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Visiones de fin de siglo

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Magdalena Cajías
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et al.

Ponencias magistrales

Estado y universidad pública en Bolivia: Del conflicto y la omisión a la política de reforma*

Gustavo Rodríguez Ostria

Texte intégral

Introducción

  • * Esta ponencia se basa en una investigación financiada por el Programa de Investigación Estratégica (...)

1Precipitada e inorgánicamente, la educación superior en Bolivia ha presenciado signos evidentes de transformación en la última década del siglo xx. La más visible es la constitución de un universo de educación privada, capaz de desafiar al monopolio público. La permisibilidad gubernamental, la ausencia de decisión regulatoria y la carencia de cuadros técnicos ha permitido la emergencia de nada menos que 34 universidades privadas que concentran aproximadamente 36,000 estudiantes, lo que representa un 20% del total de matrícula total. El sector privado ha pasando del 3% de la matrícula en 1988 al nada despreciable 20% en 1992 y al 25% en 1999.

2Para el sistema universitario boliviano en su conjunto la década de los 90s se caracterizó en todo caso por la continua expansión de la matrícula estudiantil, que terminó por consagrar el paso de una universidad de élite a una universidad de masas. El número de estudiantes en las universidades públicas, acicateados por la ausencia de barreras de acceso al sistema universitario y la gratuidad de la enseñanza, prácticamente se duplicó en esos mismos años, pasando de 76.453 estudiantes en 1983 a 148.273 en 1997.

3En Bolivia, cuando se habla de Reforma, se piensa únicamente de la universidad estatal, autónoma y gratuita, el sistema más grande en recursos, matrícula (75% de universitarios) e investigación. Las universidades privadas no son vistas como parte del “problema universitario” sino, paradojalmente frente a su desempeño real, como un componente de su “solución”.

  • 1 Villarreal Rodrigo. Crisis de la Universidad Boliviana. udapso, La Paz, 1993.

4Los escasos estudios disponibles respecto a las universidades públicas explican esta opción pues revelan un conocido escenario compuesto de gestión inercial, escasa producción científica, altas tasas de deserción, de repitencia, de duración de los estudios y, en contraste, bajos índices de efectividad y de graduados1.

5Este cuadro es absolutamente similar al que encuentran varios Estados en todo el orbe para justificar sus medidas regulatorias: Sucederá lo mismo en Bolivia?

6A primera vista la respuesta sería afirmativa. A mediados de los 90s el Estado boliviano inició tímidamente propuestas evaluativas y eficientistas de la educación superior, las que como único criterio válido exigían que las universidades alcancen la calidad la excelencia y la eficacia en el conjunto de sus políticas académicas y de servicio, y de ese modo, insertarlas con el sector productivo y las economías nacionales en el contexto mundial. Los paradigmas neoliberales, fueron utilizados recurrentemente para contrastar y deslegitimar el rendimiento de las universidades públicas, llamando a una suerte de heteronomía, para sustituir o mediatizar una autonomía que se juzga raya en un “feudalismo endogámico”.

7¿Pero estas intenciones se habrán traducido propiamente en políticas públicas fruto de cursos de acción deliberados?

8En este trabajo trataremos, con esta orientación en mente, de establecer de qué manera y con que resultados se han buscado transformar en Bolivia, en el período de 1985 a 1999, las relaciones entre el Estado y las Universidades públicas, en el marco de proposiciones que buscan modernizar y reformar la Educación Superior.

La matriz sistémica y organizacional

9Para comprender las vicisitudes y limitaciones de los proyectos modernizadores, es necesario echar previamente un vistazo, así sea breve, a los componentes organizacionales y culturales de las universidades públicas. En el caso boliviano, como en muchos países latinoamericanos, en razón que la competencia está virtualmente ausente de escenario universitario, son el Estado y la “comunidad universitaria” quienes tienen a su cargo la definición del curso de la Educación Superior pública. Este último componente, gravitante en extremo en el proceso de producción de políticas estatales, posee aquí -como veremos luego- un carácter mucho más complejo (e incomprensible), que la mera “pesadez de la base” y la horizontalidad en las relaciones interuniversitarias a las que aludía B. R. Clark en su clásica obra.

  • 2 Las universidades privadas, en cambio, se autofinancian con matrículas o donativos. A estas el Gob (...)
  • 3 Flisfisch, Angel. Política y Gobierno Universitario. Fotocopia.

10Las 10 (diez) universidades públicas viven del soporte que les otorga el Tesoro Nacional, sin la necesidad de justificar su uso2. De tal suerte la mecánica bajo la cual funcionan -hoy por hoy- las relaciones entre la universidades públicas y el Estado boliviano se basa principalmente en una transferencia de recursos económicos, muchas veces sellada por la presión callejera, el cabildeo y los forcejeos. La lógica de este modelo de asignación presupuestaria, sólo busca “cuadrar la caja” mediante la reproducción un pacto asistencial entre las universidades y los sucesivos gobiernos3.

11En ese contexto, la Universidad pública recibe un soporte presupuestario incremental, mejor si en términos reales es mayor que el del año precedente; en cuyo caso se habla de una “victoria contundente” y sus autoridades legitiman su liderazgo político frente a los gremios de docentes y de estudiantes. En el otro ángulo, el Gobierno siente que le han arrancado un pedazo de sus recursos, los que a su juicio quizá pudieron tener mejor destino. Tras el forzado acuerdo, ambos se preparan para el próximo round, que será, en una repetición tendencial, exactamente igual al precedente.

12En este panorama, la relación estructural entre el Estado y la Universidad se ha reducido a una relación espasmódica, funcional, administrativa / financiera, aunque en un efecto perverso cree destrezas y estilos de pensamiento que reproducen los canones del capital cultural de un Estado benevolente y patrimonialista, que paradójicamente siempre se encuentra confrontado con las universidades públicas.

13Pero las universidades públicas no gozan solamente de una asignación automática de recursos. De acuerdo a lo que dispone la Constitución Política del Estado de 1967, reformada en 1994, las universidades públicas bolivianas son absolutamente autónomas, situación que linda en la extraterritorialidad, y que las faculta a nombrar sus propias autoridades, aprobar su Estatuto Orgánico, contratar docentes, desarrollar planes académicos y administrar recursos financieros sin otra fiscalización o supervisión de corte oficial o privado, que la de sus propios organismos colegiados; cerrada por tanto al escrutinio público de los contribuyentes.

14Tal grado de maniobrabilidad, que define para ellas tan amplios atributos, diferenciándolas en extremo de las universidades de corte napoleónico, es el singular fruto de los movimientos reformistas que se sucedieron intermitentemente en Bolivia desde mediados de la década de los 20s hasta el inicio de los 70s del siglo xx. En esos difíciles años, la Autonomía constituía para una aguerrida generación uno de los pocos baluartes -la arena de la lucha de clases se decía- de la sociedad contra el Estado autoritario, convirtiéndose así en una relación de fuerza, en una espacio de lucha y conflicto de las fuerzas contestatarias antiestales.

15Como quiera que las fuerzas impulsoras de esta situación fueron los estudiantes, no es para nada extraño que la Autonomía -quid del ethos universitario- terminara casada con un Cogobierno. La excepcionalidad del caso boliviano estriba en este punto en que aquí se materializó entre 1953 y 1955, un modelo paritario docente/estudiantil de gestión académica y administrativa, que aún pervive.

16De este modo, los universitarios no sólo participan actualmente en la elección directa de las autoridades de todo nivel en una proporción del 50%, sino que conforman la mitad de los miembros y de los votos de los Consejos desde el nivel de las carreras hasta el universitario. Históricamente, el Cogobierno ejemplifica las demandas de democratización estudiantil y los postulados de “comunidad” educativa, sustento de un proceso de enseñanza/aprendizaje que se asume “necesariamente compartido”.

17Dicho en otros términos, al colocarse en la cúspide del aparato decisional universitario, los estudiantes paradógicamente se han transformado en verdaderos pares de “sus” docentes. Esta metáfora democrática y participativa, que se ha traducido con el transcurso del tiempo en que cada gremio se ha encasillado en su propia lógica parroquial, ha devenido en una suerte de empate “histórico y debilidad constructiva”, de veto mutuo, que dificulta la gobernabilidad de las universidades.

18Los tiempos resultan así lentos, los espacios invertidos y la racionalidad negociable. Las autoridades quedan obligadas así a armar continuos pactos y legitimarse dadivosamente frente a los estudiantes, como un big man polinesio, en desmedro de sus funciones académicas; situación propia de un modelo político.

19Ahora bien, la sumatoria de Autonomía y “Cogobierno Paritario”, nudos pivotales del imaginario y de la cultura corporativa universitaria, se interponen como un filtro en sus relaciones internas y externas, tornándolas inestables y de una franca confrontación al separar las aguas y las responsabilidades. De esta manera se determinan los límites de la acción gubernamental, el enmarcar rígidamente qué, para estas últimas, puede entenderse como una acción gubernamental “legítima”. De ahí que cualquiera que sea la naturaleza de la acción estatal, ella será, si se atreve a salir de los marcos de la tradición basista, paternalista y la benevolente, vista desde la cultura institucional como una agresión externa a su Autonomía y por consiguiente intrínsecamente condenable (y por tanto combatible).

20En otras palabras, por su propia naturaleza, por su ethos autonomista y de participación estudiantil, los cuerpos dirigentes de las universidades bolivianas difícilmente se sentirán convocados ni aceptarán una Reforma o una política pública que implique una imposición o una (re) negociación de recursos simbólicos y fácticos con el Estado.

¿El fin de la benevolencia estatal?

21Es cada vez más claro, como aludimos, que el tradicional posicionamiento del Estado boliviano frente a la realidad de las universidades públicas, descrita precedentemente, está cambiando. En la última década los sucesivos gobiernos, paralelamente a la introducción de la ortodoxia liberal en la conducción de la economía nacional, han dado señales que avalan su preocupación por intentar colocar en la agenda del debate por lo menos dos temas relativos a la educación superior: a) su financiamiento b) su calidad académica.

22Este giro se ha acompañado -mejor es resultado- de otras transformaciones socie-tales, aunque, como veremos, con menor prisa y fuerza.

23Los analistas y políticos convienen en reconocer que a partir de 1985 -presidencia de Víctor Paz Estenssoro (1985-1989)- colapsó del Estado populista en Bolivia, para ser sustituido, en un verdadero cambio de época, por una forma estatal de corte claramente privatista y liberal.

24Cabe preguntarse, si, como sería presumible a la luz de otras experiencias, esta nueva constelación estatal implicó una modificación modernizante en las pautas de relacio-namiento Estado/universidad, en detrimento de esta última ¿Qué conducta ha mantenido el Estado boliviano en el campo de la Educación Superior? ¿Cuáles fueron sus contenidos, procesos e instrumentos de sus acciones? ¿Si las hubo, fueron ellas explícitas o implícitas?

25Como es suficientemente conocido, en la mayoría de los países la nueva generación de reformas se ha concentrado en el financiamiento y en la evaluación, escenarios que nos sirven para testear lo acontecido en Bolivia.

Financiamiento

  • 4 En rigor de verdad la matrícula estudiantil no existe en Bolivia. En el mejor de los casos un estu (...)

26Las universidades públicas bolivianas, que son prácticamente gratuitas, perciben un 5% de los fondos recaudados por concepto del Impuesto al Valor Agregado (iva) y la Renta Aduanera. Naturalmente que este monto es variable, puesto que está en relación directa con el crecimiento del Producto Interno (pib), la tasa de inflación y la evasión fiscal. Otro de los componentes del sistema financiero es la subvención directa estatal, que, como aludimos, se negocia año tras año, normalmente resguardando las bases “históricas”. Finalmente, aunque de menor cuantía están a los ingresos propios de la universidades originados en ventas de servicios, bienes y matrículas4.

  • 5 Sobre estos y otros datos de la economía universitaria consultar: Urquiola, Miguel. El Sistema de (...)

27Para tener una idea puntual de la importancia de cada uno de estos rubros digamos que en 1992 el Sistema Universitario Boliviano ejecutó un presupuesto de ingresos equivalente a 77,073 millones de dólares. De ese total, 41,453 millones, un mayoritario 53,78% procedieron de la subvención estatal, 22,678 millones o un 29,42% del total de la renta tributaria. En buenas cuentas, un 84% se originaron en el campo fiscal (un tono ligeramente inferior al 90% promedio para 1982-1992), el restante 16,8%, equivalente a 12,941 millones provino de ingresos propios o donaciones externas5.

28En Bolivia existe la amplia suposición, compartida por organizaciones sindicales, estudiantiles y populares, que la aplicación de drásticos recortes al gasto público del área social, originadas en puesta en marcha de una política macroeconómica antinflacionaria por los gobiernos liberales desde 1985 en adelante afectaron negativamente el monto del presupuesto universitario.

29Esta situación parecería congruente con el plan global de reducción de la crisis fiscal del Estado vía restricciones en las asignaciones públicas. Lo cierto es empero exactamente lo contrario. Una vez que la hiperinflación cedió bruscamente en 1986 disminuyendo del 12 mil por ciento anual a cerca al 10% y el PIB comenzó a crecer a una tasa del 2.5% (promedio 1987-89), los ingresos de la educación superior recuperaron sus niveles históricos.

30Podemos abundar todavía en datos para demostrarlo. Las universidades públicas subsumieron en 1999, 110 millones de dólares, lo que equivale a un 10% de la recaudación tributaria nacional. En 1985, el sistema universitario nacional participaba en un 0.,52% del PIB representando 32,9 millones de US., pero para 1992, según el mismo estudio citado anteriormente, la proporción había subido al 1,01% del pib, representando 64,5 millones de dólares y a poco más de 100 millones de dólares en 1999. Porcentualmente, el financiamiento ha trepado en términos reales en el orden de un 9,3%, lo que es superior a la tasa de crecimiento de la matrícula que es aproximadamente del 5% anualmente, de manera que los recursos públicos por estudiante también lo han hecho.

31Para los funcionarios estatales que resguardan el Tesoro General de la Nación (TNG) esta situación parece haber llegando a su límite. Muchos consideran excesivo y mal distribuidos estos recursos pues, arguyen, desfavorece a la educación primaria y favorecería a sectores medios “pudientes”. Tal parece que las generosas dádivas fiscales pueden estar a punto de agotarse, o al menos restringirse.

  • 6 Urquiola, Miguel. Op. cit.
  • 7 Instituto Universitario Ortega y Gasset, op. cit, pp. 177-199.
  • 8 Cfr. Distintas declaraciones del Ministro Herbert Muller durante las negociaciones presupuestarias (...)

32Ya a principios de los años 90s algunos consultores sugirieron cambiar la direccio-nalidad del financiamiento canalizando la mayor parte indirectamente e incrementar, mejor introducir, la colegiatura como requisito básico para “promover la equidad6. En 1993 se ensayó un financiamiento por contratos, que resultó un fracaso. Un poco más tarde otro set de analistas planteó una combinación de arancelamiento, asignación por fórmula para premiar desempeño y productividad y fondos concursables para inducir a transformaciones hacia el horizonte de calidad7. Últimamente, aunque conscientes del potencial conflictivo que la medida conlleva, la burocracia gubernamental ha insinuado -sin mucha convicción- que deberían ser las familias (o al menos un parte de ellas) o los propios estudiantes que con las colegiaturas diferenciales, podrían cubrir los déficit presupuestales8. Todas las anteriores sugerencias cayeron empero en saco roto. Para el Estado boliviano el presupuesto universitario es todavía sinómino de porcentaje, de monto y no de calidad de la asignación ni objeto de estrategias de eficiencia o responsabilidad social. En todo caso, más que inducir a las universidades a buscar fuentes alternativas, al Estado parece interesarle mucho más sistematizar sus relaciones económicas con ellas. La manera acertada -a sus ojos- sería establecer acuerdos que hagan previsibles y controlables los montos anuales que le asigna, que utilizar estos recursos como un sólido argumento para inducirla a una reforma pedagógica, bajo las premisas macroeconómicas de calidad y eficiencia.

Evaluación

  • 9 El Honorable Congreso Nacional promulga la Ley N°1565 de Reforma Educativa, el 7 de Julio de 1994 (...)
  • 10 Art. 21 Ley de Reforma Educativa 1565.

33En julio de 1994, en el marco de una Reforma, cuyo anunciado eje era simplemente el sistema escolar, se introdujo inopinadamente en la Ley 1565 de Reforma Educativa9, algunos artículos que disponían la organización del Consejo Nacional de Acreditación y Medición de la Calidad Educativa (conamed). El conamed se proponía como un organismo autónomo compuesto por cinco (5) miembros, elegidos por distintas instancias parlamentarias, con la función de “certificar la medición de la calidad y la acreditación de los programas y las instituciones educativas públicas y privadas de cualquier nivel10.

  • 11 Ver. Capítulo vi “del nivel superior” artículos 14° al 23 y Capítulo xi “del financiamiento de la (...)

34Los artículos 21 y 5311 de la Ley 1565 colocaban un particular énfasis en la evaluación externa y acreditación de las instituciones públicas vinculándolas -contra toda recomendación- con el tema presupuestario, lo que oficializaba -a ojos universitarios- la postura que venía manifestando el gobierno de intentar vincular la evaluación con el financiamiento de la Educación Superior pública. En el trasfondo, el gobierno pugnaba por una autonomía menos filosófica y política y más utilitaria, que fuera capaz de brindar resultados (graduados) y garantizar nexos con el sistema productivo.

  • 12 El entonces Rector de la umsa, Ing. Antonio Saavedra, arguyó que: “la universidad no está en contr (...)
  • 13 La Universidad Boliviana antepone una demanda de inaplicabilidad ante la Corte Suprema de Justicia (...)

35La universidad pública se opuso frontalmente a la medida, tanto en las calles y acudiendo a la Corte Suprema de Justicia (las privadas la acataron sin mucha convicción). Se argumentó que las universidades ya habían avanzado en estos procedimientos12 y que su instalación era atentatoria contra la Autonomía universitaria13.

36La férrea resistencia de las universidades y las dudas gubernamentales confluyeron finalmente para que el conamed no se materializara.

37No obstante, la iniciativa marcó el inicio de un nuevo campo de negociaciones Estado/Universidad que se fue estructurando alrededor de la evaluación como el instrumento de regulación estatal y de control sobre las instituciones universitarias, pese a que el nuevo gobierno boliviano, que administra el país desde agosto de 1997, descartó rápidamente cumplir la Ley 1565 y poner en marcha a conamed.

38La línea del horizonte evaluativo como una función estatal perduró sin embargo. A fines de 1997, mediante el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, realizó una evaluación de las “condiciones mínimas de funcionamiento” de las universidades privadas que condujo a la clausura de cinco (5) de ellas. Más recientemente, inicios del 2000, ha anunciado, suscitando nuevas protestas de la universidades públicas, su interés de instituir de una agencia de acreditación, contando con un apoyo financiero del Banco Mundial.

39Queda la duda, no obstante, de cara a la experiencia del conamed, si al no gozar del consenso de las universidades públicas, la nueva agencia, que no tiene todavía fecha definida de inicio ni instrumento legal que la ampare, terminará concretándose y si el Gobierno no reculará nuevamente.

¿La omisión como política?

40Por lo anteriormente expuesto, queda claro que el caso boliviano contradice o al menos relativiza la hipótesis que la crisis del Estado “benevolente” haya afectado decididamente a las universidades públicas. En buenas cuentas, pese a su declarado privatismo, los diferentes gobiernos postpopulistas hasta ahora no hicieron otra cosa que repetir cansinamente, las prácticas benevolentes del patrimonialismo estatal.

  • 14 Tomo este término del trabajo de Rollin Kent: El Desarrollo de las Políticas de Educación Superior (...)

41¿Cómo es posible que esta situación perviviera con gobiernos acusados de neoliberales, los que en otras partes han sido señalados como los responsables de nuevos sistemas regulatorios a la educación Superior? ¿Qué nos enseña esta situación? ¿Qué factores explican que prevalezca un “patrocinio benigno sin intenciones directivas”?14.

42No afirmamos por cierto que el aparato estatal conserve intactos rasgos promotores y paternalistas, ni que no deseen restringir las asignaciones a la educación superior. Pero su accionar ha sido débil y contradictorio.

43Una parte de la explicación a esta conducta se halla en la fortaleza y fuerza organizativa de docentes y estudiantes, capaces de ganar las calles y convocar a la solidaridad de segmentos de la sociedad civil. Pero esta no es la única explicación posible. Ganaremos mucho más cambiando de óptica y reconociendo que existe otro factor en la producción de las políticas públicas. La laxa actitud gubernamental probablemente no se deba solamente -contrario sensu- a la urgencia de evitar enfrentamientos que deterioren su imagen o la posibilidad de perder en el conflicto.

44Desde 1985, Bolivia vive una inédita y profunda reforma estatal de corte conservador que ha destrozado todos los referentes políticos y sindicales previos, y ha recuperado para el Estado el atributo del orden y la fuerza. Si en su marcha el Ejecutivo pudo deshacerse del histórico sindicalismo minero y reducir a la otrora poderosa Central Obrera Boliviana (cob), cuya tradición y densidad histórica superaba en varios grados al que podían exhibir las universidades: ¿qué desafío real podrían suponer las universidades frente a un Estado decidido?

  • 15 Sobre el tema es útil consultar a: De la Zerda, Guido. Lo Educativo y lo Político como Proceso de (...)

45Sucede más bien que el gobierno boliviano simplemente no visualiza el tema universitario como un problema (issues) o un no-tema. O cuando lo hace se desliza hacia el terreno económico-presupuestario y no educativo o modernizante15. Atrapado el también en la metáfora autonomista, parece considerar que la calidad de la educación superior no es de su responsabilidad.

46De hecho, los sucesivos gobiernos han mostrado hasta el momento un escaso interés -traducido en la ausencia de políticas- por promover una reforma de la educación superior tanto pública como privada. Es francamente plausible afirmar que hoy por hoy que el Estado boliviano no tiene expectativas firmes respecto a la universidad y su postura se diluye en la medida en la que sus responsabilidades económicas puedan ser minimizadas.

  • 16 Tomo esta distinción de: Cox, Cristian. “Políticas de Educación Superior: Categorías para su Análi (...)

47En ese sentido cabría preguntarse si es posible hablar stricto sensu de un Estado Evaluador en Bolivia. Y si el fantasma del actor que tanto atemoriza a los universitarios vaya a presentarse alguna vez a escena. En propiedad como un resto amoroso de una larga historia mutua, de una mirada cómplice a pesar de las desavenencias y conflictos, la ineficiencia del Estado como la de la universidad pública parecen reforzarse mutuamente. Razonando en términos más bien conceptuales podríamos sostener que el accionar gubernamental boliviano se aproxima más a las politics, que a las policies. Reservando el primer término para designar genéricamente el poder, los intereses, el conflicto, etc. y el segundo para “cursos de acción respecto a problemas determinados o “issues16.

¿Reforma y cambios en la cultura organizacional?

48Gozando de tal benevolencia, las universidades públicas no han tenido otra razón suprema que su propia voluntad, no siempre flexible e inventiva, para readecuar sus sistemas culturales y administrativos. Por ello mismo se limitan a encarar el escenario con las armas consabidas, de la negociación y el conflicto, tanto internamente como externamente.

49Sin embargo, la situación no se ha quedado estática. Desde aproximadamente 1997, el discurso universitario se ha revelado sensible a las nuevas realidades e invadido de cierto temor ante las amenazas gubernamentales. Su giro discursivo muestra un desplazamiento entre las representaciones de una imagen afincada en el pasado hacia una preocupación todavía intuitiva por el futuro como del reconocimiento de quién, cuando y cómo debe mentalizar, organizar y liderizar el cambio.

50En el tiempo de los discursos expertos, para ganar legitimidad en una suerte de isomorfismo cultural, las universidades públicas copian conceptos, métodos y paradigmas tomándolos del arsenal de sus anteriores adversarios. Por ello ya es sumamente frecuente oír en los pasillos y en las reuniones oficiales hablar de la excelencia, de la calidad, la evaluación y la imagen de una universidad como empresa, como instrumentos propios de Reforma o como nortes a los que hay que acceder obligatoriamente.

51Todo el vuelco discursivo, nos revela que las universidades públicas quisieran ser reconocidas y valoradas socialmente por su capacidad y dedicación a la formación de recursos humanos; por su cumplimiento eficaz de metas, el uso eficiente de sus recursos o la pertinencia de su oferta y la excelencia de sus resultados, antes que por su capacidad, cada vez más lejana, de reformar a fuego la sociedad y de levantar las banderas críticas del espíritu.

52Las universidades públicas parecen por tanto virar hacia prácticas que rompen con los anteriores preceptos de participación, equidad y gratuidad. Por ejemplo, su actual pragmatismo por aumentar sus ingresos propios, por seleccionar sus estudiantes o por evaluarse, parece obedecer a factores que comienza a ser reconocidos tales como la lógica del mercado con lo cual se desplaza del eje de preocupaciones desplazando la orientación social y militante del conocimiento y de la formación académica, tendencia dominante de su pasado no muy remoto.

  • 17 Un buen cuadro de estos problemas se halla pintado en el Dialogo de Milenio No. 40, La Paz, octubr (...)

53Será entonces que mientras el Estado duda en desatar sus políticas, una profunda reforma cultural y organizacional se ha iniciado en la universidad boliviana. O, por el contrario, faltan las condiciones que no son solamente materiales, sino culturales y de liderazgo17, y que la calidad es una mera representación o una simulación antes que una práctica institucional y organizacional.

Abordaremos estos interrogantes a continuación18

  • 18 Esta parte se basa íntegramente en el trabajo. De la Revolución a la evaluación. pieb.

54a) La cultura de los estudiantes/docentes, -otrora fuertemente organizada, centralizada y contestataria- actualmente se muestra como una imagen venida a menos. Las posiciones reducidas y de izquierda militante no dominan más el discurso universitario mientras que hay razones suficientes para afirmar que docentes y estudiantes están vaciados de todo ethos reformista. Los que hablan ahora por todos son los expertos, los evaluadores planificadores y los aparatos, que navegan buscando equilibrios dentro de una distribución de estructura gremializada y de coaliciones itinerantes que agrupan y reagrupan a las distintas tribus y subculturas en las que se ha dividido la institución.

55Los propósitos de la modernización se hacen en todo caso más explícitos entre y dentro los que gobiernan la universidad, y sobre todo entre la gente especializada en el manejo de la educación superior. En rigor el discurso que domina la posible Reforma se aproxima a un discurso de expertos, que expropia del saber, la información y la producción del discurso al resto de los actores docentes y estudiantes, antigua base de la vida universitaria.

  • 19 La coneau ha desmentido que hubiera participado institucionalmente en este proceso.

56b) En 1995, en el momento más álgido del debate con el Estado, las universidades públicas crearon su propio organismo de acreditación. Este, preso de disputas internas, no funcionó finalmente, pero varias universidades se embarcaron en procesos de autoevaluación y se crearon organismos especializados para conducirlos. En 1999, se anunció, por otra parte, a todos los vientos que dos facultades de Medicina de las Universidades de La Paz y Cochabamba habían sido “acreditadas” por la Universidad de Católica de Chile y por la Comisión Nacional para la Evaluación y Acreditación Universitaria (condeau) de Argentina, respectivamente. El procedimiento técnicamente fue dudoso y poco transparente, por decir lo menos19.

57En rigor de verdad, el nuevo discurso de la calidad y del modelo de excelencia, adquiere sentido más como elemento persuasivo hacia fuera que hacia dentro de las universidades. Esa opción consiste hoy por hoy, en que se debe aceptar la evaluación. Parece pensarse que hay que acreditarse antes de que otro -el Estado-imponga la acreditación. Hay que demostrar -en suma- que no se teme a la evaluación.

  • 20 Una de las escasas excepciones, que no confirma la regla, se produce en la Universidad Juan Misael (...)

58De tal suerte el discurso evaluativo universitario, se está convirtiendo en una especie de marketing burocrático para vender y seducir a la sociedad civil y al Estado, más que en una política de autotransformación o de verdadera política académica20. La evaluación no se convierte de tal suerte en una herramienta de autoregulación o en un saber técnico compartido que oriente una reforma cultural y organizacional, y queda por con-siguien te ausente en la agenda de qué manera esta puede ser útil para transformar la realidad o para alcanzar la tan anunciada “excelencia”.

59c) La universidad es consciente que en promedio depende en un 85% de sus ingresos fiscales para cubrir sus gastos y observa que este monto es cada vez más difícil de negociar. Considera por ello que, en un contexto marcado por los procesos de encarecimiento de la educación y de disminución constante de fondos estatales, el Estado debe seguir financiándola, mientras ella simultáneamente podría estructurar una política de diversificación de fuentes de financiamiento, generar más recursos propios y aumentar los de la cooperación internacional.

60Esta visión se empieza también a vincular, elemento nuevo en su apreciación, con la optimización y racionalización del uso de recursos y, en menor medida, con la rendición de cuentas al Estado y a la sociedad.

61En concreto, la universidad pública ha emprendido -aunque en carácter todavía embrionario- una práctica concreta de diversificación, resaltando, en ella la intencionalidad de aumentar los aportes de los estudiantes y de generar más recursos propios, vía venta de servicios y valores, venta de libros, etc. Situación que la siente obligada y no intrínsecamente necesaria. Se la consideran a estos fondos como contribuciones limitadas, nunca como ejes propios de una reconstrucción económica de la institución. Son tolerables transitoriamente y mientras no atenten demasiado contra los valores de la gra-tuidad y de la equidad. Pero ello mismo, en la perspectiva cultural de las universidades, las arcas estatales continúan percibidas como la principal fuente de recursos para lubricar su funcionamiento. Esta postura no tiene en sí misma mucho de novedosa, sino que constituye una reiteración de una cultura organizacional realizada desde premisas clientelares y de derechos y reivindicaciones. Esta relación de dependencia benevolente permea desde hace tiempo del imaginario universitario y ha formado, como aludimos, parte indisoluble de sus argumentaciones para justificar los rutinarios y cíclicos conflictos con el Estado.

62En este punto, el presupuestario, la mirada universitaria es conservadora. Preferiría, si pudiera, ampliar casi sin limites, recitando un ambiguo mandato constitucional, un monto presupuestario que la letra de la Constitución reza que debería ser “necesario y suficiente.

63De cara a la tradición y la historia, entonces, el presupuesto es una constante que hay que mantener, mejor si crece pero por sobre todas las cosas hay que impedir que disminuya.

  • 21 En Febrero de 1994, los vicerectores de las diez universidades, reunidos en Santa Cruz, habían aco (...)
  • 22 Información proporcionada por Mario Virreira, del ceub. Ultima Hora La Paz, 28/10/1997.

64d) Desde principios de los 90s, las sobresaturadas universidades han incorporado, un tanto torpemente y de manera técnicamente discutible, mecanismos para seleccionar a sus estudiantes21. El cii congreso de universidades, realizado en mayo de 1995, acordó establecer tres modalidades de ingreso selectivo, eliminando en la práctica el ingreso libre, aunque algunas universidades mantienen versiones limitadas a algunas carreras22. Un discurso y una política, que hace dos décadas hubieran sido atribuiddo a “oscuras fuerzas reaccionarias”.

65La práctica no ha limitado severamente el número de nuevos ingresantes, aproximadamente 24 mil anuales desde hace casi una década y ha dado lugar a un continuo procedimiento de negociaciones, tan frecuente en la cultura universitaria.

  • 23 Ver por ejemplo “El Plan de Gobierno 1999-2003”, del Frente “Cambio y Participación”, ganador con (...)

66e) Bajo la premisa de “gestión estratégica”23 se pretende, por otra parte, reducir la imprevisibilidad que intrínsecamente genera el modelo político. En este tránsito las distintas Universidades públicas se ejercitan, de manos de asesores cubanos, en las artes de la “Planificación/gestión Estratégica”, que supuestamente iría sustituyendo el escenario de las grandes asambleas en la toma de decisiones o al menos en su socialización.

67Las universidades carecen no obstante de liderazgo académico y comunidades interesadas en una Reforma. Por otra parte, los mecanismos de selección de autoridades, basados en el mercado electoral, que no han sido ni cuestionados y mucho menos sustituidos no augura que vayan emerger en nuevos liderazgos. Por el contrario, las últimas elecciones rectorales en varias universidades entre 1998 y 1999 confirman que son más bien gestores o mediadores políticos, que deben equilibrar fuerzas entre grupos de interés, evitar decisiones trascendentales y “dejar hacer”.

68De allí, en propiedad, que las universidades bolivianas tengan apenas visiones de corto plazo, con dificultades para un gerenciamiento estratégico. Los diferentes “Planes de Desarrollo” que han presentado en el último bienio (1998-1999) chocan además con resistencias e inercias, falta de recursos económicos y escasa racionalidad técnica y política. Con más preocupación por mantener coaliciones internas y a los potenciales efectos electorales las medidas modernizantes, estas se postergan indefinidamente o una vez adoptadas reculan al poco tiempo.

69En síntesis, la recurrente afirmación de que la educación superior atraviesa por una zona de crisis y busca (auto)reformarse para salir de ella, da una sensación de que por ello -como en toda crisis- se van a generar cambios; sin embargo el tiempo transcurre y la situación continúa. Parecería que la “crisis” ha pasado a ser parte de su memoria institucional lo que -como resultado- la banaliza y trae más la permanencia que el cambio. Por ello, la “crisis” de la educación superior no desemboca -facilitada por la omisión estatal- en reformas estructurales profundas sino en cambios del discurso reactivo que genera la universidad sobre sí misma para sustentar su legitimidad en un nuevo contexto.

Desafíos y perspectivas

70La universidad pública boliviana pasa por un mal momento. Lo reflejan no solamente los indicadores, sino su pérdida de identidad y el desarme de sus actores. Es necesario, sin embargo, aprovechar esta situación que se traduce en un relativo desbloqueamiento discursivo entre el Estado y la Universidad pública para generar una agenda consensuada y comprensiva de Reforma, cuyos ejes parecen pintarse claramente, aunque los contenidos no han fraguado todavía bien. No deseamos llegar a una conclusión maniqueista, respecto a si la evaluación, la calidad la gestión estratégica y los fenómenos concomitantes que el Estado pero ahora también las universidades proclaman son positivos o negativos, o si los nuevos discursos que precipitadamente adoptan las universidades son buenos o malos, y hay que condenar o glorificar su práctica.

71Lo fundamental -pensamos- está en inducir a los actores a reorientar el análisis hacia el tipo de implicaciones que el asumir dicho discurso -en la forma en la que se lo está haciendo- tiene para la institución universitaria.

72En su caso, por ejemplo, el tipo de evaluación que se requiere desarrollar para apoyar un comprensivo proceso de reforma universitaria, cambiando el foco de la atención desde la evaluación para la acreditación simbólica hacia la evaluación para la reforma y el mejoramiento de la calidad. De esa única manera, la evaluación podrá ser parte de una opción constructiva para la universidad pública boliviana y no un destino que no puede evitarse, cuyo final es absolutamente incierto. Lo propio puede decirse de las decisiones organizacionales, las universidades públicas actualmente actúan de manera irreflexiva como si les faltara un elan empresarial que quizá no deberían poseer o buscando una calidad medible solamente por porcentajes de graduados, o de nuevos ingresantes previamente seleccionados, sin que sepan cabalmente si ello las aleja o acerca a su misión que en país heterogéneo y socialmente dividido como Bolivia, no puede ser de ninguna manera el mismo que el de las innumerables universidades privadas, tal si fuesen una pieza más en el mercado.

  • 24 Tomamos esta distinción de Ordorika, Imanol. op. cit, p. 157.

73La calidad, la acreditación o la gestión estratégica, están allí, flotando en el campus universitario, ordenando sus elecciones y sus reducidos debates, mediatizando igualmente sus relaciones con el Estado. Pero no están propiamente en la cultura de la institución, como en su momento fueran la revolución o las posiciones de izquierda. De esa manera, las respuestas universitarias, son irreflexivas, reactivas y defensivas, y no proactivas o prepositivas, o si se quiere genuinamente reformistas. Hay razones suficientes entonces para dudar de que las universidades públicas vivan una Reforma, si por ella se entiende una agenda que reasigna profundamente el modus vivendi institucional, un cambio planeado, consensuado e intencional que toca sus fibras culturales, académicas, organizativas y de poder. Una Reforma que brote con fuerza de la propia lógica de los actores institucionales, y no un mero ajuste burocrático, cuyo objetivo último, más allá del discurso legitimador y las pequeñas transformaciones, consiste en la supervivencia de la burocracia como tal24

74Pero aún así, pese a que mediatizan los alcances de su necesaria Reforma, nunca antes las universidades públicas despejaron el camino para fuerzas externas; nunca antes fueron tan débiles argumentativamente vestidas ahora de un ropaje que no fue hecho a su medida y como nunca antes han dejado de ser, verse y sentirse como una comunidad de intereses, de actores reconocidos, de liderazgos probos y claros. Nunca antes fueron tan frágiles. Se diría que están disponibles. En realidad su fortaleza actual ya no está más en sus propias filas, sino en la debilidad, casi patética, de las fuerzas que la miran desangrarse desde el otro lado de una barrera autonómica que ahora sabemos es imaginaria.

75Pero, como señalamos igualmente, el Estado boliviano, a quien no pocos entre los propios actores universitarios confieren ahora la responsabilidad de superar este impasse y de cortar el nudo Gordiano, tampoco demuestra sistematicidad o preocupación estructural al respecto. En propiedad no existen, luego de seis largos y agitados años de anunciada la Reforma Educativa (1994-2000), políticas públicas concomitantes, que conciben prácticas académicas con políticas de Estado. Las agendas del sistema político que no reparan tampoco en la universidad, todavía le conceden un espacio propio de maniobra en su agonía.

Notes

1 Villarreal Rodrigo. Crisis de la Universidad Boliviana. udapso, La Paz, 1993.

2 Las universidades privadas, en cambio, se autofinancian con matrículas o donativos. A estas el Gobierno, por intermedio del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, se limita a otorgarles una licencia, que se entiende es permanente, permitiendo su funcionamiento sin que para alcanzarla deban previamente recurrir a una evaluación externa o un sistema de acreditación. Una vez instaladas tampoco se realiza un severo seguimiento de su comportamiento y calidad, lo que les otorga en la práctica bastante libertad de acción. El sector privado ha revelado, salvo excepciones, una avidez mercantil, sustentada en procesos de gobierno con rasgos nepóticos y una administración carente de visiones estratégicas y compromisos educativos.

3 Flisfisch, Angel. Política y Gobierno Universitario. Fotocopia.

4 En rigor de verdad la matrícula estudiantil no existe en Bolivia. En el mejor de los casos un estudiante de la San Simón, que tiene la “matrícula” más alta del sistema pagará anualmente unos 70 dólares, un 10% aproximadamente de su costo.

5 Sobre estos y otros datos de la economía universitaria consultar: Urquiola, Miguel. El Sistema de Financiamiento de la Educación Superior Universitaria en Bolivia: Justificación, Diagnóstico y Propuesta. La Paz, udapso, 1993. Mimeo.

6 Urquiola, Miguel. Op. cit.

7 Instituto Universitario Ortega y Gasset, op. cit, pp. 177-199.

8 Cfr. Distintas declaraciones del Ministro Herbert Muller durante las negociaciones presupuestarias con las universidades públicas.

9 El Honorable Congreso Nacional promulga la Ley N°1565 de Reforma Educativa, el 7 de Julio de 1994 que determina en su artículo único la modificación del Código de la Educación Boliviana (vigente desde 1956), en sus cinco títulos, sesenta y tres capítulos y trescientos veintinueve artículos.

10 Art. 21 Ley de Reforma Educativa 1565.

11 Ver. Capítulo vi “del nivel superior” artículos 14° al 23 y Capítulo xi “del financiamiento de la Educación Superior” artículos 51 al 54 de la Ley N° 1565 de Reforma Educativa.

12 El entonces Rector de la umsa, Ing. Antonio Saavedra, arguyó que: “la universidad no está en contra de la acreditación, es más, hace mucho tiempo que ya ha estado en ello”. El Diario La Paz, 19/6/1994. Saavedra citó, para apoyar sus afirmaciones, una autoevaluación de la umsa (en realidad un Diagnóstico) y la de la umss (en propiedad una Evaluación Externa). Confusiones técnicas muy propias de la época.

13 La Universidad Boliviana antepone una demanda de inaplicabilidad ante la Corte Suprema de Justicia por considerarlos violatorios a los artículos 185 y 187 de la Constitución Política del Estado.

14 Tomo este término del trabajo de Rollin Kent: El Desarrollo de las Políticas de Educación Superior en México en Políticas Comparadas de Educación Superior en América Latina. Hernán Courard (ed.). flacso, Santiago, 1993 p. 381.Kent, se refiere con el al Gobierno de López Mateos.

15 Sobre el tema es útil consultar a: De la Zerda, Guido. Lo Educativo y lo Político como Proceso de Formación de las Clases Medias en Bolivia. En Runayay. Cochabamba, 1992, No. 4. pp. 65-128.

16 Tomo esta distinción de: Cox, Cristian. “Políticas de Educación Superior: Categorías para su Análisis”. en Políticas Comparadas de Educación Superior en América Latina. Hernán Courard (ed.). flacso, Santiago, 1993.

17 Un buen cuadro de estos problemas se halla pintado en el Dialogo de Milenio No. 40, La Paz, octubre de 1996, que sintetiza el debate entre los integrantes del Grupo de Trabajo sobre la Educación Superior, que organizaba esta Fundación.

18 Esta parte se basa íntegramente en el trabajo. De la Revolución a la evaluación. pieb.

19 La coneau ha desmentido que hubiera participado institucionalmente en este proceso.

20 Una de las escasas excepciones, que no confirma la regla, se produce en la Universidad Juan Misael Saracho.

21 En Febrero de 1994, los vicerectores de las diez universidades, reunidos en Santa Cruz, habían acordado “plantear la necesidad de implementar con carácter obligatorio un examen de conocimientos como requisito de ingreso” (a la universidad). Los Tiempos Cochabamba, 2/2/1994.

22 Información proporcionada por Mario Virreira, del ceub. Ultima Hora La Paz, 28/10/1997.

23 Ver por ejemplo “El Plan de Gobierno 1999-2003”, del Frente “Cambio y Participación”, ganador con el 74,8% en las elecciones del 5 de junio en la umss.

24 Tomamos esta distinción de Ordorika, Imanol. op. cit, p. 157.

Notes de fin

* Esta ponencia se basa en una investigación financiada por el Programa de Investigación Estratégica de Bolivia, pieb, realizada conjuntamente con Mario Barraza y Guido De La Zerda publicada con el título De la revolución a la evaluación universitaria, cultura, discurso y políticas de Educación Superior en Bolivia, (pieb, La Paz, 2000).

Auteur

Universidad Mayor de San Simón

© Institut français d’études andines, 2001

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