1L’actuel conflit helléno-turc s’inscrit dans une temporalité double : celle de la longue durée d’une part, à partir de la guerre d’indépendance grecque ; celle de la moyenne durée puisque le conflit chypriote éclate en pleine Guerre froide. Le conflit reste marqué par une conception classique des relations internationales qui va de pair avec la Bipolarité. Le conflit porte sur des questions de souveraineté en mer Égée. Les frontières, maritimes et aériennes, sont un enjeu de taille. L’équilibre de la puissance aussi bien en mer Égée qu’en Méditerranée orientale est une préoccupation constante des décideurs, ce qui se traduit par une course aux armements.

2Les deux États, Grèce et Turquie, ont-ils reproduit à l’échelle de leurs relations bilatérales la confrontation à l’échelle mondiale entre les États-Unis et l’Union soviétique ? Sommes-nous en présence d’une mini-guerre froide qui aurait pu se terminer à la fin des années 1980 avec le processus de Davos, au moment où les deux Supergrands mettent fin à leur face-à-face européen, mais qui a résisté à ce changement majeur comme dans le cas coréen, ou qui s’est prolongée voire transformée dans l’après-Bipolarité ? Les enjeux du conflit (mer Égée, minorités, Chypre) renvoient pourtant à une autre question, celle du démembrement de l’Empire ottoman.

Un conflit interétatique classique ?

3La création d’un État grec souverain reconnu internationalement (1832) fait entrer les relations entre Grecs et Turcs dans l’âge westphalien des relations internationales. Mais la question de la souveraineté de la Grèce s’avère dès l’origine très complexe. L’insurrection grecque de 1821 n’est pas appuyée par les « grandes puissances » et le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes en est à ses balbutiements. L’indépendance grecque résulte de la combinaison complexe de la guerre, de la mobilisation des philhellènes en Europe occidentale, et du jeu des Puissances. Dans un premier temps, il n’est question que d’autonomie au sein de l’Empire ottoman1, comme c’était déjà le cas pour les principautés de Moldavie et de Valachie ainsi que la Serbie. Le traité de Londres de février 1830 crée un État grec vassal et tributaire du sultan. Mahmûd II accepte finalement l’indépendance grecque en juillet 1832.

4Le nouvel État grec fait l’expérience d’une souveraineté qui n’est pas une autorité suprême. Car les Puissances choisissent la forme du régime (la monarchie) et son titulaire (le Bavarois Othon puis le Danois Georges). La souveraineté grecque est plutôt une « fiction née d’une fiction » (en l’occurrence celle de l’indépendance grecque conquise par les seuls Grecs),

« engendrée mais point inventée (...) un enjeu et non une institution, une revendication davantage qu’un attribut, la grammaire d’un conflit plutôt que la marque d’un nouvel ordre international avant la lettre »2.

5Les souverainetés grecque et ottomane sont sans cesse remises en cause durant le xix^e siècle par les Puissances. Le cas de la Crète illustre bien le jeu à trois qui se joue autour de la souveraineté : après la révolte de 1897 et la guerre helléno-turque pourtant perdue par le royaume de Grèce, les Puissances octroient l’autonomie à l’île tout en maintenant formellement la souveraineté du sultan. Le gouvernement autonome vide progressivement la souveraineté ottomane de sa substance avant que la Grèce n’obtienne cette souveraineté (1913). La construction d’un État-nation grec fait toujours débat au début du xx^e siècle. Deux intellectuels influents, Souliotis et Dragoumis, rêvent encore de la création d’un empire gréco-turc à la veille de la Première guerre balkanique (1912), qui consacre la victoire de l’autre solution : l’alliance des États-nations balkaniques contre l’Empire3.

6Cette question de la souveraineté demeure donc cruciale. Le soulèvement grec de 1821 n’est pas une guerre d’indépendance mais d’abord une « révolution » (Επανáσταση) contre l’ordre politique de l’Empire ottoman. Le traité de Lausanne entérine la fin de l’Empire ottoman mais marque également le renoncement par les Puissances aux atteintes à la souveraineté du nouvel État, notamment la fin du régime des Capitulations4. L’adhésion de la Grèce et de la Turquie à l’OTAN, simultanément, en 1952, relèvent de deux logiques différentes. Pour la Grèce, ce n’est que le passage d’un « patron » (la Grande-Bretagne) à un autre (les États-Unis). La Turquie, en revanche, est contrainte à l’alignement sur le camp occidental en raison des visées de Staline sur les Détroits.

7Malgré la nature si peu classique du conflit chypriote comme des émeutes anti-grecques d’Istanbul, la dégradation des relations helléno-turques qui en résulte aboutit à une confrontation on ne peut plus westphalienne, avec pour principale scène la mer Égée. Les différends sur la mer Égée apparaissent à la fin des années 1960, mais connaissent un développement spectaculaire après 1974.

Le contentieux sur la délimitation du plateau continental

8Le contentieux sur la délimitation du plateau continental est sans doute le plus important. Marie-Françoise Mondeil explique que

« L’expression de plateau continental fit son apparition dans la pratique internationale avec la proclamation Truman du 28 septembre 1945. Elle désigne l’ensemble des fonds marins et de leur sous-sol au-delà de la mer territoriale, sur lequel l’État côtier exerce des droits souverains aux fins de son exploration et de l’exploitation de ses ressources naturelles. »5

9En 1970, la junte militaire grecque octroie au consortium North Aegean Petroleum Company (NAPC) une licence lui permettant de procéder à des prospections sous-marines entre la péninsule du mont Athos et la frontière helléno-turque, avec pour limite sud l’île de Samothrace. En décembre 1972, un gisement de gaz naturel est découvert au large de l’île de Thasos. L’exploitation de ce gisement devrait couvrir 10 % des besoins de la Grèce. La hausse spectaculaire des prix du pétrole à partir d’octobre 1973 confère à ce gisement une importance nouvelle. Est alors publiée dans le journal officiel turc du 1^er novembre 1973 une licence accordant un droit de prospection à la Société des Pétroles de Turquie (Türkiye Petrolleri Anonim Οrtaklιğι, TPAO) sur une zone du plateau continental égéen qui couvre, selon la carte jointe, une partie du plateau continental revendiqué par la Grèce conformément à la convention de Genève (1958) mais aussi des eaux territoriales grecques au large des îles de Lemnos, Samothrace, Ayios Efstratios, Lesbos, Chios, Psara et Antipsara. Suite aux protestations grecques, le gouvernement turc propose des négociations qu’Athènes accepte à condition qu’elles se fondent sur le Droit international. Pourtant, le 29 mai 1974, un navire de recherche océanographique turc, le Çandarlι, appareille, escorté de 32 navires de guerre. Mais il ne pénètre finalement pas dans les zones contestées. Le 18 juillet 1974, en pleine crise chypriote, le gouvernement turc octroie de nouvelles licences d’exploration, s’attribuant des zones du plateau continental à l’ouest de Samothrace et de l’archipel du Dodécanèse.

10En août 1976, un second navire turc, le Hora (rebaptisé Sismik I) est envoyé en prospection pétrolière dans une zone contestée, à l’ouest de Lesbos. La crise qui en résulte (6-10 août) est cependant à relativiser6. Tout indique que les deux gouvernements n’ont pas voulu aller trop loin : seuls deux navires de guerre escortent le bâtiment turc ; la marine grecque surveille ses mouvements mais se garde d’informer précisément les médias à ce sujet afin d’éviter toute exploitation politicienne et de provoquer la colère de l’opinion publique.

11Une crise beaucoup plus grave intervient en 1987. Le 6 mars, le gouvernement grec dépose un projet de loi visant à prendre le contrôle de la NAPC qui exploite le gisement au large de Thasos. Le gouvernement turc interprète cette manœuvre comme le prélude à de nouvelles prospections. Le 25 mars, la TPAO reçoit l’autorisation de procéder à de nouvelles recherches dans la zone contestée entre les îles de Lesbos, Lemnos et Samothrace. Le 27 mars, le Sismik II pénètre dans cette zone, provoquant une très vive réaction grecque : les forces armées sont mises en état d’alerte, la base américaine de Néa Makri est temporairement interdite d’écoutes7. Le cabinet de crise siège toute la nuit du 27 au 28. La crise est désamorcée le lendemain quand le Premier ministre turc, Turgut Özal, alors en Grande-Bretagne après une opération du cœur aux États-Unis, déclare à la BBC que la Turquie n’enverra pas de navire dans la zone contestée si la Grèce s’abstient de le faire. Aucun navire de recherche hydrographique grec ne se trouvant dans la zone, le Premier ministre turc contraint ainsi le Sismik II à se retirer en niant même qu’il s’y trouvait. La Turquie recule mais sans perdre la face.

12Si ces crises entraînent des menaces de recours à la force, elles engendrent surtout une intense activité diplomatique. La Grèce a saisi le Conseil de sécurité des Nations unies, en urgence, après l’épisode de Sismik I. La résolution 395 (25 août 1976) se borne à réclamer la réduction de la tension et la résolution du différend par des moyens pacifiques.

13Depuis le 27 janvier 1975, le gouvernement grec propose de soumettre la question du plateau continental à la Cour internationale de Justice (CIJ). Le gouvernement turc paraît disposé à cette solution (6 février), puis dans le communiqué suivant une rencontre des Premiers ministres Süleyman Demirel et Constantin Caramanlis à l’occasion d’un sommet de l’OTAN à Bruxelles (31 mai) et enfin dans les « minutes de Berne » rendant compte d’une rencontre d’experts grecs et turcs (2-11 novembre 1976). Mais, depuis, le gouvernement turc propose des négociations bilatérales et refuse le recours conjoint à la CIJ. Or la CIJ ne peut statuer à partir d’un recours unilatéral comme celui soumis par la Grèce (10 août 1976, rejeté pour cette raison le 19 décembre 1978).

14Le contentieux sur le plateau continental repose sur deux thèses divergentes quant au Droit de la mer. Selon l’État grec, qui s’appuie sur l’article 1(b) de la Convention de Genève de 1958, les îles disposent d’un plateau continental propre, au même titre que les autres territoires côtiers. La délimitation du plateau continental doit donc être faite en fonction d’une ligne médiane, à égale distance des côtes turques et de celles des îles grecques de l’Égée orientale8. En revanche, les juristes et l’État turcs estiment qu’il faut distinguer entre les États-archipels tels que l’Indonésie et les États continentaux possédant des îles. Les premiers peuvent revendiquer un plateau continental propre mais pas les seconds pour leurs îles. Le gouvernement turc considère en effet que les îles grecques de l’Égée orientale constituent le prolongement naturel de l’Anatolie. Enfin, l’Égée et les îles grecques proches de l’Anatolie devraient, selon les experts turcs, bénéficier d’un statut dérogatoire par rapport au Droit international de la mer, l’Égée étant, selon eux, une mer semi-fermée et les îles « un cas de circonstances spéciales »9.

15La Convention de 1958 a été ratifiée par la Grèce le 14 juillet 1972. La convention sur le Droit de la mer a été adoptée à Montego Bay (Jamaïque) le 30 avril 1982 par 130 États. Mais elle n’est entrée en vigueur que le 16 novembre 1994 (après sa ratification par 60 États, auxquels la Grèce ne s’est jointe que le 31 mai 1995). La Turquie n’est partie à aucune des deux conventions. Quatre États présents à Montego Bay ont voté contre la Convention10 : Israël en raison de la question palestinienne, les États-Unis, la Turquie et le Venezuela en raison de l’existence d’îles très proches de leurs côtes mais ne leur appartenant pas. Or la Convention permet à ces îles d’avoir leur propre mer territoriale et plateau continental, selon un juriste grec.11

La question de la mer territoriale

16Traditionnellement, l’étendue des eaux territoriales était de 3 milles marins12 à partir des côtes. De nombreux États l’ayant augmenté unilatéralement, la Convention de 1982 lui fixe un maximum de 12 milles (article 3). En mer Égée, les eaux territoriales ont été portées à 6 milles en 1936. L’entrée en vigueur de la Convention permet théoriquement à la Grèce d’étendre sa mer territoriale à 12 milles. Sur les 13 États-membres de l’Union européenne qui ont une façade maritime, 10 ont opté pour les 12 milles ; font exception le Danemark (3 milles), la Finlande (4 milles) et la Grèce. Le gouvernement turc a opté pour les 12 milles en mer Noire et en Méditerranée, mais estime qu’en cas d’extension des eaux territoriales grecques, celles-ci couvriront la majeure partie du plateau continental égéen. Les zones du plateau continental revendiquées par la Turquie autour de l’île de Samothrace ainsi qu’entre le Dodécanèse et les Cyclades seraient presque entièrement comprises dans les eaux territoriales grecques.

17Le gouvernement turc craint que l’Égée ne devienne un « lac grec », ce qui entraverait la liberté de navigation, selon lui. Après la signature de la Convention de 1982, les États-Unis et l’Union soviétique s’étaient inquiétés de la possible extension de la mer territoriale grecque à 12 milles. Le gouvernement américain avait alors déclaré continuer à ne reconnaître que les traditionnels 3 milles, suscitant de vives protestations, pas seulement en Grèce. Il est vrai que la forte diminution des eaux internationales diminuerait les possibilités de manœuvres militaires navales turques. En revanche, comme le rappelle George Politakis13, tous les navires, flottes de guerre comprises, ont un droit de passage « innocent » dans les eaux territoriales d’un État-tiers selon les articles 14 à 23 de la Convention de 1958 et 17 à 23 de celle de 1982. L’entrée en vigueur de la Convention de Montego Bay le 16 novembre 1994 suscite de vives réactions en Turquie14. À la suite de la ratification de la Convention par le parlement grec (31 mai 1995), le parlement turc vote, le 8 juin, les pleins pouvoirs au gouvernement pour « sauvegarder les intérêts vitaux » de la Turquie en mer Égée, y compris par des moyens militaires. Jusqu’à présent, le gouvernement grec s’est abstenu d’étendre effectivement les eaux territoriales à 12 milles – gardant ainsi une carte en main en cas de négociations globales ?

L’espace aérien

18Le contrôle de l’espace aérien en mer Égée fait pendant à la question du plateau continental et de la mer territoriale. Il existe deux contentieux entre la Grèce et la Turquie à ce sujet. Il y a d’une part la question des Flight Information Regions (FIR) qui ont pour fonction la régulation de la circulation aérienne, militaire et civile. Cette régulation est attribuée aux États pour le survol des territoires et eaux territoriales relevant de leur souveraineté par l’Organisation internationale de l’aviation civile (OIAC). Pour le survol des eaux internationales, il y a extension des FIR des États côtiers. Les deux FIR d’Athènes et d’Istanbul ont été délimitées par l’Accord régional sur la navigation aérienne « Europe méditerranéenne » de 1952. La FIR d’Athènes couvre presque toute la mer Égée jusqu’à l’espace aérien turc qui, comme les eaux territoriales, s’étend jusqu’à 6 milles depuis les côtes. La Turquie se satisfait de cette situation jusqu’au 4 août 1974, date de la publication de la Notice to Air-men (NOTAM) 714 qui étend la FIR d’Istanbul jusqu’au milieu de la mer Égée, plaçant sous son contrôle l’espace aérien au-dessus du Dodécanèse, de Chios, Lesbos, Lemnos et Samothrace. Le gouvernement grec rejette la décision turque par la NOTAM 1018, le 7 août. Devant le non-retrait de la NOTAM turque 714, les autorités grecques déclarent l’espace aérien revendiqué par la Turquie « zone dangereuse » par la NOTAM 1157 du 13 septembre 1974. De ce fait, tous les vols civils utilisant les couloirs aériens qui traversent cette zone ne peuvent plus les emprunter et doivent survoler la Bulgarie pour rejoindre la Turquie.

19Les tentatives de conciliation n’ont pas manqué : le Secrétaire général de l’OIAC offre sa médiation dans un premier temps (octobre 1974, avril 1975). Une série de réunions bilatérales aboutit à un compromis (juillet 1975) qui échoue sur la question des vols militaires (janvier 1976). Le gouvernement grec appuie son argumentation sur les accords internationaux négociés dans le cadre de l’OIAC. Il estime également inacceptable et contraire aux règles de l’OIAC le fait que certaines îles grecques puissent se trouver dans la FIR d’Istanbul. Les autorités turques estiment que la limite de la FIR d’Athènes est trop proche des côtes turques et ne leur permet pas d’assurer correctement la régulation aérienne. Le gouvernement turc accuse l’État grec de considérer l’espace aérien international relevant de la FIR d’Athènes comme une extension de son espace aérien national. Finalement, la NOTAM turque 714 est abrogée le 22 février 1980, entraînant l’abrogation de la NOTAM grecque 1157. Cependant, la Turquie maintient depuis sa revendication d’un redécoupage des FIR d’Athènes et d’Istanbul. Le code turc concernant la responsabilité en matière de recherche et de secours en cas d’accidents maritimes et aériens a été modifié le 7 janvier 1989 pour inclure la moitié de la mer Égée, donc une partie de la FIR d’Athènes. Or la zone de recherche et de secours doit correspondre à la FIR tant pour les airs (Convention sur l’Aviation civile de Chicago, 1944) que pour les mers (Convention sur les recherches et les secours maritimes de Hambourg, 1979).

20Ce contentieux perturbe le trafic aérien au-dessus de l’Égée. L’incident le plus sérieux concerne un avion de Royal Jordanian Airlines assurant la liaison Amman-Munich, contraint de modifier sa route au-dessus de l’île de Chios en raison de la présence dans son couloir aérien de deux chasseurs F-16 turcs (7 janvier 1998)15. Les deux F-16 n’avaient pas informé les autorités du trafic aérien grec de leur plan de vol, comme tous les avions militaires turcs survolant la mer Égée.

21D’autre part, le gouvernement turc conteste l’étendue de l’espace aérien national grec depuis juin 1975. En principe, celui-ci recouvre le territoire de l’État et ses eaux territoriales. Pourtant, dans le cas de la Grèce, l’espace aérien est de 10 milles et non de 6. En vertu de l’article 2 de la loi 5017 du 13 juin 1931, la Grèce se réserve un espace aérien de 10 milles pour sa souveraineté en matière de navigation aérienne civile. La loi 330 du 13 octobre 1936 confirme en revanche l’étendue à 6 milles en ce qui concerne les vols militaires. Le professeur de droit international public turc Hüseyin Pazarcı explique que la Turquie a réagi aussi tardivement car la Grèce n’a notifié à l’OIAC l’étendue de son espace aérien à 10 milles que le 2 juin 1974. Ceci peut laisser perplexe dans la mesure où la loi grecque de 1931 n’était en rien secrète et donc accessible aux diplomates turcs en poste à Athènes à l’époque. Comme pour justifier l’absence de réaction de la diplomatie turque en 1931, d’autres auteurs turcs affirment que le décret d’application de la loi sur l’étendue de l’espace aérien national (18 septembre 1931) était resté secret16. Il est vrai qu’en 1931 et jusqu’en 1974, il n’existait aucune tension sur l’Égée entre la Grèce et la Turquie. L’étendue de l’espace aérien grec importait donc peu.

22Toutefois, le caractère tardif de la contestation des 10 milles par la Turquie ne lui enlève pas toute légitimité. Le professeur Pazarcι appuie la position turque sur la convention de Chicago (1944) et celles sur le droit de la mer (1958 et 1982)17. Un juriste grec, Theodoros Kastoufros, considère toutefois qu’il ne s’agit là que d’un principe, et non d’une obligation18. Diplomates et responsables politiques grecs reconnaissent implicitement et parfois explicitement que si la Turquie acceptait de soumettre les litiges égéens à la CIJ, celle-ci donnerait certainement raison à la Turquie en ce qui concerne cette question de l’étendue de l’espace aérien. Il nous a même été dit que le gouvernement sait qu’il doit reculer dans cette affaire mais qu’il ne pourrait le faire accepter à l’opinion publique qu’arrêt de la CIJ en main19. Mais certains juristes estiment que, puisque la Grèce a la possibilité d’étendre ses eaux territoriales à 12 milles, le problème de l’espace aérien se résoudra de lui-même, la Grèce pouvant alors également étendre son espace aérien à 12 milles20. Ce raisonnement, logique sur le plan juridique, est lourd de dangers sur le plan politique dans la mesure où une crise est déjà prévisible en cas d’extension des eaux territoriales grecques à 12 milles.

23À ces deux litiges est liée la forte tension qui règne dans le ciel de la mer Égée. Ne reconnaissant pas la limite des 10 milles, les aéronefs militaires turcs entrent constamment dans l’espace entre les 10 et les 6 milles. Mais il leur arrive également de poursuivre au-delà des 6 milles voire de survoler le territoire grec.

24Le nombre de ces incidents aériens varie donc fortement – par exemple en 1996, année de la crise d’Imia. Les violations de l’espace aérien, en particulier, sont liées à la question du statut, notamment militaire, de certaines îles grecques.

La remilitarisation des îles grecques

25Les îles concernées sont celles perdues par l’Empire ottoman entre 1912 et 1920. Le statut définitif de ces îles est fixé par le traité de Lausanne. Il interdit (article 13) l’établissement de toute « base navale » ou « fortification » sur les îles grecques de Lemnos, Samothrace, Lesbos, Chios, Samos et Icaria. La convention de Lausanne, signée le même jour, porte sur le régime des Détroits et précise que Lemnos et Samothrace seront elles aussi « démilitarisées » (article 4).

26La convention de Montreux (20 juillet 1936) autorise la remilitarisation des Détroits mais ne précise pas le sort de Lemnos et Samothrace. Or la démilitarisation de ces deux îles faisait pendant, dans la convention de Lausanne, à la démilitarisation des deux îles sous souveraineté turque de Gökçeada (Imbros) et Bozcaada (Tenedos). Considérant que les parties contractantes précisent, dès le préambule, qu’elles « ont résolu de substituer la présente convention à la convention signée à Lausanne le 24 juillet 1923 » et s’appuyant sur l’autorisation donnée par la convention de Montreux à la remilitarisation des Détroits, appellation générique qui dans la Convention désigne aussi les deux îles turques susmentionnées, le gouvernement grec a procédé à la remilitarisation de Lemnos et Samothrace à compter du 8 février 1937 officiellement21. L’accord du gouvernement turc de l’époque à cette mesure, attesté par une déclaration du ministre des Affaires étrangères à la Grande Assemblée nationale turque le 31 juillet 193622, n’est par ailleurs guère étonnant : la Turquie et la Grèce sont alors alliées et la menace vient de l’Italie fasciste qui occupe le Dodécanèse et dans une moindre mesure de l’Union soviétique. D’autre part, le traité de Paris du 10 février 1947 stipule, dans son article 14, que « l’Italie cède à la Grèce en pleine souveraineté les îles du Dodécanèse » qui « seront et resteront démilitarisées ».

27Cependant, dans les années 1960, la Grèce a progressivement remilitarisé ses îles de l’Égée orientale. En mai 1969, la Turquie proteste officiellement, mais le gouvernement grec ne cesse de nier l’évidence après l’intervention turque à Chypre. Or la remilitarisation des îles est difficilement justifiable par les traités de Lausanne et de Paris. Pour les îles de Chios, Lesbos, Samos et Icaria, le gouvernement grec estime que la démilitarisation n’est que partielle puisque le traité de Lausanne précise que ne peuvent y être établies « aucune base navale, ni aucune fortification », ce qui laisserait le champ libre pour d’autres installations militaires plus légères ou de l’armée de l’air. L’argument selon lequel la Turquie n’étant pas partie contractante du traité de 1947 est pour le moins faible : un État peut-il se soustraire à ses obligations découlant d’un traité international sous prétexte que le seul État qui lui en fasse le reproche ne soit pas partie audit traité ? De plus, dans le cas de la démilitarisation du Dodécanèse, celle-ci a été imposée à la Grèce non pour rassurer l’Italie qui lui cède l’archipel, mais bien en raison de la démilitarisation des autres îles, particulièrement Chios, Lesbos, Samos et Icaria, situées plus au nord mais dans la continuité du Dodécanèse.

28Les juristes grecs justifient encore la remilitarisation des îles orientales de l’Égée par le droit de tout État à se défendre, droit reconnu selon eux par la Charte des Nations unies (article 51)23. À quoi les juristes turcs rétorquent que cet article de la Charte ne concerne le droit à la légitime défense qu’en cas d’agression, ce qui est exact (chapitre VII, article 51 de la Charte des Nations unies). Reste l’argument de la réciprocité à l’installation à Izmir, depuis juillet 1975, de la IV^e armée turque, dite de l’Égée, qui malgré cette situation géographique, n’est pas intégrée aux structures de l’OTAN mais dispose d’un important matériel de débarquement. À quoi le gouvernement turc répond que cette armée ne menace pas la Grèce mais prévient toute menace de sa part. Nous sommes face à un « dilemme de sécurité » assez banal, mais qui inquiète les observateurs en raison des récentes crises concernant le statut de certaines îles grecques.

Un nouveau sujet de conflit : le statut d’îles et d’îlots de l’Égée

29La première crise (janvier 1996) est provoquée par la remise en cause de la souveraineté grecque sur un groupe de rochers, Imia/Kardak, situé dans le Dodécanèse à 6 milles à l’est de l’île de Kalymnos, 1,9 mille au sud-est de Kalolimnos et 3,5 milles à l’ouest de la côte turque24. Selon l’État grec, la souveraineté sur Imia est clairement spécifiée par des traités internationaux25. La Turquie avait formellement cédé le Dodécanèse à l’Italie par l’article 15 du traité de Lausanne de 1923. La délimitation des eaux territoriales a fait l’objet d’une première convention entre l’Italie et la Turquie au sujet de l’île de Castellorizo (4 janvier 1932). Un second accord porte sur le Dodécanèse : signé le 28 décembre 1932, il comporte 37 points donc le trentième cite explicitement Kardak du côté italien. L’accord, de nature technique et signé par des diplomates et non par les ministres des Affaires étrangères, ne nécessitait donc pas de ratification par le parlement turc et est donc entré en vigueur immédiatement, affirment les diplomates grecs. Pour leurs collègues turcs en revanche, cet accord devait être ratifié, ne l’a pas été, donc n’est pas entré en vigueur. Imia/Kardak n’est pas cité dans le traité de Paris de 1947 par lequel l’Italie cède le Dodécanèse à la Grèce. Cependant, les experts grecs produisent comme preuve une carte turque de navigation aérienne de 1953, une autre du ministère américain de la Défense de 1990 et une troisième de l’Amirauté britannique de mars 1995, attribuant toutes les trois les îlots à la Grèce26. Le correspondant de l’Agence athénienne de presse à Istanbul, Alkis Kourkoulas, ne croit pas que le gouvernement turc ait provoqué intentionnellement la crise, « alors que d’autres îlots ne sont pas cités explicitement dans les traités et pourraient donc facilement faire l’objet de controverses »27. Reste que, selon le professeur Thanos Veremis, « le gouvernement turc a ouvert la boîte de Pandore »28.

30La crise d’Imia/Kardak s’est dénouée par un retour au statu quo ante. Mais la revendication turque demeure. Le Premier ministre, Tansu Çiller, déclare que plus de mille îles et îlots n’ont pas de statut déterminé et appartiennent en fait à la Turquie29. En avril 1996, le ministre des Affaires étrangères, Emre Gönensay, parle pour la première fois de « zones grises » dont le statut ne serait fixé par aucun accord international existant. Puis, le 30 mai, durant la planification de l’exercice sous direction de l’OTAN Dynamic Mix 1996, le représentant de l’état-major turc à Naples s’oppose par écrit à l’inclusion de l’île de Gavdos dans la zone des manœuvres car, selon lui, le statut de l’île demeure « disputé ». Or Gavdos se situe à 19 milles au sud de la Crète et compte une centaine d’habitants ; son statut est fixé par l’article 4 du traité de Londres du 30 mai 1913 transférant la souveraineté de la Crète à la Grèce. Le 5 juin, à Bruxelles, le Premier ministre Mesut Yılmaz confirme que le statut de Gavdos est en question. Depuis, la position turque vis-à-vis de Gavdos reste peu claire : un des diplomates turcs en charge du dossier nous affirme que la lettre du 30 mai 1996 a été « mal interprétée », qu’il s’agissait d’une « question technique » dans le cadre des exercices de l’OTAN. Le même diplomate affirme aussi que

« Kardak est un territoire turc mais [que] cette question est gelée ». [Mais] « des crises comme celle de Kardak peuvent se produire à propos de rochers et îlots du même type car la Grèce essaie de changer le statu quo. »30

31La position turque est désormais très structurée : un certain nombre d’îles et d’îlots n’ont pas de statut, donc appartiennent à la République de Turquie, État successeur de l’Empire ottoman. C’est cette position que défend l’Académie militaire dans un rapport publié en août 199631. Deux ans plus tard, une publication militaire, Savunma (Défense), reprend la même argumentation affirmant qu’environ 150 îlots en Égée demeurent sans statut et doivent donc être attribués à la Turquie en tant qu’héritière de l’Empire ottoman32. Le président Süleyman Demirel ne dit pas autre chose : « il y a encore des zones grises en mer Égée, parce que rien n’a été fait pour supprimer ces problèmes »33. Il avance le nombre de 132 îlots revendiqués par la Turquie34. Le gouvernement turc conteste depuis le 26 mars 1998 le statut de quatre îles : Phourni, Agathonissi, Pharmakonisi et Pserimos et d’une île non identifiée : Karaada (« l’île noire »)35. À l’exception de Pharmakonisi, les trois autres îles identifiées sont habitées. Agathonisi, Pharmakonisi et Pserimos se trouvent non loin des côtes turques mais Phourni se situe entre Samos et Icaria. Quant à Karaada, la mystérieuse « île noire » dont le nom peut au moins faire rêver les amateurs de Tintin, elle existe bien, mais à environ 2 milles au sud du port de Bodrum et son appartenance à la Turquie ne fait aucun doute. Comprend qui peut...

32La contestation de la souveraineté grecque sur des îles habitées constitue un nouveau développement du « différend gréco-turc », mais s’inscrit dans sa logique. En effet, le discours officiel turc emploie deux expressions qui méritent qu’on s’y arrête : « zones grises » dont nous avons parlé plus haut et « formations géographiques »36. Or ces deux expressions sont suffisamment imprécises pour désigner un espace moins restreint qu’un îlot voire une île. L’état-major turc a en effet délimité un certain nombre de zones en mer Égée pour ses manœuvres aériennes qui non seulement entraînent des violations de la FIR d’Athènes mais également de l’espace aérien grec voire le survol d’îles et d’îlots grecs37. Contester la souveraineté grecque sur ces îles et îlots permet d’abord de justifier ces violations qui, du coup, n’en seraient plus ! Niels Kadritzke remarque que

« si Pharmakonisi, par exemple, était turque, la frontière [maritime] s’étendrait 15 kilomètres plus loin à l’ouest : la Turquie élargirait ainsi sa zone de souveraineté d’au moins 250 kilomètres carrés »38.

33Il apparaît surtout que la crise d’Imia/Kardak a donné des idées à Ankara afin de renforcer ses positions en prévision de futures négociations qu’elle appelle de ses vœux mais qu’Athènes persiste à refuser...

34Le « différend gréco-turc » en mer Égée apparaît donc comme un conflit interétatique classique. L’ensemble des contentieux renvoie à la question de la constitution d’États – nations bâtis sur le modèle occidental. L’État grec, dont la souveraineté a été mise à mal par les « grandes puissances » au cours de son histoire, est sur la défensive. L’État turc questionne la souveraineté de son voisin en n’hésitant pas à invoquer l’héritage de l’Empire ottoman tout en fustigeant « l’expansionnisme grec »39. Cette vision en termes d'expansion territoriale, plutôt qu’en termes de droit des peuples à disposer d’eux-mêmes qu’a invoqué l’État grec tout au long de son histoire, met en évidence un des aspects du conflit helléno-turc actuel : l’héritage d’un démembrement douloureux, imparfait et parfois absurde de l’Empire : la séparation des populations au nom du nationalisme.

Le contexte international : quel rôle a joué la Bipolarité ?

35Cependant, nombre d’observateurs considéraient et considèrent parfois encore que le conflit résulte de la rivalité des superpuissances en Méditerranée orientale, comme le remarque Semih Vaner40. Il est vrai que la Grèce et la Turquie se sont trouvées au cœur de la Guerre froide.

Le couple Grèce-Turquie et les origines de la Guerre froide

36Grèce et Turquie se trouvent au centre de la rivalité Est-Ouest naissante41. Plus que la guerre civile grecque – Staline ne soutenant guère les communistes grecs – l’enjeu majeur est le contrôle des Détroits. L’Union soviétique demande la participation à leur défense, donc l’installation d’une base militaire, dès 1944. Le 17 avril 1946, Staline demande le remplacement de la convention de Montreux de 1936. Le gouvernement américain s’alarme de ces revendications et craint un expansionnisme soviétique en Méditerranée et au Moyen-Orient. La VI^e flotte américaine, déjà présente en Méditerranée occidentale depuis 1946, pénètre dans sa partie orientale en 1947. Le gouvernement américain définit alors une politique d’assistance envers la Grèce et la Turquie, dite « doctrine Truman » (12 mars 1947)42. Cette approche globale ne signifie pas une équivalence de l’aide apportée à l’un comme à l’autre des États puisque les situations sont différentes. La Grèce reçoit une aide plus spécifique en raison de la guerre civile, une expérience qui devait servir aux Américains sur d’autres théâtres de la guerre froide43.

37Mais l’approche globale se confirme avec l’adhésion simultanée des deux États à l’OTAN (18 février 1952). L’année 1952 marque l’apogée des relations bilatérales :

• janvier : visite à Ankara du ministre grec des Affaires étrangères, Sophocle Venizelos ;

• 26 avril-2 mai : visite officielle à Athènes du Premier ministre turc, Adnan Menderes ;

• juin : visite officielle à Istanbul et Ankara de Paul et Frederika de Grèce ;

• novembre : visite officiel du président turc, Celâl Bayar, en Grèce.

38La coopération entre les deux États s’élargit à la Yougoslavie par le traité d’amitié et de coopération d’Ankara (février 1953) puis les accords de Bled (août 1954). Cette alliance trilatérale s’explique par les efforts de la diplomatie américaine en vue de renforcer le flanc sud-est de l’OTAN. Tito a aidé les communistes grecs, mais a rompu avec Staline. Le conflit chypriote et le rapprochement entre Tito et Khrouchtchev auront raison de cette trilatérale.

39Les États-Unis interviennent aussi dans l’élection du patriarche de Constantinople44 dont ils craignent l’affaiblissement face au nouveau patriarche de Moscou (nommé en 1943), instrument de la politique étrangère soviétique. Athenagoras Spyrou, archevêque d’Amérique du Nord, proche des présidents Roosevelt et Truman, devenu Patriarche œcuménique (janvier 1949), contribue aux bonnes relations helléno-turques, même s’il affronte les crises de 1955, 1964 et leur détérioration jusqu’à sa mort en 1972.

40La thèse prévaut que la menace soviétique et l’alliance américaine ont contribué de manière décisive à cette nouvelle embellie des relations helléno-turques, lesquelles, sans être mauvaises auparavant, s’étaient quelque peu refroidies pendant la Seconde Guerre mondiale. En ce qui concerne l’après-1955, les avis divergent : selon les uns, la Grèce et la Turquie seraient devenues des alliés secondaires et donc les États-Unis n’auraient pas pris la peine de les forcer à aplanir leurs différences ; pour les autres, la zone serait au contraire restée au cœur de la confrontation Est-Ouest, entraînant une instrumentalisation du conflit helléno-turc par les deux superpuissances, l’URSS s’efforçant d’affaiblir le flanc sud-est de l’OTAN. Ces deux thèses méritent d’être examinées.

41Alliés secondaires des États-Unis la Grèce et la Turquie ? Cette « découverte » serait surtout le fait des Turcs. En effet, les gouvernements grecs de la fin des années 1940 et des années 1950, très marqués à droite, savent parfaitement ce qu’ils doivent aux États-Unis. En Grèce, le thème de la dépendance à l’égard des puissances occidentales n’est pas nouveau ; la Grande-Bretagne a passé le témoin de l’État-patron aux États-Unis de façon trop évidente en mars 1947. En revanche, le marchandage entre Khrouchtchev et Kennedy, échangeant le retrait des fusées de Cuba contre celui des missiles Jupiter de Turquie lors de la crise d’octobre 1962, aurait surpris les élites politiques turques :

« Ankara prend peu à peu conscience que son rôle et son statut au sein de l’OTAN doivent être révisés et qu’en conséquence l’importance géopolitique du pays va décroître. Entrés dans la guerre froide pour leurs propres raisons et avant les États-Unis, les Turcs découvrent que leur pays est devenu un simple pion dans un jeu stratégique qui les dépasse. »45

42De même, la crise chypriote va entraîner une nouvelle déconvenue pour les dirigeants turcs, qui confirme le diagnostic : il s’agit de l’épisode de la fameuse lettre du président Johnson à İsmet İnönü. Alors que les affrontements « intercommunautaires » se poursuivent à Chypre, le Premier ministre turc envisage sérieusement une intervention militaire mais se voit opposé une fin de non-recevoir de la part du président Johnson, dans une lettre datée du 5 juin 1964. L’un des passages les plus marquants de la lettre concerne explicitement la question de la Bipolarité :

« En outre, une intervention militaire de la Turquie à Chypre pourrait conduire à une implication directe de l’Union soviétique. J’espère que vous comprendrez que vos alliés de l’OTAN n’ont pas eu l’occasion de se demander s’ils avaient l’obligation de protéger la Turquie contre l’Union soviétique dans l’hypothèse où la Turquie, sans la compréhension et le plein accord de ses alliés atlantiques, prendrait une voie d’où découlerait une intervention soviétique. »46

43Certes, l’effet de cette lettre sera contrebalancé, dix ans plus tard, par l’attitude des États-Unis lorsque la Turquie intervient effectivement à Chypre. Mais les circonstances changent entre les deux dates : à l’une, les États-Unis amorcent leur intervention au Vietnam, à l’autre, ils en sortent péniblement. À la première date, Nasser est l’allié des Soviétiques, donc l’équilibre des forces en Méditerranée orientale est en question et Chypre revêt une importance majeure. À la deuxième date, Sadate a rompu avec les Soviétiques (expulsion de leurs conseillers en 1972) mais la Syrie et l’Irak se sont rapprochés de l’URSS, conférant une importance stratégique accrue à la Turquie, également seule alliée régionale possible d’Israël qui vient de connaître une guerre difficile (Kippour 1973). Le soutien, aussi discret soit-il, lors de l’intervention à Chypre en 1974 laisse pourtant la place à une nouvelle déconvenue, celle de l’embargo sur les armes voté par le Congrès américain en 1975 et levé seulement en 1978. Les dirigeants turcs n’ont de cesse, depuis, de prouver l’importance stratégique de la Turquie pour les États-Unis et l’Alliance atlantique plus largement. La politique du président Özal lors de la guerre du Golfe est significative à cet égard. Le message n’a pas été oublié et les gouvernements américains successifs reconnaissent l’importance majeure de la Turquie dans la région.

L’URSS face au conflit helléno-turc : acteur ou spectateur ?

44Pour atteindre cet objectif (la reconnaissance de la valeur stratégique et du statut de puissance régionale de la Turquie), ses dirigeants mènent une politique de rapprochement prudent avec l’Union soviétique qui renforcerait l’intervention de cette dernière dans les différends helléno-turcs. Quelques mois après la lettre de Johnson, le ministre des Affaires étrangères, Feridun Cemal Erkin, effectue une visite officielle à Moscou (novembre 1964), une première depuis 1939. Suivent deux autres visites officielles à Moscou : celle du Premier ministre Süleyman Demirel (septembre 1967) et celle du président de la République, Cevdet Sunay (octobre 1969) au cours desquelles des aides financières soviétiques sont négociées, ainsi que des partenariats industriels et commerciaux. Après une parenthèse, due notamment au coup d’État de 1971, les relations turco-soviétiques connaissent une nouvelle embellie de 1975 à 1979, époque, précisément, de l’embargo américain sur les armes. La Turquie recevra, entre 1975 et 1979, 2,8 milliards de dollars d’aides soviétiques et, en 1978, « elle est devenue (...) la première bénéficiaire de l’assistance soviétique bilatérale au Tiers-Monde »47. Le coup d’État de 1980 et l’intervention soviétique en Afghanistan mettent un terme à cette seconde tentative de sortir du tête-à-tête avec l’OTAN. Cependant, il était d’autant plus improbable que la Turquie change d’alliance que la classe politique au pouvoir est anti-communiste. Du reste, la coopération soviéto-turque ne porte jamais sur l’armement. Mais la réussite diplomatique de l’entreprise est évidente : dès la fin de 1964, l’URSS fait montre de compréhension vis-à-vis de la position turque à Chypre et en 1974, le ministre des Affaires étrangères Güneş présente l’intervention à l’ambassadeur d’URSS à Ankara de telle manière48 que celui-ci ne profère aucune des menaces que Johnson semblait craindre dans sa lettre.

45Pourtant, dans le dossier chypriote, la menace soviétique pèse lourd. Le gouvernement américain soupçonne l’URSS de vouloir faire de l’île « la Cuba de la Méditerranée ». Cette analyse se fonde sur les positions tiers-mondistes du président de la République chypriote, monseigneur Makarios, observateur lors de la conférence de Bandung (avril 1955), qui fait de Chypre un membre du Mouvement des Non Alignés après l’indépendance en 1960. Allié au parti communiste chypriote (AKEL), Mgr Makarios passe pour un pro-soviétique à Washington alors que l’archevêque compte avant tout sur le soutien de la droite modérée chypriote grecque. L’alliance avec les communistes est avant tout tactique, ceux-ci représentant l’organisation la plus puissante de l’île et le premier parti politique. Le non-alignement est lui aussi tactique dans la mesure où il permet de mobiliser en faveur de l’indépendance de l’île les nouveaux membres des Nations unies issus de la décolonisation et les pays arabes puis, après l’indépendance, permet de tenir quelque peu à distance la Grèce comme la Turquie. Les Colonels grecs confortent les analyses washingtoniennes dans cette perception de la menace soviétique à Chypre d’autant plus qu’ils ne parviennent pas à contrôler mgr Makarios. Les Colonels finissent d’ailleurs par convaincre leurs interlocuteurs américains de les laisser « éliminer » Makarios, ce qu’ils tentent le 15 juillet 1974.

46La perception de la menace soviétique est erronée. Certes, le début des années 1970 marque la montée en puissance de la marine soviétique dont une escadre se déploie en Méditerranée avec pour principal point d’appui le port syrien de Lattaquié, à 60 milles marins (environ 110 kilomètres) de Chypre. Mais les Soviétiques réagissent dès le début à l’indépendance chypriote de manière très prudente, regardant bien sûr les disputes helléno-turques avec intérêt mais sans paraître vouloir prendre d’initiative. Monteagle Stearns, ambassadeur des États-Unis en Grèce de 1981 à 1985, admet que :

« Yet, after Cypriot independence in 1960, Soviet policy was anything but adventurous. It expressed consistent support for the republic’s nonaligned status and avoided major interventions in Cypriot affairs. »49

47Les Soviétiques ne réagissent pas vraiment à l’intervention turque à Chypre50. Par la suite, l’URSS se contente d’appeler à la tenue d’une conférence internationale sur la question chypriote (la dernière fois en 1986), position qui a le mérite de satisfaire la Grèce et la République de Chypre sans troubler outre mesure la Turquie, forte des liens tissés avec l’URSS et de l’opposition américaine à une telle initiative51. L’URSS fait donc figure de puissance favorable au statu quo. Les dirigeants soviétiques prennent certes position en faveur du retrait des Britanniques mais parce que leurs installations militaires font de l’île une base avancée de l’OTAN en Méditerranée orientale. Ils n’ont jamais envisagé que la Grèce, la Turquie ou Chypre puissent un jour passer dans leur camp, mais maintiennent de bonnes relations avec ces États, y compris sous régime militaire, comme le montre Nicos Poulantzas à propos de la junte grecque52.

48Le conflit helléno-turc aura donc été relativement périphérique dans l’affrontement direct des deux Grands sur la scène mondiale, l’URSS appliquant le « principe de non-ingérence » « d’un bloc à l’autre », suivant l’expression de Bertrand Badie :

« il se dégage de la bipolarité une véritable exaltation du principe de non-ingérence. Son cynisme peut surprendre, puisque le principe n’a cours que d’un bloc à l’autre, et ne s’applique que très modérément à l’intérieur de chacun d’entre eux. (...) La Guerre froide a duré et s’est imposée en rendant les services qu’on attendait d’elle : entretenir deux puissances de part et d’autre, vivre avec celle d’en face et se légitimer en dénonçant les échecs ou les scandales de l’autre. »53

49Ce qu’affirmait déjà Nicos Poulantzas en 1976, parlant de

« ... l’entente sur le maintien de l’équilibre global des forces mondiales entre les États-Unis et l’URSS concernant les zones d’influence de chacune de ces deux superpuissances. Si cela n’implique certes pas un statu quo rigide dans les moindres détails de la situation intérieure de chaque pays des zones d’influence respectives, cela implique que les deux superpuissances font ce qui est en leur pouvoir (qui est loin d’être absolu) pour que les modifications dans chaque pays ne provoquent pas un bouleversement à long terme du rapport des forces dans le monde, c’est-à-dire ne risquent pas d’échapper au rééquilibrage contrôlé de ce rapport. »54

50Le gouvernement américain n’aurait donc pas craint cette « ingérence » soviétique à l’intérieur de « son » bloc. C’est aussi ce qu’affirme Henry Kissinger dans ses mémoires55. Pourtant les États-Unis n’ont cessé d’intervenir dans le conflit helléno-turc. Cet interventionnisme continue après la fin de la Bipolarité. A-t-il connu des transformations ?

Les États-Unis et l’OTAN face au conflit helléno-turc

51La Grèce et la Turquie occupent une place à part au sein de l’OTAN. Ces deux États ne sont pas seulement membres de l’Alliance. Ils entretiennent des relations spéciales avec les États-Unis, de type clientéliste, depuis 1947, notamment comme bénéficiaires d’une aide militaire américaine directe, telle qu’en reçoivent des États non-membres de l’OTAN : Égypte, Israël ou Corée du Sud. La situation interne aux deux États joue un rôle important : la Grèce (comme le Portugal) jusqu’en 1974, et la Turquie sont les seuls membres de l’OTAN qui posent des problèmes en matière de démocratie, ce qui les place en porte-à-faux vis-à-vis des autres membres européens. Les relations s’avèrent moins difficiles avec les États-Unis, qui n’éprouvent guère d’état d’âme au soutien de régimes non-démocratiques, pourvu qu’ils soient anti-communistes et pour la liberté du commerce.

52La relation de type clientéliste entre les États-Unis d’une part, la Grèce et la Turquie d’autre part explique la position très en retrait de l’OTAN dans le conflit, du moins jusqu’aux années 1990. Ainsi, dans sa fameuse lettre de 1964, si Johnson met en avant l’OTAN et le mécontentement des alliés, il ne s’agit que d’un argument parmi d’autres et en tout état de cause la menace soviétique paraît bien plus importante que celle, hautement improbable à l’époque, d’une dislocation de l’Alliance en cas de guerre entre deux de ses membres. Autre exemple, il est significatif qu’en juillet 1974, le secrétaire général de l’Organisation, Joseph Luns, n’ait pas jugé utile d’interrompre ses vacances alors que deux des États-membres étaient au bord de la guerre. À l’époque de la Bipolarité, il est donc plus pertinent de s’attacher au rôle des États-Unis.

53La politique américaine vis-à-vis du conflit s’est exercée de manière chaotique, si toutefois il y eut jamais de politique (au sens de policy) sur ce dossier. La lettre de Johnson faisait écho à une lettre écrite neuf ans plus tôt par John Foster Dulles, alors ministre des Affaires étrangères, lequel réagit aux émeutes anti-grecques en Turquie en renvoyant dos à dos Grecs et Turcs56. Quant à Henry Kissinger, il est mis en cause pour son rôle dans la crise de 197457.

54L’ambassadeur Monteagle Stearns livre quelques clés de ces louvoiements de la politique américaine vis-à-vis de ce conflit. En premier lieu, les décideurs, y compris Henry Kissinger, font preuve d’une ignorance chronique à l’égard de la région. D’autre part, bien que membres de l’OTAN, la Grèce et la Turquie n’étaient pas suivi par le Bureau européen du State Department mais par le Bureau of Near Eastern and South Asian Affairs jusqu’en 197458. La State Department Cyprus Task Force est dissoute fin juillet 1974 avant d’être reconstituée en urgence après la deuxième phase de l’intervention turque (14-16 août). Les divergences sont profondes entre la Central Intelligence Agency (CIA) et le ministère des Affaires étrangères à l’époque de la Junte grecque : l’ambassadeur à Athènes, Tasca, dispose de peu d’informations sur le complot contre Makarios, auquel est opposé son collègue en poste à Nicosie59. De ses recherches sur la politique des États-Unis à Chypre, des années 1950 à 1979, Michael Attalides, plus tard ambassadeur de Chypre à Bruxelles, conclut :

« U.S. actions and attitudes on Cyprus have been so various and contradictory at various times that one would be tempted to conclude that there never has been a U.S. policy on Cyprus. »60

55Ceci est-il toujours vrai après la crise de l’été 1974 ? Dans un premier temps, le Congrès américain vote un embargo sur les armes à destination de la Turquie (1975) malgré l’opposition de la présidence. Celle-ci, affaiblie par la démission de Richard Nixon suite à l’affaire du Watergate, ne pourra mettre fin à cet embargo qu’en 1978. Parallèlement la Grèce s’est retirée de l’OTAN juste après la deuxième phase de l’intervention militaire turque. Cependant, le Premier ministre Constantin Caramanlis demande la réintégration dans l’Alliance dès 1976 et se heurte à un veto turc. Les bases américaines en Grèce sont provisoirement fermées et les facilités dont les États-Unis bénéficient en Turquie sont suspendues en raison de l’embargo sur les armes. À Chypre, les États-Unis paient le prix fort puisque leur ambassadeur y est assassiné par l’organisation clandestine ultranationaliste chypriote grecque EOKA-B, laquelle aurait même préparé un attentat contre Henry Kissinger en décembre 197461.

56Les États-Unis mènent pourtant à Chypre une politique de médiation qui se traduit par la nomination d’un Envoyé spécial du président pour Chypre. Le premier, nommé par Lyndon Johnson, est Cyrus Vance, futur représentant des Nations unies en ex-Yougoslavie. Les efforts de l’Envoyé spécial, parallèles à ceux du Secrétaire général des Nations unies, n’ont pourtant rien donné jusqu’ici. Sa marge de manœuvre reste limitée dans la mesure où il ne peut réellement exercer de pression que sur les dirigeants chypriotes mais pas sur la Turquie, puissance militaire occupante à Chypre. Les initiatives américaines sur Chypre et sur le conflit helléno-turc plus globalement ont toutes été de courte durée et de faible envergure, contrastant notablement avec l’activité de la diplomatie américaine dans le conflit israélo-arabe. Après la Guerre du Golfe, le président Bush propose une conférence à cinq (lui-même, les Premiers ministres grec et turc et les présidents de la République de Chypre et de la « République turque de Chypre Nord ») qui se serait tenue à Washington. Cette conférence n’a jamais eu lieu et George Bush semble avoir oublié jusqu’à l’idée elle-même62.

57La dernière initiative américaine d’importance est la mission de Richard Holbrooke. Le diplomate a été chargé du dossier chypriote juste après les accords de Dayton sur l’ex-Yougoslavie (21 novembre 1995). Il aurait alors déclaré à des personnalités de la communauté helléno-américaine qu’il envisageait pour Chypre une solution comparable63. L’objectif du secrétaire d’État adjoint aux affaires canadiennes et européennes reste in fine l’amélioration des relations helléno-turques. Or c’est un échec.

58Richard Holbrooke s’est heurté à l’hostilité des dirigeants grecs et chypriotes grecs vis-à-vis d’une « solution à la bosniaque » imposée par les « grandes puissances », à l’image du Groupe de contact pour l’ex-Yougoslavie (les membres permanents du Conseil de sécurité des Nations unies moins la Chine, plus l’Allemagne)64. Il a aussi été confronté à l’immobilisme des positions turque et de la « République turque de Chypre Nord »65.

59Surtout, au lieu d’initiatives, le diplomate a dû réagir à plusieurs crises, d’Imia/Kardak (janvier 1996)66 à celle déclenchée en janvier 1997 par la décision du président Glafcos Clerides d’installer à Chypre des missiles sol-air russes S-300, en passant par le meurtre de deux Chypriotes grecs sur la « Ligne verte » en août 1996. Les efforts pour réduire les tensions en mer Égée se traduisent par un accord informel signé par le président Süleyman Demirel et le Premier ministre Costas Simitis au cours du sommet de l’OTAN à Madrid le 8 juillet 199767. Cependant, les incidents entre les armées grecque et turque se multiplient bien que Richard Holbrooke y « estime impensable toute action militaire »68. Le diplomate est bientôt accaparé par la crise kosovare (mars 1998), avant de devenir ambassadeur aux Nations unies (septembre 1999).

60Les États-Unis peuvent difficilement se poser en médiateur entre la Grèce et la Turquie dans le dossier égéen du fait de leur refus de signer la Convention sur le Droit de la mer de 1982. Ils s’opposent à la délimitation des eaux territoriales à 12 milles et regardent comme illégitime la limite de l’espace aérien grec à 10 milles. Dans les deux cas, ils ne reconnaissent que les 6 milles69.

61Encore plus problématique est leur politique américaine d’aide militaire aux deux États. Cette aide bilatérale s’est élevée à 9 milliards de dollars pour la Turquie et 5 milliards pour la Grèce entre 1947 et 199170. Elle est encadrée par le Foreign Assistance Act de 1961, amendé en 1978. L’amendement, fruit d’un compromis entre la Présidence et le Congrès, précise que l’aide américaine doit préserver la « balance » militaire entre les États de la région. D’où le fameux ratio 7 :10 qui favorise indirectement la course aux armements :

« The most questionable hypothesis underlying our Greek and Turkish aid programs is not the ratio, which, after all, reflects the reality of their troubled relations, but the pretence that we have been arming them against an outside threat rather than against each other. »71

62L’aide financière bilatérale est en voie de suppression, comme l’indique ce tableau. Mais elle prendra d’autres formes dans les décennies à venir, principalement sous la forme de prêts garantis à des achats d’armes américaines72.

63Quant à l’impact de l’appartenance à l’OTAN de la Grèce et de la Turquie sur leur conflit bilatéral, il est discuté de manière assez stimulante dans un article de Ronald R. Krebs dans lequel l’auteur se demande si l’appartenance commune à l’OTAN ne contribue pas à entretenir le conflit. Son premier argument vaut surtout pour l’époque de la Guerre froide : l’OTAN assurant la sécurité des deux États vis-à-vis de la menace principale contre eux, à savoir les visées soviétiques, les dirigeants grecs et turcs pouvaient se consacrer à des questions plus secondaires, en l’occurrence les différends avec leur voisin. Effectivement, la revendication grecque d’une union de Chypre à la Grèce apparaît sur la scène internationale après l’adhésion à l’OTAN. Cependant, l’auteur ne prend pas en ligne de compte l’importance des différends et leurs usages sur la scène politique intérieure. Plus convaincant encore est son deuxième argument:

« membership institutionalized multilateral alliance often bestows greatly improved military capability on both the qualitative and quantitative dimensions, as more powerful alliance partners provide better equipment and training, more advanced weaponry, and larger numbers of weapons. Among states engaged in a limited dispute, these arms transfers exacerbate the security dilemma by creating suspicion that others harbor revisionist goals and by triggering a spiral of diplomatic tension »73.

La course aux armements

64La course aux armements entre la Grèce et la Turquie fait débat74. Pendant la Bipolarité, la menace soviétique légitimait le haut niveau des dépenses militaires : au cours des décennies 1970 et 1980, la Grèce a consacré 6 % de son produit intérieur brut (PIB) et la Turquie 4,7 % du sien à la Défense en moyenne par an alors que la moyenne au sein de l’OTAN est de 3,3 % du PIB sur la même période. La première décennie de la post-Bipolarité n’a pas été marquée par des réductions mais plutôt par des augmentations :

65Ces augmentations s’expliquent par une course aux armements les plus sophistiqués, donc les plus chers, paradoxalement relancée par le processus de désarmement en Europe. En effet, le traité de limitation des Forces conventionnelles en Europe (FCE, 19 novembre 1990) porte essentiellement sur l’Europe centrale, théâtre principal de la Guerre froide. En Europe du Sud-Est, la situation est différente76. D’une part, le traité exclut le quart sud-est de la Turquie (donc les armements correspondants). D’autre part, il génère le « système de la cascade », mécanisme par lequel les membres occidentaux de l’OTAN transfèrent leurs matériels atteints par le plafonnement à leurs alliés les moins avancés technologiquement, principalement la Grèce et la Turquie.

66Le résultat est que « les stocks d’équipement en Grèce et en Turquie ont augmenté de façon impressionnante » à peu de frais, selon un expert de l’International Institute for Strategic Studies (IISS), Mike Dewar, qui estime aussi « que 75 % de leurs nouveaux armements proviennent du processus de cascade »77. D’autre part, le traité ne concerne ni les forces navales ni les missiles qui jouent un rôle majeur dans la confrontation helléno-turque : la Turquie et la Grèce sont ainsi les 11^eet 12^e puissances navales mondiales alors qu’en termes de PIB/par habitant, elles sont (1996) 63^e et 33^e. Les tableaux ci-dessus comparent leurs arsenaux respectifs en 1990 et en 1998, au regard de la démographie (en stagnation en Grèce, en forte augmentation en Turquie).

67La tendance observée va-t-elle se poursuivre ? L’armée turque a lancé un programme d’achat d’armements pour une valeur de 31 milliards de dollars sur huit ans (1998-2005) et au total de 150 milliards de dollars entre 1998 et 2030, justifié officiellement par l’instabilité du Moyen-Orient et du Caucase. Le gouvernement grec a lancé un programme similaire de 24 milliards de dollars sur la période 1999-2006, en partie justifié par ses engagements vis-à-vis de la république de Chypre dans le cadre du « Dogme » (voir ci-dessous). Cependant, la crise économique en Turquie a provoqué l’abandon de 32 programmes d’armement pour près de 20 milliards de dollars, ce qui a entraîné le report de plusieurs commandes de la part du gouvernement grec, notamment de 60 Eurofighters et 280 chars d’assaut81.

Le « Dogme de défense unique »82

68Il s’agit d’une alliance militaire annoncée en décembre 1993 par le Premier ministre grec, Andréas Papandréou, et le Président de la République de Chypre, Glafcos Clerides. Elle a pour objectif de coordonner la défense de « l’espace hellénique » englobant la Grèce et la zone sud de Chypre contre « l’expansionnisme turc ». Elle se traduit par des manœuvres militaires conjointes (baptisées Nikiphoros) à Chypre même, tous les mois d’octobre depuis 1994. Une base aérienne, baptisée « Andréas Papandréou », a été inaugurée le 24 janvier 1998 près de Paphos. Elle doit accueillir des avions de chasse grecs (la République de Chypre ne dispose pas de forces aériennes) en cas d’attaque turque, et faire pendant à la base de Geçitkale (Lefkoniko), située près de Famagouste.

69Mais la nouvelle base grecque n’a de sens que si elle est défendue contre les attaques aériennes. D’où l’achat (annoncé en janvier 1997) de missiles sol-air de longue portée S-300 russes, les États-Unis ayant refusé de vendre des Patriot. L’armée turque a menacé de détruire les rampes de missiles, s’ils étaient déployés. Les États-Unis et l’Union européenne ont protesté contre une possible escalade. Qui plus est, les S-300 nécessitent l’installation d’un puissant radar qui aurait dû être servi, dans un premier temps, par des officiers instructeurs russes. Or les Britanniques disposent déjà d’un radar surveillant toute la Méditerranée orientale sur le mont Troodos et n’étaient pas disposés à accepter une telle « concurrence ». Les pressions exercées sur le gouvernement de la république de Chypre, y compris par le Premier ministre grec Costas Simitis, ont finalement abouti en décembre 1998 à la décision d’installer les S-300 en Crète plutôt qu’à Chypre. Ils doivent désormais protéger le décollage des chasseurs grecs destinés à appuyer la Garde nationale chypriote en cas de reprise des hostilités avec l’armée turque, et non plus leur atterrissage à Chypre. Cette crise illustre le caractère problématique du « Dogme », qui, au lieu d’accroître la sécurité de la zone sud de Chypre, alimente les « dilemmes de sécurité » et la course aux armements.