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Law, land use and the environment: Afro-Indian dialogues

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Christoph Eberhard

African Perspectives / Perspectives africaines

Le régime foncier tunisien Origines et évolution après l’indépendance

Nada Auzary-Schmaltz

Résumé

The Tunisian Land Regime. Its Origins and Its Evolution after Independence.

France established its protectorate in Tunisia in 1881. The land law situation (situation immobilière) of this widely agricultural country seemed vital to the colonizer, as control (maîtrise) over the land lies at the heart of colonization. But the Tunisian land regime (régime fonder tunisien) appeared very confusing due to the complexity and diversity of tenures as well as to the absence of uniform land law legislation and the imprecision of land titles (titres immobiliers), which lacked adequate publicity. As ownership could not be established with certainty, which was adverse to colonization, it appeared paramount to rapidly reform the regime of land ownership.

The authorities of the protectorate, whose first aim was to develop colonization, set up a land regime (régime fonder) based on easily usable ownership rights that were sufficiently secure to attract credit. The land reform introducing the registration of land (immatriculation des immeubles) was put into effect by the law of 01 July 1885. It introduced an original regime, which, from the technical point of view, was a compromise between the Australian system (Torrens Act introduced by Great Britain in its new colony in 1848), the German system and the French Civil Code. It was also comprised of borrowings from the Algerian law of the 26 July 1873 and from Belgian law (as far as ‘hypothèque is concerned). This new regime presents the following characteristics : it is based on ‘real publicity’ (‘publicité réelle’), the land (immeuble) and not the owner is named ; registration (immatriculation) is optional ; the registration is carried out by the Mixed Land Tribunal (Tribunal Mixte Immobilier), the decision of which fixes the starting point of ownership ; the updating of the title is in the hands of the parties who have an interest in registering subsequent changes (but the unregistered act remains valid among the parties) ; finally, once the registration (immatriculation) is pronounced, the land (immeuble) comes under the competence of French jurisdiction.

This new land regime is very different from the metropolitan French one and it attempts to take into account various requirements. It is legitimate to work on this land legislation, now over a century old, because it has spread in space and time. It spread in space because the Tunisian land law of 1885 has served as a model for many territorial legislations passed under French influence. The prototype has circulated and has been modified over time by different legislators. These modifications have often corrected and improved the initial text. Despite its imperfections, the 1885 law survived political and economic changes during the twentieth century and was adopted by the legislation of independent Tunisia in 1956.

The law indeed presents a flexible and adaptable frame. Thus, notwithstanding the interruptions that accompanied Tunisian independence in 1956, there are very clear lines of continuity with the legislation promulgated by independent Tunisia in the Code de droits réels of 1965. The latter includes most of the legislation of 1885, which was judged globally positive.

The Code fancier (Land Law Code) has become an object of national pride for Tunisians as it has been exported to other countries. As far as the special jurisdiction that has been created to apply the new legislation is concerned, the Tribunal mixte immobilier continues to exist as the Tribunal immobilier since 1956, but it remains unique in its kind - the model has not been appropriated by other countries that have drawn inspiration from the Tunisian land law model. Some countries, like Morocco, have regretted this fact. Others, like Cameroon, still regret it today.

The law of 1885 has survived for over a century with its qualities and its defects. It has allowed Tunisia to enter the modem era of codification and has prepared its entrance into the economy of the twentieth century. Over the last thirty years, and the trend continues today, a new element has appeared : Tunisia has turned towards tourism and has witnessed extensive urbanization. The stakes are now different : they consist in protecting agricultural land against the space-devouring cities, rather than expanding the surface of agricultural land.

Texte intégral

INTRODUCTION

  • 1 Étymologiquement, habs = séquestration, immobilisation.

1Lorsque la France instaure son protectorat sur la Tunisie en 1881, la situation immobilière de ce pays, qui n’a d’autres atouts économiques que sa vocation agricole, lui apparaît déterminante car la maîtrise du sol est au cœur de la colonisation. Or, le régime foncier tunisien apparaît extrêmement confus. La situation immobilière montre la complexité et la diversité des tenures, parmi lesquelles on rencontre des terres « melk » (c’est-à-dire une propriété individuelle assez proche de la propriété privée du Code civil), des terres collectives (possédées en indivision par les tribus du Sud du pays essentiellement) mais aussi des biens « habous »1, institution originale et typique du droit musulman dans laquelle le constituant agissant dans un but charitable ou social immobilise l’immeuble qui lui appartient pour en affecter la jouissance à une fondation. À cette diversité s’ajoute une législation foncière non uniforme puisque coexistent en Tunisie les rites malékite et hanéfite qui divergent sur des points importants. Quant aux titres de propriété, ils sont d’une grande imprécision et ne donnent pas la consistance matérielle de l’immeuble, et l’on constate de fréquents conflits entre différents titres pour un même fonds. Enfin, le défaut d’organisation rationnelle de la publicité des titres de propriété est patent. La propriété ne pouvant ainsi être établie de manière certaine, ce qui est néfaste à la colonisation, il apparaît indispensable de réformer profondément et rapidement le système foncier tunisien.

2Les autorités du protectorat, soucieuses de développer la colonisation, ont créé un régime foncier basé sur un droit de propriété facilement mobilisable et suffisamment sûr pour attirer à lui le crédit. La réforme foncière qui a introduit l’immatriculation des immeubles a été réalisée par la loi du 1er juillet 1885 ; elle institue un régime qui est un compromis - du point de vue technique - entre le système australien (Act Torrens introduit par la Grande-Bretagne dans sa nouvelle colonie en 1848), le système des livres fonciers appliqué en Allemagne et le Code civil français, avec en outre quelques emprunts à la loi Algérienne du 26 juillet 1873 et au droit Belge (en ce qui concerne l’hypothèque).

3Les caractéristiques essentielles de ce nouveau régime sont les suivantes : il s’agit d’une publicité réelle, c’est l’immeuble qui est dénommé et non le propriétaire ; le recours à l’immatriculation est facultatif ; l’immatriculation est ordonnée par une juridiction spéciale, le Tribunal mixte immobilier, dont la décision fixe le point de départ de la propriété ; la tenue à jour du titre foncier est laissée à la diligence des parties qui ont intérêt à y faire inscrire les mutations postérieures (mais l’acte non inscrit demeure valable entre les parties) ; enfin, une fois l’immatriculation prononcée, l’immeuble passe sous la compétence de la juridiction française.

4Le mérite des autorités du protectorat est d’avoir établi dans la régence de Tunis un régime foncier nouveau, qui ne ressemble en rien à celui de la métropole et qui essaie, avec plus ou moins de bonheur, de prendre en compte des exigences diverses. En effet, la France intervient en Tunisie dans un contexte diplomatique tendu, ce qui l’oblige à respecter un certain nombre de contingences locales jugées incontournables au moment où le protectorat s’installe. Si cette législation foncière, vieille de plus d’un siècle, mérite qu’on l’évoque aujourd’hui, c’est parce qu’elle s’est déployée dans l’espace et dans le temps. Elle s’est diffusée dans l’espace car la loi foncière tunisienne de 1885 a servi de modèle pour nombre de législations des territoires passées sous influence française. Le prototype a circulé, subissant au fil du temps et au gré des législateurs des modifications qui souvent ont corrigé et amélioré le texte initial. En dépit de ses imperfections, la loi de 1885 a traversé les aléas économiques et politiques du XXe siècle, puisqu’elle a été largement reprise par la législation de la Tunisie devenue indépendante (1956). Cela parce qu’il apparaît clairement, quand on étudie l’origine de la loi puis son évolution, qu’elle se présente comme un cadre souple et adaptable (I) et cette adaptabilité permet de déceler, par delà les ruptures inhérentes au recouvrement par la Tunisie de sa souveraineté, de très nettes lignes de continuité avec la législation promulguée par la Tunisie indépendante dans le Code des droits réels de 1965 (II).

I. La législation du protectorat, une œuvre évolutive

  • 2 Par exemple, Bessis 1912 : 53 s.

5Très peu de temps après sa promulgation, certaines des caractéristiques essentielles de la loi foncière de 1885 vont être remises en cause. Il faut dire que, si l’honneur revint à la Tunisie d’inaugurer une législation nouvelle, celle-ci attira l’attention de nombreux spécialistes2 - en Tunisie et en métropole mais aussi en Algérie - qui examinèrent soigneusement le texte et ne manquèrent pas d’en faire une critique serrée.

6L’option de la publicité réelle (c’est l’immeuble qui est considéré et non son propriétaire) ne fut pas contestée car le choix de la publicité personnelle n’était pas possible dans un pays où n’existait pas d’état civil et où il aurait été long et difficile d’en établir un dans la mesure où les noms homonymes sont nombreux. Le caractère facultatif de l’immatriculation des terres rencontra également l’adhésion générale. Il se justifiait d’abord par des considérations pratiques, puisqu’on ne pouvait pas songer à immatriculer en bloc tous les immeubles en raison de l’ampleur de l’opération, irréalisable à courte échéance et aussi à cause de la charge financière importante que cela représentait. De plus, il paraissait indispensable de ménager les susceptibilités en laissant aux habitants le soin de choisir le régime sous lequel ils voulaient placer leurs immeubles (loi coranique ou loi nouvelle et juridictions françaises). En outre, sur le plan diplomatique, la France avait le soucis de faire accepter ses institutions plutôt que de les imposer, afin de ne pas encourir l’hostilité de certaines des nations européennes (l’Italie et l’Angleterre) qui, bien qu’ayant consenti à la France les avantages importants contenus dans le traité de Berlin, restaient assez sourcilleuses quant au respect de leurs propres privilèges en Tunisie.

7En revanche, la nécessaire intervention d’une juridiction créée spécialement à cet effet dans la procédure d’immatriculation fit très vite l’objet d’un débat, alors que le principe de la tenue à jour du livre foncier par les propriétaires eux-mêmes montra rapidement ses limites en Tunisie. Aussi, ces deux points furent mis en discussion aussitôt après que la loi entra en vigueur, aussi bien en Tunisie qu’à l’extérieur du pays.

8Le modèle tunisien va circuler dans tout l’empire colonial français avec des modifications et parfois des améliorations. Nulle part il ne sera repris à l’identique, bien que Paul Bert, gouverneur du Tonkin, ait souhaité l’adoption pure et simple de la législation tunisienne. Partout l’immatriculation restera facultative. Nulle part on ne créera une juridiction spéciale pour procéder à l’immatriculation. Quelles en sont les raisons ?

  • 3 Pour une description précise des différents régimes fonciers inspirés de la loi tunisienne, voir So (...)

9L’immatriculation restera facultative dans les autres territoires pour des raisons identiques à celles qui avaient fait choisir cette option en Tunisie et qui sont de deux ordres : volonté de ne pas heurter les mentalités locales en leur imposant une législation étrangère (d’inspiration essentiellement française et australienne) qui faisait passer leurs biens immobiliers sous un droit nouveau, non musulman ; éviter les frais d’une opération de grande envergure qu’on ne voulait pas faire supporter par les finances publiques. Fa zone géographique qui a été investie par la législation tunisienne, pour une période éphémère ou durablement, est calquée sur la carte de l’empire colonial au fur et à mesure que celui-ci s’étend. C’est d’abord Madagascar, puis le Congo français en 1897, ensuite l’Afrique occidentale française en 1906, et le Maroc en 1913, puis la Syrie en 19253. Dans tous ces pays, on a conservé à l’immatriculation son caractère facultatif. Mais dans aucun d’entre eux, on n’a créé un tribunal spécial pour immatriculer les terres car l’expérience tunisienne a été très vite critiquée sur ce point.

  • 4 Par exemple, créer une juridiction d’appel pour alléger la responsabilité trop grande qui pèse sur (...)

10On reproche à la procédure d’immatriculation sa lenteur et son coût élevé et on rend responsable le Tribunal mixte immobilier de ces deux désavantages. La juridiction créée par la loi pour présider à T immatriculation est composée de juges français et de jurisconsultes tunisiens, assez souvent des enseignants de la grande mosquée de Tunis, la Zitouna (Ben Achour 2004). La procédure d’immatriculation recouvre toute une série d’opérations longues, administratives et techniques, qui induisent des délais incompressibles (opérations matérielles sur le terrain pouvant nécessiter des déplacements importants ; délais légaux de publication au Journal officiel), de sorte qu’il peut s’écouler plusieurs mois entre le début de l’opération (publication de la réquisition) et la délivrance du titre de propriété, conditionnée par la décision du Tribunal, qui en marque le terme, du fait que les étapes intermédiaires requièrent le concours de différents personnels judiciaires et techniques (juge-rapporteur et géomètre) et leur déplacement sur les lieux. L’ampleur de l’opération, qui se déroule entièrement sous la responsabilité de la juridiction, devrait suffire à justifier la lenteur de l’immatriculation. Pourtant, l’impératif premier des autorités du protectorat étant un apurement rapide de la situation foncière pour attirer immédiatement colons et capitaux, les critiques vont se cristalliser sur la pièce maîtresse du système et on va reprocher aux magistrats leur extrême lenteur et l’excessive circonspection dont ils font preuve avant de se prononcer. L’immatriculation n’avancerait pas vite car le Tribunal se montrerait trop scrupuleux. Il a pourtant bien des raisons d’être vigilant car l’immatriculation est définitive et il statue sans appel. Des remèdes à cette situation ont été proposés4 par les spécialistes qui ont étudié la loi foncière en vue de la transplanter ailleurs et des critiques virulentes ont été portées par les colons tunisiens qui s’impatientaient devant la lenteur du processus d’immatriculation et proposaient purement et simplement la suppression de la juridiction qui en était responsable à leurs yeux. Cette mauvaise réputation que s’est acquis le Tribunal mixte immobilier a fait que dans les autres pays où la loi tunisienne a servi de modèle, l’immatriculation est purement administrative (comme en Australie où elle est confiée au registrator). Elle est entre les mains du conservateur de la publicité foncière, la juridiction de droit commun n’intervenant que pour trancher les oppositions à la réquisition.

  • 5 Le décret du 14 juin 1886 fixait le point de départ du fonctionnement du Tribunal mixte au 26 août (...)
  • 6 Voir son dossier de carrière. Archives nationales, série BB 6 II, no 501.
  • 7 Décret du 30 août 1951.

11En Tunisie, les autorités du protectorat comme les colons déplorent la lenteur avec laquelle progressent les immatriculations dont on attend une meilleure sécurité foncière susceptible d’attirer sur le sol tunisien colons et capitalistes. La juridiction spéciale qui avait été créée par la loi de 1885 à titre provisoire5 fonctionnera effectivement à partir d’août 1886. L’issue de l’expérience semble si douteuse qu’au début de l’année 1889, Albert Fermé, le premier magistrat français à présider la juridiction, se soucie de son sort « après que le Tribunal aura été supprimé6 » et demande son rattachement au Tribunal civil de Tunis (Auzary-Schmaltz 2006). En dépit de toutes les critiques dont il a été la cible, le Tribunal mixte immobilier a été maintenu et a posteriori l’opinion commune lui reconnaît le mérite d’avoir su, par la mesure et la rigueur de ses décisions, faire accepter la loi foncière par les Tunisiens qui sont venus de plus en plus nombreux à l’immatriculation à partir de 1900 (Buthaud 1953, fig. no 2). Mais devant les exigences de célérité qui se font impérieuses au moment où le protectorat se met en place et faute de pouvoir faire fonctionner le Tribunal immobilier plus vite, l’immatriculation des terres va s’ouvrir à un autre mode d’appropriation des terres, qui offre des perspectives particulièrement prometteuses dans un pays où la propriété individuelle telle qu’on la connaît dans le droit français est finalement bien marginale. La possession que, dans un deuxième temps, on va prendre en compte, est en effet le mode d’appropriation le plus répandu en Tunisie, ce qui est conforme aux conceptions du droit musulman selon lequel « la terre appartient à celui qui la vivifie », c’est-à-dire à celui qui la cultive. En terre d’Islam, la maîtrise de la terre doit se mériter constamment ; ce n’est pas à l’instar de la tradition du droit français un droit acquis et transmissible. Bien que tardive7, cette prise en compte d’une situation fréquemment rencontrée sur le terrain montre une certaine capacité d’adaptation d’une législation par ailleurs très exogène.

12Le Tribunal mixte immobilier n’était cependant pas la seule faiblesse du système, bien qu’il parût en être la principale eu égard aux violentes attaques qu’il a dû soutenir. La loi foncière de 1885 montrait d’autres signes d’inadéquation au milieu, si Ton pense comme Voltaire que les lois sont faites pour les sociétés et non le contraire. Le régime des livres fonciers n’a de valeur qu’à la condition expresse que leur tenue à jour soit rigoureusement effectuée. Or, le service de la conservation foncière en Tunisie a longtemps (jusqu’en 1980) été centralisé à Tunis. C’était donc demander beaucoup au fellah tunisien, peu familiarisé avec ce type de démarche, de faire un long et coûteux déplacement pour venir à Tunis faire enregistrer un titre qui pendant longtemps est rédigé dans une langue qui lui est étrangère et qui de surcroît n’inspire que méfiance à son notaire... Il aurait fallu dès le début encourager la démarche en la rendant accessible aux porteurs de titres, alors que la décentralisation n’a pas été réalisée avant 1980. Un autre moyen de garantir l’efficacité du titre aurait été de rendre cette formalité automatique, comme cela a été fait pour le titre possessoire en 1951. Faute d’avoir pris cette précaution dans la loi de 1885, on en est rapidement arrivé pour le titre foncier à une distorsion complète entre le fait et le droit. Le contenu des livres fonciers ne correspond plus à la réalité à partir du moment où une ou plusieurs mutations ont pu intervenir sans que les intéressés n’aient pris soin de les faire mentionner sur le livre foncier.

  • 8 Gasse (1991 : 59), a parlé de « propriété morganatique ».

13Cette situation de non-droit8 fait qu’actuellement un grand nombre de titres fonciers, vidés de toute réalité, sont réputés « gelés », c’est-à-dire bloqués car ils ne sont plus susceptibles d’être transmissibles. C’est là le plus grave écueil du système qui entache encore aujourd’hui le régime foncier tunisien. Une marque de continuité malheureuse entre la période du protectorat et la phase nouvelle qui s’ouvre en 1956 avec l’indépendance.

II. L’indépendance, continuités et ruptures

  • 9 Description de la procédure cadastrale donnée par G. Rectenwald 1927 : 19-23.

14Le besoin de terres nouvelles a été le souci constant de la France, au moins dans la première phase du protectorat. À partir de 1914, on décide de développer en Tunisie une colonie de peuplement pour contrebalancer le poids de la colonie italienne numériquement plus importante. Pour stimuler l’immatriculation des terres, on procède à l’organisation du cadastre dans certaines zones avec une politique d’accompagnement de l’État qui prend en charge les coûts et un assouplissement des règles d’immatriculation par la reconnaissance du titre possessoire. Par un souci de rationalité dans la gestion des dépenses publiques, le choix des zones à cadastrer porte sur des terres fertiles ou susceptibles de le devenir par irrigation. La première zone cadastrée va être la riche vallée de la Medjerda et les premières entreprises cadastrales débutent en 1924 à Tebourba sous la responsabilité du Tribunal mixte9. Sur les opérations cadastrales, on greffe un essai d’immatriculation par région et bien que l’opération ait donné de bons résultats, elle est arrêtée en 1930, faute pour le Tribunal mixte immobilier d’avoir pu augmenter ses effectifs. Elle ne sera reprise qu’en 1947 dans la haute vallée de la Medjerda. Ces résultats étant insuffisants par rapport aux besoins, on s’est tourné vers les terres collectives des tribus qu’il avait été question d’inclure dans le domaine privé de l’État, comme cela avait été fait en Algérie, pour les ouvrir à la colonisation. Pour pouvoir les délimiter, le président du Tribunal mixte immobilier, Paul Dumas, fut chargé de mener une enquête auprès des six tribus du centre et du sud de la Tunisie, à Tissue de laquelle il contesta le caractère domanial de ses terres et il conclue dans son rapport en 1911 à la nécessité d’organiser une tutelle des tribus propriétaires, non pas collectivement mais en indivision, pour les mettre à T abri de la spéculation. Le statut des terres collectives est fixé par les décrets de 1918 et 1935 ; ils ne reconnaissent pas explicitement le droit de propriété des tribus mais ils leur réservent la jouissance de ces terres qui sont inaliénables. Elles couvrent environ 5 millions d’hectares (dont 1 million de terres cultivables), qui se sont trouvées protégées de la colonisation européenne et ont constituées une importante réserve foncière.

15Faute de pouvoir indéfiniment trouver de nouvelles terres, les autorités du protectorat se sont engagées dans les années 1930 dans une série de réformes agraires à caractère social afin de remédier aux effets de la crise économique des années 1930-1934 et à ceux de la famine qui avait sévi dans le centre et le sud en 1936. Ces mesures connues sous le nom de « paysannat indigène » avaient pour but de relever le niveau de vie des ruraux et de protéger la petite culture indigène. Ces réformes furent intensifiées et appliquées avec davantage de cohérence au lendemain de la deuxième guerre mondiale. Bien qu’inspirées par des préoccupations sociales, ces réformes s’inscrivaient dans le libéralisme de l’économie tunisienne ; elles ont toutefois introduit des conceptions de tendance socialiste telle que l’intervention de l’État (tutelle, plan, éducation du fellah) et coopération.

16Dans la Tunisie devenue indépendante, les jeunes élites du Neo-Destour étaient animées d’une volonté de modernisation qui n’allait pas sans bousculer les traditions si celles-ci devaient être une entrave au progrès. Les syndicats (Union Générale des Travailleurs Tunisiens en particulier) et les gouvernants poursuivaient un objectif moderniste et social qui les conduisit à prendre des mesures radicales marquées par un interventionnisme étatique fort ; celui-ci s’est traduit à la fois par une législation facilitant l’accès à la propriété et en même temps par des limites apportées au droit de propriété.

17L’accession à la propriété est démultipliée par la suppression des « habous » privés et mixtes. Certaines mesures avaient porté atteinte aux biens habous pendant le protectorat (notamment par la constitution d’enzel), mais en raison du caractère religieux de ces biens, on n’avait pas osé entreprendre une réforme plus profonde. Le législateur tunisien ne s’embarrasse pas de tels scrupules et une loi de 1956 va supprimer les habous publics qui seront incorporés au domaine de l’État ; puis un décret de 1957 abolit le régime des habous privés et mixtes. Environ un million d’hectares fut ainsi remis dans le circuit économique. Une autre façon de faciliter l’accès à la propriété a consisté à attribuer des lots sur les terres collectives des tribus. La loi du 28 septembre 1957 reconnaît aux membres des collectivités un droit à une quote-part de jouissance qui va pouvoir être converti en un droit individuel de propriété aux contours variables selon les situations rencontrées. Pour les parcelles mises en valeur, le droit de jouissance (familial ou individuel) devient un droit de pleine propriété ; si les parcelles n’ont pas été mises en valeur, le contrat d’attribution impose au propriétaire un programme de mise en valeur dont la non-réalisation constituera une condition résolutoire du droit de propriété ; enfin, les parcelles situées dans des zones irrigables sont mises en lotissements. Pour assurer une distribution efficace des terres, une loi de 1959 précise que les attributaires doivent être agriculteurs de profession ou, au moins, posséder des connaissances agricoles suffisantes pour exploiter personnellement une propriété rurale.

18Si le législateur tunisien a privilégié l’accession à la propriété en la rendant accessible de manière très libérale, il n’est pas resté attaché à la notion romaine du droit de propriété consacré par le Code civil (art. 544 : droit de jouir et de disposer des choses de la manière la plus absolue etc...). Au contraire, il n’a pas hésité à apporter à la propriété de nombreuses limitations.

19Tout d'abord, en contrôlant l'exercice du droit de propriété. Pour éviter les concentrations, les opérations immobilières portant sur des terres à vocation agricole ont été soumises à autorisation du gouvernement par un décret de 1957. Un autre décret de la même année dote les cellules de mise en valeur d'un régime juridique protecteur. Il y avait eu des groupements d'intérêt hydraulique organisés en 1936 pour confier la gestion des travaux d'irrigation à l'ensemble des ayants droit des périmètres irrigables ; ils vont servir de cadre aux nouvelles règles posées par l'État. Un décret du 20 juin 1957 soumet à l'autorisation du secrétaire d'État à l'agriculture « tout acte de disposition portant sur une propriété située à l'intérieur du périmètre de la cellule de mise en valeur » et quantité de périmètres irrigables ont été institués cellules de mise en valeur en vertu de ce décret. La tutelle de l'État se renforce encore sur ces cellules de mise en valeur puisque, pendant les cinq années suivant leur création, les bénéficiaires de l'irrigation doivent obligatoirement se grouper en une coopérative qui a pour objet l'exploitation et la gestion de la cellule.

20L'État se réserve aussi le droit d'apporter des restrictions au droit de propriété. La loi du 7 mai 1959 autorise la mise sous séquestre, prononcée après avis du gouverneur, des terres à vocation agricole dont l'exploitation est insuffisante ou négligée. La procédure est donc purement administrative et les termes de la loi sont si vagues que l'administration possède un pouvoir très large d'appréciation.

21Le point culminant des restrictions apportées par l'État au droit de propriété dans un but économique et social est atteint en 1960 par la création de l'Office de la mise en valeur de la basse vallée de la Medjerda, établissement public à caractère industriel et commercial. La sphère d'application de cette loi a été étendue en 1963 à tous les périmètres d'irrigation. Cette réforme, d'inspiration socialiste, s'apparente à la réforme agraire égyptienne. En effet, après avoir limité les superficies de terre appartenant à des agriculteurs, l'État prend en charge les opérations de mise en valeur, au besoin en forçant les intéressés à se grouper en coopératives de pure gestion ou de commercialisation. Poursuivant sa politique agraire de mise en valeur du patrimoine foncier et de promotion sociale du paysan, le législateur est allé encore beaucoup plus loin dans cette voie en 1964 avec la distribution de terres collectives à des membres des collectivités qui y sont implantées. L'attribution est faite dans le cadre des coopératives et elle est consacrée par l'acte d'adhésion à celle-ci ; elle est concrétisée par des parts sociales dont le nombre est fonction des améliorations foncières apportées par l'attributaire avant la création de la coopérative. De la sorte, un droit immobilier se trouve transformé en droit mobilier. C'est l'aboutissement d'une politique menée conformément aux vœux de la centrale syndicale de l'U.G.T.T. (Union Générale de Travailleurs Tunisiens, qui représente la masse paysanne) visant à collectiviser la terre en la faisant passer par un stade transitoire de petites et moyennes propriétés organisées en coopératives.

22Au cours de ces différents stades de l'évolution du droit de propriété, on constate les pouvoirs étendus reconnus à l'Administration et le rôle important accordé au gouverneur dans sa circonscription administrative. En parallèle, les attributions de l'autorité judiciaire ont considérablement diminué.

23Entre continuité et rupture, le bilan apparaît en demi-teinte quant à la politique foncière. La continuité est plus nette en ce qui concerne la juridiction chargée de mettre en œuvre la législation foncière du protectorat puisque cette juridiction existe encore à l'heure actuelle. Elle a cessé d’être mixte, puisque les magistrats français l’ont quittée après une période de transition de quelques années ; le Tribunal immobilier de Tunis a vu sa compétence étendue puisqu’en plus de l’immatriculation, il statue sur les difficultés nées de l’établissement du titre foncier. En 2003, les statistiques du Ministère de la justice indiquaient que 80 % du territoire tunisien étaient immatriculés ; les 20 % restants devraient être immatriculés dans les dix années à venir. En ce qui concerne l’apurement foncier, un rapport de la Banque mondiale de 1986 estimait en qu’au moins 60 % des titres fonciers pouvaient être réputés gelés ; aussi, à partir de 2001, le Tribunal immobilier fut-il chargé de traiter tous les titres gelés et quatre de ses neuf chambres consacrent désormais leur activité à cette tâche.

  • 10 Le système français du transfert par le seul échange des consentements avait été contesté dès le XI (...)

24Si l'expérience du Code foncier était jugé globalement positive pour la Tunisie devenue indépendante, il n'empêche qu'on lui reprochait quelques graves défauts, séquelles de la législation coloniale, qui affectaient la publicité foncière et mettaient donc en cause l'efficacité véritable du système des livres fonciers pour lequel on avait opté en 1885. En effet, en Tunisie (comme dans beaucoup d'autres pays), par indifférence, insouciance et aussi ignorance, les propriétaires omettent souvent de faire inscrire leurs titres. Il faut ajouter que longtemps la Conservation foncière a été centralisée et que dans de nombreux cas la modicité de l'enjeu et le coût du déplacement démotivaient les propriétaires résidant au loin ; c'est seulement en 1981 que vingt conservations foncières régionales ont été créées. Aussi, jusqu'à cette date, le droit représenté par les mentions du livre foncier est le plus souvent en désaccord avec le fait, c'est-à-dire l'occupation des terres. L'origine du mal viendrait, selon Kamel Charfeddine (1992 : 188), du principe du consensualisme finalement adopté dans le Code foncier ; le premier projet de loi avait choisi l'option hardie de l'effet constitutif de l'inscription (inhérent au système du livre foncier), mais le consensualisme - principe sacro-saint du Code civil10 – avait fini par triompher dans le texte définitif de la loi. Frilosité du législateur réticent à abandonner un principe fondamental du droit français ou concession facile au droit musulman qui est lui aussi très attaché au consensualisme ? On ne connaît pas les raisons qui ont motivé ce revirement. Toujours est-il qu'un débat doctrinal s'était engagé dès la promulgation de la loi, dans lequel de nombreux auteurs regrettaient que le Code foncier n'ait pas subordonné l'existence du transfert à l'inscription elle-même, y compris à l'égard des parties contractantes ; ainsi, en 1891, la Commission extraparlementaire du cadastre (t. IX, 64) avait soulevé le problème : elle constatait qu'en maintenant entre les parties contractantes la règle de la transmission des droit réels par le seul effet de la convention, on laissait se créer des situations trompeuses, sources de procès.

  • 11 Comme Dain, professeur à la Faculté de droit d’Alger en 1885.

25Grave atteinte à l’efficacité véritable du titre foncier, cette imperfection héritée du protectorat ne sera corrigée qu’en 1992. À partir de ce moment là, on en revient à l’effet constitutif de l’inscription qui avait été initialement retenu dans l’avant-projet de la loi foncière, avant qu’il ne soit supprimé dans le projet définitif sous l’impulsion de certains juristes français11 fermement attachés au principe du consensualisme. Depuis 1992, tous les titres nouveaux sont frappés de l’effet constitutif.

  • 12 Référence faite aux propos tenus par le juge Camerounais Tchapmegni Robinson, qui signalait lors du (...)

26La législation de 1885 a été jugée globalement positive et la meilleure preuve est qu’elle est passée pour une large part dans la législation positive de la Tunisie, puisque le Code des droits réels promulgué en 1965 en reprend l’essentiel. Le code foncier est devenu pour les tunisiens un objet de fierté parce qu’il a été exporté. Quant au Tribunal immobilier, héritier du Tribunal mixte, il est resté unique en son genre puisqu’il n’a pas été créé de juridiction semblable dans les autres pays qui se sont inspiré de la loi foncière tunisienne. D’aucuns l’ont regretté. Paul Roché (1964 : 193 s) pense que c’est l’absence d’une juridiction destinée à contrôler l’immatriculation au Maroc qui a permis la constitution dans ce pays d’immenses latifundia. Et d’autres semblent le regretter encore aujourd’hui12.

  • 13 Voir sur ces questions la contribution de J. Abdelkafi dans ce même volume.

27On peut donc conclure que la loi de 1885 a eu une longue vie et qu’elle a perduré pendant plus d’un siècle avec ses qualités et ses défauts. On peut lui accorder le mérite d’avoir fait accéder la Tunisie à l'ère moderne de la codification et de l’avoir préparée à entrer dans l’économie du XXe siècle. Actuellement et depuis une trentaine d’années, une élément nouveau est apparu ; la Tunisie s’est tournée vers le tourisme et a connu une urbanisation extensive. Les enjeux sont maintenant différents ; il n’est plus question d’étendre les surfaces agricoles, mais plutôt de les protéger car la ville est dévoreuse d’espace13.

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Notes

1 Étymologiquement, habs = séquestration, immobilisation.

2 Par exemple, Bessis 1912 : 53 s.

3 Pour une description précise des différents régimes fonciers inspirés de la loi tunisienne, voir Soulmagnon 1933 : 23-25.

4 Par exemple, créer une juridiction d’appel pour alléger la responsabilité trop grande qui pèse sur la conscience des juges et de ce fait ralentit le travail du Tribunal.

5 Le décret du 14 juin 1886 fixait le point de départ du fonctionnement du Tribunal mixte au 26 août et pour une durée d’un an ; ses fonctions seront renouvelées tous les ans jusqu'à ce qu’il devienne permanent en 1889.

6 Voir son dossier de carrière. Archives nationales, série BB 6 II, no 501.

7 Décret du 30 août 1951.

8 Gasse (1991 : 59), a parlé de « propriété morganatique ».

9 Description de la procédure cadastrale donnée par G. Rectenwald 1927 : 19-23.

10 Le système français du transfert par le seul échange des consentements avait été contesté dès le XIXe siècle ; cf. X. Blanc-Jouvan, « L'influence du Code civil sur les codifications étrangères récentes » in Le Code civil 1804-2004. Livre du Bicentenaire, Dalloz, 2004, p. 507 ; et voir les remarques récentes de G. Blanluet, « Le moment du transfert de la propriété » dans le même ouvrage, p. 423.

11 Comme Dain, professeur à la Faculté de droit d’Alger en 1885.

12 Référence faite aux propos tenus par le juge Camerounais Tchapmegni Robinson, qui signalait lors du Colloque combien l’intervention des comités consultatifs de son pays était peu satisfaisante.

13 Voir sur ces questions la contribution de J. Abdelkafi dans ce même volume.

© Institut Français de Pondichéry, 2008

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