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Visiones de fin de siglo

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Dora Cajías
, 
Magdalena Cajías
, 
Carmen Johnson
, 
et al.

Ponencias magistrales

Presidencialismo parlamentarizado y procesos de decisión en Bolivia

René Antonio Mayorga

Texte intégral

Introducción: Tendencias fundamentales del sistema democrático

1En este ensayo me propongo abordar características centrales del sistema de gobierno parlamentarizado y sus implicaciones para las relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo, y particularmente para los procesos de decisión. Si queremos entender la estructura y el funcionamiento del actual sistema de gobierno, que se apoya en un sistema multipartidista moderado, es necesario destacar los factores esenciales que -desde la recuperación de la democracia en 1982- han hecho posible que la democracia boliviana ingresara en un proceso difícil, pero sostenido de consolidación y redefinición institucional.

  • La reafirmación de los partidos políticos en cuanto a instituciones mediadores que articulan y canalizan los intereses sociales, y son agentes principales en el ejercicio del poder gubernamental.

  • La institucionalización de reglas de juego para la competencia política más coherentes y transparentes que garantizan los procedimientos de legitimación y formación de los gobiernos democráticos, y la desaparición de fuerzas políticas anti-sistema.

  • La configuración de un sistema multipartidista moderado de tendencias centrípetas con un formato de cinco partidos políticos, que ha supuesto la transformación sustancial del sistema de partidos altamente fragmentado y polarizado, predominantemente en la transición a la democracia y durante el gobierno de la UDP.

  • La alternabilidad del poder político a través de la renovación democrática de los gobiernos tal como ha quedado demostrado en cuatro procesos electorales (1985, 1989, 1993, 1997) realizados después del establecimiento del primer gobierno democrático en 1982.

  • La democracia pactada, es decir, una política sostenida de pactos constitutivos sobre las reglas de juego y la formación de coaliciones parlamentarias y gubernamentales entre las fuerzas políticas relevantes que, al asegurar la sustentación del gobierno pormayorías parlamentarias, ha permitido la gobernabilidad del Estado superando los impases y bloqueos mutuos entre el poder ejecutivo y el parlamento, y la confrontación anómica entre los partidos, el Estado y los movimientos sociales.

    • 1 Cf. René Antonio Mayorga, “Gobernabilidad y reforma política. La experiencia de Bolivia”, en Améric (...)

    La formación de un triple consenso entre los partidos políticos sobre la democracia representativa, el desarrollo de una economía de mercado y la política de pactos, con senso que ha permitido la continuidad de las líneas básicas de la política de los gobiernos democráticos1.

Las características fundamentales del sistema político y la modernización política2

  • 2 Entiendo por modernización un proceso de institucionalización en tres dimensiones claves: a) el des (...)
  • 3 Cf. René Antonio Mayorga, op. cit.

2Mi tesis es que la consolidación democrática en Bolivia constituye un proceso de modernización política que ha modificado sustancialmente las estructuras institucionales del sistema político heredado en la transición y que reside esencialmente en el desarrollo del un sistema multipartidista moderado y un sistema de gobierno que lo defino como presidencialismo parlamentarizado3.

3A escala del sistema de partidos, se ha plasmado un formato de sistemas multipartidistas moderado que genera mayoría relativa y gira alrededor de cinco partidos con representación parlamentaria importante. A partir de las elecciones de 1985 se impuso una fuerte reducción del número de partidos reconocidos por la Corte Nacional Electoral (cne), de tal manera que en las últimas elecciones presidenciales de junio de 1997 de los 18 partidos inscritos en la cne sólo participaron diez, y de éstos sólo ingresaron al parlamento siete partidos. No obstante el surgimiento de nuevas formaciones políticas como condepa y ucs, el sistema de partidos ha girado durante dos períodos constitucionales en torno a un “centro político” de tres partido decisivos para la formación de gobiernos (mnr, adn, mir). Los resultados de las elecciones de 1993 y 1997 han modificado este “eje”, ampliando el espectro de tres a cinco partidos relevantes (adn, mnr, mir, Condepa y ucs).

4Resultado de ese aprendizaje político, este sistema se basa en un tipo de competencia centrípeta que ha reducido sustancialmente la tradicional polarización o distancia ideológica entre los partidos. A partir de 1989, es decir, después del primer período gubernamental de cuatro años de aplicación de la Nueva Política Económica (npe), un campo de enfrentamiento ideológico menos virulento y radical entre las élites políticas y económicas que impulsan la modernización liberal política y económica de la sociedad y el Estado, y nuevas fuerzas populistas aferradas en muchos sentidos a las prácticas políticas del populismo tradicional, ha reemplazado las disputas y el antagonismo entre las tendencias de modernización y la izquierda marxista y populista tradicional.

5La izquierda tradicional, que tuvo una influencia nefasta en el gobierno de la udp, ha desaparecido del escenario político. Insertas en un proceso de dramáticos cambios a nivel mundial, las estrategias predominantes de modernización apuntan a dos objetivos claves de alcance histórico: la construcción de una democracia liberal representativa con una alta capacidad de inclusión política y social mediante la reforma integral de los tres poderes del Estado y al desarrollo de una economía de libre mercado capaz de competir internacionalmente y garantizar una redistribución equitativa del ingreso.

6Las nuevas líneas de luchas ideológica y política no han trastornado la naturaleza moderada del sistema multipartidista, han sido más bien factor positivo de presión sobre el sistema de partidos y el Estado, ejerciendo influencia sobre la redefinición de las políticas gubernamentales que se han visto obligadas a revisar el rol del Estado en la economía del mercado libre. En la actualidad los ejes predominantes de confrontación ideológico-política son: democracia representativa, economía de mercado e inserción activa en la economía versus populismo y democracia ‘plebiscitaria’.

Presidencialismo parlamentarizado, relaciones entre el Poder Ejecutivo y Legislativo y multipartidismo moderado

7El sistema de gobierno boliviano puede ser definido como un presidencialismo parlamentarizado, es decir un presidencialismo marcado por rasgos parlamentarios. En este sistema, el rol del parlamento ha pasado a ser protagónico porque es tanto la fuente de origen como la institución que legitima constitucionalmente a los gobiernos democráticos. Aunque una vez elegido no puede ser destituido por el parlamento ni su mandato descansa en la ratificación del voto de confianza parlamentario, el presidente no tiene en este sistema gubernamental una legitimidad independiente de la legitimidad congresal ni tampoco su capacidad de gobierno es independiente de la mayoría parlamentaria que lo ha elegido.

8Dos modificaciones radicales del sistema político explican el nuevo papel jugado por el parlamento debido a los nexos específicos que se han establecido entre poder ejecutivo y poder legislativo. En primer lugar, el surgimiento de un sistema multipartidista moderado que, no obstante los serios problemas persistentes, ha logrado espacios de acción y un nivel de autonomía políticos inéditos. En segundo lugar, el hecho de que, al convertirse los partidos en actores claves del sistema político —desplazando a los sindicatos, las asociaciones empresariales y las ff.aa—, el parlamento pudo jugar un rol más adecuado a las atribuciones que le otorga la Constitución Política del Estado (cpe), dando origen al sistema de gobierno de presidencialismo parlamentarizado.

9En efecto, el predominio de mayorías relativas en las elecciones presidenciales y parlamentarias que ha generado el sistema de partidos desde la restauración de la democracia, ha colocado a los liderazgos políticos y al parlamento en la situación privilegiada de decidir la elección del presidente de la República en la arena congresal de acuerdo al diseño del Art. 90 del la cpe que se ha convertido en el paraguas institucional para la formación de coaliciones interpartidarias tanto parlamentarias como gubernamentales. Dadas las tendencias centrípetas del sistema multipartidista, todos los partidos con representación parlamentaria desde 1989 se han convertido en miembros potenciales de pactos gubernamentales y 'cualquier' pacto político es ahora posible.

10La pauta de las negociaciones y acuerdos se ha ido abriendo pasa cada vez más, a fuerza de tener que evitar el riesgo de caer en la destructiva política del todo o nada que hundió al primer gobierno constitucional entre 1982 y 1985.

11Estos rasgos, constituyen, en efecto, la originalidad del sistema de gobierno boliviano en relación a otras democracias latinoamericanas y han contribuido a superar los serios y recurrentes problemas de ingobernabilidad en gobiernos minoritarios sometidos a bloqueos parlamentarios. Enmarcado entonces en un sistema multipartidista moderado de cinco partidos relevantes y fuertes tendencias centrípetas, el sistema de gobierno -el presidencialismo parlamentarizado- se sustenta en las fuertes competencias constitucionales del parlamento que hacen que el presidencialismo boliviano sea un régimen mixto y atenuado por dimensiones parlamentaristas.

12En este tipo de régimen, además de las tareas claves de legislación y fiscalización de la política del poder ejecutivo, las atribuciones constitucionales más importantes del parlamento son:

  • Elegir al presidente de la República en el caso de que ningún candidato haya alcanzado la mayoría absoluta en las elecciones directas.

  • Elegir por mayoría calificada de dos tercios de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Fiscal General, los vocales de la Corte Nacional Electoral y el Contralor General.

  • Censurar a los ministros de Estado

  • Resolver disputas entre los otros poderes del Estado.

  • Adoptar el Presupuesto General de la Nación e intervenir en decisiones sobre política internacional, convenios y acuerdos económicos internacionales.

  • Anular vetos presidenciales a leyes sancionadas por iniciativa legislativa.

13Por su parte, los poderes conferidos al presidente de la República por la cpe en cuanto jefe de Estado y jefe de gobierno son:

  • Definición de las orientaciones de la política gubernamental

  • Nombramiento del gabinete

  • Iniciativas no exclusivas en materia de legislación

  • Veto de leyes propiciadas por el poder legislativo

  • Jefatura de las ff.aa.

14Estas atribuciones constitucionales del presidente son igualmente fuertes, aunque tienen dos restricciones importantes: el presidente no posee un poder exclusivo de iniciativa legislativa en ningún campo, como en otras constituciones en América Latina, -aunque en los hechos la iniciativa legislativa sea del poder ejecutivo- y no le está permitido apelar al recurso de gobernar por decreto en el caso de perder su mayoría parlamentaria. Es decir, el jefe del poder ejecutivo no tiene poderes especiales para gobernar prescindiendo del parlamento. Por supuesto, es indispensable distinguir los poderes formales concedidos por la cpe y los poderes reales del presidente para entender adecuadamente cuáles han sido las características y los problemas planteados por el funcionamiento fáctico del sistema de gobierno en un contexto de pactos políticos y coaliciones interpartidarias. Si nos atenemos en el plano normativo a la definición constitucional del rol de ambos poderes del Estado, son la independencia y la coordinación los principios conductores de la relación entre ambos.

15Sin embargo, el presidencialismo parlamentarizado redefine efectivamente el funcionamiento real de los poderes del Estado y el principio mutuo de independencia o autonomía. La formación de gobierno sobre la base de coaliciones interpartidarias ha permitido mayorías parlamentarias a los gobiernos democráticos y ha impuesto a la política una lógica de tipo parlamentaria muy distinta estableciendo un nexo necesario y esencial entre el poder ejecutivo y que no existía antes el Congreso a través de la mayoría parlamentaria gubernamental. En virtud de esta peculiar situación, que es la que predomina en los sistemas parlamentaristas bipartidistas y multipartidistas, el rol y la responsabilidad política fundamental de la mayoría parlamentaria es el de apoyar al gobierno y asegurar la viabilidad de la política diseñada por el poder ejecutivo en materia de legislación.

  • 4 Michael Laver and Norman Schofield. Multiparty Government. The Politics of Coalition in Europe. Oxf (...)

16El hecho fundamental de que los gobiernos democráticos nazcan de coaliciones interpartidarias y se apoyen en mayorías parlamentarias ha definido pues una modalidad sustancialmente distinta de relacionamiento entre el poder ejecutivo y el parlamento, modalidad que confiere al Congreso un papel diverso de aquel que jugaba normalmente cuando el gobierno se enfrentaba a una oposición parlamentaria masiva. Como en varios regímenes parlamentarios europeos, las mayorías partidarias en el parlamento boliviano, que en los gobiernos desde 1985 han observado una gran disciplina partidaria, responden a la función principal de sustentar en el Congreso la política del poder ejecutivo4.

  • 5 Giovanni Sartori. Comparative Constitutional Engineering. An Inquiry into Structures, Incentives an (...)

17Siendo entonces indudable que el parlamento boliviano ha empezado a ser una arena fundamental, de decisiones estatales, ha surgido, sin embargo, una paradoja que es inherente a los gobiernos en sistemas parlamentaristas: las mayorías parlamentarias obedecen a las estrategias de los partidos gobernantes, resultado de esto no es una supremacía parlamentaria, sino un predominio del poder ejecutivo sobre el parlamento y, en el caso boliviano, un reforzamiento del poder presidencial Sartori ha llamado la atención sobre esta paradoja radical como una dimensión constitutiva de los sistemas parlamentaristas que es también la paradoja del sistema boliviano: el gobierno parlamentario, afirma él, funciona cuando el parlamento no gobierna y cuando está en los hechos 'amordazado'. Por lo tanto, no se trata de un gobierno que encierra el principio de la soberanía del parlamento. En la práctica, el gobierno funciona mejor cuando menos parlamentario es5. En Bolivia, sólo de este modo pudo establecerse la condición básica de gobernabilidad para superar el obstruccionismo parlamentario y lograr que los presidentes desarrollasen la capacidad de iniciativa legislativa. No es pues de extrañar que la legislación de los últimos gobiernos constitucionales se hayan iniciado en el poder ejecutivo.

18Si esto es así, es imposible concebir en nuestro sistema gubernamental la autonomía institucional del parlamento como independencia total que puede existir y de hecho ha existido en el sistema presidencial norteamericano cuando el partido de gobierno ocupa la presidencia y el partido opositor domina el Congreso (el caso actual del gobierno de Clinton desde noviembre de 1994). El mismo principio de coordinación sería inaplicable si no hubiera relaciones no sólo de interacción, sino también de interpenetración entre los poderes ejecutivo y parlamentario o particularmente en las funciones legislativas. Si nos atenemos a la CPE, la autonomía se refiere en todo caso a que determinadas funciones constitucionales son privativas y exclusivas en un Estado constitucional definido por la división de poderes. El poder ejecutivo no puede adoptar o derogar leyes ni administrar justicia, el parlamento no puede adoptar decisiones relativas a la administración del Estado ni aplicar las leyes. El problema no es la supuesta falta de independencia institucional. Que el ejecutivo quiera imponer sus objetivos a la mayoría parlamentaria es una tendencia natural. El problema radica más bien en las modalidades de relación predominantes que han sido de supeditación muchas veces obsecuente de la mayoría parlamentaria al gobierno, en la ausencia de discusión interpartidaria y en la tendencia de la oposición a jugar un rol predominantemente obstructivo.

19Las implicaciones de este fenómeno de interacción complementaria y no de obstrucción respecto al rol del parlamento han sido, a nuestro criterio, las siguientes:

  • reforzar las funciones del parlamento, sobre todo, al ejercer la atribución constitucio nal de elegir al los presidentes de la República.

  • contribuir al ejercicio del poder gubernamental y crear condiciones de gobernabilidad a través de una fusión o interpenetración real de los mecanismos de decisión del poder ejecutivo y del parlamento.

  • superar los conflictos típicos del presidencialismo con sistemas multipartidistas fragmentados: el bloqueo entre el poder ejecutivo y el parlamento, el inmovilismo, la tendencia del poder ejecutivo a marginar al parlamento y gobernar por decreto.

20Pero según el enfoque de varios partidos que han estado en la oposición y también de varios comentaristas políticos, el sistema de gobierno vigente habría atentado contra la autonomía del parlamento y la coordinación de los poderes del Estado previstas por la CPE. Se habría creado un modelo de relación entre ambos poderes altamente negativo para el parlamento, cuyos rasgos salientes serían:

  • la subordinación del parlamento al poder ejecutivo exacerbando así el poder presidencial;

  • la degradación de la autonomía parlamentaria;

  • la sujeción del trabajo parlamentario a las decisiones tomadas por las cúpulas partidarias que no forman parte del parlamento, y

  • la adopción de decisiones políticas, obligatorias para las bancadas partidarias en el parlamento, en un ámbito extraparlamentario.

  • 6 Cuando el entonces diputado del mnr justificó su candidatura a la presidencia de la Cámara de Diput (...)

21Muchos enfrentamientos entre la coalición gubernamental y los partidos de la oposición en los dos últimos gobiernos constitucionales se produjeron precisamente por divergencias sobre las relaciones institucionales entre la mayoría gubernamental y la oposición parlamentaria y el rol que ambas deben jugar en el trabajo legislativo. Mientras dirigentes de la oposición sostenían que el Congreso se había convertido en ‘correa de transmisión’ y ‘sucursal’ del poder ejecutivo, personajes del gobierno afirmaban que el parlamento había cumplido con su responsabilidad institucional de apoyar y validar las iniciativas del poder ejecutivo. Estas dos posiciones resumen a cabalidad las contradictorias percepciones que predominan en el gobierno y la oposición sobre el rol del parlamento y las relaciones entre éste y el poder ejecutivo. Para los unos, la independencia y el equilibrio de poderes fueron alterados sustantivamente debido a la intervención del gobierno y a su predominio en las labores del Congreso imponiendo una ‘dictadura democrática’, para los otros, el parlamento no sólo mantuvo este equilibrio garantizando una interacción de complementariedad entre los poderes ejecutivo y legislativo, sino que contribuyó así decisivamente a la gobernabilidad del país6.

22En este contexto, se impuso en el actual gobierno constitucional una política opositora cuya preocupación principal fue poner en cuestión la legitimidad del gobierno mediante varios recursos:

  • Una política de obstrucción a toda costa -el filibusterisme— bajo la premisa electo-ralista de corto plazo de que denunciar al adversario y su política gubernamental y desnudar sus errores reales o imaginarios es la mejor vía para recuperar terreno político y reconquistar el poder.

  • El desconocimiento del principio de mayoría absoluta -desvirtuando, como “rodillo parlamentario”— y la apelación al principio del consenso como instrumento de chantaje y sometimiento de la mayoría parlamentaria a las posiciones de la minoría.

  • La apelación a acciones directas extra parlamentarias para presión al Congreso desvirtuando las instituciones de la democracia y el rol democrático de la oposición; la

  • lógica anti institucional de la oposición -apoyada en una visión de democracia plebiscitaria

  • que exige la 'consulta permanente' al pueblo para justificar la aprobación de las leyes y erige una contradicción permanente entre legitimidad y legalidad.

  • 7 Esta contraposición entre legitimidad y legalidad, planteada por el teórico alemán Carl Schmitt, ti (...)

23De acuerdo a esta posición, la legitimidad de un gobierno democrático no está basada en estructuras y procesos institucionales como los partidos y las elecciones, sino en la expresión directa de la voluntad popular mediante el recurso al plebiscito permanente al margen de los mecanismos democráticos de representación. Pero la legitimidad democrática -legitimidad normativa referida a la justificación y validez de las reglas y principios de la democracia representativa (la soberanía popular, el principio de mayoría, los derechos fundamentales) es inconcebible sin la legalidad es decir, sin el ordenamiento de leyes dentro del cual se toman decisiones políticas (suponiendo que responden a los principios fundamentales de los derechos establecidos en la Constitución (derecho constitucional). La legalidad de las políticas se asienta entonces en los procedimientos democráticos ajustados a estos principios7.

24En el período gubernamental actual, las prácticas adoptadas tanto por el partido principa de la coalición y los partidos de la oposición no han contribuido a que el parlamento ejerza funciones esenciales establecidas en la constitución. Como hemos visto, han persistido una lógica de confrontación entre mayoría y minoría parlamentarias, y una concepción de la oposición parlamentaria que lleva a concentrar las actividades de la oposición en la fiscalización improductiva y condenatoria de la política del poder ejecutivo con el fin de deslegitimarla. Es cierto que en el plano de la legislación, el parlamento cumplió su función primordial aprobando en el actual gobierno de Sánchez de Lozada siete leyes esenciales elaboradas a iniciativa del gobierno (reforma del poder ejecutivo, ley de participación popular, capitalización, reforma educativa, descentralización, hidrocarburos, ley inra). Pero todas estas leyes fueron sancionadas contra la resistencia abierta de la oposición y sólo la reforma constitucional fue aprobada por amplio consenso entre los partidos. Sin embargo, en este panorama de confrontación entre gobierno y oposición, destacan un par de excepciones de acercamiento y negociaciones que condujeron a acuerdos políticos.

25El acuerdo de julio de 1994 para proceder a la reforma constitucional según lo establecido en la Ley de Necesidad de la Reforma Constitucional de 1993 que no pudo extenderse a la reforma del Art. 230. En el Senado, la oposición evitó los dos tercios de votos de la coalición gobernante requeridos con el apoyo del senador de ucs.

  • negociaciones entre el mnr, adn y mir para conformar consejos departamentales pluralistas y avanzar en el proceso de descentralización diciembre de 1995; y

  • el acuerdo de agosto de 1996 para reformar el Art. 60 de la cpe referido a la imple-mentación del nuevo sistema electoral.

Deficiente modernización institucional del Congreso

  • 8 En septiembre de 1996, la Cámara de Diputados adoptó un nuevo reglamento de debates que contiene im (...)

26Considerando los problemas internos que ha confrontado en las legislaturas de los últimos años, podemos afirmar que el parlamento ha estado encerrado en una paradójica situación que refleja su problema institucional de fondo a pesar de haber contribuido como agente de modernización a la reforma del Estado y la economía desde 1985, el parlamento no se ha modernizado a sí mismo. El Congreso ha tardado más de una década en adoptar pasos fundamentales para modernizarse institucionalmente y poder ejercer un rol que sea crítico y constructivo en las labores de legislación y fiscalización, escapando así al dilema descrito. Reformas que estuvieron sobre el tapete durante la última década como la importante reforma del reglamento de debates sufrieron dilaciones explicables por el desinterés de las cúpulas de lo partidos grandes por establecer mecanismos más eficientes de trabajo. Recién en septiembre de 1996 se aprobó después de muchísimos años e incontables promesas de los partidos el nuevo reglamento de debates de la Cámara de Diputados, mientras que la Ley Orgánica del Congreso espera aún su turno. Los partidos se resistieron en la arena parlamentaria a colocarse a la altura de las exigencias de la modernización del Estado y hasta hace poco no estuvieron dispuestos a modernizar la organización interna y los procedimientos operativos del parlamento8. Las deficiencias del trabajo parlamentario deben verse entonces también como reflejo y repercusión de los propios defectos y vicios de los partidos.

  • 9 Desde la carencia de un sistema de apoyo científico y técnico a la labor parlamentaria hasta la fal (...)

27No obstante el rol de mayor relevancia que ha asumido el parlamento, la eficiencia del trabajo congresal ha estado limitada no sólo por la escasez de recursos9, sino por las deficientes estructuras y procedimientos parlamentarios que han hecho muy difícil desarrollar iniciativa en el trabajo legislativo y fiscalizar el poder ejecutivo.

    • 10 Con pocas excepciones como el trabajo de las comisiones de Derechos Humanos, Finanzas y Constitució (...)

    El parlamento no ha estado en condiciones de utilizar adecuadamente las competen cias que la cpe le confiere por la falta de un reglamento de debates moderno que no ha permitido una mayor responsabilidad de las comisiones en el trabajo parlamentario, cuyas débiles competencias hicieron posible una coordinación eficiente con los otros poderes del Estado10.

  • Procedimientos de elaboración y discusión legislativa que están determinados también por un reglamento de debates obsoleto que aliente el ejercicio retórico en desmedro de las funciones legislativas. Las sesiones plenarias de las cámaras son las instancias decisivas y las comisiones parlamentarias no tienen competencias relevantes en la legislación y fiscalización.

  • La desproporción cualitativa en el trabajo legislativo que resulta de la diferencia notable entre proyectos de ley presentados al Congreso y leyes promulgadas, y entre éstas y las peticiones de informe al gobierno, desproporción que se expresa en los datos siguientes

Relación entre proyectos de ley presentados y leyes promulgadas

Relación entre proyectos de ley presentados y leyes promulgadas

Fuente: Elaboración propia en base a dalos del parlamento

Relación entre peticiones de informe al gobierno y leyes promulgadas

Relación entre peticiones de informe al gobierno y leyes promulgadas
  • 11 Es constante, además la desproporción cuantitativa entre el tiempo dedicado al trabajo de legislaci (...)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del parlamento11

Gobiernos de coalición, poder presidencial y procesos de decisión

28La coalición mnr-mbl-ucs marcó una etapa importante en el proceso de continuidad de la democracia pactada y el presidencialismo parlamentarizado. Pero se diferencia notoriamente de los dos pactos anteriores -el Pacto por la Democracia (1985-1989) y el Acuerdo Patriótico (1989-1993)- tomando en cuenta los criterios de coherencia programática, la amplitud política de los pactos respecto a las responsabilidades ejecutivas y parlamentaria, la magnitud del poder presidencial, el peso específico del rol de los partidos participantes en poder ejecutivo y el parlamento, la distribución de responsabilidades y cargos en el poder ejecutivo y la administración estatal y la función real de los mecanismos de coordinación interpartidaria.

29Destaca en primer plano el hecho de que la actual coalición gobernante no fuera creada sobre la base de un acuerdo tripartito y colectivo entre todos los partidos de la coalición. Ha sido, más bien, el producto de dos acuerdos que el mnr suscribió por separado con ucs (El Pacto por la Gobernabilidad) y el mbl (el Pacto por el Cambio). El mnr ha desempeñado el rol de un partido-pivote, es decir, de un partido hegemónico en torno al cual se plasmó la coalición. Este aspecto es decisivo para entender la actuación gubernamental y los conflictos internos de esta coalición. Fue, por cierto, el resultado directo derivado de las elecciones de junio de 1993 en la cuales el mnr en su alianza con el mrtkl logró el 36.8% de los votos, un porcentaje de votos muy superior al obtenido por su socios (ucs: 14%, mbl: 5%). De esta manera, los dos acuerdos políticos con el mnr como eje, y sin intervenir de por medio negociaciones entre el mbl y ucs, reflejaban la gravitación objetiva y también la clara voluntad política del mnr de jugar un rol hegemónico en la conducción del gobierno. Para ucs era la oportunidad de demostrar su potencial de coalición no obstante ser un movimiento organizado recién en 1989. Su aporte no habría de ser cualitativo en término de ideas, programas y capacidad de liderazgo, sino en términos cuantitativos en el parlamento. Su participación en el poder ejecutivo estaba reducida a un ministerio (a partir de agosto de 1995 al importante Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente), a tres subsecretarías y una embajada. El mbl consiguió una participación similar (El Ministerio de Relaciones Exteriores, algunas subsecretarías y la embajada ante las Naciones Unidas) con un porcentaje de votación mucho menor que el de ucs. Pero para este partido la coalición fue también la oportunidad de buscar su potenciamiento desde el gobierno y aplicar algunos puntos de su programa sobre los cuales llegaron al acuerdo con el mnr.

30Como el ap, esta coalición ha sido igualmente gubernamental y parlamentaria, sin embargo, dado el rol hegemónico del Presidente en el poder ejecutivo y del mnr en el parlamento, la importancia de ucs y el mbl ha radicado en los votos que éstos han aportado para sostener la mayoría congresal necesaria que le ha permitido al gobierno sin mayores sobresaltos para aprobar sus propuestas de ley. La coalición ha sido pues de importancia parlamentaria para el gobierno de Sánchez de Lozada, pero formal o de poca relevancia en el ámbito del poder ejecutivo porque su rol en la elaboración de las políticas gubernamentales -por ejemplo, en la ley de participación popular y de capitalización, y en la administración estatal- ha sido marginal, incluso el rol del propio partido del presidente. No ha sido un mecanismo coherente de gobierno en parte por el estilo de la política presidencial incompatible con el mecanismo de coordinación interpartidaria a nivel de decisiones y en parte por una serie de demandas de los socios menores (mayor participación en la administración estatal) incompatibles también con la posición hegemónica del presidente y el mnr en la conducción del Estado. En contraste, en el gobierno del Acuerdo Patriótico se restringió el poder presidencial de Paz Zamora por la naturaleza de la coalición y el peso relativo del mir en esta coalición.

31El poder efectivo del presidente en la actual coalición gubernamental ha aumentado significativamente produciéndose una concentración del proceso de decisiones en manos del presidente. Se podría afirmar que la ambigüedad del presidencialismo parlamentarizado permite efectivamente este renacimiento de un poder presidencialista no contrabalanceado por otras instituciones de poder. Pero también fueron factores específicos del proceso electoral los que han conducido a este resultado como la magnitud del triunfo electoral de Sánchez de Lozada, el peso hegemónico del mnr en la actual coalición, el debilitamiento de la oposición y el propio estilo de gobierno del presidente.

32Cuatro rasgos esenciales distinguen a la coalición gubernamental de anteriores coaliciones:

  • la concentración del poder en el Presidente, en los hechos, un verdadero “hiperpresidencialismo”,

  • el marginamiento en diversos grados y matices de los partidos como actores de gobierno;

  • la ausencia de un mecanismo institucional de concertación interpartidria, y

    • 12 Reformas institucionales de largo plazo para el Presidente y el mnr vrs. políticas sociales y econó (...)

    la incoherencia programática debido sobre todo a las diferentes prioridades asignadas por los socios a la política gubernamental12.

33En el plano gubernamental, la coalición ha sido sin temor a exagerar un cascarón vacío o un escenario formal para la aplicación de la política presidencial (política de coalición como sumatoria de votos en el parlamento). El “Pacto por la Gobernabilidad” y el “Pacto por el Cambio” dieron luz a la coalición gubernamental más amplia, pero también más paradójica que haya conocido hasta ahora la democracia boliviana. Por una parte, que este gobierno, siendo una especie de “coalición máxima” con un alto grado de incoherencia por la naturaleza de su gelatinoso aliado principal (ucs), ha servido de paraguas para la revitalización extrema del poder presidencial y, en efecto, del hiperpresidencialismo. Por cierto, esta paradoja surge de la propia dualidad de nuestro sistema de gobierno, pero extrañamente bajo el manto de una amplia coalición y la conducción de un presidente que se considera (o se consideraba) a sí mismo un ardiente defensor del parlamentarismo. Por otra parte, nos enfrentamos a la paradoja de que un gobierno, que ha hecho de la participación popular uno de sus principales caballos de batalla, ha subestimado y minimizado, nos obstante, la participación política, tanto en el poder ejecutivo como en el legislativo, de los propios partidos que conforman la coalición que lo sustentan.

34Los efectos políticos inmediatos de esta paradoja se hicieron cada vez más patentes: En la medida en que el poder presidencial concentró la toma de decisiones y no delegó funciones de responsabilidad a los partidos de la propia coalición en el desempeño gubernamental, los procesos de decisión se hicieron lentos y pesados afectando la marcha cotidiana del gobierno y provocando serios desencuentros y descontentos en los partidos de la propia coalición. Es, por tanto, ineludible preguntarse si hemos tenido en los hechos un gobierno de coalición o un gobierno presidencial apoyado parlamentariamente por los partidos de la coalición. Si no ha funcionado un gobierno de partidos con capacidad de tomar decisiones, ha sido entonces la coalición el paraguas del presidencialismo extremo?

Sistema de gobierno y procesos de decisión

  • 13 Juan Antonio Morales se equivoca al afirmar que este sistema deviene en una democracia ‘delegativa’ (...)

35¿En qué medida y cómo han influido los gobiernos de coalición sobre los procesos de decisión gubernamentales? ¿Son lo partidos y/o los miembros de los partidos integrantes de la coalición a nivel ministerial y a nivel de cargos intermedios en la administración estatal) los operadores y actores de las decisiones? Los distintos procesos de decisión empleados en los gobiernos democráticos demuestran que el sistema de presidencialismo parlamentarizado basado en gobiernos de coalición admite distintos grados en el ejercicio del poder presidencial: desde un poder omnímodo hasta un poder moderado y colegiado de los presidentes. Y sostengo la tesis de que los pactos políticos interpartidarios que han conducido a la formación de gobiernos de coalición, se han constituido en los mecanismos fundamentales del sistema de gobierno en Bolivia, cuya lógica es semiparlamentarista13.

36Sin embargo, poniendo la mira especialmente sobre los procesos de decisión en el gobierno de Sánchez de Lozada, podemos constatar algunos mecanismos que sobresalen en la dinámica de la toma de decisiones que responde, en efecto, al hiperpresidencialismo.

    • 14 Juan Antonio Morales afirma: “El gobierno está dirigido por el presidente y un círculo de asesores” (...)

    El presidente ha adoptado la iniciativa en la elaboración de las políticas públicas trabajando directa y estrechamente con grupos de trabajo o círculos pequeños y herméticos, compuesto por asesores que han sido tecnócratas y empresarios convertidos en miembros del gabinete, en general independientes de los partidos. En estos grupos se han gestado las ideas y planes y proyectos de ley y decretos14.

  1. Una vez elaborados, estos proyectos fueron presentados al Congreso (Cámaras de Senadores y/o de Diputados) donde se entabló, por lo general, una discusión rápida y sancionó los proyectos de ley aplicando la mayoría parlamentaria para aprobarlos. En algunos casos (capitalización de ypfb, descentralización e inra), se estableció una etapa intermedia de búsqueda de consensos con los partidos de la oposición, grupos de intereses afectados o involucrados en la legislación de las reformas.

  2. El poder ejecutivo ha tenido la iniciativa total en la legislación. El Congreso ha actuado, por lo general, como mecanismo de ‘rubberstanp’ y, con pocas excepciones, no ha modificado los proyectos de ley.

  3. El gabinete ministerial no ha sido escenario ni mecanismo de formulación de políticas y toma de decisiones. Grupos ad hoc formados por el presidente han sido los mecanismos principales. El presidente ha controlado todo el proceso de toma de decisionesmanteniendo un poder casi absoluto.

  4. Tanto el partido principal (mnr) como los otros partidos de la coalición han sido marginados. La coalición como tal no ha tenido un rol fundamental. El mecanismo interpartidario de coordinación gubernamental que se creó, tuvo una existencia meramente formal. El rol de la coalición fue asegurar la disciplina en el Congreso para votar por los proyectos de ley.

37En conclusión, se puede afirmar que el sistema de gobierno del presidencialismo parlamentarizado puede reducir o fortalecer el poder presidencial, lo cual depende de la fuerza del partido principal en el gobierno y también del propio estilo de gobierno del presidente. Si es que la fuerza parlamentaria del partido del presidente es reducida, el presidente gobernará apoyado en mecanismos de consulta y concertación con los otros integrantes de la coalición como ocurrió en el gobierno de Paz Zamora. Si, por el contrario, el partido del presidente ha obtenido en la elecciones una gran fuerza parlamentaria (en 1993, el mnr obtuvo la mayoría absoluta en la Cámara de Senadores y casi en Diputados), y si además su estilo de gobierno responde a la figura tradicional del jefe del poder ejecutivo en un régimen presidencialista, el presidente se impone como fuerza hegemónica y llega a concentrar toda la capacidad de decisión sin permitir que los miembros de la coalición y otras fuerzas limiten esta capacidad.

38El liderazgo ejercitado por el actual presidente se ha basado en la premisa de la total concentración del poder subestimando la construcción institucional, lo cual ha dado lugar a una notable contradicción, las reformas del gobierno planteaban, para ser exitosas, una política de ingeniería institucional, sin embargo, el presidente ha manejado las reformas con un alto grado de voluntarismo y personalismo. La prioridad del presidente fue la legislación de las reformas y crear un nuevo marco institucional, pero sin establecer las condiciones necesarias de soporte institucional. En suma, el presidencialismo parlamentarizado admite un espacio o márgenes de poder que amplían o restringen el poder presidencial en el contexto de gobiernos de coalición. La restricciones provienen no del parlamento, sino de los partidos integrantes de la coalición. Además, a pesar de que estos son la base del gobierno democrático, no se puede decir aún que los gobiernos de Bolivia sean plenamente gobiernos de partidos.

Notes

1 Cf. René Antonio Mayorga, “Gobernabilidad y reforma política. La experiencia de Bolivia”, en América Latina hoy. Revista de Ciencias Sociales. Universidad Complutense de Madrid, Madrid, Nr. 8, junio de 1994.

2 Entiendo por modernización un proceso de institucionalización en tres dimensiones claves: a) el desarrollo de instituciones de la democracia representativa que implica sobre todo la aplicación del derecho electoral universal e igualitaria, y la amplia participación y competencia política entre los partidos políticos (núcleo de la modernización) para la formación de gobiernos; b) la construcción del Estado de Derecho en cuanto marco institucional del status de ciudadanía, y c) el desarrollo de la economía de mercado. Como ha destacado especialmente Habermas, este concepto supone dos dimensiones centrales de racionalidad y racionalización: una racionalidad informativa y reflexiva, y una racionalidad técnica e instrumental que no obedecen a una misma lógica. Por cierto, utilizo este concepto de modernización sin aceptar la premisa que sociólogos y politólogos de la corriente funcionalista de la modernización (por ejemplo, Lipset, Deutsch, Smelser y el propio Dahl) plantearon en la década de los sesenta sobre el desarrollo de la economía industrial como requisito sine qua non de la modernización política. Como observó acertadamente Huntington a propósito de la India, las conexiones entre modernización económico-social y modernización política no son causales ni deterministas: “Un país puede ser altamente desarrollado en términos políticos con instituciones políticas modernas siendo aún muy atrasado en términos de modernización” (económica).

3 Cf. René Antonio Mayorga, op. cit.

4 Michael Laver and Norman Schofield. Multiparty Government. The Politics of Coalition in Europe. Oxford, UK: Oxford Unversity Press 1992; Michael Laver and Kenneth A. Shepsle, Making and Breaking Governments. Cabinets and Legislatures in Parliamentary Democracies. Cambridge, Cambridge University Press. 1996.

5 Giovanni Sartori. Comparative Constitutional Engineering. An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes. New York. New York University Press. 1995. pp. 109-110.

6 Cuando el entonces diputado del mnr justificó su candidatura a la presidencia de la Cámara de Diputados ofreció un diagnóstico desolador. “El parlamento se ha convertido en el escenario estéril de la confrontación partidaria, en cuyo foro resaltan el rodillo camaral y la impotencia estridente de la oposición (La Razón, La Paz, 23 de julio de 1995).

7 Esta contraposición entre legitimidad y legalidad, planteada por el teórico alemán Carl Schmitt, tiene una raigambre indiscutiblemente anti-democrática. De acuerdo a Schmitt, la legitimidad del Estado sólo puede sustentarse en “la identidad democrática de gobernantes y gobernados” puesto que el Estado es esencialmente la expresión de la voluntad de un pueblo “homogéneo” es decir, de una voluntad única. En cambio, la legalidad de la democracia liberal como modo de justificación estatal tiene su raíz en el principio de igualdad y la neutralidad valorativa del Estado que legisla. La estrategia argumentativa para objetar la legitimidad del Estado democrático es clara: Schmitt contrapone voluntad popular (fuente de legitimidad) a Estado como institución separada de la voluntad popular. El supuesto es que en el Estado democrático debería manifestarse la identidad entre gobernantes y gobernados. Empero, la realidad de la democracia parlamentaria sería la manifestación de la falta de aquella identidad, es decir, la fragmentación de la voluntad popular que es encubierta con la supuesta neutralidad valorativa del Estado (Carl Schmitt, Legalität und Legitimität Berlin: DeGruyter, 1989, p. 663).

8 En septiembre de 1996, la Cámara de Diputados adoptó un nuevo reglamento de debates que contiene importantes innovaciones para hacer eficiente el trabajo parlamentario.

9 Desde la carencia de un sistema de apoyo científico y técnico a la labor parlamentaria hasta la falta de adecuada infraestructura. Como lo han dicho varios diputados, los diputados tienen como oficinas los pasillos del Congreso y como escritorio su maletín. Otro aspecto relevante es el perfil poco profesional de la composición parlamentaria que ha condicionado fuertemente la falta de iniciativa legislativa así como la actitud reactiva y poco critica de los parlamentarios.

10 Con pocas excepciones como el trabajo de las comisiones de Derechos Humanos, Finanzas y Constitución —resultado de la iniciativa personal de sus miembros- el parlamento no ha modificado sus competencias de las comisiones para establecer mecanismos eficaces de “accountability”. Se espera que esta situación cambie con la aplicación del nuevo reglamento de debates y la promulgación de la Ley Orgánica del Congreso Nacional.

11 Es constante, además la desproporción cuantitativa entre el tiempo dedicado al trabajo de legislación y el dedicado ala fiscalización. No obstante que la relación entre leyes tratadas y sancionadas y otras labores como peticiones de informe, minutas de comunicación y solicitudes de interpelación sigue siendo absolutamente favorable alas últimas, no se puede afirmar que la eficiencia parlamentaria respecto ala legislación haya sido negativa en las legislaturas de 1994 a 1996 como se desprende del producto legislativo.

12 Reformas institucionales de largo plazo para el Presidente y el mnr vrs. políticas sociales y económicas de corto plazo para el mbl, e incluso la abierta oposición a las reformas institucionales (Max Fernández se opuso ala capitalización).

13 Juan Antonio Morales se equivoca al afirmar que este sistema deviene en una democracia ‘delegativa’ sobre la base de la fuerza parlamentaria del presidente. Una vez que el presidente goza de una mayoría en el Congreso, el se siente con el derecho de gobernar como considere apropiado y esta constreñido sólo por las relaciones de poder existentes y por el mandato limitado constitucionalmente. El término de O’Donnell se refiere, sin embargo, a un contexto político de baja institucionlización partidaria y estatal. Cf. Juan Antonio Morales, Governance Capacity and Adjustment in Bolivia. The World Bank. Private Sector Development Department. Washington D.C., November 1994.

14 Juan Antonio Morales afirma: “El gobierno está dirigido por el presidente y un círculo de asesores” Juan Antonio Morales, op. cit. p. 24.

Table des illustrations

Titre Relación entre proyectos de ley presentados y leyes promulgadas
Légende Fuente: Elaboración propia en base a dalos del parlamento
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Titre Relación entre peticiones de informe al gobierno y leyes promulgadas
Légende Fuente: Elaboración propia en base a datos del parlamento11
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Auteur

© Institut français d’études andines, 2001

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