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Memorias en conflicto

Situaciones

Bolivia: militares y policías. Fuego cruzado en democracia

Juan Ramón Quintana

Texte intégral

Contexto

  • 1 El motín policial de abril de 2000 que desencadenó uno de los mayores episodios de violencia urbana (...)

1Pese a los 178 años de vida republicana, Bolivia todavía vive bajo el signo de la precariedad estatal, anclado en el pasado y sin proyecto plausible de futuro. Con una geografía desarticulada, sin estructura productiva básica, escindido étnica y políticamente y sumergido en un dramático cuadro de pobreza secular, actualmente marcha al filo del colapso social sin resolución pacífica aparente1.

2Durante mucho tiempo, la historia política boliviana forjó el estigma de un país crónicamente inestable, dominado por caciques civiles y militares enfrentados a luchas provincianas y estimulados por la codicia sin límite. Actualmente, sin militares en el horizonte político, la situación no parece ser mejor que cuando estos dejaron el poder en 1982. Ni la Revolución Nacional, inaugurada en 1952 y cancelada por un golpe de estado militar en 1964, logró construir una sociedad estable. Por el contrario, su derrota produjo las mayores turbulencias políticas capitalizadas por regímenes militares débiles y fragmentados que, a salto de mata, permanecieron en el poder durante casi dos décadas.

3La transición del ciclo autoritario a un régimen democrático representativo, iniciada en 1978 y clausurada en octubre de 1982, expresó uno de los momentos de mayor conflicto en la historia política boliviana del siglo xx. En menos de cuatro años, diez presidentes y una Junta Militar ocuparon la silla presidencial en medio de dos gobiernos provisorios civiles. Luego de casi siete años de gobierno ininterrumpido, el Gral. Bánzer (1971-1978) inauguró el proceso de redemocratización dando lugar a tres elecciones fallidas entre 1978 y 1980, y a dos de los golpes de Estado más sangrientos que conoció la historia boliviana en el último siglo. Hasta octubre de 1982, fecha en que se reinstaló la democracia, el país atravesó una traumática experiencia de golpes militares, conspiraciones civiles y contragolpes cívico-militares que colocaron al país al borde de una guerra civil.

4Actualmente, la sociedad boliviana experimenta el período más largo de vida democrática continua en toda su historia republicana. El 6 de agosto del año 2002, se inauguró el sexto gobierno legalmente elegido. En diciembre de 2004, se espera llevar a cabo la quinta elección municipal, proceso inaugurado en 1987. Desde 1985, se ha hecho casi un rito la celebración de ”pactos de gobernabilidad” entre los partidos políticos más importantes. Luego de haber concertado la Nueva Política Económica (NPE) que transformó la estructura estatal, los acuerdos políticos se plantearon como meta del sostenimiento del modelo liberal conservando la estabilidad democrática y ejecutando políticas públicas en distintas áreas del Estado.

5No obstante, luego de dieciocho años de aplicación continua de experimentos de liberalización económica que llevaron al país a constituirse en uno de los alumnos más aplicados del Consenso de Washington, las espectativas económicas, políticas y sociales son mucho más sombrías que en la década de 1980. Además del bajo nivel de crecimiento económico y las altas tasas de desempleo, el sistema político se encuentra en su punto más crítico de credibilidad. La reiteración de lógicas gubernamentales de corto plazo, las estrategias prebendales, clientelares y patrimoniales aplicadas sin pausa estan conduciendo a la ruina del sistema político. La espiral de delincuencia amparada en la protección oficial de la policía y encubierta en muchos casos por miembros de partidos políticos introduce un mayor descrédito en la autoridad del Estado agudizando la incertidumbre y el temor de la sociedad. Pese a la creación de instituciones públicas como el Tribunal Constitucional, el Consejo de la Judicatura y el Defensor del Pueblo, la sociedad cree cada vez menos en la justicia y más en su privatización mediante linchamientos populares.

6El aumento del número, frecuencia y expansión territorial de los conflictos sociales ha transformado el panorama de paz negativa que vivió el país hasta mediados de la década de 1990. La violencia social ha convertido el Estado de Sitio en una medida estéril que, lejos de catalizar el desorden, lo agrava. Por otra parte, la reemergencia de viejas lógicas de guerra que empiezan a sustentar sectores sociales excluidos, migrantes, movimientos sin tierra y los sindicatos cocaleros es respondida con un mayor grado de violencia por parte del Estado. El número de víctimas fatales, heridos y desaparecidos en los enfrentamientos entre policías y militares con los movimientos de protesta social durante las dos décadas de democracia supera al ocurrido durante la dictadura.

7Los bolivianos están transitando de una situación política predictible a un estado en el que predomina la incertidumbre institucional hostigada por una severa crisis económica. Al parecer, las últimas elecciones generales constituyen el parteaguas histórico entre las promesas liberales y una realidad social que no parece alterarse.

8El resultado electoral de junio del 2002 dio paso a una nueva correlación de fuerzas partidarias que ha puesto en jaque el ciclo hegemónico pactista. El inesperado apoyo que recibieron el Movimiento al Socialismo (MAS) y el Movimiento Indígena Pachacuti (MIP) fue interpretado como una señal de hastío ciudadano contra el anquilosado triángulo partidario, MNR-MIR-ADN, que gobernó el país durante los últimos diecisiete años. A diferencia de los partidos tradicionales, el MAS y el MIP encarnan dos estrategias complementarias: por una parte, constituyen una fuerza centrípeta representada en el parlamento; por otra, disponen de un enorme dispositivo de movilización social, como fuerza centrífuga, cuyo dislocamiento en puntos neurálgicos del país tiene la capacidad de paralizar al gobierno nacional.

  • 2 Luego de casi diez meses en el gobierno, aún no se ha logrado configurar plenamente la arquitectura (...)

9La virtual desaparición de ADN y MBL, la extinción de CONDEPA, la agonía de UCS, así como la pírrica alianza configurada al filo de la hora entre el MNR-MIR reflejan muy bien la fragilidad que hoy caracteriza al sistema de partidos y la volatilidad de las certezas que abonaron la redistribución del poder. Aunque no se ha manifestado de manera explícita, lo cierto es que solo un milagro político será capaz de resucitar en el futuro inmediato a los partidos que conforman la actual alianza gubernamental, MNR-MIR2.

10Las difíciles jornadas que le tocó enfrentar al gobierno durante el bloqueo en enero de este año, los resultados del 12 y 13 de febrero, y el actual cisma entre ambos partidos oficialistas, así como la fragmentación interna que experimenta cada uno de ellos amenazan la continuidad de su gestión. El oficialismo enfrenta actualmente una tenaz resistencia parlamentaria por parte de la oposición a diversas iniciativas que tratan de mejorar la situación económica. El nuevo tablero de fuerzas partidarias impide reproducir los tradicionales mecanismos de subordinación y funcionalidad que, en el pasado, hicieron posible la domesticación del parlamento al poder ejecutivo.

11El escenario político está minado de incertidumbre y desencanto social. Existen suficientes evidencias que hacen prever una mayor pérdida de capacidad gubernamental para administrar la crisis económica y hacer frente al escalamiento de conflictos sociales. La heterogénea agenda de conflictos sociales contrasta no solo con la inercia del gobierno, sino también con su perverso sentido de distribución clientelar del poder. Los reiterados pedidos de subordinación y lealtad constitucional expresados por el Presidente de la República a las Fuerzas Armadas y Policía Nacional explican la gravedad de la situación. Son innegables los gestos gubernamentales que traducen su desesperación y angustia ante una probable interferencia de su mandato.

12Muchos analistas sugieren que los bolivianos asistimos a uno de los últimos actos de la ”comedia liberal”. Contribuye a ello la fallida promesa de alcanzar niveles de vida semejantes a los de cualquier sociedad moderna, desarrollada e integrada. Por cierto, la retórica de la democracia pactada, las bondades del libre mercado y la virtuosa participación y representación real de los ciudadanos solo forman parte de la quimera electoral. Esta ilusión instalada en y desde los altares de las elites políticas y económicas domésticas, inspirada y promovida por agentes externos, se ha desplomado a los pies de una realidad social y económica devastada por más de dos décadas de ineficacia gubernamental, sometimiento a directivas externas y descomposición de la ética pública.

13Los elevados índices de pobreza, el insoportable peso de la corrupción y el cinismo con el que se muestran ante la opinión pública quienes directa o indirectamente administraron deficientemente el poder público han hecho estallar un potencial desconocido de ira popular que, lejos de ser catalizado por destacables esfuerzos de reconciliación nacional, como el de la Iglesia Católica y la Asamblea Permanente de Derechos Humanos (APDH), amenaza quebrar el orden constitucional. El estupor y el miedo que hoy penetran y dominan la psicología de las elites no parece ser distinto del deseo reprimido de linchamiento contra los responsables de la tragedia nacional. El círculo de la violencia social parece cerrarse cada vez más y de manera irreversible contra un modelo económico y de gestión política agotado.

  • 3 Las peticiones de una Asamblea Constituyente, las demandas de autonomía regional, independencia ter (...)

14La precariedad de la autoridad estatal, el vacío de liderazgo político, la gradual disolución de la idea de comunidad y la amenaza que se cierne sobre la unidad nacional reflejan uno de los momentos de mayor disponibilidad subjetiva que podría desembocar en una crisis de proporciones imprevisibles3. Se suma a este panorama, el débil control que ejerce el gobierno sobre la Policía Nacional y la desorientación que ha producido el Presidente de la República en las Fuerzas Armadas al invocar reiteradamente su participación en la dirimición del futuro democrático a expensas de la soberanía popular.

15Hasta hoy, ninguno de los dos cuerpos armados fueron incorporados plenamente a la democracia y tampoco se hizo lo necesario para normalizar y subordinar su comportamiento en correspondencia con el Estado de Derecho. Ambas instituciones transitan por la periferie de la modernización, huérfanas de liderazgo político democrático y ajenas a un mando profesional competente. Por el contrario, siguen un rumbo errático, dominadas por circunstanciales presiones políticas y sometidas a las exigencias mayúsculas del conflicto social. Sin funciones claramente delimitadas, peor aún, sin una jurisprudencia sujeta a la primacía constitucional, los cuerpos armados se encuentran a la deriva. No existe registro histórico comparable a la situación actual en el que militares y policías dependan cada vez menos del Estado y cada vez más de imperativos doctrinarios externos. La desnacionalización de los cuerpos armados es un fenómeno que discurre paralelo a la implementación del nuevo modelo económico. Militares y policías compiten con enorme entusiasmo para involucrarse en la lucha contra las drogas y en el nuevo diseño de la seguridad antiterrorista dominado por la influencia de los Estados Unidos.

16Al parecer, las consecuencias de los errores en la gestión de la política de defensa y seguridad interna, el prolongado patrón de liderazgo prebendal, la asfixia presupuestaria, ademas de la creciente pérdida de legitimidad, estarían tendiendo a reactivar viejas memorias de conflicto entre militares y policías. El sobredimensionamiento de la influencia externa, así como la espiral de conflicto interno tienden a dislocar las funciones y competencias constitucionales entre ambos cuerpos armados ante la actitud complaciente de los poderes públicos nacionales.

17No resulta una exageración sostener que estamos en presencia de la mayor crisis estatal del siglo xx y comienzos del xxi a partir de tensiones y conflictos generados en su zona de emergencia. La deliberación así como la autonomía policial y militar traducen la pérdida de autoridad del Estado sobre el cuerpo que monopoliza la fuerza pública, pero al mismo tiempo amenaza quebrar su lealtad constitutiva. Conviene apelar a dos hechos extremos para ilustrar la magnitud del fenómeno y, a partir de ello, destacar su especificidad y paradoja. Primero, como nunca antes en la historia republicana, la institución policial constituye hoy una de las principales amenazas al orden institucional y a la seguridad de los ciudadanos. Protagonistas de uno de los mayores atracos cruentos, diciembre del 2001, y de dos hechos de sedición armada, abril de 2000 y febrero del 2003, los policías llevaron al país a los límites del colapso institucional. En este contexto de inestabilidad política, los presidentes de la república, Banzer (1997-2001) y Sánchez de Lozada (2002-2007), no tuvieron otro camino que replegarse y buscar la protección de las Fuerzas Armadas. Más allá de lo episódico, ambos mandatarios acudieron en los momentos de mayor incertidumbre política al Estado Mayor General del Ejército (EMGE) delegando a esta institución el mando circunstancial del país.

  • 4 No es adecuado homologar la crisis policial a la militar o recíprocamente. Si bien es cierto que lo (...)

18Además de conjurar el peligro del quiebre democrático ocasionado por la Policía, la lealtad de las Fuerzas Armadas al orden constitucional permitió trastocar su conocida y emblemática marca histórica asociada a la conspiración crónica y al oportunismo golpista que lo caracterizaba hasta 1982. Es muy temprano aún para saber si en el comportamiento militar imperó un sólido compromiso democrático, un mero cálculo pragmático o la respuesta previsible de los mandos militares a los jugosos incentivos prebendales otorgados por el gobierno4. De cualquier modo, la lealtad militar al orden constitucional no ofrece condiciones sustentables en la medida en que continúe la instrumentalización del sistema político sobre este cuerpo armado, marginado de la esfera de la modernización y el control democrático.

19Este trabajo intenta demostrar que, en Bolivia, pese a los veinte años de vida democrática, no ha sido posible establecer principios de orden institucional para lograr la plena subordinación de la institución militar y policial. La ausencia de un marco jurídico que regule funciones específicas y permita ejercer control institucional sobre la fuerza pública constituye un severo déficit democrático. Esta situación cuestiona el desempeño de la autoridad civil legalmente elegida, así como la efectividad del Estado de Derecho. Como consecuencia de lo anterior, al que se debe agregar otros factores, militares y policías enfrentan la ausencia de políticas de seguridad pública y defensa sustentadas en un enfoque democrático. Las consecuencias de la debilidad de liderazgo político, falta de juridicidad y políticas específicas que debieran modelar el desarrollo de los cuerpos armados están produciendo conflictos interburocráticos de diversa naturaleza. A esta anomalía se suma el recrudecimiento de viejos enconos institucionales alentado por el proceso de militarización policial y la policialización de las Fuerzas Armadas. No es menos preocupante el desplazamiento de ambas instituciones hacia el campo político ante la carencia de un efectivo control civil.

  • 5 Entendemos por pacto de coexistencia pragmática el conjunto de rasgos no democráticos que deliberad (...)

20Lejos de desplegar esfuerzos para compensar este déficit de supremacía civil, los sucesivos gobiernos democráticos han sostenido implícitamente un pacto de coexistencia y subordinación pragmática con policías y militares. Esta estrategia pragmática solo ha permitido garantizar la obediencia policial y militar al gobierno de turno en desmedro de la lealtad constitucional. El núcleo que ha sustentado este pacto pragmático se ha concentrado en el despliegue de prácticas prebendales y la otorgación de autonomías corporativas. Por cierto, la autonomía tanto policial como militar es incompatible con un Estado de Derecho, puesto que pone en riesgo condiciones básicas de la institucionalidad democrática y la gobernabilidad5. De la misma forma, el uso de la prebenda, como el eje del liderazgo político, corrompe la ética del servicio público; mucho peor aún, desnaturaliza el empleo de la fuerza pública privatizándola.

21El presente tabajo está dividido en tres partes, además del contexto descrito. En la primera, se analizan algunos de los rasgos más importantes de la política militar aplicada por los gobiernos democráticos y sus efectos institucionales. La segunda describe el impacto de la politización policial, los problemas que genera para la seguridad ciudadana, la inercia del modelo corporativo y el potencial deliberante de una policía atomizada por el patrón de liderazgo prebendal. La tercera parte analiza las expresiones y ámbitos del conflicto entre policías y militares, así como sus consecuencias para la estabilidad gubernamental. En esta última parte, se hace énfasis en los orígenes del conflicto histórico no superado por policías y militares, las fallas del liderazgo en el tratamiento de las políticas específicas, y la influencia de factores externos que dislocan sus funciones en democracia. Finalmente, en el acápite de las conclusiones, se reflexiona acerca de lo que podría significar para la democracia boliviana continuar prolongando este anómico conflicto policial-militar. De igual forma, se analizan las condiciones mínimas necesarias para superar este factor de riesgo.

1. POLÍTICA MILITAR EN DEMOCRACIA

1.1. Abdicación civil e inermidad estratégica

22Uno de los rasgos más críticos que enfrenta la democracia reside en la carencia de liderazgo civil respecto a los asuntos de la defensa nacional. Este sector ha enfrentado, en los últimos veinte años, una crónica orfandad política que ha llevado a las Fuerzas Armadas a una crítica situación de precariedad material, moral y operativa. Sin capacidad real de ofrecer respuestas profesionales a potenciales amenazas externas y transformada más bien en una fuerza policial, en correspondencia con la urgente necesidad de controlar los conflictos sociales, la institución militar padece hoy las consecuencias de un liderazgo errático que ignora la magnitud de la frustración institucional acumulada.

23La marginalidad de las Fuerzas Armadas del proceso de modernización estatal tiene varias explicaciones. Una de ellas tiene que ver con la priorización gubernamental para controlar el orden público y la seguridad interna, requisitos básicos para garantizar la continuidad democrática. Esto explica la función pasiva y desinteresada desempeñada por el Presidente de la República, en su condición de Capitán General de las Fuerzas Armadas, a lo largo de todo este tiempo. La importancia que significa para la democracia contar con una institución profesional sometida al Estado de Derecho y fundamentalmente comprometida con la Defensa Nacional ha sido ignorada por el poder político legalmente elegido. Contrariamente, el recurrente subempleo policial de la fuerza militar para ejercer control del orden público y su gravitación en la seguridad interna refleja los límites del gobierno para comprender y valorar la importancia no solo política, sino también estratégica de las Fuerzas Armadas.

  • 6 Mientras la Cancillería despliega esfuerzos de integración en el ámbito comercial, económico y dipl (...)

24A la prolongada insularidad nacional, se añadió la falta de un diseño, aunque modesto, de una nueva política de seguridad y defensa conforme con el restablecimiento democrático. De hecho, hasta hoy no existe congruencia entre política exterior y política de defensa que responda al nuevo patrón de inserción internacional6. El país continúa aislado de las principales inciativas de paz y seguridad en la región a pesar de los múltiples compromisos y acuerdos firmados y ratificados por el Ministerio de Relaciones Exteriores y el propio Congreso Nacional. La gestión de la política exterior en materia de seguridad internacional está fuera del conocimiento, coordinación e integración del Ministerio de Defensa Nacional.

25Después de casi una década del fin de la Guerra Fría, no se ha modificado aún el diseño estratégico de la seguridad, el dislocamiento territorial de las Fuerzas Armadas continúa siendo el mismo y la doctrina de la defensa nacional se mantiene invariable desde la década de 1960. Sucede todo esto, a pesar del proceso de descentralización política, reestructuración de poderes locales y un nuevo ciclo de relaciones de cooperación vecinal. Tampoco se han registrado cambios importantes en su estructura y organización, y no se tiene previsto llevar a cabo ningún proceso de racionalización en la economía de la defensa, peor aún, en la política militar. En contrapartida, la Política Exterior trata de responder, aunque con grandes deficiencias, a complejas dinámicas que han adquirido los procesos de integración regional, a los nuevos compromisos políticos e institucionales hemisféricos y a la creciente responsabilidad estatal en diversas materias vinculantes.

  • 7 La Política Exterior, que acusa los mismos síntomas de la politización en temas de Estado, actúa ci (...)

26El divorcio entre política exterior y política de defensa ha conducido a una virtual indefensión e insularidad del Estado boliviano en el ámbito internacional. La relación entre los ministerios responsables de la política exterior y de defensa no pasa del plano de la formalidad. Hasta hoy, no se han presentado iniciativas concertadas para insertar al país en escenarios internacionales, regionales y vecinales con posibilidad y capacidad de articulación y construcción de alianzas y equilibrios cooperativos en favor de la seguridad común. La Defensa Nacional, huérfana del apoyo diplomático, excepcionalmente cuenta con apoyo y cooperación de otros órganos del Estado. La Cancillería actúa con una absurda autonomía y desdén por los asuntos de seguridad, prescindiendo de una visión estatal de la Defensa Nacional7.

27La ausencia de un diseño estratégico o de una gramática común entre diplomacia y defensa se ha hecho cada vez más profundo en inversa relación con la emergente agenda de seguridad internacional. Los propios procesos de integración regional en cuya dinámica se inscribe una agenda particular de seguridad no son adecuadamente comprendidos, menos aún, implementados en el país. Frente a un panorama estratégico, complejo y en continua transición, la diplomacia boliviana ha mantenido su tradicional marginamiento y, en otros casos, un acoplamiento pasivo y automático a decisiones externas.

28La falta de valoración estratégica de la función que podría desempeñar nuestro país, considerando su excepcional posicionamiento geográfico, en asuntos de seguridad regional, tanto como promotor activo de la estabilidad militar o en la construcción de un régimen de seguridad y defensa regional cooperativo, constituye una lamentable pérdida de oportunidad en un momento en que las relaciones internacionales tienden a formas de cooperación cada vez más amplias, desmilitarizadas y económicamente más integradas regionalmente.

  • 8 El aislamiento internacional del país no solo socava la precaria capacidad de proveerse de segurida (...)

29Por cierto, la falta de armonía en las políticas públicas, así como los efectos perversos derivados de la pobre institucionalidad diplomática tienen consecuencias negativas para el país. No solo aumentan nuestra vulnerabilidad externa, sino que exponen al país a un tratamiento poco decoroso en los pasillos de los organismos internacionales. Nuestra proyección internacional continúa dependiendo de formas caudillescas e impropias para la densidad temática y la responsabilidad estatal en un escenario de interdependencia y globalización compleja. En otros términos, la incapacidad de insertar al país en la arena internacional aumenta el riesgo de una mayor dependencia externa, pero a su vez de un mayor aislamiento internacional8.

30Una de las carencias más sensibles en las dos últimas décadas, es sin duda, la Política de Defensa. Los gobiernos democráticos han demostrado escaso interés y, en general, ha predominado su reticencia frente a la necesidad de forjar un nuevo diseño institucional y democrático para la Defensa del Estado. En la conducción política de este sector, ha primado la retórica reformista matizada por la resignación institucional. No resulta extraño, por ello, que el Ministerio de Defensa Nacional todavía mantenga inalterable su organización burocrática que data de principios de la década de 1970. En general, en las decisiones institucionales, prima la improvisación y la rutina dominada por un aparato burocrático en constante rotación, producto de acuerdos prebendales del que no se excluye este importante sector. Los pocos intentos de modernización, como el fortalecimiento de programas de investigación y optimización de recursos para la toma de desiciones, llevados a cabo desde 1997 a través de la creación de la Unidad de Análisis de Políticas de Defensa (UDAPDE), sensiblemente han fracasado.

  • 9 Cf. R. Felipe Quero, Introducción a la teoría de la seguridad nacional, 1989, Madrid: Ediciones Ejé (...)

31Gran parte de las decisiones ministeriales obedecen a la contingencia política. Los medios de prensa se han convertido en los núcleos ordenadores de la agenda ministerial. Consecuentemente, la planificación de la defensa constituye una quimera. El ciclo de la defensa traducido en procesos de planificación, programación y presupuestación resulta todavía un objetivo difícil de ser aplicado toda vez que, en el manejo de la burocracia, prima la lógica de corto plazo9. No se cuenta con personal civil especializado para el estudio, seguimiento a la política de seguridad internacional y la toma de decisiones sobre las reformas internas congruentes con el nuevo escenario internacional. De hecho, la organización ministerial conserva abundantes rasgos del pasado cuya rutina y bajo nivel de desempeño profesional responden a viejas concepciones administrativas que contradicen la tendencia de la racionalización estatal en marcha. La bicefalia político-administrativa entre Ministerio de Defensa y Alto Mando, así como la inadecuación entre modernización de importantes sectores del Estado y la parálisis del sector de la defensa, provoca severas distorsiones en el ejercicio democrático, control y fiscalización de la autoridad civil.

32Sin duda, uno de los mayores problemas que ha enfrentado la gestión política de la Defensa Nacional ha sido la inestabilidad de sus principales titulares. Esta situación explica no solo el desinterés de los gobiernos, sino también la transferencia de lógicas prebendales y de redistribución de cuotas de poder que se prolongan a este sector. Dicho de otro modo, el área de la defensa no ha sido inmune a las prácticas prebendales que ha caracterizado a la mayoría de los gobiernos democráticos.

33Además de la inestabilidad funcionaria, es importante destacar los desaciertos en la elección de los titulares de defensa. Muchos de estos funcionarios no solo demostraron desinterés por el éxito en la gestión institucional, sino que la mayoría fue impugnada por el incumplimiento constitucional a sus deberes ciudadanos. Paradójicamente, la mayoría de los ministros designados eludió el cumplimiento del servicio militar. Las Fuerzas Armadas tuvieron que asumir en silencio que sus ministros carecían de autoridad ética para dirigir una de las más importantes políticas estatales. Por ello, no ha sido ajeno a la institución militar, ni al país, el pobre desempeño institucional del Ministerio de Defensa frente a un vasto panorama de irregularidades jurídicas y administrativas cometidas por la mayoría de sus funcionarios.

34Por cierto, la inestabilidad en la funcion administrativa y política de la Defensa Nacional, así como la falta de ética pública ocasionan múltiples problemas no solo de gestión, sino también de liderazgo. El predominio de volatilidad funcionaria ha impedido elaborar visiones, políticas y estrategias de desarrollo institucional que han llevado a la mayor incertidumbre profesional a las Fuerzas Armadas. Estas últimas se han visto continuamente obligadas a cancelar peticiones de modernización, equipamiento y profesionalización de sus cuadros y, al mismo tiempo, el mejoramiento de su calidad de vida cuartelaria. En promedio, el tiempo de gestión ministerial no ha superado, en estas dos décadas de democracia, los dieciseis meses como se puede advertir en el gráfico.

Gráfico 1 – Número de Ministros de Defensa, 1982-2003.

Gráfico 1 – Número de Ministros de Defensa, 1982-2003.

Fuente: PIEB – Proyecto N° 5.

  • 10 Uno de los hechos que exhibe esta continua tensión entre ministros y cúpula militar es el manejo in (...)

35La conducción de la institución también se ha visto obstaculizada por la ambigüedad funcional entre el Comando en Jefe de las Fuerzas Armadas y el Ministro de Defensa Nacional. En algunos casos y por intereses específicos, el Comando en Jefe asume representación política de la institución militar. En otros, elude asumir responsabilidades que, por las mismas razones de cálculo político, las transfiere al Ministerio de Defensa. La tarea de fiscalización parlamentaria se ha visto frecuentemente interrumpida y dilatada por esta injustificada ambigüedad. Esta indefinición, además de expresar incongruencia con formas modernas de administración de recursos, ha producido una virtual ausencia y pérdida persistente de la autoridad civil sobre las Fuerzas Armadas. A su vez, la pugna de autoridad y competencia de funciones reproducen conductas patrimoniales de poder y segmentación y, en muchos casos, la duplicidad de esfuerzos. Por supuesto, este bloqueo recíproco impide el control y la transparencia administrativa en las Fuerzas Armadas10.

36La falta de centralidad en las decisiones políticas y estratégicas obliga a los militares; a defender tenazmente un conjunto de prerrogativas vinculadas a la administración de sus escasos recursos. Para ello, dejan de lado objetivos sustanciales como el planeamiento de su desarrollo institucional. La duplicación de funciones contables entre Ministerio de Defensa y cada una de las ramas militares, la existencia del Comando en Jefe, que adopta posturas más políticas que de liderazgo profesional; así como la existencia de tres estados mayores, cuya coordinación es incipiente, contrastan con la precariedad de recursos y la exigencia de eficacia. El planeamiento estratégico de la defensa, la búsqueda de eficiencia administrativa, innovación tecnológica, renovación de valores de mando y liderazgo o criterios de interoperabilidad, dada la necesidad de economizar medios y maximizar el rendimiento profesional, constituyen tareas que no suelen ser tomadas en cuenta a la hora del debate sobre los problemas institucionales.

  • 11 No cuenta con políticas coherentes de equipamiento, adquisición de material bélico y tampoco presid (...)

37Además del sostenido recorte presupuestario durante la última década y media, las Fuerzas Armadas todavía conservan graves distorsiones burocráticas propias del pasado. Su bajo nivel presupuestario impide hacer adquisiciones y/o renovación de equipo, debido al elevado porcentaje de recursos destinados a la planilla de personal. En este contexto, la función del Ministerio de Defensa es cuestionable, puesto que se ha visto impedido de evaluar el nivel de deterioro del potencial militar, operatividad, nivel educativo, así como sus condiciones de vida11.

38Aunque la mayoría de ministros de defensa fueron civiles, este despacho continúa siendo un gueto militar sujeto a lógicas disciplinarias y jerarquías formales que impiden estándares de eficacia en su funcionamiento. Su bajo perfil institucional y la falta de apoyo político para su modernización minimizan su autoridad política y erosionan su legitimidad. La función que poseen los ministerios de defensa, en paises con un grado razonable de consolidación democrática, está íntimamente vinculada al diseño de políticas institucionales más que a la mera función redistributiva de recursos. El ministerio representa la autoridad política y ejecutiva del Estado; consecuentemente, debe definir la dirección estratégica de los institutos militares. En cambio, en Bolivia, ocurre al revés. Es la institución militar la que mantiene una amplia autonomía para definir el curso de su desarrollo y, en algunos casos, imprime su influencia en el propio Ministerio de Defensa. La autoridad bicéfala y la duplicación de funciones entre ministerio e institutos militares constituye un verdadero obstáculo para el progreso institucional.

39La administración de la defensa, a semejanza del resto del aparato burocrático del Estado, funciona con objetivos de corto plazo, sujeta a intereses partidarios y orientada a cumplir metas erráticas y caudillescas. En general, la designación de ministros es un subproducto de la redistribución clientelar de cargos que funciona bajo el paraguas de los pactos partidarios. Frente a los cambios internacionales que exigen gran capacidad para adecuar política exterior y diseño de seguridad estatal, además de la redefinición de una nueva función y dimensión del aparato militar, las autoridades civiles terminan sometidas al manejo de una agenda que no produce ningún impacto estratégico. No debe olvidarse que la prioridad otorgada por los gobiernos de signo liberal a las reformas estructurales contribuyó a postergar la modernización del sector. En estas condiciones, civiles y militares concentraron casi toda su atención en tratar asuntos rutinarios como ascensos, presupuesto, destinos y designación de mandos. Por otra parte, el ministerio invierte gran parte de su atención y tiempo en asuntos vinculados con actividades subsidiarias de apoyo militar al desarrollo, atención a desastres naturales, servicio militar obligatorio, servicio premilitar y adquisiciones de bienes y servicios logísticos.

  • 12 El tema de los ascensos anuales se ha convertido con frecuencia en objeto de manipulación y presión (...)

40Está claro, entonces, que el predominio de la rutina, la politización del liderazgo ministerial y la inestabilidad burocrática impiden llevar a cabo políticas de largo plazo dirigidas a renovar la doctrina militar, resignificar la inserción militar en la seguridad internacional, modernizar la estructura operativa, equipamiento, profesionalización y rearticulación de fuerzas, además de garantizar la sostenibilidad del gasto12. Por otra parte, durante los últimos años el Ministerio de Defensa ha internalizado un papel cada vez más protagónico en asuntos de seguridad interna y, en particular, ha promovido la inserción militar en la lucha contra las drogas, la seguridad ciudadana y el empleo de su poder de fuego en el control del orden público. Estas tareas han fortalecido el papel político de los ministros y, al mismo tiempo, la interlocución más fluida con el gobierno de los Estados Unidos en desmedro del impacto que ha significado la pérdida del principio de proporcionalidad y el uso ilegal de la fuerza pública frente a los derechos fundamentales de los ciudadanos.

41Paradójicamente, durante todo el período democrático, el aumento del peso político de las Fuerzas Armadas en la seguridad interna no ha significado un mejoramiento en los niveles del gasto militar como se podrá advertir en el gráfico siguiente.

Gráfico 2 – Gasto militar en relación con el PIB, 1968-2000 (en %).

Gráfico 2 – Gasto militar en relación con el PIB, 1968-2000 (en %).

Fuente: PIEB. ”Policía y democracia en Bolivia: una política pendiente, 1982-2002”.

42Desafortunadamente, la definición anual del gasto no responde a requerimientos estratégicos, sino a determinaciones políticas. En Bolivia, como en otros países de América Latina, la rutina presupuestaria reitera y define la orientación del gasto militar sobre la base del resultado de las cuentas nacionales de años precedentes. El presupuesto de defensa no es objeto de debate parlamentario, discusiones técnicas o evaluaciones que debieran precisar el volumen de recursos necesarios o suficientes en correspondencia con requerimientos de la seguridad externa. Es más una decisión residual que tiene relación con el equilibrio fiscal y los ajustes que se realizan cada año respecto a la deuda externa. En muchas ocasiones, el presupuesto militar se convierte en el factor de ajuste de las políticas macroeconómicas impuestas por organismos financieros internacionales. Durante las dos últimas décadas, las Fuerzas Armadas experimentaron un dramático recorte de sus recursos a tal punto que los internos de las cárceles reciben más apoyo que los soldados en los cuarteles.

43Teniendo en cuenta que la prioridad de la política de defensa no es la seguridad externa, sino el orden público y el control social, queda claro que la única estructura operativa que funciona adecuadamente es aquella que está vinculada a la lucha contra las drogas. Por cierto, casi todos los recursos que exigen esta tarea de seguridad interna están apoyados económica y materialmente por la cooperación de los Estados Unidos. Consecuentemente, gran parte de las decisiones operativas, el control y financiamiento de las actividades de inteligencia, así como la estructura logística están en manos de agencias extranjeras a las cuales los gobiernos han cedido su autoridad y soberanía.

44En la medida en que no exista un debate público que incentive reformas sustantivas en la gestión de la política de defensa, lo previsible es la continuidad de decisiones y una situación inercial cuyo resultado, con seguridad, afectará, en el corto plazo, la lealtad, adhesión democrática y grado de profesionalismo militar.

45La burocratización de la fuerza militar, su concentración en las capitales más urbanizadas, la rigidez doctrinaria, el bajo nivel de productividad estratégica de los Estados Mayores y su peligrosa tendencia hacia la policialización son retos impostergables que deben ser considerados con urgencia dado el efecto político que genera la pérdida de funciones constitutivas del cuerpo militar.

46Un dato preocupante que debe agregarse a la discusión de la gestión, administración y liderazgo democrático del poder civil es, sin duda, el de la transparencia en el uso de los recursos económicos discrecionales denominados ”gastos reservados”. Amparados en la lógica prebendal, los gobiernos han sido permisibles a una suerte de soborno a favor de los altos mandos a través de la transferencia de cuantiosos recursos originalmente destinados a la Defensa Nacional, pero que terminan en cuentas personales como veremos posteriormente. Esta práctica, además de su ilicitud, contrasta con la miseria en la que vive gran parte de las unidades militares, situación que ha despertado una enérgica protesta en la población y en los medios de comunicación social.

  • 13 Al respecto, dos factores turban la continuidad administrativa: el cambio de mandos en cada relevo (...)

47A semejanza del problema de inestabilidad que experimenta el Ministerio de Defensa, los altos mandos también están sujetos a una continua rotación burocrática. Esta situación provoca una crónica inestabilidad en el liderazgo militar13. El cambio en la cúpula militar contradice la política de institucionalización y estabilidad que tiende a aplicarse en otros ámbitos estatales. Una muestra elocuente de este fenómeno es el siguiente: entre 1982 y el año 2003, el Poder Ejecutivo designó quince comandantes en jefe, diecisiete comandantes de ejército, dieciséis de la fuerza naval y similar número en la fuerza aérea. Si bien la ley orgánica de las FF. AA. establece un tiempo mínimo de gestión de dos años en cada comando, la realidad muestra que el promedio de permanencia en cada fuerza no supera los catorce meses de gestión.

Gráfico 3 – Comandantes en Jefe de las FF. AA. por gobierno y tiempo de gestión (en meses), 1982-2003.

Gráfico 3 – Comandantes en Jefe de las FF. AA. por gobierno y tiempo de gestión (en meses), 1982-2003.

Fuente: PIEB – Proyecto N° 5.

48Más allá de afectos o desafectos políticos que priman a la hora de elegir los altos mandos, dado que no se ha implantado una práctica institucional, lo cierto es que su rotación frecuente obstaculiza la gestión militar introduciendo un clima de constante conspiración interna. Los plazos fatales que están obligados a cumplir imposibilita llevar a cabo planes de modernización. En el mejor de los casos, las prioridades del mando militar residen en evitar turbulencias internas que amenacen su relevo. Son excepcionales los casos en los que el alto mando ha hecho esfuerzos para diseñar planes estratégicos de reforma institucional orientados a modificar las deficiencias acumuladas.

49Al parecer, la rotación permanente de los mandos constituye una exitosa estrategia de cooptación, chantaje y reafirmación continua de la lealtad militar al poder político. Al mismo tiempo, expresa la desconfianza de los gobiernos respecto a los mandos militares. En otros casos, los cambios constituyen momentos que tienden a crear o ratificar compromisos en clave partidaria.

50La relación entre partidos políticos y Fuerzas Armadas es un asunto de capital importancia en un régimen democrático. Se espera que los partidos no solamente cuenten con una agenda militar orientada a promover y fortalecer el desempeño institucional, sino también a fiscalizar las cuestiones de la defensa. Contrariamente, en muchos casos, se ha tendido a menospreciar la importancia de la problemática civil-militar. En otros, los partidos prefieren resolver los problemas mediante prácticas informales. La incursión e influencia de los partidos en la institución militar es cada vez mayor debido a su crisis de representación, pérdida de prestigio y disminución de su poder público, además del potencial electoral del cual disponen las Fuerzas Armadas. Estos aprovechan los derechos electorales ejercidos por todo el personal profesional, civil y militar, y también por los soldados a quienes tratan de convencer con propuestas paternalistas.

51La resistencia de los partidos para impulsar reformas en la institución militar obedece al cálculo instrumental. Los partidos asumen que la reforma militar no genera beneficios políticos de magnitud. Por ello, en su relación con los militares, impera una lógica utilitaria en la que priman intereses de corto plazo. Desde esta perspectiva, la defensa nacional no es abordada como un bien público; consecuentemente, no les preocupa la institucionalización de las relaciones civiles-militares, pero aún su transformación en una política estatal. En la mayoría de las elites partidarias, existe la convicción de que las Fuerzas Armadas, para sobrevivir a la inclemencia del neoliberalismo, están obligadas a modificar por cuenta propia sus funciones. Asimismo, consideran que la mejor forma de administrar la cuestión de la defensa nacional reside en ampliar la función militar hacia tareas de asistencia social, control del medio ambiente, lucha contra el narcotráfico y seguridad ciudadana como estrategias catalizadoras de la frustración militar. Hasta hoy, no han comprendido la naturaleza de la función militar ni advierten el peligro que entraña su asfixia profesional.

  • 14 Cf. Juan Ramón Quintana, T., Soldados y ciudadanos. Un estudio crítico sobre el servicio militar o (...)

52Por su parte, el desempeño del Parlamento Nacional ofrece resultados poco satisfactorios. Su importante responsabilidad de fiscalización, control, evaluación e iniciativa parlamentaria se ha visto interferida y recortada recurrentemente por la férrea subordinación y disciplinamiento que ejerce el Poder Ejecutivo. En los hechos, no existe independencia de poderes. La problemática de la seguridad y defensa permite constatar esta realidad. En muchas oportunidades, los legisladores oficialistas, generalmente a la cabeza de las Comisiones de Defensa del Senado y de la Cámara de Diputados, prefirieron eludir acciones de control y transparencia en aras de intereses partidarios. Este comportamiento reiterativo ha impedido conocer decenas de casos de corrupción y centenares de actos ilegales, transgresiones a la ley y hechos de violación de los derechos humanos cometidos por miembros de las Fuerzas Armadas. De algún modo, el silencio parlamentario sobre la ilegalidad de los actos militares produjo uno de los mayores déficit democráticos: la impunidad militar. Entre 1982 y el año 2002, más de 150 soldados fallecieron en las Fuerzas Armadas por diversos motivos. Se presume que, en la mayoría de los casos, existe encubrimiento oficial debido a los abusos de autoridad y a la sistemática violación de los derechos humanos de los ciudadanos de uniforme14.

  • 15 Cf. Juan Ramón Quintana y Raúl Barrios, Las relaciones civiles-militares en Bolivia: una agenda pe (...)

53Convendrá señalar que el parlamento opera como reflejo de la conducta partidaria. Dadas las características de nuestra reciente democracia, el trabajo legislativo no posee el tradicional hábito de control y fiscalización sobre sus espacios de responsabilidad como ocurre con las democracias arraigadas en la legitimación ciudadana. Por ello, tampoco existe una memoria histórica legislativa que sirva de referencia para ejercitar tareas inherentes al control de las Fuerzas Armadas. Estas limitaciones de carácter histórico y hábito normativo resienten el fortalecimiento de la democracia y reducen la interacción constructiva entre militares, legisladores y sociedad15.

54El tipo de autoridad que ejercen, así como los resultados provenientes de la política militar que aplica el Poder Ejecutivo, en particular los presidentes, en su condición de Capitán General de las Fuerzas Armadas, son ciertamente lamentables. La problemática militar solo adquiere valor frente a situaciones críticas de desorden público. En general, la relación civil-militar se caracteriza por una tímida y elusiva relación protocolar que deviene primero en desconfianza, luego en desdén y finalmente concluye en improvisación. Dada la importancia que posee esta autoridad para los militares, es crucial el estilo que adoptan como la relevancia que otorgan a sus intereses corporativos. El predominio de estilos presidenciales heterogéneos y, en muchos casos, de talante patrimonial crea confusión, desánimo e incertidumbre en las filas militares.

55Mientras el presidente Siles S. (1982-1985) privilegió un estricto apego a las normas institucionales que impidieron la participación militar en asuntos de orden público, su sucesor, el Presidente Paz Estenssoro (1985-1989), dada su experiencia gubernamental acumulada en la década de 1950 y a comienzos de la de 1960, amplió dicha función. Con su tradicional estilo pragmático, activó una estrecha relación con la Embajada de los Estados Unidos para restablecer la cooperación militar cancelada a comienzos de la década de 1980. Esta medida sirvió como estrategia de ajuste funcional para lograr la subordinación militar frente al nuevo panorama de seguridad basado en la lucha contra las drogas.

56En cambio, para conquistar la confianza militar, el Presidente Paz Zamora (1989-1993) aplicó un estilo populista: coloquial y apegado a cuestiones poco trascendentales, utilizó los encuentros deportivos como su herramienta vinculante. No obstante, intentó poner en práctica reformas institucionales mediante una ”Directiva Presidencial”, tarea que quedó inconclusa debido al escaso tiempo que dispuso para este efecto. Las Fuerzas Armadas formaban parte de su aparente interés en la medida en que desplegaba carisma para capitalizar réditos electorales.

57Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997), el gobernante que introdujo las mayores reformas liberales en el Estado boliviano en los últimos quince años, fue considerado por los militares como un presidente ”nefasto” y ”enemigo de la institución”. Esta imagen tiene su origen en su agresiva política de capitalización de las empresas del Estado, experiencia que, desde el punto de vista militar, erosionó radicalmente el concepto de soberanía nacional. Heredero de los consejos del jefe vitalicio de su partido, Dr. Paz Estenssoro, mantuvo con los militares una relación basada en la impostura. Promovió una hábil política para mantenerla fuera del alcance de sus medidas y ejercitó una política casi despótica sobre el mando militar, sujeta a prebendas y falsas espectativas. Para Sánchez de Lozada, dada su formación liberal ortodoxa, los militares constituyen un estorbo. Manifestando un singular y despreocupado desprecio por los militares en comentarios privados, planteaba que el camino adecuado para acelerar el desarrollo nacional pasaba por su desaparición institucional. Paradójicamente, su nueva gestión de gobierno (2002-2007) depende en lo inmediato del apoyo militar. Más allá de haber logrado el control de la sedición policial los fatídicos días del 12 y 13 de febrero, en reiteradas oportunidades, el Presidente invocó la subordinación y lealtad militar al orden constitucional.

58Las relaciones entre el Gral. Banzer (1997-2001) y las Fuerzas Armadas no variaron un ápice respecto a la forma en que mantuvo control militar durante la dictadura (1971-1978). Dispuso de un núcleo duro de asesores militares, en general con credenciales de corrupción e impunidad, que lo aisló de la realidad institucional. Fingió apego por el orden y la legalidad. Ignoró reglas elementales de liderazgo militar y fue permisivo a múltiples hechos de corrupción, tanto en las Fuerzas Armadas como en el Ministerio de Defensa y sus organismos descentralizados. En su doble condición de militar y Presidente de la República, llevó al extremo la policialización de las Fuerzas Armadas. Autorizó su empleo en todos los escenarios de desorden público que correspondía resolver a la Policía. El aislamiento de la policía de la seguridad presidencial y parcialmente de la lucha contra las drogas produjo severos conflictos corporativos que introdujo desconfianza e hizo reflotar en la Policía un ánimo conspirativo contra el gobierno y las Fuerzas Armadas. Restableció el uso de los servicios de inteligencia militar para fines políticos agravando aun más la débil institucionalidad y las pugnas con los órganos de seguridad e inteligencia policial. Al mismo tiempo, presidió el mayor retroceso en la identidad nacionalista de la institución militar subordinándolo a la política norteamericana de lucha contra las drogas.

59Convendrá estudiar, en el corto plazo, los efectos que produjo esa subordinación condicionada en la precaria identidad estratégica, la memoria militar nacionalista, sus implicaciones para la soberanía nacional y su disposición a favor de la democracia. Los discursos militares señalan que, a partir de su agresiva incursión en la lucha contra las drogas, se han reavivado viejas ideas de orden regresivo cuyo núcleo racional descansa en la criminalización de la protesta social, en particular, en la estigmatización del movimiento cocalero y sus líderes a quienes se vincula con organizaciones subversivas y terroristas regionales. Este discurso delata la enorme influencia que ejerce la nueva agenda de seguridad norteamericana y el impulso otorgado a la militarización y control represivo de la protesta social. El discurso del Presidente Quiroga (2001-2002) sobre las causas del 11 de septiembre y que hizo alusión a una extraña mezcla ”siamesa entre narcotráfico y terrorismo” fue bien recibido en los círculos militares. Esta visión restrictiva de una realidad tan compleja es una prueba más de la frivolidad con la que los mandatarios tratan los asuntos de seguridad.

60En todo caso, la desnacionalización militar que, además de Banzer, fue promovida por los otros mandatarios, constituye uno de los factores más nocivos para la esmirriada identidad y cohesión interna de las Fuerzas Armadas y su compromiso histórico con la defensa de los recursos naturales. Al parecer, se ha producido una suerte de vaciamiento ideológico vinculado con su identidad y defensa de la nación. Hoy más que nunca están más lejos de sus principales referentes constitutivos, históricos y emblemáticos vinculados con la seguridad externa, la defensa nacional, la conservación de los recursos naturales y al imperativo de la soberanía. Junto a este eclipse patriótico y a su extravío estratégico, resurgen peligrosamente señales deliberativas, asociadas al arbitraje político y a la tutela social.

1. 2. (Des)Profesionalización y (des) nacionalización militar

  • 16 En 1998, los resultados de una encuesta nacional de opinión pública en torno a la función de las FF (...)

61Los gobiernos democráticos dejaron pendiente la modernización y la redefinición de la función estratégica de las Fuerzas Armadas. Contrariamente, subestimaron su misión constitutiva asignándole responsabilidades ajenas a su misión constitucional. Involucraron a los militares en diversos ámbitos del orden público y promovieron un papel activo en tareas de apoyo al desarrollo comunitario. La expansión de estas misiones ha llevado a la opinión pública a preguntarse sobre la verdadera función institucional. La sociedad no tiene hasta hoy una idea muy clara sobre el centro de gravedad funcional toda vez que el país se encuentra virtualmente indefenso frente al asimétrico potencial militar de cinco de los países vecinos, a excepción del Paraguay16.

62Los militares muestran un cuadro de crisis interna preocupante, en parte, como resultado de su elasticidad funcional en medio de una crónica carencia material. Sin equipos ni armas adecuadas, carentes de un parque automotor básico, peor aún, sin posibilidad de innovación tecnológica, renovación doctrinaria ni rediseño de su despliegue territorial, su capacidad operativa se encuentra en franco declive. Por el contrario, su presencia es cada vez mayor en tareas de represión doméstica. Este desplazamiento hacia funciones no tradicionales está comenzando a crear fricciones con la policía, institución que, en varias ocasiones, cuestionó la ”invasión” a su ámbito de competencia.

  • 17 Sin embargo, esta demanda parece estar alejada de los intereses y prioridades inmediatas. Durante l (...)

63Es urgente que los partidos políticos definan una política estatal de defensa y de desempeño militar acorde con la realidad y los nuevos factores de amenaza a la seguridad nacional y no únicamente centrados en la lucha contra las drogas o el orden público17. La aplicación del nuevo modelo económico ha provocado múltiples efectos en las Fuerzas Armadas que debiera merecer la consideración del sistema político. Por el momento, parece insostenible seguir manteniendo los siguientes problemas:

  • drástico recorte del gasto militar;

  • parálisis de su capacidad operativa;

  • imposibilidad fiscal para renovar material bélico;

  • limitaciones para reorganizar el despliegue territorial e introducir nuevos elementos tecnológicos;

  • transferencia del presupuesto militar a tareas de orden público.

  • 18 La intensificación de los conflictos sociales, la emergencia de movimientos de rebeldía indígena en (...)

64Al gobierno le resulta difícil asumir planteamientos de modernización militar cuando el país se encuentra en permanente estado de emergencia y los militares están en pie de combate contra los movimientos sociales. Por su parte, los mandos tampoco pueden hacer mucho frente a la insuficiencia de recursos y su constante inestabilidad. Por el contrario, su recurrente empleo en tareas de control social agudiza su crisis profesional e introduce pautas ideológicas regresivas18.

65Desde la reconquista democrática, la incursión militar en tareas de seguridad interna y orden público manifiesta una frecuencia desconcertante. Los datos estadísticos revelan que su empleo es similar al promedio de movilización policial en el control de la protesta social. Por otra parte, los conflictos militares-policiales son cada vez más explícitos. La crisis de recursos está obligando a los militares a incursionar en tareas de seguridad privada; seguridad de empresas bancarias, petroleras, mineras; y guardias nocturnas en centros de distribución de carburantes y combustibles. La disputa por el control de espacios de seguridad pública con la policía tiende a recrudecer el histórico encono entre ambos actores armados cuyas consecuencias son impredecibles para la gobernabilidad democrática.

  • 19 Cf. Gustavo Guzmán y Víctor Orduna, Se ahogaba el general y apareció el almirante. Entrevista al (...)

66Ciertamente, las Fuerzas Armadas se encuentran en un momento de enorme frustración y desencanto. La tasa de deserción del personal militar explica elocuentemente la realidad militar azotada por una pobre política salarial. En promedio, los oficiales con una antigüedad de quince años de trabajo ganan alrededor de 250 dólares americanos. De acuerdo con declaraciones del Comandante en Jefe, la tasa de deserción en cada promoción oscila entre el 18% y 20%19. Por cierto, los índices de indisciplina y relajamiento de normas no tienen parangón en su historia. Los procesos por delitos radicados en el Tribunal de Justicia Militar aumentan cada año de manera alarmante.

67El reclutamiento del personal en institutos de profesionalización ha ingresado en un declive dramático. Si bien, en 1985, las postulaciones al Colegio Militar del Ejército superaban los 5 000 jóvenes procedentes de distintas ciudades, mayoritariamente de clase media, actualmente no superan los 500 postulantes que provienen de sectores sociales rurales y periurbanos.

68Por su parte, el servicio militar, núcleo legitimador de la existencia de las Fuerzas Armadas, enfrenta una de sus mayores crisis de reclutamiento. La agudización de la pobreza que trae consigo la temprana demanda laboral de jóvenes y adolescentes, y consecuentemente, el abandono de sus deberes militares, así como los abusos que se cometen contra sus derechos humanos, que generalmente quedan en la impunidad, deteriora el sentido de una convivencia democrática entre militares y sociedad. Forma parte de esta crisis, la pervivencia de una cultura de corrupción doméstica tolerada por los mandos. De igual manera, la inercia en su política educativa, disfrazada de formalidades y protocolo académico, desmotiva el desarrollo profesional. En la institución, se ha instalado el fácil expediente de otorgar y obtener titulaciones discrecionales como una forma de compensar las frustraciones profesionales, aumentar la competitividad formal, mejorar la autoestima del personal y neutralizar la deserción de sus mejores cuadros.

69La crisis de identidad militar, los conflictos y tensiones generacionales, así como el extravío de su función constitutiva hacia espacios policiales no es reciente. Este fenómeno ya se produjo, probablemente a mayor escala, en el pasado. Lo que estamos presenciando hoy es un proceso de desprofesionalización por acumulación, situación que constituye un verdadero peligro para la estabilidad y el orden democrático.

70Los militares creyeron que el retorno a la democracia resolvería la crisis profesional experimentada durante la dictadura. De hecho, ese fue el discurso oficial que mantuvieron durante la transición. Empero, ni la dictadura, peor aún, la democracia, resolvieron las frustraciones profesionales. Es cierto que se han abierto canales institucionales para drenar los problemas internos, como es el caso de la liberalización en el acceso del personal a universidades públicas y privadas, una mayor vacancia en la universidad militar de ingeniería

71o el aumento de becas en el extranjero. Sin embargo, esto no es suficiente, porque no resuelve los problemas de fondo, simplemente los posterga.

  • 20 Cf. Raúl Barrios y René Antonio Mayorga, La cuestión militar en cuestión. Democracia y Fuerzas Arma (...)

72A diferencia del fenómeno de la desprofesionalización que se llevó a cabo durante la dictadura, el fenómeno actual forma parte de la pasividad frente a los cambios estratégicos, la desvalorización de lo militar y la ausencia de una opción precisa y justificada de funciones20. Actualmente, la profesión militar enfrenta uno de sus peores momentos de crisis, puesto que tiene ante sí tres desafíos simultáneos por resolver:

  • adaptarse a nuevos escenarios de seguridad y a nuevos valores de competencia militar provenientes del contexto externo;

  • redefinir el espectro de amenazas a la seguridad y defensa nacional, así como su arquitectura, doctrina, organización y educación en correspondencia con la modernización del Estado;

  • generar condiciones de certidumbre profesional que atienda no solo las necesidades específicas del desempeño militar, sino también se adecúe a las necesidades de integración con la sociedad civil.

73Fundamentalmente, las FF. AA. deben lidiar con las constantes pérdidas de legitimidad y prestigio provenientes de su involucramiento en el control de la protesta social. Paradójicamente, quienes asumen con mayor intensidad el costo político de los conflictos en el país son los uniformados debido a la sensibilidad que despierta la cuestión de los derechos humanos.

1. 3. Crisis de legitimidad

  • 21 Cf. Lineamientos estratégicos y agenda de trabajo, 2001, La Paz: Ministerio de Defensa Nacional, ma (...)

74La ampliación de tareas no convencionales, como el caso de la intervención en la lucha contra las drogas, tiene cada vez mayor aceptación militar aunque, al mismo tiempo, expresa una mayor pérdida de su identidad profesional y prestigio ante la sociedad. Sin embargo, se tiene conciencia de que solo amortigua y dilata su crisis de funciones. Ante esta realidad, los militares actualmente tienen depositada gran parte de sus expectativas en las llamadas misiones de apoyo al desarrollo nacional y aquellas derivadas de las operaciones de mantenimiento de la paz (OMP). Coherentes con el discurso gubernamental de la lucha contra la pobreza, los militares asumen que este tipo de función constituye una importante estrategia de legitimación social. Cada vez es mayor la asociación discursiva entre seguridad y desarrollo en núcleos académicos militares. Se subraya que la inseguridad del Estado proviene de la pobreza; consecuentemente, admiten que la función de las Fuerzas Armadas debe orientarse a prevenir los conflictos interviniendo con mayor amplitud en el desarrollo de las comunidades más pobres del país21.

75Esta situación plantea dos problemas. El primero nos advierte de la débil capacidad que todavía mantiene el Estado para satisfacer las demandas de integración social y cumplir los mandatos vinculados a la promoción del desarrollo nacional. El bajo grado de ciudadanía y fundamentalmente el abandono de áreas rurales en los que persisten dramáticos índices de pobreza tratan de ser compensados con tareas asistencialistas por las Fuerzas Armadas. Este es un dato que debe tomarse en cuenta, puesto que, como en el pasado, las flaquezas estatales sirvieron de aliciente para devaluar la responsabilidad política de la autoridad civil. El segundo problema tiene relación con los márgenes de maniobra política autónoma que ejercitan las Fuerzas Armadas en su relación con la sociedad a la que prestan asistencia. Además de promocionarse como agentes de desarrollo, indirectamente despliegan recursos de legitimación política sin ningún control ni fiscalización civil. De esta forma, reeditan viejas prácticas semejantes a las de acción cívica, instaladas en la década de 1960 y 1970. Estas tareas que, en el pasado, permitieron construir redes clientelares cívico-militares, actualmente pueden tener similar eficacia debido a la agudización de la pobreza y pérdida de la calidad de vida de la gente, mucho más, cuando la sociedad se encuentra en uno de los momentos de mayor vulnerabilidad e indefensión ante el aumento dramático de la delincuencia.

  • 22 Los militares creen que, en un momento de profundos cambios en la concepción tradicional de la sobe (...)

76Esta búsqueda autónoma de legitimidad cuestiona la calidad del liderazgo político y pone en entredicho la obediencia militar a los poderes legítimamente constituidos en democracia. El discurso que está detrás de esta activa participación en el desarrollo sostiene el principio de subsidariedad. Se admite que estas tareas son complementarias y que únicamente cubren los espacios grises dejados por el Estado. Asimismo, consideran que su labor no tiene impacto político; por el contrario, forma parte de su compromiso cívico y patriótico22.

77Las estrategias de intervención militar en tareas de desarrollo evolucionaron significativamente en los últimos años, probablemente en inversa relación con su pérdida de legitimidad y marginamiento del proceso de modernización estatal. Su amplia oferta y disponibilidad para participar en acciones sociales está siendo capitalizada por distintas organizaciones del Estado y la sociedad civil. Fundamentalente los ministerios del área social, así como organizaciones no gubernamentales, emplean su estructura institucional para desplegar políticas y estrategias sectoriales.

  • 23 Entre 1998 y el año 2000, las FF. AA. realizaron 907 obras de distinta naturaleza. Para este efecto(...)

78El registro estadístico de las tareas de apoyo al desarrollo permite advertir el grado de importancia y prioridad que los militares asignan a esta función. Este se sustenta en dos estrategias. Por una parte, está el apoyo al desarrollo de la comunidad. Esta primera estrategia se ejercita mediante obras que ayudan a mejorar los servicios básicos, la infraestructura educativa y el potencial productivo de las comunidades, además de obras menores como la refacción de escuelas, pistas de aterrizaje o mejoramiento urbano. La segunda estrategia está orientada a benefeciar a soldados que cumplen el servicio militar obligatorio. Los programas de capacitación técnica están diseñados bajo un enfoque de equidad. Según fuentes militares, la capacitación que se ofrece en el cuartel permite compensar el tiempo que consumen los jóvenes en el servicio militar23.

79Si bien las tareas militares de apoyo al desarrollo nacional tienen una larga tradición histórica, lo que sucede en la actualidad debe llamar la atención por sus efectos institucionales y políticos. En primer lugar, lo que originalmente se pretende como subsidiario con el tiempo se está transformando en una actividad central en la vida de las Fuerzas Armadas. Esto implica un peligroso desplazamiento de su centro de gravitación profesional. A su vez, afecta su capacidad operativa y el cumplimiento primario de sus funciones en la defensa territorial. En segundo lugar, la expansión de tareas no convencionales produce efectos perversos en la valoración política sobre el rendimiento democrático. En tercer lugar, desincentiva la competencia profesional e introduce distorsiones en su escala de valores. Finalmente, la relación civil-militar tiende a adquirir un perfil político.

1. 4. Domesticación prebendal: “gastos reservados” y clientela militar

80Además de privar al Estado del diseño de una Política de Defensa moderna, los gobiernos democráticos privilegiaron la aplicación de estrategias clientelares y prebendales para subordinar políticamente a las elites militares. Su desinterés por el diseño de una política de defensa democrática aparentemente encuentra su explicación en la necesidad exclusiva de priorizar la seguridad interna y la estabilidad política del país. Subordinar constitucionalmente la fuerza pública exige democratizar el poder, reconstruir instituciones y fortalecer el Estado de Derecho. El denominador común de este objetivo reside en asumir la seguridad desde una perspectiva democrática, pero fundamentalmente como una Política de Estado. Para ello, se requiere forjar un nuevo tipo de liderazgo civil que se proponga como meta construir una ética armada distinta, capaz de lograr que las Fuerzas Armadas asuman reformas estratégicas que dieran sentido geopolítico razonable con arreglo al nuevo panorama de seguridad vecinal, regional y hemisférico, pero, al mismo tiempo, se impusieran nuevos códigos de obediencia profesional. Empero, el requisito estatal no siempre coincide con la estatura política. Este es el caso boliviano.

81En el cálculo del costo-beneficio respecto a la subordinación militar, los partidos apelaron a múltiples vías informales como, por ejemplo, prácticas prebendales, otorgación de prerrogativas y, en particular, la asignación discrecional de ”gastos reservados”. El aumento en la planta de generales ascendidos cada año, el mayor número de estrellas y los mejores niveles salariales para la jerarquía han permitido hacer mucho más expedito el camino para lograr la obediencia condicionada, pero no la subordinación al Estado, con el objetivo de disponer de la fuerza militar en casos de conflicto social. Instalado el patrón de dominación civil sobre las Fuerzas Armadas a través del liderazgo prebendal, la ”gobernabilidad” prácticamente quedó asegurada. Por cierto, se trató de una forma de ”gobernabilidad regresiva” montada sobre una estructura clientelar y casi despótica cuyo libreto fue reproducido por todos los gobiernos democráticos sin excepción. La cooptación de los mandos fue catastrófica, porque permitió postergar la profesionalización militar, se agudizaron las condiciones de miseria y la acefalia estratégica fue sustituida por funciones de orden público bajo la égida del interés norteamericano. La militarización de la lucha contra las drogas fue el mejor antídoto para catalizar la insatisfacción militar que a la larga adormeció aún más la decrepitud del liderazgo político en el manejo de la política de defensa.

  • 24 De acuerdo con la ley financiera, los gastos reservados son recursos que periódicamente se destinan(...)
  • 25 Cf. Víctor Orduna, Gastos reservados. Los afortunados beneficios de la partida 2620. Pulso, junio (...)

82De los recursos informales empleados por los gobiernos democráticos para garantizar la lealtad militar y sustentar los pactos de gobernabilidad, sin duda, el uso de gastos reservados24 fue la estrategia más exitosa. El acceso continuo a recursos discrecionales se constituyó en el mejor recurso para condicionar el comportamiento militar durante gran parte del ciclo democrático. La denuncia de esta práctica ilegal provocó un gran escándalo público en el país, situación que ha motivado peticiones de informe congresal y el inicio de investigaciones. Un periodista sostiene que el último capítulo público en la historia de estos fondos, revela con firmas de por medio, cómo el dinero sucio ha ido gangrenando todo el aparato del Estado y sus derivaciones: Ejecutivo y legislativo, cuerpos de seguridad (sobresueldos a militares y bonos a policías) partidos políticos (pago de campañas) y hasta entidades prestigiosamente autárquicas (Banco Central)25.

  • 26 Cf. P. Samuel Huntington. El soldado y el Estado. Teoría de las relaciones civilesmilitares, 1995, (...)

83La transferencia de gastos reservados a favor del Ministro de Defensa y los altos mandos militares ha puesto en tela de juicio la ética política, la responsabilidad profesional y el compromiso militar con el régimen democrático. La moderna teoría del control civil sobre las Fuerzas Armadas26 inherente a regímenes democráticos ha demostrado ser una quimera en el caso boliviano. En realidad, el sistema político ha demostrado una extraordinaria astucia para sustituir esta teoría por una nueva forma de dominio político prebendal basado en un pacto de complicidad cívico-militar.

Cuadro 1 – “Gastos reservados” en el Ministerio de Defensa Nacional y las Fuerzas Armadas (en millones de bolivianos), 1990-2003.

Cuadro 1 – “Gastos reservados” en el Ministerio de Defensa Nacional y las Fuerzas Armadas (en millones de bolivianos), 1990-2003.

Fuente: Contaduría General de la República. Investigación y datos procesados por Semanario Pulso.
Note * : No se registran otros gastos reservados destinados a la secretaría de apoyo al desarrollo del propio Ministerio de Defensa y tampoco al servicio de defensa civil.

84Esta realidad, que contrasta con la miseria del país y las condiciones de pauperización en la que se encuentra la institución militar, permite explicar la irracionalidad, ilicitud y desproporción que alcanza la competencia no solo política, para ocupar el Ministerio de Defensa, sino también castrense, para tratar de llegar al vértice jerárquico, situación que se ha convertido en un sinónimo de obtención de suculentos beneficios.

85De acuerdo con las investigaciones llevadas a cabo por los medios de comunicación escritos, en ningún caso se utilizaron los ”gastos reservados” para los fines de la seguridad nacional establecidos por la ley financiera. Al contrario, estos recursos fueron provistos exclusivamente para saciar la ”sed de lealtad democrática de los militares” como sostiene el periodista citado líneas arriba. Como se podrá advertir en el siguiente cuadro, existe una suerte de lógica redistributiva de recursos en correspondencia con el peso específico que cada rama militar posee en relación con la autoridad administrativa y política concentrada en el Ministro de Defensa Nacional.

86El cuantioso volumen de recursos empleados para este fin, aproximadamente 110 556 millones de bolivianos, esto es el 8,3% del total de gastos reservados presupuestados, constituye el mayor signo de la decadencia política y la domesticación militar. Durante los trece años estudiados, los recursos fueron distribuidos exclusivamente entre cinco cargos jerárquicos: Ministro de Defensa, Comando en Jefe, Comando del Ejército, Fuerza Aérea y Naval respectivamente. Dada la frecuente sucesión funcionaria, la distribución de esta cuantiosa suma, que al cambio del dólar asciende a veintiún millones de dólares, alcanzó a diez ministros y treita y nueve oficiales, generales y almirantes, a quienes, no por fortuna, les tocó administrar el sector de la defensa.

87Al parecer, la lógica del otorgamiento prebendal ha seguido fielmente una ecuación inequívoca: los gastos reservados aumentaron en la medida en que aumentó la espiral del conflicto social. Esta situación obligó a una mayor transferencia de recursos reservados a la cúpula militar para garantizar sin riesgo alguno su control instrumental. Ciertamente, desde comienzos de la década de los años 1990, el escenario del conflicto sufrió transformaciones significativas no solo por el aumento en la intensidad de la violencia, sino también por la frecuencia, expansión territorial y, al mismo tiempo, por la emergencia de nuevos actores sociales. La densidad territorial del conflicto y la violencia se concentaron alrededor de la problemática de la coca sobre cuyo espacio intervino ampliamente la fuerza militar.

88La investigación sobre los ”gastos reservados” en el ámbito militar ofrece resultados reveladores. Comparando los momentos en los que aumentaron dichos gastos, es posible explicar las razones por las cuales la institución militar mantuvo silencio absoluto respecto al traumático proceso de capitalización llevado a cabo por el Presidente Sánchez de Lozada (1993-1997). Entre 1994 y 1995, período que dura la ingeniería capitalizadora, los gastos reservados aumentan en 600% para la máxima autoridad militar, en casi un 100% para el comando del ejército, en 110% para el comando de la fuerza aérea y 35% para la naval como se podrá advertir en el cuadro anterior. Con este recurso que demostró una efectividad extraordinaria, Sánchez de Lozada allanó el camino a su proyecto liberal ante cualquier eventualidad o resistencia proveniente del nacionalismo militar.

89Lo propio ocurrió durante el gobierno del Gral. Banzer (1997-2002). Esta vez los gastos volvieron a inflarse, aunque en menor proporción y de modo gradual, debido a la necesidad de garantizar, por una parte, la lealtad política de la cúpula militar frente a la debilidad de la coalición del gobierno; y, por otra, a la involucración global de las Fuerzas Armadas en la lucha contra las drogas. Está claro que las consecuencias de la intervención militar fueron catastróficas para los derechos humanos por la implosión conflictiva que desató la erradicación forzosa frente a la resistencia de los sindicatos cocaleros.

90Como se puede observar, las Fuerzas Armadas no fueron inmunes a las estrategias informales desplegadas por la tradición partidaria boliviana. Por el contrario, las cúpulas militares fueron una de las más beneficiadas por la ”gobernabilidad democrática”, ya que produjo una suerte de macrocefalia prebendal: una cabeza o cúpula castrense sobredesarrollada por la sobredosis de los ”gastos reservados” y un cuerpo escuálido que encuentra su expresión más dramática en el rancho diario de los soldados, en su desatención sanitaria y en el aumento de su vulnerabilidad a los riesgos producidos por el continuo enfrentamiento con los movimientos de protesta y la agresividad de los cocaleros, campesinos, mineros y fabriles en las calles y en el campo. Por lo mismo, es imposible el desarrollo democrático de las Fuerzas Armadas mientras impere esta lógica del control civil informal.

91La transferencia de los ”gastos reservados” a las cúpulas militares no solo ha significado su domesticación política, sino también la abdicación institucional a una modesta, pero importante posibilidad de reforma. De esta forma, las Fuerzas Armadas son vistas únicamente como herramienta de gobierno para fines de orden público y no como un instrumento estratégico del Estado. Los beneficios colaterales derivados de este jugoso artificio prebendal estan produciendo efectos perversos que ya han empezado a manifestarse públicamente: aumento de tensiones internas, prácticas conspirativas para desplazar periódicamente a las cúpulas, delaciones, infidencias e infidelidades corporativas. Todo ello no solo socava la moral militar, sino también convierte la carrera de las armas en un juego de fidelidades políticas con enorme riesgo para la continuidad democrática. La politización militar vía prebenda constituye el peor escenario cultivado por la mezquindad y la miopía partidaria.

2. POLÍTICA POLICIAL EN DEMOCRACIA

2.1. Liderazgo prebendal e (in)seguridad ciudadana

92Las funciones primarias de la institución policial en una sociedad democrática tienen como objetivo garantizar el cumplimiento de la ley; conservar la paz social en el marco de la justicia; y proteger, previniendo e investigando, la seguridad de los ciudadanos; además de cumplir y someterse a la ley que pretende aplicar. Si bien es cierto que estas funciones están formalmente explicitadas, la realidad muestra que la Policía no logra cumplirlas de manera adecuada. Por el contrario, las transgrede recurrentemente. Por ello, las funciones constitutivas encomendadas a la Policía constituyen un mito.

93A diferencia de la aplicación relativamente exitosa de procesos de institucionalidad en algunas áreas estatales, los gobiernos democráticos dejaron vacante un sector esencial para la construcción y fortalecimiento democrático como es la seguridad ciudadana y la función policial sometida al Estado de Derecho.

94La transición democrática contrajo una gran deuda institucional con la justicia. No clausuró el pasado policial vinculado a la dictadura. Los hechos de transgresión constitucional cometidos durante el prolongado ciclo autoritario no fueron objeto de investigación. Frente a la tortura, detenciones indebidas, desaparición de personas y otros actos de violación de derechos humanos, se impuso una suerte de amnistía de facto que permitió que muchos miembros de la policía fueran liberados explícitamente de condenas judiciales.

95A la amnistía se sumó la inercia institucional. La inexistencia de una política de seguridad ciudadana, ajustada a valores democráticos y sujeta a un orden estatal, ha impedido la profesionalización y modernización policial en estas dos décadas. Pese a que la transición y el proceso de estabilidad democrática contribuyeron a romper su dependencia y sumisión funcional y política a las Fuerzas Armadas, a la que estaba íntimamente vinculada durante la dictadura, no ha sido posible enmendar su comportamiento autónomo. Manteniendo invariable casi todos los rasgos autoritarios del pasado, las políticas de los distintos gobiernos, en particular de los ministros del sector, contribuyeron a que la Policía Nacional transite de su perniciosa dependencia militar a una no menos perversa dependencia político-partidaria.

96Por diversas razones, pero principalmente por el temor a perder la alianza estratégica entre partidos y policía, ningún gobierno se atrevió a ejecutar reformas internas para corregir los defectos de su tradicional militarización, esterilidad burocrática y patrones de autoridad discrecional, además de la corrupción incrustada en su esfera administrativa. Por el contrario, una vez reconstruida su unidad corporativa postdictatorial, la policía aprovechó los intersticios conflictivos y la debilidad del sistema político para consolidar y ampliar sus márgenes de autonomía.

97La ausencia de una Política de Estado en materia de criminalidad y seguridad pública, el vacío jurídico para el cumplimiento de las funciones policiales en democracia, la concepción todavía autoritaria de la seguridad, así como la imposición de un patrón de liderazgo no democrático, más bien predominantemente informal, produjeron, entre otras cosas, dos resultados negativos. En primer lugar, generaron la priorización del uso de medios políticopoliciales en materia de seguridad y orden público. El resultado no pudo ser otro que la suspensión o transgresión continua de los derechos constitucionales de los ciudadanos. En el país, se impuso una lógica represiva predominante en la gestión y resolución de conflictos sociales que privilegió el uso de la fuerza pública. De esta forma, no solo se restaron posibilidades de transformar la gestión política del conflicto, sino también la forma de emplear la coerción en democracia.

98La expansión, frecuencia e intensificación del uso de la fuerza pública en tareas de control y represión de la protesta social constituyó uno de los ejes gravitantes de la política de seguridad pública. Consecuentemente, se descuidó la seguridad ciudadana tornándose, más bien, en un asunto marginal hasta que se convirtió en un problema político. Esta realidad advierte que, en democracia, no se logró modificar el comportamiento estatal en materia de política de seguridad pública y tampoco transformar el uso instrumental de la burocracia armada que se creía superado con el fin del ciclo autoritario. En este contexto, las políticas policiales tuvieron como objetivo predominante garantizar la lealtad corporativa al régimen gubernamental y potenciar la capacidad represiva del Estado en desmedro de funciones preventivas dirigidas a proteger la vida y seguridad de los ciudadanos.

99La ineficacia policial para prevenir, disuadir y reprimir el delito es una de las consecuencias que trajo consigo la primacía estatista e instrumental de seguridad que ha dejado inerme a la sociedad frente al emergente panorama de riesgo y amenaza delincuencial. El recurrente fracaso de los planes de seguridad ciudadana aplicados hasta hoy refleja la asimetría entre la dimensión que ha alcanzado la inseguridad ciudadana y la rigidez y falta de voluntad gubernamental para modernizar las instituciones de la fuerza pública. Entre 1990 y el año 2003, se aplicaron doce planes de seguridad ciudadana, todos ellos dirigidos a la intensificación de acciones represivas, militarización de la seguridad pública, otorgación de prerrogativas discrecionales y creación de unidades semimilitarizadas para controlar el delito. Resulta casi imposible mejorar las condiciones de la seguridad ciudadana cuando uno de los problemas centrales reside en la ingobernabilidad policial.

Gráfico 4 – Presupuesto del Ministerio de Gobierno y Policía, 1968-2001.

Gráfico 4 – Presupuesto del Ministerio de Gobierno y Policía, 1968-2001.

Fuente: Defensor del Pueblo. Reelaborado por el Proyecto N° 5, PIEB.

100En repetidas oportunidades, los mandos criticaron el alcance de los planes gubernamentales subrayando la falta de medios económicos, coordinación y recursos humanos.

101Paradójicamente, en este mismo lapso de tiempo, la delincuencia común aumentó en 360% y el gasto en seguridad pública, en 340%. La militarización de la seguridad pública, así como la respuesta militarizada que se dio a los conflictos sociales se correspondieron con el incremento dramático de violaciones contra los derechos humanos. Por otra parte, los ciudadanos ahora pagan más impuestos y tarifas extralegales por diversos servicios a cambio de menos seguridad y mayor corrupción institucional.

102La ineficacia policial en cuestiones de seguridad ciudadana se ha agudizado en inversa proporción a la complejidad, expansión y magnitud de los delitos y riesgos que enfrenta la seguridad pública. Sin embargo, el problema más preocupante del nuevo espectro de inseguridad tiene que ver con el aumento de las tasas delictivas cometidas y, en muchos casos, reguladas desde el propio organismo policial. En este sentido, resulta incongruente la función constitucional de la policía cuando esta se convierte en un factor de agregación de amenaza y riesgo para la seguridad pública.

103Desde 1985, pero en particular desde comienzos de 1990, la frecuencia de los enfrentamientos entre el movimiento social y las fuerzas militares y policiales arrojó la escandalosa cifra de más de 150 muertos y 5 000 heridos. Por cierto, hasta ahora no se ha logrado avanzar en ninguna de las investigaciones para sancionar a los culpables por el exceso de la fuerza y, en algunos hechos, por el asesinato premeditado de líderes sindicales. En menos de diez meses, el gobierno del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada ya tiene en su haber más de 50 muertos y 200 heridos. Estos datos ofrecen, además de una realidad contradictoria, un hecho dramático puesto que en democracia, la violencia institucional produjo más heridos y desaparecidos que en gobiernos autoritarios.

  • 27 El caso del asalto policial armado a las remesas de la Empresa de Transporte de Caudales PROSEGUR e (...)

104Durante los últimos años, la cuestión de la seguridad ciudadana pasó a constituir parte de un discurso político y electoral demagógico. Investigación de campo confirma que uno de los factores más importantes que agrava la crisis de seguridad pública, además del crecimiento de la delincuencia común, es la propia Policía Nacional, institución responsable de proteger la vida, bienes y seguridad de los ciudadanos27. Los innumerables casos de involucramiento policial en asaltos armados, tráfico de influencias, robo selectivo de vehículos, narcotráfico, falsificación de pasaportes, organización de bandas delictivas, regulación del delito desde las cárceles, complicidad en la fuga de reos y otros forman parte de la nueva realidad criminal en el país en la que miembros del servicio activo de la Policía aparecen recurrentemente involucrados.

105En segundo lugar, ante la imposibilidad de institucionalizar la política de seguridad pública, que a su vez exigía la modernización de la fuerza pública y su adecuación al Estado de Derecho, los gobiernos prefirieron administrar, subordinar y gestionar la política policial sobre la base de la aplicación de estrategias informales. Consideraron mucho más rentable y menos oneroso lograr la subordinación y lealtad de la fuerza pública apelando a prebendas, privilegios y prerrogativas que concertando políticamente el diseño de una política de seguridad democrática.

106El tráfico de influencias para favorecer los ascensos de policías que militan en partidos políticos, el favoritismo en la otorgación de destinos, las prebendas monetarias asignadas por cargo y función, así como el irracional margen de autonomía administrativa, violatorio al orden constitucional, pero que facilita la corrupción policial, forman parte del arsenal prebendal con el que los gobiernos han logrado subordinar a la Policía. Por otra parte, el empleo político de los servicios de inteligencia se ha hecho mucho más intenso a partir de la debilidad y la crisis de gobernabilidad.

107El clientelismo policial fue una de las herramientas más eficaces de la política patrimonial aplicada por los gobiernos democráticos. La tolerancia y permisividad a prácticas ilícitas, arbitrarias y deliberativas forman parte del blindaje de tolerancia e impunidad otorgado a la Policía. El predominio de este patrón de relación motivó el fracaso de varias iniciativas de reforma policial en estos veinte años de democracia. Hasta hoy, se produjeron doce iniciativas de reforma institucional, de las cuales ninguna logró prosperar. Contrariamente, las contrarreformas fueron mucho más exitosas, puesto que lograron ampliar y acumular aún más los márgenes de autonomía y privilegios discrecionales. Gran parte de las promesas incumplidas de reforma policial provienen de hechos vinculados a escándalos públicos cuyos resultados generalmente arrojan el relevo de los comandos policiales. De los veintiún comandantes de Policía nombrados entre 1982 y el año 2003, solo tres fueron relevados con arreglo a normas institucionales. Los otros dieciocho comandantes prácticamente fueron cesados por involucramiento directo en hecho ilícitos, encubrimiento o lenidad en el desempeño de sus funciones.

108La configuración pragmática del liderazgo prebendal impuesto sobre la Policía produjo severos daños al orden institucional. La falta de un liderazgo democrático con capacidad de impulsar la modernización institucional facilitó la acumulación de expresiones deliberativas y sediciosas que afectan severamente la democracia. La cesión de amplias prerrogativas en el marco de su Ley Orgánica, que contradice la propia Constitución Política del Estado, así como la vacancia de normas para limitar el poder policial, se acompañó de una precaria capacidad de fiscalización, control e iniciativa parlamentaria.

109Por otra parte, la compleja mezcla del poder deliberante del mando policial, la subordinación política y la autonomía administrativa impidieron llevar a cabo reformas en el cuerpo policial. En este contexto, la inestabilidad burocrática se convirtió en un arma de doble filo. La continua rotación de mandos trató de regular la lealtad policial, pero, al mismo tiempo, fue un obstáculo para ejercer plena autoridad política.

Gráfico 5 – Comandantes de la Policía y Ministros de Gobierno según gestión gubernamental, 1982-2003.

Gráfico 5 – Comandantes de la Policía y Ministros de Gobierno según gestión gubernamental, 1982-2003.

Fuente: PIEB – Proyecto N° 5.

110La frecuencia de cambios en el mando policial ciertamente es crónica. Prácticamente cada año se cambia al comandante de la Policía, situación que no es distinta de esta misma rutina entre los titulares del Ministerio de Gobierno, institución de la que depende la institución del orden.

111En suma, hasta hoy no ha sido posible forjar una política gubernamental, peor aún, una política estatal, capaz de lograr la subordinación policial al orden constitucional. Ninguno de los seis gobiernos elegidos democráticamente buscó establecer condiciones plausibles para que la institución policial desempeñara sus funciones en el marco de un régimen democrático. Contrariamente, las relaciones civiles-policiales se retroalimentaron negativamente de los efectos que produjeron los pactos de gobernabilidad aplicados en otras esferas del gobierno. Estos pactos, estructurados desde 1985, en lugar de concertar una agenda de reforma y modernización policial, prolongaron sus efectos perversos —clientelismo, prebendas e impunidad— a la relación Gobierno-Policía. En este contexto, se gestaron las crisis de institucionalidad. Consecuentemente, se introdujo una suerte de reciprocidad informal que, además de crear esferas de impunidad, incentivó la búsqueda de beneficios mutuos. Este pacto fue gestionado al amparo de un patrón que denominamos ”liderazgo prebendal”.

112Bajo este patrón de liderazgo, los gobiernos desarrollaron una política de seguridad con perfil regresivo, atentatorio y transgresor de los derechos humanos, lo que permitió una suerte de ”estabilidad gubernamental negativa” en la que los conflictos sociales fueron aplacados y disueltos mediante el predominio de la violencia institucional sobre el diálogo y la concertación política. Por otra parte, la conservación de la ”estabilidad gubernamental negativa” permitió a la Policía obtener beneficios corporativos. Además de afirmarse los márgenes de arbitrariedad, logrados en el pasado dictatorial, en democracia se reiteró y amplió aún más la concesión de mecanismos prebendales, privilegios y prerrogativas que trastocaron el orden institucional.

113La ausencia de una política de subordinación de la institución policial al Estado de Derecho, que debiera estar apoyada en procesos de modernización, juridicidad y profesionalización, obedeció, entre otras razones, a una lógica política instrumental de la fuerza pública. Se convirtió a la Policía en una herramienta coercitiva militarizada para garantizar el control social y la estabilidad política en un contexto de implementación de un nuevo modelo económico con características liberales. Complementariamente, la política de seguridad interna, dirigida a disuadir y neutralizar la amenaza del narcotráfico, que sustituyó a la hipótesis de amenaza interna sustentada en la lucha contra el comunismo, introdujo distorsiones en su organización, doctrina, empleo de recursos y dependencia institucional. Consecuentemente, los gobiernos democráticos, además de postergar la reforma policial, reprodujeron concepciones de seguridad, liderazgo y administración de la fuerza pública, semejantes a las que imperaron durante la dictadura militar.

114El patrón de liderazgo político, que a su turno configuró una política regresiva de seguridad interna, produjo distorsiones y anomalías en tres dimensiones:

  • relaciones político-policiales;

  • diseño conceptual de la seguridad, función y modelo policial;

  • vínculo entre Policía y sociedad.

115En el primer caso, el resultado fue el predominio de la informalidad sobre las normas institucionales, agudizado por la ausencia de juridicidad. La falta de normatividad para definir fronteras funcionales y subordinar la conducta policial al Estado de Derecho consagró la arbitrariedad. La politización de las elites corporativas, así como la distorsión de la carrera policial alentada por compromisos políticos echaron por tierra la ética profesional. La mayor expresión de esta relación anómala reside en la impunidad policial que gira en torno a la corrupción, violación a los derechos humanos y uso discrecional de recursos, amparados no solo en la protección oficial, sino también en la supremacía de códigos de trabajo informales ajenos al Estado de Derecho. La atomización policial, esto es, la coexistencia y funcionamiento de organizaciones policiales con intereses heterogéneos, refleja la ausencia real de un mando único, pero al mismo tiempo, la preeminencia de funciones policiales que socavan la función y el concepto de la seguridad como bien público.

116Si bien es cierto que formalmente existe una Policía Nacional con un mando único y centralizado, en la realidad cotidiana coexisten varias policías administradas sin ninguna forma real de control. Por el contrario, varias organizaciones están más vinculadas a estructuras ajenas al control de los mandos orgánicos. Una breve mirada al panorama de la organización policial permite advertir este complejo fenómeno de pérdida de autoridad estatal y soberanía sobre el monopolio legítimo de la fuerza pública. Existen más de 6 000 agentes de seguridad que dependen de la Policía Nacional y que prestan servicios a cientos de empresas privadas en todo el país: los agentes que, además de usar armas y ejercer autoridad estatal, no forman parte de ningún escalafón administrativo del Estado. Este es un cuerpo semiestatal, puesto que, para su mantenimiento e infraestructura, emplea recursos económicos del Tesoro General de la Nación; está sujeto y disciplinado por un cuerpo de oficiales profesionales de la Policía; emplea armas del Estado, pero al mismo tiempo, ofrece servicios privados y sus utilidades son administradas exclusivamente por el mando policial. Por cierto, esta situación ha llevado a la intervención de siete batallones de seguridad física privada en el país por presunción de corrupción, abuso de poder, explotación laboral y tráfico de influencias.

117Otro hecho paradigmático es, sin duda, la Fuerza Especial de Lucha Contra el Narcotráfico (FELCN). Formalmente este organismo antidroga constituye una de las instituciones más ponderadas y eficientes de la región. No obstante, ningún gobierno ha logrado controlar soberanamente su funcionamiento. El 95% de los recursos económicos, equipo, abastecimiento, armas y entrenamiento es provisto por el gobierno de los Estados Unidos. De igual forma, los procedimientos de selección de personal, administración de recursos humanos, asignación de bonos, seguro y otros también estan cubiertos por la misma fuente. Consecuentemente, casi toda la capacidad operativa, informática, de inteligencia antidroga, administrativa y logística está bajo control de agencias externas como la DEA y la NAS.

118A la ausencia de un liderazgo político efectivo, se suma el liderazgo patrimonial de mandos policiales en cuya lógica de poder gravita la disponibilidad de bienes públicos como prolongación de intereses privados. En este contexto, el discurso corporativo que apela a códigos de unidad frente a potenciales amenazas extrainstitucionales resulta funcional al abuso, discriminación, racismo y explotación laboral. No otra cosa explica el potencial deliberativo subalterno que encarna reinvindicaciones no solo patronales, sino también derechos profesionales, sociales y económicos. Además de expresar disconformidad con el abuso del poder político, la deliberación policial implícitamente interpela las formas de abuso intrajerárquicas.

119La profunda crisis de orden e institucionalidad en la policía está rodeada por un mar de rupturas y transgresiones normativas, entre ellas, la sindicalización policial. Las demandas sindicales en la policía han tocado límites extremos e insospechados debido a la falta de autoridad y legitimidad del mando policial, pero a su vez han sido toleradas por la indulgencia política.

Gráfico 6 – Huelgas, motines y estados de emergencia policial, octubre 1982-mayo 2003.

Gráfico 6 – Huelgas, motines y estados de emergencia policial, octubre 1982-mayo 2003.

Fuente: Defensor del Pueblo. Reelaborado por PIEB – Proyecto N° 5.

120En el último tiempo, se han transformado en abiertas rebeliones armadas contra el Estado de Derecho. Los casos de sedición policial de abril de 2000 y febrero de 2003 son elocuentes, además de las decenas de actos deliberativos tolerados por los gobiernos desde 1982.

121El origen de la deliberación policial es complejo, pero vale la pena tomar nota de que gran parte de estas prácticas provienen del sector más excluido, explotado y discriminado de la policía. Los bajos salarios de cabos y sargentos, condiciones paupérrimas de vida, alto grado de riesgo laboral, inexistencia de seguro social, racismo, promesas incumplidas, así como formas de explotación laboral indiscriminadas forman parte de las causas que originan la protesta policial.

122La deliberación ha adquirido contornos de alto riesgo para la continuidad democrática en la medida en que la fuerza policial ha tendido a un creciente grado de militarización. La posesión de armas de guerra, incongruente con principios de proporcionalidad y adecuación de la fuerza frente al delito, una lógica beligerante, así como la internalización de códigos militares en el entrenamiento proporcionan a la policía condiciones negativas para violar los derechos humanos.

123La actitud permisiva de los gobiernos al proceso de militarización policial proviene también de la amplia incursión en la lucha contra el narcotráfico. La rotación frecuente de personal de la FELCN hacia otros organismos policiales contribuye aún más a expandir valores beligerantes subestimando los derechos ciudadanos. El poder de fuego policial es superior a las necesidades institucionales para controlar tanto el narcotráfico como la delincuencia. De hecho, en el país, no existe ningún riesgo cuya magnitud exija tan alto grado de militarización. El poder de fuego estimula la deliberación y este se constituye en un factor de enorme riesgo para la gobernabilidad democrática.

124Los resultados de la política policial manifiestan la construcción de una lógica de seguridad en la que prima el orden sobre la ley, la militarización sobre la especificidad policial, la burocratización sobre estándares de eficiencia, y las asimetrías entre medios y fines organizacionales alentados por la discreción corporativa y la falta de control civil democrático. Destaca, en este ámbito, la obsolescencia y agotamiento del modelo de seguridad pública que sustenta la organización policial. Se demuestra que las políticas de seguridad ciudadana, además de inadecuadas, discurren paralelas al agotamiento de un modelo de organización y trabajo policial ineficaz para enfrentar el complejo y dilatado panorama de inseguridad ciudadana.

125Actualmente, el clima de inseguridad está agudizado por factores de crisis no solo económica, política, social y cultural, sino también por los efectos que produce la transnacionalización del crimen frente a la erosión de la soberanía estatal y sus deficiencias estructurales para ejercer autoridad nacional. Forma parte del agotamiento del modelo policial la inadecuada gestión, financiamiento, distribución y administración de recursos económicos provenientes del tesoro público. Queda claro que el actual modelo policial corresponde a una estructura presupuestaria rígida que convierte al cuerpo policial en una fuente de empleo más que en una función institucional. La inadecuada distribución territorial de la Policía, la centralización y la inercia burocrática que caracterizan su trabajo compromete la seguridad de los ciudadanos. De igual forma, la inequidad en la distribución de responsabilidades operativas y administrativas entre su personal, así como las prioridades de seguridad desvinculadas de las necesidades ciudadanas interfieren su desempeño institucional.

126La carencia de recursos económicos es dramática como lo es la falta de condiciones para la planificación y reforma del trabajo policial. No obstante, el discurso de la precariedad de recursos contrasta con las múltiples formas de recaudación que efectúa la Policía. Las ”recaudaciones paralelas” constituyen el centro de gravedad de la autonomía administrativa, el campo de mayor preocupación de la burocracia y el mayor escenario de discrecionalidad que facilita la corrupción del mando policial.

127Los márgenes de autonomía discrecional en los que se movió la Policía durante los últimos veinte años impidieron construir un nuevo pacto cívico-policial de naturaleza democrática. La Policía no se logró integrar a la sociedad para satisfacer sus necesidades de seguridad. Por el contrario, en la medida en que fue funcional al poder político, la brecha con la sociedad tendió a profundizarse. La institución policial enfrentó una constante campaña de desprestigio y erosión de su imagen pública debido fundamentalmente al despliegue coercitivo frente a la protesta social, pero también asimiló el cuestionamiento público debido a los innumerables casos de corrupción, abuso de poder e impunidad. Las promesas de reforma policial incumplidas, así como los intentos fallidos para mejorar la seguridad erosionaron aún más la relación sociedad-Policía. Actualmente, la institución goza del más bajo nivel de credibilidad ciudadana en un momento en el que la sociedad exige su mayor apoyo, eficacia y competencia profesional.

128La actual crisis de legitimidad policial y de confianza ciudadana se retroalimenta de percepciones y visiones sociales y policiales divergentes. Desde el lado de la sociedad, influyen tres factores concurrentes:

  • una conflictiva, histórica e inacabada relación con la Policía;

  • la poderosa influencia que ejercen hoy los medios de comunicación;

  • las experiencias personales.

129Por su parte, la Policía construye una percepción corporativa ajena a valores democráticos y poco compatible con las exigencias del cambio social. El aislamiento policial de la sociedad se explica por los rasgos heredados del pasado, una mentalidad conservadora difundida en distintos ámbitos educativos cerrados; y los efectos negativos que produce la economía corporativa cotidiana, el secretismo militar y la lógica de tutelaje social.

130El divorcio entre Policía y sociedad limita la posibilidad de acceder y ejercer los derechos ciudadanos como es la seguridad. Disuelve el concepto de seguridad como un bien público en la medida en que se da paso a la privatización de la seguridad, alentada por la propia Policía desde principios de la década de 1980. Al mismo tiempo, el fenómeno de la privatización de la seguridad debilita los lazos sociales debido no solo a su acceso privilegiado, sino también a la expansión de un clima de sospecha e incertidumbre entre ciudadanos en diversos espacios públicos.

3. POLICÍAS Y MILITARES: ESCENARIOS Y MEMORIAS DE CONFLICTO

  • 28 Cf. M. Antonio Garretón, Hacia una nueva era política. Estudio sobre las democratizaciones, 1995, M (...)

131A excepción de pocos países, como Argentina, Chile y Uruguay, la mayoría de las democracias latinoamericanas no lograron definir jurídica ni políticamente la frontera entre la defensa nacional, la seguridad interna y el orden público. Esta tensión expresada en el constante intercambio y desplazamiento de funciones entre policías y militares en torno al control de la protesta social y la seguridad interna no ha sido aún superada. Una de las expectativas de las transiciones y procesos de fortalecimiento democrático residía precisamente en restablecer el imperio del derecho sobre la autonomía militar y policial, además de asignarle funciones específicas que impidieran, directa o indirectamente, su involucramiento en asuntos políticos28.

132Contrariamente a lo esperado, durante los últimos años, pese a la aplicación de diversas políticas de seguridad y al vigoroso poder de fuego y recursos discrecionales otorgados a la Policía, la magnitud que alcanzó la problemática de la seguridad ciudadana —expresada en altas tasas de victimización delictiva, miedo al crimen y efectos de la criminalidad transnacional en la sociabilidad urbana— precipitó decisiones políticas, en muchos casos erróneas, dirigidas al involucramiento de las Fuerzas Armadas en la lucha contra la delincuencia. Estas decisiones se asumieron como recurso accesorio dirigido a compensar la deficiente dotación policial, y en algunos casos, se lo hizo con el objetivo de apoyar su trabajo, cada vez menos eficaz, afectado por índices elevados de desprestigio y desconfianza social. No obstante, la inicial concepción de subsidariedad militar en los asuntos policiales tiende a convertirse en un asunto constante y al mismo tiempo central en la vida de los ciudadanos.

  • 29 En el primer caso, la transformación de facto de las Fuerzas Armadas en un cuerpo policial se expre (...)
  • 30 La sedición policial que comenzó el 10 de febrero del 2003 fue interpretada por algunos periodistas (...)

133Bolivia es, sin duda, uno de los países singulares donde el fenómeno de la militarización policial adquirió un grado de complejidad y controversia política de gran impacto en el horizonte de la gobernabilidad democrática. No es menor la preocupación y los efectos que ofrece la otra cara de la moneda: la policialización militar29. Ambos fenómenos, simultáneos, aunque con intensidad variable en su desarrollo, contribuyeron a desencadenar uno de los episodios más dramáticos de la historia boliviana de los últimos cincuenta años. Se trata del enfrentamiento armado que se produjo entre policías y militares durante el 11 de febrero del 2003, en pleno corazón del poder político y a pocos pasos del Palacio de Gobierno, con un saldo de más de treinta víctimas, entre ellos civiles, militares y policías, y cerca de dos centenares de heridos. Aunque el origen de este episodio continúa siendo debatido30, lo cierto es que las Fuerzas Armadas, apelando a sus deberes constitucionales, se enfrentaron a tiros con unidades de la Policía Nacional. Esta última había decidido tomar las armas para presionar al gobierno a cumplir sus promesas electorales y otras que habían sido dilatadas desde el primer motín policial, sin consecuencias mortales, ocurrido en abril del año 2000.

134Sin duda, este cruento episodio, protagonizado por policías sediciosos y las fuerzas militares que acudieron en defensa del orden constitucional, constituye la mayor expresión de la crisis estatal boliviana. Esto es, la pérdida del control y monopolio de la fuerza pública cuyas instituciones responsables de resguardar el orden, el imperio de la constitución y los derechos fundamentales se enfrentan como dos enemigos irreconciliables en el corazón mismo del poder político. Está claro que la Policía no se propuso tomar el poder por las armas y tampoco las Fuerzas Armadas tenían el ánimo de destruir a la institución policial. No obstante, militares y policías lograron desplegar, durante el enfrentamiento armado, sus traumáticas memorias históricas de encono recíproco cuyo origen data desde la creación de la república. Ambos cuerpos armados mantuvieron, a lo largo de los 177 años de vida nacional, un continuo conflicto institucional, bajo diversas expresiones, intensidades y en distintos momentos históricos, que desafortunadamente no fue dirimido por el poder político durante los veinte últimos años de democracia. Contrariamente, estas memorias conflictivas fueron retroalimentadas directa o indirectamente y, en otros casos, fueron minimizadas como suele suceder con los liderazgos demagógicos como en el caso boliviano.

135El conflicto secular entre militares y policías, más allá de su continuidad histórica, obedece, entre otras cosas, a la débil construcción del Estado boliviano cuya cohesión interna tiene como denominador común el uso continuo de la fuerza pública más que otras formas de legitimación del poder político. Este hecho permitió que la burocracia armada ocupe un lugar central en el ejercicio de dicho poder. De hecho, durante gran parte del siglo xix, el ejército ocupó militarmente el Estado bajo cuyo recaudo transformó a la Policía en su apéndice coercitivo y en agente de control político regional y local.

  • 31 Cf. Reglamento de Policía, 3 de mayo de 1831. También, ver diversas órdenes gubernamentales emitida (...)

136Si bien ambos cuerpos armados se crearon con finalidades, dependencias y economías jurídicas distintas, el uso casi común del uniforme, prácticas de reclutamiento semejante y el empleo de armas ocasionaron un persistente celo atizado por la azarosa dinámica política y el permanente quiebre del orden público por los caudillos y caciques políticos de turno. La Policía se constituyó en una herramienta no solo política de los regímenes militares volátiles, sino también en un cuerpo administrativo auxiliar cuya tarea residía en satisfacer las necesidades locales de los ejércitos itinerantes. A los gendarmes se encomendó el alojamiento de los soldados, la disponibilidad de acémilas, la renovación de animales de tiro y la limpieza de acantonamientos para el descanso de la tropa31.

137Además de lo anterior, la Policía estaba encargada de facilitar hombres en edad de servicio militar mediante la identificación de ciudadanos voluntarios, pero también apeló a estrategias de criminalización de indígenas clasificados como ”vagos y malentretenidos”. Por otra parte, aunque no le correspondía, una de las principales tareas a las que dedicaba gran parte de su tiempo residía en la infidencia política, la delación y el espionaje a favor de los caudillos locales.

138Dada la inestabilidad política del siglo xix, la privatización de las policías departamentales fue una constante. Su organización adoptó patrones militarizados a cuya cabeza se colocaba a ”militares sueltos o disponibles” cuya experiencia en el oficio de las armas era internalizada y normalizada en los raquíticos cuerpos policiales.

139Así, la Policía adquirió una doble lealtad: se sometió originalmente a las necesidades del municipio y, al mismo tiempo, fue funcional a las demandas de coerción provenientes de la autoridad central. Su colocación en el tablero de fuerzas políticas locales, así como su disponibilidad coercitiva a favor de los caudillos nacionales promovieron la idea de convertirla en un cuerpo militar. A este efecto, asimiló patrones de organización castrense, adoptó en muchos casos el mismo uniforme del ejército y luchó hasta donde le fue posible para gozar de inmunidades jerárquicas. El fuero militar le fue suspendido sólo en 1878.

140Con el tiempo, la idea de compartir el poder político fue naturalizándose, de ahí que, cuando algún gobierno intentó restaurar su función específica recordando su naturaleza civil, el cuerpo policial, en connivencia con líderes locales, empezó a conspirar. Dado que gran parte del siglo xix y xx fue ocupado políticamente por gobiernos militares, los márgenes de poder y discreción policial fueron tolerados en tanto fueron funcionales. Los primeros intentos de reforma policial fracasaron debido al férreo control que ejercieron los prefectos, quienes empleaban la Policía como un arma política. Sólo después de la Guerra del Chaco (1932-1935), los gobiernos, particularmente militares, se esforzaron para modernizar la institución. Entre 1935 y 1952, la Policía fue una réplica a menor escala del Ejército. Con el apoyo de una misión italiana de carabineros, se logró edificar un poderoso instrumento de represión no solo militar, sino tambien político. Se incorporaron de modo sistemático servicios de inteligencia policial como parte de una estrategia de contensión sindical en emergencia. Por otra parte, se reprodujo la estructura organizativa del Ejército mediante las brigadas departamentales, se incorporó el servicio militar para aumentar significativamente sus efectivos y se transfirieron arsenales de guerra que llevó a suponer la erección de otro ejército nacional. Con este potencial orgánico, influencia política y poder de fuego, la Policía fortaleció su identidad militar. Paradójicamente, el proceso de militarización previo a la Revolución Nacional fue encarnando la idea de romper su dependencia del Ejército.

141La Revolución Nacional constituye uno de los hitos emblemáticos más importantes para la Policía, puesto que, una vez sumadas sus fuerzas a las milicias civiles, se logró derrotar política y militarmente al Ejército, estigmatizado y combatido por su origen ”oligárquico y represor”. Las tres jornadas que duró el cruento enfrentamiento armado, 9, 10 y 11 de abril de 1952, permitieron modificar radicalmente el dominio militar sobre la Policía. Esta última logró emanciparse y, sobre los despojos militares, se erigió en el nuevo poder arbitral armado hasta 1964. Pese a los momentos de inflexión que le tocó vivir en los doce años que duró la Revolución Nacional, lo cierto es que la Policía tuvo el tiempo suficiente para reconocer y ratificar la vulnerabilidad militar. En este mismo tiempo, logró multiplicar su poder de influencia política, reforzar su estructura militar y usar ambos factores para ejercer predominio frente al Ejército que, solo desde 1960, empezó a reconstituirse con el apoyo norteamericano. En todo caso, los doce años de revolución fueron vistos por los militares como un ciclo de humillación y manipulación policial para aislarlos del poder.

142En noviembre de 1964, el Ejército retornó al poder a través del Golpe de Estado. Esta abrupta transformación del escenario político fue lapidario para la institución policial, puesto que los militares, como era previsible, llevaron a cabo su paciente proyecto de intervención contra la Policía. Esta suerte de ajuste de cuentas significó el mayor acto de despojo, abuso y humillación, ya que se logró disolver su unidad a través de la creación de tres policías paralelas: la guardia nacional de seguridad pública, la dirección nacional de investigación criminal y la policía de tránsito.

143Durante el prolongado régimen militar, la situación del sometimiento policial fue modificándose en correspondencia con la crisis del núcleo autoritario. La Policía fue recobrando gradualmente espacios de poder a partir de su integración en la estructura represiva. El declive del poder militar alimentó sus expectativas de autonomía que finalmente se logró con la reconquista democrática en 1982. La transición política favoreció ampliamente a la Policía en la medida en que se convirtió en el factor de contrapeso frente a la todavía latente amenaza de golpe militar. A cambio de ello, el parlamento aprobó su ley orgánica cuyo alcance, además de transgredir la propia Constitución Política del Estado, abrió el camino a su ilimitada autonomía corporativa. Con una parte de las Fuerzas Armadas sometidas a un juicio de responsabilidades, cuestionadas socialmente por su actuación política y fragmentadas internamente, la Policía adquirió un vigoroso poder político en correspondencia con la escalada de conflictos sociales provocados por la debilidad del primer gobierno democrático del Dr. Siles (1982-1985).

144Durante los siguientes diecisiete años de democracia, esto es, entre 1985 y el año 2003, los gobiernos democráticos privilegiaron la política de seguridad interna y de orden público con el objetivo de neutralizar y disuadir los movimientos de protesta social a partir de la aplicación de las reformas estructurales. Consecuentemente, todo el esfuerzo gubernamental se volcó a lograr el mayor apoyo y compromiso policial y militar a favor del proyecto liberal. Para ello, no solo se renunció a forjar políticas públicas en materia de defensa y seguridad interna, sino que militares y policías fueron completamente marginados del proceso de modernización estatal dadas sus intensas ocupaciones represivas.

145La aplicación del modelo de ajuste provocó, como era previsible, una suerte de dependencia coercitiva dirigida a mantener la continuidad del proceso en medio de la mayor ola de protestas sociales. Por lo mismo, las continuas tareas de orden público estimularon la convergencia funcional de policías y militares, situación que no modificó en nada su encono. Simultáneamente, las presiones externas impusieron la tarea de lucha contra las drogas como el centro de gravedad de la política de seguridad boliviana. La inserción de la Policía a la estrategia de lucha contra el narcotráfico fue inicialmente mayor que la militar. En 1984, se creó la Unidad Móvil de Patrullaje Rural (UMOPAR) y, en 1991, la Fuerza Especial de Lucha Contra el Narcotráfico (FELCN), ambas instituciones eminentemente policiales.

146No obstante, desde mediados de la década de 1990 la participación militar, bastante modesta, empezó a cambiar debido a la precariedad de resultados y al involucramiento de la Policía en diversos hechos ilícitos de protección al narcotráfico. En 1998, el gobierno del Gral. Banzer creó la Fuerza de Tarea Conjunta (FTC), organismo policial-militar con la misión de erradicar las plantaciones de hoja de coca. Desde esa fecha hasta hoy, las Fuerzas Armadas no solo lograron imponer su dominio y demostrar un trabajo exitoso en la lucha contra las drogas, sino que modificaron radicalmente su centro de gravedad profesional. Adoptaron la lucha contra las drogas como una de las funciones gravitantes de su futuro institucional.

147Desde comienzos de la década de 1990, pero con mayor intensidad desde 1997, y debido a la crisis de la seguridad ciudadana, los gobiernos tomaron la decisión de involucrar a las Fuerzas Armadas en los distintos planes de seguridad. Esta situación, que generó discrepancias entre policías y militares, no ha sido modificada por el último gobierno. Al contrario, amplió los márgenes de participación militar no solamente en la seguridad ciudadana, sino también en otros ámbitos como en la lucha contra el contrabando. Si bien es cierto que la represión de la protesta social no logró crear conflictos significativos entre militares y policías, la lucha contra las drogas se convirtió en uno de los escenarios de mayor tensión institucional.

148Conviene es, entonces, describir las tensiones y conflictos generados entre militares y policías alrededor de estos tres escenarios descritos. Como se podrá advertir, lejos de superar las complejas memorias traumáticas latentes hasta hoy entre ambos actores armados, los gobiernos democráticos, directa o indirectamente, estimularon y crearon las condiciones para el enfrentamiento, situación que tuvo su mayor expresión dramática durante los sucesos del 11 y 12 de febrero de este año.

149En las líneas que siguen, se describirán las expresiones del conflicto policial-militar en cada uno de los ámbitos señalados:

  • represión social;

  • lucha contra las drogas;

  • seguridad ciudadana.

150Además de lo anterior, se identificarán otros escenarios de menor intensidad conflictiva, pero no menos importantes como el control de las armas, municiones y explosivos, y el emergente campo de disputa en torno al protagonismo institucional en la defensa de la soberanía nacional y la garantía de la democracia. Teniendo en cuenta estos hechos, presumimos que el cruento enfrentamiento entre policías y militares, en febrero de 2003, era de algún modo irreversible.

151El empleo indiscriminado de la fuerza pública frente a la protesta social no solo expresa la escasa valoración gubernamental por las normas que limitan la intervención militar en el campo del orden público, en tanto socava los derechos ciudadanos, sino también genera crispaciones recíprocas. Las consecuencias de la violencia institucional muchas veces son atribuidas a uno más que a otro toda vez que ambos emplean casi los mismos patrones tácticos de represión, uniformes, armas y equipos. La interpelación parlamentaria o la crítica social que provoca el exceso en el uso de la fuerza altera las buenas relaciones a partir

152Millones de bolivianos

153de acusaciones mutuas que tratan de despejar responsabilidades. El asedio que ejercen los medios de comunicación en este ámbito agudiza el conflicto policial-militar frente al cual los titulares de ambos sectores gubernamentales, ministros de defensa y gobierno, generalmente eluden comentar o asumir medidas para catalizar la tensión.

154Los militares cuestionan la poca efectividad policial en el control del orden público admitiendo haberse convertido en una suerte de reserva policial, incómoda para su prestigio y su desarrollo profesional. Por cierto, critican a los policías de ofrecer una limitada capacidad para cumplir su misión, pero, al mismo tiempo, acusan su amplia disposición para involucrarse con el delito. Por otra parte, la frecuencia de intervenciones militares en el control de la protesta social interfiere el desarrollo de su funciones constitutivas, afecta su dislocamiento estratégico, puesto que se privilegia la concentración de unidades en el eje conflictivo La Paz, El Alto, Cochabamba y Santa Cruz, en desmedro de sus funciones de protección fronteriza.

155Además de lo anterior, las Fuerzas Armadas advierten el acelerado proceso de conversión del gasto de la defensa en gasto destinado al orden público. No cabe duda de que, durante la última década, se han producido cambios sustantivos en relación con el gasto militar y policial. Como nunca antes en la historia del país, el gasto actual en seguridad interna y orden público es superior al gasto en Defensa Nacional y Fuerzas Armadas. Esta inflexión histórica en la economía de la seguridad nacional, con consecuencias desfavorables para los militares, agrava aún más su preocupación y su celo frente a la Policía.

Gráfico 7 – Gasto en orden público (Policía) y Defensa Nacional (Fuerzas Armadas) (en millones de bolivianos), 1990-2001.

Gráfico 7 – Gasto en orden público (Policía) y Defensa Nacional (Fuerzas Armadas) (en millones de bolivianos), 1990-2001.

Fuente: PIEB. Proyecto N° 5. ”Policía y democracia en Bolivia: una política pendiente”.

156Al margen del recorte de recursos para la defensa, durante los últimos años, las Fuerzas Armadas se han visto obligadas a adquirir equipos y material policial con el objeto de minimizar el riesgo letal de su intervención en el orden público. De igual forma, se han visto obligadas a sustituir sus tradicionales tácticas de instrucción de combate, inherentes a su especificidad profesional, por técnicas policiales vinculadas a los disturbios civiles.

157La lucha contra el narcotráfico es, sin duda, uno de los mayores campos de reactivación de las memorias y conflictos policiales-militares en el que el proceso de militarización policial y policialización militar es el más intenso. Desde que el narcotráfico se convirtió en el núcleo de la política de seguridad interna, policías y militares compiten no solo por recursos, sino también por un mayor protagonismo institucional. En el caso de la Policía, la lucha contra las drogas implicó un acelerado proceso de transformación de su arquitectura interna; la ocupación física de extensos espacios territoriales en los que no tenía presencia previa; y un estrecho vínculo con el gobierno norteamericano, el mayor proveedor de la cooperación económica.

158De acuerdo con las directrices norteamericanas a las que se somete dócilmente el gobierno boliviano, la Policía fue potenciada militarmente. UMOPAR, brazo operativo de la Fuerza Especial de Lucha contra el Naroctráfico (FELCN), incorporó una gran cantidad de material bélico y entrenamiento táctico provisto en territorio nacional por instructores extranjeros en diversas materias como inteligencia, contrainteligencia, combate en la selva y técnicas similares a las que desarrolla el Ejército. Por otra parte, militares y policías comparten, desde hace más de una década, los mismos campos de entrenamiento e instrucción en las bases norteamericanas. La Policía replicó el modelo de entrenamiento militar de alto nivel de especialización que el Ejército dispone en Sanandita (Tarija) para su cuerpo profesional. Para este efecto, con apoyo externo, creó la Escuela de Garras del Valor en el Chapare adonde acude gran parte del personal policial que, luego de su entrenamiento, es incorporado a la FELCN.

  • 32 La competencia es mucho más aguda cuando se trata de disputar becas de entrenamiento en el extranje (...)

159La competencia por la obtención de recursos económicos de la cooperación extranjera es otro campo de crispación en las relaciones policiales-militares. Mientras la Policía accede casi a un tercio del volumen total de la ayuda norteamericana para el funcionamiento, equipamiento, alimentación, inteligencia, bonificaciones y otros rubros, las Fuerzas Armadas apenas acceden a una quinta parte de dicha cooperación dirigida fundamentalmente a facilitar el apoyo logístico de la Policía a través de sus escuadrones de helicópteros, transporte militar y mantenimiento de equipos navales y terrestres32. El siguiente cuadro es ilustrativo y permite advertir la distribución de recursos de la cooperación de los Estados Unidos a favor de la Policía y Fuerzas Armadas.

Cuadro 2 – Cooperación económica de los EE. UU. a las FF. AA. y Policía Nacional (en millones de dólares US), 1998-2000.

Cuadro 2 – Cooperación económica de los EE. UU. a las FF. AA. y Policía Nacional (en millones de dólares US), 1998-2000.

Fuente: Dirección de Asuntos Especiales. Ministerio de RR. EE.

  • 33 Si bien la función antidroga de las FF. AA. no provocó corrupción, ocasionó, en cambio, una gran fa (...)

160Las condiciones para el empleo de la fuerza militar durante el gobierno de Banzer (1997-2002) se intensificaron. Consecuentente, la institución militar adquirió, como en ningún otro gobierno democrático, mayor influencia política. El gobierno se autoimpuso metas aparentemente inalcanzables en la lucha contra las drogas. A través del Plan Dignidad”, sustentado en la interdicción, erradicación de coca excedentaria, prevención en el consumo y desarrollo alternativo, propuso sacar a Bolivia del circuito coca-cocaína. En los hechos, la erradicación fue el centro de gravedad sobre el que giró el plan antidroga. Para este efecto, dispuso la creación de una Fuerza de Tarea Conjunta (FTC), constituida por las FF. AA. y Policía. La misión principal asignada a esta organización fue erradicar plantaciones de coca con el apoyo de la masiva participación de soldados33.

161Uno de los resultados de la lucha contra las drogas fue la militarización del Chapare. En esta región, se produjo la mayor escalada de enfrentamientos entre fuerzas del orden y campesinos cocaleros sindicalizados. El ejército desplazó una división fronteriza a la región conflictiva. Más de 2 000 hombres se instalaron en cuarteles provisorios desde los cuales aplicaron un agresivo e inclemente trabajo de erradicación y control militar-policial sobre los sindicatos.

162La amplia participación militar en la erradicación alteró y redujo drásticamente su labor de control y vigilancia fronteriza. Hasta 1997, las FF. AA. solo habían comprometido a un escaso número de oficiales y sargentos de la Fuerza Naval y pilotos de la Fuerza Aérea en unidades de tarea denominadas ”diablos azules” y ”diablos rojos”. Posteriormente, se incorporó personal técnico del ejército a la unidad de transporte terrestre. En 1997, la cobertura militar en la lucha contra las drogas alcanzaba al 1,5% del personal militar. Desde principios de 1998, las FF. AA. concentraron aproximadamente el 10% de sus efectivos en el Chapare.

Cuadro 3 – Efectivos policiales y militares involucrados en la lucha contra las drogas, Chapare, 1998-2002.

Cuadro 3 – Efectivos policiales y militares involucrados en la lucha contra las drogas, Chapare, 1998-2002.

Fuente: PIEB. Proyecto N° 5. Policía y democracia en Bolivia: una política pendiente.
Note * : FTE: Fuerza de Tarea Expedicionaria.

Note ** : UPE: Unidad de Polícia Ecológica
Note e : estimado

  • 34 Entre 1998 y el año 2000, murieron más de medio centenar de soldados. Cf. Registro hemerográfico so (...)

163Casi todas las unidades operativas del país se vieron obligadas a contribuir con soldados para cumplir las metas de la erradicación. Trimestralmente, las unidades involucradas eran relevadas con tropa nueva a la que se pagaba un salario mínimo por su trabajo manual. La complicada labor produjo numerosas bajas en diversos enfrentamientos armados contra narcotraficantes. Decenas de soldados murieron y centenares fueron heridos, golpeados y agredidos por los sindicatos cocaleros durante los enfrentamientos sociales. Otros perecieron en accidentes confusos. Bajo ningún régimen democrático, los derechos humanos y la seguridad de los soldados fue tan precaria y vulnerable34. La militarización de la lucha contra las drogas generó problemas de competencia con la Policía. Después de muchos años de trabajo en labores de interdicción y erradicación, la Fuerza Especial de Lucha contra el Narcotráfico (FELCN) fue desplazada por el papel protagónico que se otorgó a las Fuerzas Armadas, quienes crearon la Fuerza de Tarea Conjunta (FTC). Si bien la FELCN no perdió autonomía, se redujeron los recursos disponibles y el centro de atención pasó a la FTC. Los recursos así como la coordinación policial con los agentes antidroga de los EE. UU. fueron monopolizados por los militares. Esta situación causó enorme impacto en el prestigio y capacidad operativa de los policías. Durante muchos años, su equipamiento y su creciente militarización dependió de dicha ayuda. Por otra parte, la exitosa incursión militar puso en evidencia los vínculos de corrupción que, durante muchos años, habían caracterizado su desempeño en la región. Finalmente, el monopolio militar en la lucha contra las drogas significó un drástico recorte de poder e influencia política.

164El tercer escenario de conflicto militar-policial gira alrededor de la intervención de las Fuerzas Armadas en los planes de seguridad ciudadana, tarea específica de la institución policial. Frente a sus limitados esfuerzos policiales para controlar el crecimiento delictivo en las principales ciudades del país y la fuerte presión ciudadana, el gobierno no tuvo otra alternativa que autorizar el empleo militar. Nuevamente, su presencia en áreas no tradicionales causó conflicto con la Policía. Solo el fracaso militar bajó el grado de tensión institucional. La falta de recursos económicos, el agotamiento de la tropa, la inadecuada formación militar para cumplir tareas de vigilancia y control callejero, además de la presión del organismo policial, obligaron al gobierno a decidir su repliegue.

165Desde 1995, parte de las Fuerzas Armadas movilizó sus efectivos para cubrir el vacío policial en diversos puntos del territorio nacional. En ese sentido, los planes de seguridad ciudadana le asignó responsabilidades antidelictivas en las capitales de las principales ciudades, así como en las ciudades intermedias como se puede advertir en el siguiente cuadro:

Cuadro 4 – Plan de Seguridad Ciudadana, 2001. Militares, policías y vigilantes por departamento.

Cuadro 4 – Plan de Seguridad Ciudadana, 2001. Militares, policías y vigilantes por departamento.

Fuente: La Razón del 13 de octubre de 2001.

166Elaboración: PIEB. Proyecto N° 5. ”Policía y democracia en Bolivia: una política pendiente”.

  • 35 Cf. La Prensa, 20 de mayo de 2000.

167Desde la perspectiva policial, la intervención militar en la seguridad ciudadana contribuyó a agudizar aún más su esmirriado desprestigio aumentando la desconfianza de la sociedad. Declaraciones policiales a la prensa afirmaban que las Fuerzas Armadas no estaban adecuadamente preparadas para desarrollar tareas que eran de única competencia y exclusividad de la institución del orden y por lo tanto debían retornar a sus cuarteles35. Si bien es cierto que la interdicción delictiva no competía a la función militar, su amplio despliegue obligó a la Policía a optimizar el empleo de sus recursos humanos, muchos de ellos ocupados en la prestación de servicios privados. Uno de los argumentos que presentó la Policía para ayudar a resolver la problemática delictiva causó molestia en las Fuerzas Armadas debido a la pretensión policial de asfixiar las funciones militares. Se trató, a semejanza de la experiencia colombiana, de que los jóvenes, en lugar de hacer el servicio militar obligatorio, prestaran servicios policiales durante un determinado tiempo. Al finalizar el servicio, la Policía otorgaría la libreta militar. Por cierto, las Fuerzas Armadas respondieron que la medida era inviable debido al desprestigio policial, altos niveles de corrupción y descrédito social, además de distraer su atención en la militarización de la juventud.

168Militares y policías despliegan ilegalmente recursos institucionales, como los servicios de inteligencia, para vigilarse mutuamente. Este trabajo en paralelo absorbe no solo enormes esfuerzos domésticos que disminuyen y alteran su desarrollo profesional, sino que afecta y modifica la conducta de ambas instituciones, puesto que se continúan retroalimentando sus enconos recíprocos.

169Otros dos campos de conflicto agudizan el conflicto policial-militar: por una parte, la disputa institucional por el control de armas, municiones y explosivos; y, por otra, el protagonismo institucional en la historia nacional. Ambas instituciones, a través de sus autoridades políticas, presentaron a consideración del parlamento proyectos de ley para centralizar y monopolizar el control de las armas de fuego. Con distintos argumentos, policías y militares tratan de obtener beneficios frente a este importante y creciente mercado de armas. Más allá del interés en la seguridad estatal y ciudadana, lo cierto es que ninguna de las instituciones pretende abdicar ante la otra en el campo, cada vez más difuso, de la seguridad interna.

170En los últimos años, se ha abierto una nueva esfera de competencia vinculada al lugar que cada institución ocupa históricamente en la construcción nacional. Mientras el discurso militar apela al pasado para subrayar su papel protagónico en la conservación de la soberanía nacional, la función cohesionadora e integradora de la nación y su contribución al desarrollo, la Policía mantiene una fuerte discrepancia al respecto. Esta sostiene que las Fuerzas Armadas perdieron todas las guerras y que, más bien, fue la Policía la institución que, pese a sus limitaciones históricas, contribuyó efectivamente a la defensa nacional.

171Después de los sucesos del 11 y 12 de febrero, policías y militares enfrentan nuevos campos de disputa: ambos tratan de demostrar a la sociedad sus credenciales democráticas, el respeto a los derechos humanos y sus progresos institucionales. En este contexto, compiten por mejorar su prestigio y, para ello, apelan a un conjunto de ”saberes” corporativos orientados a erosionar la imagen del otro. Los medios de comunicación se han convertido en el campo de batalla de esta sorda disputa. Por supuesto, la aproximación policial a los medios es mucho más fluida e intensa debido a la amplia cobertura que hoy se otorga a la seguridad pública.

4. PERSPECTIVAS PARA EL FUTURO

172Teniendo en cuenta este diagnóstico preliminar, se reflexionará acerca de los probables caminos que podrían ayudar a corregir las cuestionables distorsiones en el manejo de los problemas de la Defensa Nacional y la Seguridad Pública. Un primer elemento que se tiene que definir de manera impostergable reside en la elaboración y definición de una Política de Defensa cuyo contenido otorgue coherencia estratégica a la Política Exterior y recíprocamente. De igual manera, esta última deberá ser definida teniendo en cuenta las capacidades reales con las que cuenta el Estado para su respaldo. Complementariamente, esto supone asignar a las Fuerzas Armadas un horizonte de desarrollo profesional que tome en cuenta las profundas modificaciones que ha sufrido el contexto de la seguridad nacional como internacional.

173En segundo lugar, el alcance de una Política de Defensa plantea la necesidad de redefinir la dimensión, organización, despliegue, características técnico-científicas, nuevos valores morales, y una moderna ética educativa y democrática en las Fuerzas Armadas. Al respecto, se trata de avanzar hacia una reforma moral, intelectual y profesional en el ámbito de la Defensa que pasa ineludiblemente por construir un nuevo pacto estratégico con la sociedad y el Estado.

174La construcción de una pacto estratégico entre Estado-sociedad-Fuerzas Armadas requiere concertar puntos comunes y sustantivos para la sostenibilidad de la Defensa Nacional. El primero de ellos está referido a la función constitucional que las Fuerzas Armadas deben cumplir de manera efectiva en la Defensa Externa. Por cierto, esto supone disponer de una fuerza armada con un mínimo de capacidad disuasiva que tenga como contrapeso una Política Exterior razonablemente eficiente.

175Cualquier modelo de modernización o profesionalización por el que se opte en este pacto deberá contar con los recursos económicos suficientes para el eficaz cumplimimiento de la misión esencial que se asigne a la fuerza militar tomando en cuenta que la Defensa Nacional requiere renovación, previsión y adaptación flexible a diversos escenarios de riesgo que exigirán nuevas técnicas, habilidades, destrezas, organización y material bélico moderno.

176En tercer lugar, la sostenibilidad de la Defensa Nacional requiere construir una sólida base informativa y cultural en la sociedad. Esto supone edificar, desde abajo hacia arriba, una nueva cultura de la Defensa Nacional en un ámbito democrático. La cultura de defensa deberá sustentarse en tres pilares básicos. Primero, debe tomarse en cuenta la ampliación del conocimiento social sobre la función, la organización y el funcionamiento de la Defensa Nacional provisto por las FF. AA. Esta debe ser considerada como un derecho ciudadano. Segundo, se deberán reconsiderar mecanismos institucionales más accesibles para la participación más democrática y equitativa de la sociedad en la defensa nacional que privilegie el respeto a los derechos humanos. En tercer lugar, se deberán construir capacidades de control social sobre la cualidad y la eficacia de la Defensa Nacional mediante canales informativos transparentes. Las Fuerzas Armadas deberán internalizar nuevos valores ciudadanos respecto a la necesidad de rendir cuentas a la sociedad, al gobierno y al Estado como la mejor señal de su conducta ética y funcionaria.

177La construcción de un nuevo concepto de la Defensa Nacional en democracia deberá fundarse en una actitud más abierta, tolerante y flexible hacia la sociedad, pero esencialmente obediente y no deliberante por parte de las FF. AA. Esto supone que la politización deberá ser revertida y enmendada a través del ejercicio de un liderazgo civil competente, de alta calidad ética, y de una enorme capacidad y honestidad administrativa, despojada de intereses partidarios mezquinos. Probablemente, el camino más árido que se deberá enfrentar será el de cultivar, en el seno de los partidos políticos, una nueva cultura y valoración estatal sobre la seguridad y defensa nacionales.

178Finalmente, se deberá construir un acuerdo suprapartidario para evitar que la gestión y conducción política de la Defensa Nacional mantenga su carácter contingente y errático. De igual forma, este acuerdo nacional deberá neutralizar la lógica patrimonial y la astucia conspirativa con la que actúan los partidos. Los ciudadanos deben participar activamente para que la Política de Defensa se transforme definitivamente en una Política de Estado.

179En cuanto a la Policía, el camino que deberá seguir su reforma institucional no será distinto al de las Fuerzas Armadas. Es imperiosa la necesidad de contar con una Política de Seguridad Ciudadana que defina claramente los mandatos y objetivos institucionales, así como los recursos y una nueva organización y estructura institucional. Además de extirpar los viejos vicios que la carcomen, comenzando por romper su dependencia politico-partidaria, la militarización y la centralización secante, la tarea impostergable reside en recuperar su lealtad al orden constitucional y someterla al Estado de Derecho.

180Otra de las tareas impostergables tiene relación con la transformación del modelo policial. Además de edificar una nueva identidad institucional que tome en cuenta un nuevo sentido y ética profesional, se deberá lograr su definitiva desmilitarización. Cualquier proceso de reforma policial debe poner su máximo esfuerzo en la lucha contra el delito como el centro de gravedad. Es importante introducir nuevos criterios para la designación de autoridades civiles sobre la institución policial. Estas deben conciliar Estado de Derecho, función policial y derechos ciudadanos para recuperar la confianza pública. La cuestión de la descentralización administrativa exige considerar una nueva organización policial que se adapte a las necesidades de la sociedad y sus costumbres y patrón cultural. Es necesario extirpar todas las formas de autonomía administrativa de la policía vinculada con el manejo de recursos financieros. Al mismo tiempo, es imperativo que el Estado sea el responsable de asegurar los recursos económicos y las condiciones sociales necesarias para superar la incertidumbre y los riesgos laborales.

181Ante la complejidad que están adquiriendo el delito y el crimen organizado, a futuro será importante resolver la inseguridad a escala local, sin que ello excluya la aplicación de una política criminal y de seguridad ciudadana de alcance nacional. También es urgente elaborar políticas locales para combatir, con enfoque democrático y preventivo, todas las formas de delito. Finalmente, es ineludible una profunda transformación de la cultura de seguridad pública en la sociedad y la definición de estrategias de legitimidad en la Policía para recuperar la confianza pública. Una de estas estrategias es aplicar una vigorosa lucha contra la corrupción, el abuso de poder y la impunidad corporativa.

Notes

1 El motín policial de abril de 2000 que desencadenó uno de los mayores episodios de violencia urbana en la ciudad de Cochabamba, conocida como la guerra del agua”, los bloqueos de septiembre y octubre del mismo año en el altiplano paceño, así como los trágicos sucesos del 12 y 13 de febrero detonados por un nuevo motín policial constituyen los hechos más visibles de la magnitud de la crisis estatal boliviana.

2 Luego de casi diez meses en el gobierno, aún no se ha logrado configurar plenamente la arquitectura burocrática. Contrariamente, pareciera que la irreversible contracción del poder partidario hegemónico estuviera alentando un vigoroso despliegue prebendal.

3 Las peticiones de una Asamblea Constituyente, las demandas de autonomía regional, independencia territorial y mayor descentralización, además del repliegue de la autoridad policial en determinados territorios andinos, presionados por las poblaciones campesinas que se sienten víctimas de su tiranía, constituyen señales preocupantes a las que se debe agregar un masivo rechazo a la venta del gas con posibilidad de salida por Chile.

4 No es adecuado homologar la crisis policial a la militar o recíprocamente. Si bien es cierto que los problemas en ambos cuerpos armados tienen semejanzas, las diferencias son sustantivas. Muchos hechos demuestran que cada una de estas instituciones expresa de distinta manera su relación con el Estado y la sociedad, así como el impacto que deriva de esta relación. No obstante, nos vemos obligados a generalizar el análisis con el riesgo de cometer errores.

5 Entendemos por pacto de coexistencia pragmática el conjunto de rasgos no democráticos que deliberadamente bloquean e interfieren el normal funcionamiento del orden institucional y que, a su vez, postergan y/o eluden la aplicación de una política estatal en materia de defensa y seguridad pública. La lógica que preside este pacto está abonada por prácticas clientelares, prebendales y patrimoniales que dilatan o distorsionan la subordinación militar y policial al poder civil legítimamente elegido.

6 Mientras la Cancillería despliega esfuerzos de integración en el ámbito comercial, económico y diplomático, las FF. AA. mantienen en la opacidad su percepción acerca de la emergencia de los nuevos conflictos internacionales. En muchos casos, se ha producido una abierta contradicción pública entre la posición de la Cancillería y el Consejo Supremo de Defensa Nacional y las FF. AA. Su valoración sobre asuntos vinculados, por ejemplo, a la soberanía nacional no encuentra todavía una adecuada correspondencia ni homologación política e institucional.

7 La Política Exterior, que acusa los mismos síntomas de la politización en temas de Estado, actúa circunscrita a referentes decimonónicos y, en otros casos, reproduce las líneas dominantes de las Políticas de Seguridad Hemisférica a las cuales se adscribe automáticamente. El desempeño del Ministerio de Relaciones Exteriores no es objeto de ningún debate público, académico ni político; peor aún, carece de los controles parlamentarios básicos que deberían otorgar coherencia a su proyección externa.

8 El aislamiento internacional del país no solo socava la precaria capacidad de proveerse de seguridad en interacción con actores externos, sino que también provoca que la Defensa Nacional, y en particular las Fuerzas Armadas, exprese el más bajo perfil disuasivo en la región. En este contexto, la debilidad estructural que proyecta la Política Exterior genera un alto grado de incertidumbre estratégica, situación que a su vez provoca una sensible crisis funcional en las Fuerzas Armadas. Por cierto, la marginalidad e inercia de la diplomacia boliviana tienen un pálido reflejo en la diplomacia de defensa. Esta no encuentra oportunidades ni posibilidad para inscribir, pero aún, fundar un horizonte de inserción, cooperación e influencia externa.

9 Cf. R. Felipe Quero, Introducción a la teoría de la seguridad nacional, 1989, Madrid: Ediciones Ejército.

10 Uno de los hechos que exhibe esta continua tensión entre ministros y cúpula militar es el manejo institucional en los casos de violación a los derechos humanos. En diversas ocasiones, el mando militar elude asumir responsabilidades por temor a perder legitimidad interna. En estos casos, transfiere la responsabilidad al Ministerio de Defensa, al cual los medios de comunicación y la opinión pública cuestionan por la actuación militar.

11 No cuenta con políticas coherentes de equipamiento, adquisición de material bélico y tampoco preside la ejecución de políticas racionales de crecimiento vegetativo del personal. Con un presupuesto que no goza de certidumbre, elemento básico para la planificación estratégica, generalmente los ajustes periódicos comprometen la calidad de vida del soldado.

12 El tema de los ascensos anuales se ha convertido con frecuencia en objeto de manipulación y presión sobre el cuerpo de oficiales. La última fase de este procedimiento, que por norma constitucional concluye en el parlamento, tiende a transformar este requisito en un mecanismo de cooptación partidaria.

13 Al respecto, dos factores turban la continuidad administrativa: el cambio de mandos en cada relevo gubernamental y las promociones periódicas a la que están sujetos los oficiales.

14 Cf. Juan Ramón Quintana, T., Soldados y ciudadanos. Un estudio crítico sobre el servicio militar obligatorio en Bolivia. Programa de Investigaciones Estratégicas en Bolivia. La Paz, 1997.

15 Cf. Juan Ramón Quintana y Raúl Barrios, Las relaciones civiles-militares en Bolivia: una agenda pendiente”, en Rut Diamint (ed.), Control civil y Fuerzas Armadas en las nuevas democracias latinoamericanas, 1999, Universidad Torcuato Di Tella: Nuevohacer, GEL, pp. 223-264.

16 En 1998, los resultados de una encuesta nacional de opinión pública en torno a la función de las FF. AA. en democracia expresaba estos resultados: el 46% de la gente consideró que su papel principal consistía en defender el país; el 33%, vigilancia de fronteras; el 5%, resguardo ciudadano; el 4%, mantenimiento de la democracia; y el 4%, generación de empleo. Cf. Informe Final. Las Fuerzas Armadas. Así piensan los bolivianos, Encuestas y Estudios, N° 46, vol. II, marzo de 1998, La Paz, Bolivia.

17 Sin embargo, esta demanda parece estar alejada de los intereses y prioridades inmediatas. Durante las dos últimas elecciones nacionales, 1993 y 1997, las propuestas electorales de los principales partidos políticos en torno a las Fuerzas Armadas expresan lamentables confusiones, prioridades erráticas y un explícito desconocimiento acerca de la función principal de la Defensa Nacional. Desde 1982, sin excepción, todas las gestiones gubernamentales han reflejado fielmente estas incongruencias y extravío en la agenda militar, así como en la conducción y gestión de la defensa nacional. En realidad, las FF. AA. han tenido autoridades civiles, pero no políticas institucionales. De la misma forma, contaron con mandos y estructuras burocráticas tradicionales, pero sin ninguna iniciativa de reforma.

18 La intensificación de los conflictos sociales, la emergencia de movimientos de rebeldía indígena en el altiplano y el surgimiento de propuestas federativas provenientes del oriente motivaron amenazadores pronunciamientos militares. El empleo de la fuerza produjo un sinnúmero de violaciones a los derechos humanos. En este contexto, se manifestaron explícitas conductas militares racistas denunciadas por organizaciones de Derechos Humanos. Cf. Amayapampa, Capasirca y Llallagua. La masacre de navidad. Asamblea Permanente de Derechos Humanos, 1998, La Paz: Llorenti; S. Sacha, El silencio es cómplice. Los derechos humanos en el trópico de Cochabamba y la guerra contra las drogas. Capítulo Boliviano de Derechos Humanos. En: Democracia y Desarrollo, junio de 1998, La Paz; René Cardozo, ¿A dónde vas democracia?. En: Cuarto Intermedio, Nº 55, Mayo del 2000, Cochabamba.

19 Cf. Gustavo Guzmán y Víctor Orduna, Se ahogaba el general y apareció el almirante. Entrevista al Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas. Pulso, semanario del viernes 1 al jueves 7 de diciembre de 2000.

20 Cf. Raúl Barrios y René Antonio Mayorga, La cuestión militar en cuestión. Democracia y Fuerzas Armadas, 1994, La Paz: CEBEM.

21 Cf. Lineamientos estratégicos y agenda de trabajo, 2001, La Paz: Ministerio de Defensa Nacional, mayo del 2001.

22 Los militares creen que, en un momento de profundos cambios en la concepción tradicional de la soberanía estatal y frente a la fragmentación comunitaria que genera la globalización, deben cumplir el papel de articuladores, integradores y forjadores de códigos de unidad nacional. Se asumen como un factor de amortiguación de la globalización en tanto representante territorial del Estado.

23 Entre 1998 y el año 2000, las FF. AA. realizaron 907 obras de distinta naturaleza. Para este efecto, movilizaron en promedio al 38% de su personal, el mismo que trabajó un tiempo también promedio de 18 días al año a favor de las comunidades cercanas a las instalaciones militares. La capacitación de soldados se ha convertido en una tarea competitiva entre los distintos comandos de las unidades militares. En promedio, uno de cada tres soldados recibe un curso de capacitación técnica en el que se invierte en promedio un tiempo de 75 días por año.

24 De acuerdo con la ley financiera, los gastos reservados son recursos que periódicamente se destinan, a través del presupuesto anual, a cubrir necesidades de Seguridad del Estado. Su asignación no está sujeta a regulaciones ni rendición de cuentas escrupulosas y depende, más bien, de la discreción que cada gobierno adopta para autoasignarse un determinado volumen de recursos. Teóricamente, el destino final de dichos recursos debiera mejorar las condiciones de la seguridad estatal. En los hechos, esto no ha ocurrido; al contrario, los recursos han sido desviados a pagar plus a funcionarios públicos; en el caso de las Fuerzas Armadas, a transferir estos recursos a cuentas personales de los altos mandos. Cf. Pulso, 29 de mayo a 5 de junio de 2003.

25 Cf. Víctor Orduna, Gastos reservados. Los afortunados beneficios de la partida 2620. Pulso, junio 2003.

26 Cf. P. Samuel Huntington. El soldado y el Estado. Teoría de las relaciones civilesmilitares, 1995, Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano.

27 El caso del asalto policial armado a las remesas de la Empresa de Transporte de Caudales PROSEGUR en La Paz, en diciembre de 2001, ha pasado a formar parte de los anales más inverosímiles de la historia criminal del país. Policías en complicidad con delincuentes peruanos asesinaron a sangre fría a cuatro ciudadanos, dos de ellos también policías y a dos civiles, para luego llevarse una remesa de 700 000 dólares americanos. Días después, se produjo el primer hecho de terrorismo urbano en el país cuando se colocó un coche bomba en instalaciones próximas al comando departamental de la Policía en Santa Cruz. Esta señal disuasiva de presuntos policías involucrados en el asalto explica la dimensión que ofrece el problema del desgobierno y la autonomía delictiva de policías en servicio activo. Otros hechos delictivos cometidos por los policías tienen que ver con secuestros armados, robo de vehículos, tráfico de vehículos robados en el exterior, así como una íntima complicidad con delincuentes para estafar a ciudadanos en las calles.

28 Cf. M. Antonio Garretón, Hacia una nueva era política. Estudio sobre las democratizaciones, 1995, México D.F.: Fondo de Cultura Económica.

29 En el primer caso, la transformación de facto de las Fuerzas Armadas en un cuerpo policial se expresa a través del desplazamiento y suplantación de sus funciones constitucionales por tareas policiales dirigidas al control del orden público, la prevención del delito y el uso de la fuerza militar para la conservación de la paz pública en desmedro de su principal función de la defensa externa. Este proceso de reconversión funcional afecta significativamente su horizonte e identidad profesional introduciendo sesgos en su formación y entrenamiento táctico, en su dislocamiento geográfico, y en el empleo de armas y equipos no militares. En el segundo caso, el proceso de militarización policial consiste en la adopción de patrones organizativos militarizados, códigos de disciplinamiento, empleo de armas de guerra y conductas operativas beligerantes contra los movimientos de protesta social. La policía actúa contra las protestas sociales como si se tratara de un conflicto armado interno cuyas consecuencias se traducen en un elevado impacto violatorio de los derechos humanos.

30 La sedición policial que comenzó el 10 de febrero del 2003 fue interpretada por algunos periodistas y analistas políticos contrarios al gobierno como una manifestación reinvidicativa de la Policía Nacional a favor de las mayorías nacionales, puesto que, esos días, el gobierno intentó aplicar el denominado impuestazo. En realidad, el acto de sedición policial había comenzado mucho antes de que el gobierno enviara al parlamento el proyecto de ley para aplicar un impuesto directo al salario. Por lo tanto, no existe una relación directa entre el proyecto gubernamental y la reacción policial. De hecho, el sector sindical de la Policía había decidido, a fines de enero, iniciar una huelga de hambre para presionar al gobierno, medida que no prosperó por falta de coordinación.

31 Cf. Reglamento de Policía, 3 de mayo de 1831. También, ver diversas órdenes gubernamentales emitidas entre 1826 y 1867. Anuarios legislativos, 1826-1867, Biblioteca del H. Congreso Nacional.

32 La competencia es mucho más aguda cuando se trata de disputar becas de entrenamiento en el extranjero y, al mismo tiempo, niveles de subvención económica para el personal de mando y tropa.

33 Si bien la función antidroga de las FF. AA. no provocó corrupción, ocasionó, en cambio, una gran fatiga institucional además de irritación contra el gobierno debido al maltrato económico; el número de bajas de oficiales, suboficiales y soldados; así como las precarias condiciones en las que procedieron a la erradicación.

34 Entre 1998 y el año 2000, murieron más de medio centenar de soldados. Cf. Registro hemerográfico sobre derechos humanos y servicio militar. Oficina de Derechos Humanos, Defensoría del Pueblo.

35 Cf. La Prensa, 20 de mayo de 2000.

Table des illustrations

Titre Gráfico 1 – Número de Ministros de Defensa, 1982-2003.
Légende Fuente: PIEB – Proyecto N° 5.
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Titre Gráfico 2 – Gasto militar en relación con el PIB, 1968-2000 (en %).
Légende Fuente: PIEB. ”Policía y democracia en Bolivia: una política pendiente, 1982-2002”.
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Titre Gráfico 3 – Comandantes en Jefe de las FF. AA. por gobierno y tiempo de gestión (en meses), 1982-2003.
Légende Fuente: PIEB – Proyecto N° 5.
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Titre Cuadro 1 – “Gastos reservados” en el Ministerio de Defensa Nacional y las Fuerzas Armadas (en millones de bolivianos), 1990-2003.
Légende Fuente: Contaduría General de la República. Investigación y datos procesados por Semanario Pulso.Note * : No se registran otros gastos reservados destinados a la secretaría de apoyo al desarrollo del propio Ministerio de Defensa y tampoco al servicio de defensa civil.
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Titre Gráfico 4 – Presupuesto del Ministerio de Gobierno y Policía, 1968-2001.
Légende Fuente: Defensor del Pueblo. Reelaborado por el Proyecto N° 5, PIEB.
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/808/img-5.jpg
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Titre Gráfico 5 – Comandantes de la Policía y Ministros de Gobierno según gestión gubernamental, 1982-2003.
Légende Fuente: PIEB – Proyecto N° 5.
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Titre Gráfico 6 – Huelgas, motines y estados de emergencia policial, octubre 1982-mayo 2003.
Légende Fuente: Defensor del Pueblo. Reelaborado por PIEB – Proyecto N° 5.
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Titre Gráfico 7 – Gasto en orden público (Policía) y Defensa Nacional (Fuerzas Armadas) (en millones de bolivianos), 1990-2001.
Légende Fuente: PIEB. Proyecto N° 5. ”Policía y democracia en Bolivia: una política pendiente”.
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Titre Cuadro 2 – Cooperación económica de los EE. UU. a las FF. AA. y Policía Nacional (en millones de dólares US), 1998-2000.
Légende Fuente: Dirección de Asuntos Especiales. Ministerio de RR. EE.
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Titre Cuadro 3 – Efectivos policiales y militares involucrados en la lucha contra las drogas, Chapare, 1998-2002.
Légende Fuente: PIEB. Proyecto N° 5. ”Policía y democracia en Bolivia: una política pendiente”.Note * : FTE: Fuerza de Tarea Expedicionaria.Note ** : UPE: Unidad de Polícia EcológicaNote e : estimado
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Titre Cuadro 4 – Plan de Seguridad Ciudadana, 2001. Militares, policías y vigilantes por departamento.
Légende Fuente: La Razón del 13 de octubre de 2001.
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