable et sacré la propriété, page 109.

14 La loi française a été vidée de son contenu politique lors de son application en Tunisie : « le législateur tunisien, nous dit Arthur Pellegrin, a conçu le régime municipal dans un autre esprit que le législateur français. La loi de 1884 en effet, a investi le Conseil Municipal de pouvoirs très étendus justifiés par la politique séculaire des franchises communales, consacrant ainsi le principe d'une large décentralisation et de l'autonomie de la commune à l'égard de l'État. La loi tunisienne, au contraire, a voulu que la commune, organisme nouveau dans un pays très centralisé où l'autorité s'est toujours exercée de haut en bas et où les sujets n'avaient aucune expérience des affaires publiques, soit soumise d'une façon étroite à l'autorité supérieure et contrôlée par elle ». In Pellegrin (1955).

15 Le 30 août 1858, le majlis el baladi, premier conseil municipal de Tunis est créé ; c’est une réforme de première importance puisqu’une mission et un certain pouvoir sont conférés à une assemblée sur un territoire donné.

16 Une telle analyse qui révèle les tentatives de substituer la parole associative à la parole des élus mérite l'attention ; mais il convient de rappeler que la pratique des élections est toute récente au Maghreb : le droit de vote n'a été accordé aux populations urbaines qu'en 1952, sur la base d'un système électoral censitaire. Le suffrage universel n'a été reconnu que par les Etats indépendants mais sa portée au niveau local est limitée par des considérations d'ordre général. « Pourquoi s’intéresser aux élections au Maghreb ? Les chercheurs doivent-ils déployer leur énergie à les observer et à les analyser alors même qu’elles seraient pauvres de significations - à la recherche d’un peuple introuvable (...) - les enjeux de pouvoir étant ailleurs dans des Etats marqués par des formules unanimistes de l’indépendance ou lestés des déficiences d’une essence arabe ( ?) ou musulmane ( ?) du politique ? Et même si, par moments, point l’espoir d’élections libres et concurrentielles, la déception démocratique revient régulièrement » (Bras 2000, page 3).

17 L'importance des pouvoirs locaux et leurs rôles dans les sociétés urbaines ont été reconnus à la conférence sur les établissements humains à Istanbul et à celle de Rio sur l'environnement.

18 Loi no 75-33 du 14 mai 1975 modifiée le 30 avril 1991 et le 24 juillet 1995.

19 Dahir du 30 septembre 1976 usuellement nommé Charte Communale.

20 In METL - Centre de documentation sur l'urbanisme. « Gouvernance ». Dossier documentaire Paris 2000.

21 Voir à ce sujet, les réflexions de Bernard Cassen dans Le Monde Diplomatique d’Août 1998. sur l’alternance comme condition importante de la participation : « À Porto Allegre au Brésil, une expérience politique de participation est en cours au fil des mandats des trois maires successifs du Parti des Travailleurs. Un budget participatif a été établi par des structures de décision parallèles au conseil municipal permettant au plus démunis de réorienter en leur faveur les ressources publiques qui allaient traditionnellement aux quartiers aisés ».
Voir également Geuro et d Souza 1998.

22 qu’il ne faut toutefois pas dramatiser.

23 Ben Abdessalem H., « Les rapports de la conservation de la propriété foncière avec les tribunaux » in Colloque du centenaire.

Auteur

Urbaniste diplômé par le gouvernement (dplg) / Institut universitaire professionnalisé (IUP), Tunis.

© Institut Français de Pondichéry, 2008

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