Capítulo I. Las barriadas de Lima 1940-1980: historia e interpretación
p. 29-125
Texte intégral
1Si bien es cierto que las estadísticas muestran, desde los años cuarenta, un crecimiento más o menos continuo de la población de las barriadas de Lima, sería erróneo concluir que el proceso de desarrollo ha sido homogéneo. Tanto la variedad de formas urbanas producidas como la diversidad de localizaciones dan testimonio de una sucesión de etapas que han marcado el crecimiento. El ensayo de periodización que abre este capítulo da cuenta de estas etapas hasta 1980, presenta la evolución del marco espacial de la aglomeración limeña y sitúa las diferentes piezas del rompecabezas, concluyendo en una tipología de los distritos a principio de los años ochenta, en función de la presencia del hábitat popular.
2Una interpretación de los fenómenos observados debe responder a este desarrollo descriptivo. En efecto, una vez medida la importancia de las barriadas en el crecimiento de Lima, se intentará comprender la evolución de los parámetros que han influido en su desarrollo: las causas, los factores favorables y los moduladores. Se llegará así a una interpretación del auge de las barriadas, de sus modalidades y de su evolución.
3Al término de este capítulo se contará con los elementos necesarios para la comprensión de las permanencias y los cambios que marcan el período reciente.
I.1 Ensayo de periodización y balance a principios de los años 80
I.1.1: Lima y el crecimiento de las barriadas de 1940 a 1980
4Siendo el objeto de este desarrollo histórico el evidenciar las etapas del crecimiento de las barriadas en el contexto de la aglomeración, haremos uso de una serie de indicadores para la delimitación de los períodos. Es evidente que los límites propuestos para cada una de las etapas no constituyen umbrales rígidos: son, sin embargo, necesarios para una descripción sintética que no escapará a cierto esquematismo.
5El primer indicador de la periodización es la tendencia de localización de las barriadas en la aglomeración. Veremos que este criterio espacial tiene una considerable importancia en la medida que influye en las potencialidades de aceleración o disminución del crecimiento y sobre las formas urbanas que induce.
6El segundo indicador es la amplitud de crecimiento de las barriadas que varía de manera notable de un período a otro.
7El tercer indicador se liga a las formas urbanas generadas que derivan parcialmente de las tendencias de localización. Ellas revelan ciertas inflexiones en la intervención de los poderes públicos en los barrios. Estas formas urbanas son importantes en la interpretación de los períodos.
8El último indicador, que nos sirve para establecer los límites, es el reconocimiento de acontecimientos de carácter simbólico que inauguran nuevas etapas, aún cuando las precedentes no estén herméticamente cerradas.
9Constituyen las herramientas de este análisis, esencialmente, la abundante bibliografía peruana sobre este tema y las estadísticas provenientes en gran parte de los censos de 1940, 1961, 1972 y 1981. La información cartográfica complementa estas fuentes y permite ilustrar las grandes tendencias de la evolución espacial.
10Antes de emprender la periodización y para facilitar su comprensión, es necesario describir la estructura administrativa de la aglomeración de Lima y revisar brevemente su evolución desde 1940.
A. Los distritos de Lima de 1940 a 1981
11A la fecha del censo de 1981, el Perú estaba dividido en 24 departamentos y una ″Provincia Constitucional″, el Callao, que goza, por razones históricas y por su importancia como puerto internacional, del rango de departamento desde 1836.
12Los departamentos están divididos en provincias; en 1981 existían 153, 8 de ellas están situadas en el departamento de Lima. Este último representa el 2.6 % de la superficie total del país y alojaba en 1981 el 27.9% de los 17 millones de peruanos.
13La provincia de Lima y la Provincia Constitucional del Callao constituyen el ″Area Metropolitana″, entidad creada por decreto, en abril de 1972, pero sin atribuciones precisas.
14Las provincias se dividen a su vez en distritos: la de Lima contaba con 39 en 1981 (desde 1983 son 41) y la del Callao con 6.1
15Nos encontramos frente a un sistema administrativo de tres niveles, encajados uno dentro de otro, al interior del cual pueden encontrarse denominaciones idénticas: tenemos, por ejemplo, un distrito de Lima (esquemáticamente el centro de la ciudad) dentro de la provincia de Lima y, ésta a su vez como parte del departamento de Lima.
16Los departamentos no tienen un gobierno específico; sin embargo, cada provincia tiene un alcalde y un concejo municipal, y es de igual manera para cada distrito. Sólo a partir de 1980 estas autoridades son elegidas por sufragio universal directo, cada tres años. El alcalde de la provincia lo es automáticamente del distrito capital. Los alcaldes se reparten las atribuciones sobre el territorio distrital (muy esquemáticamente: atribuciones de interés local para el alcalde distrital, atribuciones de interés provincial para el alcalde de provincia). En 1988, la provincia de Lima contaba con un alcalde provincial, igualmente alcalde del distrito de Lima, y 40 alcaldes distritales. El mapa N° 1 permite localizar los distritos del Area Metropolitana en 1988.
17Los límites actuales de las dos provincias del Area Metropolitana datan de fines del siglo xix, pero su composición interna ha variado considerablemente desde entonces. El cuadro N° 1 permite reconstruir, hasta 19832, la evolución de las divisiones administrativas resultado del crecimiento urbano de la metrópoli, a medida que se poblaba la periferia. En 1940 se contaba con 23 distritos, 15 de los cuales formaban el casco urbano de la capital -dentro del triángulo Rímac-Callao-Chorrillos-y 8 constituían su periferia, predominantemente rural. A la fecha del censo de 1961 se contaba con 7 distritos adicionales, de los cuales 4 resultaban de la creación de balnearios alejados de la ciudad y 3 de la subdivisión de distritos ya existentes, bajo la presión del crecimiento urbano: Breña, Surquillo y San Martín de Porres. Pero es en el curso de los años sesenta cuando la aglomeración conoce su mayor crecimiento periférico; crecimiento confirmado con la creación de distritos, de los cuales una parte importante tiene su origen en la formación de barriadas en los Conos Norte (Comas e Independencia), Sur (Villa María del Triunfo y San Juan de Miraflores) y Este (El Agustino).
MAPA N° 1

LOS DISTRITOS DE LIMA EN 1988
PROVINCIA DE LIMA
1 ANCON
2 ATE-VITARTE
3 BARRANCO
4 BREÑA
5 CARABAYLLO
6 CHACLACAYO
7 CHORRILLOS
8 CIENEGUILLA
9 COMAS
10 EL AGUSTINO
11 INDEPENDENCIA
12 JESUS MARÍA
13 LA MOLINA
14 LA VICTORIA 15 LIMA
16 LINCE
17 LURIGANCHO
18 LURIN
19 MAGDALENA DEL MAR
20 MAGDALENA VIEJA (PUEBLO LIBRE)
21 MIRAFLORES
22 PACHACAMAC
23 PUCUSANA
24 PUENTE PIEDRA
25 PUNTA HERMOSA
26 PUNTA NEGRA
27 RIMAC
28 SAN BARTOLO
29 SAN BORJA
30 SAN ISIDRO
31 SAN JUAN DE LURIGANCHO
32 SAN JUAN DE MIRAFLORES
33 SAN LUIS
34 SAN MARTIN DE PORRES
35 SAN MIGUEL
36 SANTA MARÍA DEL MAR
37 SANTA ROSA
38 SANTIAGO DE SURCO
39 SURQUILLO
40 VILLA EL SALVADOR
41 VILLA MARIA DEL TRIUNFO
PROVINCIA CONSTITUCIONAL DEL CALLAO
A BELLAVISTA
Β CALLAO
C CARMEN DE LA LEGUA
D LA PERLA
E LA PUNTA
F VENTANILLA
NOTAS:
- El marco punteado indica los límites de la zona representada en los planos n°10 a 13
- Los distritos de San Borja (29) y Villa El Salvador (40) se crearon en 1983, por esta razón no aparecen en las series estadísticas del censo de 1981.
* San Borja toma una parte de Surquillo y Santiago de Surco.
* Villa El Salvador abarca una parte del antiguo distrito de Villa María del Triunfo y de Lurín
Cuadro N° 1 LOS DISTRITOS DE LIMA DE 1940 A 1981

18En la Provincia Constitucional del Callao, el número de distritos se duplica con la fundación de Ventanilla que concreta el proyecto gubernamental de crear una ″ciudad satélite″ 20 km. al norte de la ciudad del Callao, con la de Carmen de la Legua, a lo largo del río Rímac, formada casi exclusivamante de barriadas, y con la de La Perla, en la prolongación de la urbanización San Miguel.
19La creación de La Molina se produce por el avance hacia el este de la urbanización de lujo de Monterrico. De igual manera sucede con San Luis, aunque en menor medida. Jesús María es el más reciente de los distritos centrales, con una nueva composición social ligada al gran conjunto de San Felipe, construido durante la segunda mitad de los años sesenta. Dos balnearios se convierten a su vez en distritos: Santa María del Mar y Santa Rosa, al igual que una zona rural, prolongación de La Molina: Cieneguilla.
20Esta estructura administrativa permanece sin cambios en el período intercensal 1972-1981; no es hasta 1983 que se crean los distritos de Villa El Salvador, en el Cono Sur, y San Borja, en base a las lotizaciones y grandes conjuntos que completan la urbanización de lujo de Monterrico.
B. De la ″Ciudad de los Reyes″ a la explosión demográfica (1535-1940)
21Antes de referirnos al período que nos interesa directamente, es necesario abordar muy brevemente la historia de Lima para comprender la estructuración de la ciudad tradicional.
22El 5 de enero de 1535 Francisco Pizarro funda Lima, a doce kilómetros del Océano Pacífico, a lo largo del río Rímac, en un oasis del desierto costeño peruano-chileno. Allí se concentraron todos los poderes españoles sobre América, ya que en 1542 la ciudad se estableció como sede del virreynato. Bajo la protección de los Reyes Magos del Nuevo Testamento, Lima se convirtió entonces en la ″Ciudad de los Reyes″.
23El plano inicial de la ciudad, situada sobre la margen izquierda del Rímac, era un rectángulo dividido en manzanas, distribuidas gratuitamente al principio y luego vendidas, a partir de 154021. Posteriormente, Lima se extendió alrededor de este rectángulo, englobando poco a poco los barrios periféricos, originalmente ocupados por la población indígena, y cruzando el río, luego de la construcción del primer puente en 1614 (ver plano N° 2, reconstitución del plano de Lima en 1613, realizada en 1945). A fines del siglo xvii se construye la muralla de 10 km. de largo, al interior de la cual la urbanización se densifica lentamente hasta mediados del siglo xix ( ver planos N° 3 -1713-, N° 4 -1752- y N°5-1859-).
24De 1600 a 1750 la población de Lima pasa de 14,000 a 60,000 habitantes. Su rol continental la hace un lugar de gran prestigio y riqueza, hasta comienzos del siglo xviii, cuando el imperio español empieza a fragmentarse. Lima permanece, sin embargo, como el último bastión de la resistencia colonial, pues la guarnición española del puerto del Callao se rinde sólo el 18 de enero de 1826, ocho años después de la liberación de Chile y cinco después de la proclamación de la independencia del Perú.
PLANO Ν° 2: LIMA 1613

Reconstitución histórica de J.BROMLEY y J. BARBAGELATA en 1945. Tomado de CONCEJO PROVINCIAL DE LIMA, 1984.
PLANO Ν° 3: LIMA 1713

Plano de A.FREZIER, tornado de su libro ″Relation du voyage de l′Amérique du Sud aux Côtes du Chily et du Pérou, fait pendant tes années 1712,1713 y 1714″ Paris, 1716. Tornado de: CONCEJO PROVINCIAL DE LIMA, 1984.
PLANO N°4: LIMA 1752

J.N. Bellin: ″Plano escenográfico de la Ciudad de los Reyes o Lima, capital del Reyno del Perú″. 1752. Tomado de: Concejo Provincial de Lima, 1984.
PLANO Ν° 5: LIMA 1859

A. M. DUPART ″Plano de la ciudad de Lima, capital de la República″ publicado en ″Atlas Geográfico del Perú″ de M. F. PAZ SOLDAN en 1865. Tomado de: CONCEJO PROVINCIAL DE LIMA, 1984
25A lo largo del siglo xix, el crecimiento demográfico continúa siendo lento y tan sólo en 1876 se cruza la barrera de los 100,000 habitantes. A fines del siglo xix, se organiza la estructura de la aglomeración actual a partir del enlace de la ciudadela portuaria del Callao con los pueblos periféricos creados en el siglo xviii en las ricas tierras agrícolas del cono de deyección del Rímac (ver plano N° 6 - 1744- donde figuran los pueblos de Chorrillos, Miraflores y Magdalena). La vía férrea es la primera en condicionar los ejes de ruptura del núcleo inicial: la conexión Lima-Callao se inauguró en 1851, le siguieron la de Lima-Mi-raflores-Chorrillos y aquélla que ligaba el centro con el antiguo pueblo de Magdalena (Magdalena Vieja, igualmente llamado Pueblo Libre) y el balneario de Magdalena del Mar (ver plano N° 7 -1908-). La red ferroviaria destacaba claramente el triángulo formado por el cono de deyección del Rímac, al interior del cual se organizó la ciudad hasta los años cincuenta.
26Durante los años veinte, el crecimiento espacial sigue esencialmente dos ejes, definidos por la construcción de dos avenidas, las ″avenidas urbanizado-ras″: Brasil (Lima-Magdalena del Mar) y Arequipa (que llevó inicialmente el nombre del presidente Leguía, quien la concibió, y que une Lima con Miraflores, con prolongaciones hacia Chorrillos y Barranco) (ver plano N° 8 -1935-). Al mismo tiempo la evolución poblacional comienza a formar una curva ascendente: 273,000 habitantes en los distritos urbanos de la provincia de Lima, en 1931.
27A partir de 1930 se inicia la fase de ocupación del espacio comprendido entre los ejes de urbanización. El plano N°9 (1943), que sólo cubre la parte urbana dependiente de la provincia de Lima hasta San Isidro, muestra, a la fecha, que hacia entonces, la ocupación se realiza sobre todo entre las dos grandes avenidas principales y la Victoria, al este. La rapidez de este proceso de urbanización se explica en parte por la aceleración del crecimiento demográfico, pues la población de Lima, sólo en nueve años, se multiplica por 1.9 (520,000 habitantes en 1940, en los distritos urbanos de la provincia de Lima).
28Igualmente se puede observar, a partir de los años treinta, la formación de las primeras barriadas, notables aunque no masivas. La construcción del terminal marítimo del Callao atrae abundante mano de obra provinciana, proveniente de las ciudades del interior, no satisfecha con la oferta de vivienda existente. De esta manera comienzan a urbanizarse, espontáneamente, las riberas del Rímac.
29El cuadro N° 2 presenta un balance de la población urbana de la provincia de Lima, tomando en cuenta el crecimiento espacial.
30Considerando el territorio actual del Area Metropolitana y examinando los resultados del censo de 1940, para los distritos que la constituían (cuadro N° 3) se observa que el triángulo Rímac-Chorrillos-Callao albergaba el 93.4% de la población metropolitana. Los dos distritos principales (Lima y Callao) representaban, en esa época, más de la mitad del total.
PLANO N° 6: ″REGION DE LIMA″ 1744

J. JUAN y A. de ULLOA, ″Plano de la región de Lima entre Ancón y la Chira″ 1744. Tomado de: CONCEJO PROVINCIAL DE LIMA, 1984
PLANO N° 7: ″PLANO GENERAL DE LOS FERROCARRILES DE LIMA, CALLAO Y CHORRILLOS″ 1908

EMPRESAS ELECTRICAS ASOCIADAS ″Plano Genera! de los Ferrocarriles Eléctricos de Lima, Callao y Chorrillos″ 1908. Tomado de: CONCEJO PROVINCIAL DE LIMA, 1984.
PLANO N° 8: ″LIMA Y SUS ALREDEDORES″ 1935

SERVICIO GEOGRAFICO DEL EJERCITO ″Lima y Alrededores″, 1935. Tomado de: CONCEJO PROVINCIAL DE LIMA, 1984
PLANO Ν° 9: ″PLANO DE LA CIUDAD DE LIMA″ 1943

CONCEJO PROVINCIAL DE LIMA, Departamento de Obras Públicas ″Plano de la Ciudad de Lima″, 1943. Tomado de: CONCEJO PROVINCIAL DE LIMA, 1984,
Cuadro N° 2. POBLACION DEL AREA URBANA DE LA PROVINCIA DE LIMA: 1599 -1940

Fuente: Concejo Provincial de Lima.
Cuadro N° 3. POBLACION DE LOS DISTRITOS DE LIMA Y CALLAO EN 1940

Fuente: Dirección Nacional de Estadísticas (DNE). Censo Nacional de Población de 1940.
C. Afluencia migratoria y auge de las barriadas (1940-1954)
31Se ha visto que la historia de las barriadas comienza, verdaderamente, a fines de los años veinte, pero el terremoto de 1940 acelera el proceso y la migración masiva de campesinos andinos toma rápidamente la posta.
″El terremoto de 1940 afectó una gran cantidad de viviendas, particularmente en el Callao, lo que obligó al gobierno de Prado a destruir una gran cantidad de casas, dejando sin techo a numerosas familias; la única medida que se tomó fue la de construir viviendas de emergencia en el lugar mismo de la destrucción, con materiales recuperados, los que perduran aún hoy.″22
32Los efectos combinados del terremoto y los trabajos portuarios explican la ubicación en las inmediaciones del Callao y a orillas del Rímac, de las barriadas formadas entre 1940 y 1945. Por otro lado el avance de la urbanización tradicional en esta zona es menos fuerte comparado con la parte sur de la aglomeración (Lima-Magdalena-Miraflores-Chorrillos). Jean-Paul Doler explica este crecimiento diferenciado23:
″Varios factores explican esta diferencia entre el crecimiento hacia el sur y hacia el oeste; primero la distancia Lima-Callao, más grande que la que separa Lima de Miraflores; segundo, la deficiencia del equipamiento urbano del Callao, incapaz de rivalizar con los de Lima y Miraflores, los mismos que son reemplazados por centros secundarios; tercero, los espacios situados entre el centro comercial y el puerto, a lo largo de la línea del Ferrocarril Central, han atraído las industrias y con ello alejado cualquier tipo de función residencial, a excepción de algunos programas de viviendas populares colectivas; finalmente hasta la apertura, después de 1960, de la avenida La Marina entre Magdalena y el Callao no existía medio de enlace cómodo entre el puerto y los balnearios.″
33Ante la presencia de zonas de actividad industrial y la falta de interés de las inmobiliarias privadas, las riberas del Rímac se convierten en un lugar atractivo para los más desposeídos, quienes encuentran allí terrenos de bajo valor comercial (poca demanda y suelos de mala calidad que por la falta de mantenimiento amenazan con derrumbarse con cada crecida del río), próximos a centros de trabajo que reclutan mano de obra poco calificada y barata.
34Aún cuando la construcción del terminal marítimo del Callao y las destrucciones ocasionadas por el terremoto fueron los detonantes de un nuevo tipo de urbanización masiva, es sobre todo la crisis del mundo rural peruano la que impulsa la afluencia de población hacia Lima y el verdadero auge de las barriadas, a partir de la segunda mitad de los años cuarenta. Más adelante interpretaremos el fenómeno migratorio; pero desde ahora es necesario medirlo. Una encuesta realizada en 1965-196624 muestra el momento en que la afluencia de la población alcanza una aceleración determinante: sobre un total de inmigrantes anteriores a 1961, estimados en esa época en 929,000 personas, 280,000 llegaron antes de 1941; 88,300 entre 1941 y 1946; 132,900 entre 1946 y 1951; 161,000 entre 1951 y 1956 y 265,700 entre 1956 y 1961. Es pues durante la segunda mitad de la década del cuarenta que la inmigración alcanza una aceleración decisiva. Considerando además que el crecimiento natural de la población se estimula con una caída de la tasa de mortalidad y una elevación de la tasa de natalidad (siendo mayor la fecundidad entre los inmigrantes que en los limeños -3.3 niños en promedio para las mujeres nacidas en Lima, y de 3.5 a 3.8 para las mujeres inmigrantes según su edad al llegar-25) se obtienen todas las condiciones para la explosión demográfica. Sin embargo, hay que evitar relacionar, apresuradamente, la formación de las barriadas con el éxodo rural; hay primero una fase de aclimatación a la ciudad, en sus barrios centrales, cuya duración es muy variable y puede ser definitiva. Además, la migración no es siempre sinónimo de pobreza o de condena a la pauperización. El censo de 1961 muestra que el 60% de la población de las barriadas de esa época era de origen provinciano, pero esta proporción sólo representaba el 22.7% del total de migrantes presentes en Lima a la fecha. La gran mayoría de ellos no vivía en las barriadas sino en los distritos populares del centro de la ciudad y es importante tomar en cuenta que el 45% de la población de los distritos que alojaban las clases más acomodadas de la sociedad (Miraflores y San Isidro) era, igualmente, de origen provinciano. Estamos aún en la primera fase de desarrollo de las barriadas y el desfase temporal entre la llegada a Lima y la ocupación de un terreno aún no afecta plenamente al migrante.
35No deja de ser cierto que la presión demográfica empieza a pesar fuertemente y la oferta de vivienda no es suficiente para absorberla. La inauguración, en 1945, del mercado mayorista de La Parada, al este de Lima, desencadena una nueva ola de formación de barriadas que comienza en 1946 con la invasión de las laderas del cerro San Cosme, seguida unos meses más tarde por la de San Pedro y en 1947 por la de El Agustino. Estas invasiones violentas y masivas fueron duramente reprimidas en un primer momento, pero tal fue la reacción popular que el general Odría, entonces ministro, ordenó finalmente la retirada de las tropas de San Cosme, en enero de 1947.
36La urbanización de El Agustino se produjo según dos modalidades:
Por un lado, la invasión de las laderas del cerro iniciada el 15 de abril de 1947 con la creación de la barriada de San Pedro ″compuesta principalmente por pequeños comerciantes y nuevos migrantes, quienes (...) tenían como centro de trabajo los mercados Mayorista y Minorista (de La Parada)″26, seguida de la fundación de Santa Clara de Bella Luz y ratificada con la ″invasión masiva y violenta″27 de la barriada de El Agustino, ″que motivó una fuerte represión y el encarcelamiento de casi todos sus organizadores.″28
Por otro lado, un conflicto que enfrentaba a los propietarios de la hacienda El Agustino con los yanaconas3 amenazados con el desalojo, debido a la venta de los terrenos llanos de la hacienda a un promotor inmobiliario. Frente a esta amenaza los yanaconas dejaron de cultivar las tierras y construyeron barracas de adobe agrupadas en estrechos callejones, para alquilarlas provisionalmente a bajos precios a nuevos migrantes.
37Con la formación de San Cosme y El Agustino se consolida la urbanización de los cerros, al este de Lima. Poco a poco se agregaron Mendocita (formada inicialmente en 1931, pero que se desarrolla verdaderamente con el establecimiento de La Parada), Doña Isabel y El Independiente.
38Al mismo tiempo se multiplicaron las invasiones en el distrito del Rímac, en las laderas del cerro San Cristóbal (San Cristóbal, Tarma Chico, Mariscal Castilla, Villa de Fátima, El Altillo...).
39Las márgenes del Rímac, entre Lima y el Callao, continuaron urbanizándose, en particular con la formación de Mirones en 1948, luego de un anuncio, aparecido en la prensa el 25 de marzo, que invitaba a los ocupantes de las márgenes del Rímac a presentarse al Ministerio de Fomento para comprar los terrenos ofertados por el Estado. Para contrarrestar la iniciativa gubernamental, los pobladores de la zona de Mirones (obreros que vivían de la extracción de materiales de construcción del lecho del río) fundaron clandestinamente una asociación que se hizo cargo del trazado de un plano de lotización, organizó una ocupación masiva y habilitó los primeros equipamientos escolares29. Siguieron, poco después, Zarumilla, Pedregal, Fray Martín de Porres, y Carmen de la Legua-Reynoso.
40A partir de la segunda mitad de los años 40 las barriadas conocen dos ubicaciones preferenciales: los cerros que bordean el centro de la ciudad al noreste y las márgenes del Rímac al este. Es claro que en esta elección dos variables han sido determinantes: el bajo valor de los terrenos y la proximidad a zonas de actividad.
41La variable ″valor de los terrenos″ jugó un rol primordial en momentos en que la ciudad iniciaba una etapa decisiva de su crecimiento espacial; en lugar de ocupar los terrenos llanos no urbanizados, al norte y sur del Rímac, las barriadas aprovechan las discontinuidades del tejido urbano para instalarse en aquéllos que no son aún objeto de la especulación territorial: cerros de fuertes pendientes cuya habilitación no se consideraba en la época, o riberas inestables con riesgos permanentes de derrumbe a lo largo de ellas.
42Sin embargo esta dificultad que desde el principio hacía improbable la rápida consolidación de esos barrios (a lo largo de la margen izquierda del Rímac se encuentran actualmente las barriadas antiguas más precarias) se compensaba, en parte, con la proximidad a las zonas más activas de la aglomeración. Los cerros del este rodean el centro de actividades comerciales más dinámico de la ciudad, puesto que allí se concentran todos los terminales de transporte de mercaderías, traídas de los Andes por la Carretera Central (que parte de la Amazonia y atraviesa toda la Cordillera, pasando por los grandes centros mineros y las principales zonas agrícolas), así como el mercado mayorista de donde se proveen los comercios minoristas de alimentos. Este es pues un lugar privilegiado para empleos poco calificados, como para un contacto permanente con la sierra, de donde es originario el 60% de los moradores de las barriadas. El eje Lima-Callao era, en la época, la primera zona industrial de la aglomeración, gracias al puerto, la vía férrea y las largas avenidas que unen ambos polos. En estas barriadas se concentró, en el curso de los años cuarenta y cincuenta, la mayoría de la población obrera de la capital.
43En noviembre de 1956, José Matos Mar empadronó a 119,886 habitantes de barriadas limeñas. Eliminando de este total la población de los barrios fundados entre diciembre de 1954 y noviembre de 1956, para ceñirnos al período aquí considerado, se obtiene una población de 113,880 habitantes, de los cuales:
61,853 se ubican alrededor del río Rímac (54.3%);
28,298 en las laderas de los cerros que rodean el centro (24.8%);
22,203 en otras zonas de la periferia inmediata al tejido urbano de la época (19.5%: del cual 51.2% en el Callao, 40.9% en La Victoria y 7.9% en Chorrillos);
1,530 fuera de la zona urbana (1.3%).
44Las dos localizaciones preferenciales aún representaban, en 1954, el 79% de la población de las barriadas, y si se agrega el Callao que continúa las orillas del Rímac, se alcanza al 89%.
45Al mismo tiempo continuaba la ocupación de la ciudad tradicional, excluyendo siempre el espacio comprendido entre Lima y el puerto, al sur del Rímac. Las avenidas urbanizadoras cumplían a cabalidad su rol y la burguesía limeña desertaba tanto del centro como de su primera periferia, para ir a poblar los nuevos barrios formados en Miraflores, Magdalena, Lince, San Isidro, Jesús María, Barranco y Chorrillos. Los mismos constituían, a mediados de los años cincuenta, un tejido urbano completo y continuo, desde Lima hasta la costa (ver planos N° 10 y ll).Esta burguesía que transformaba los antiguos balnearios en zonas residenciales permanentes, dejaba así espacio para los migrantes recién llegados, que empezaban a alquilar las antiguas residencias, subdivididas en departamentos, acentuando así un proceso de tugurización ya emprendido a fines del siglo anterior.
46El distrito de La Victoria se urbanizaba paralelamente a la ocupación de las áreas delimitadas por las grandes avenidas. Ese sector fue, desde fines del siglo xix, el primero en crecer contiguo al tejido urbano de Lima, fuera de las murallas. Pero sólo a partir de 1940 comenzó a densificarse y a extenderse. Como hemos observado, las primeras manifestaciones de este desarrollo fueron las barriadas de San Cosme y Mendocita. Pero poco después llegaría la de El Porvenir, amplio conjunto de viviendas privadas de alquiler destinadas a sectores populares, basado en un uso intensivo del suelo por sobredensificación. Contrariamente a los tugurios anteriormente citados, ciertos autores hablan de El Porvenir como de un ″tugurio por origen″30:
″La tugurización en estos lugares comienza casi con la ocupación de los inmuebles y se agrava al cabo de algunos años, tanto por el deterioro natural que ocasiona un uso tan intensivo como por el incremento de la población y el desdoblamiento familiar.″
47Es así que paralelamente al desarrollo de las zonas residenciales de la burguesía se crearon los barrios populares, formados por barriadas o tugurios.
48Al término del período considerado (diciembre de 1954) la población urbana limeña se podía estimar en 1′300,000 habitantes, de los cuales el 8.7% vivía en barriadas.
D. La explosión periférica: 1955-1971
49La segunda etapa del crecimiento de las barriadas comienza simbólicamente en diciembre de 1954, con la invasión de un vasto arenal, al sur de la aglomeración, fuera del perímetro urbanizado y lejos de cualquier centro de actividad económica: Ciudad de Dios.
″Ciudad de Dios surgió intempestivamente la noche del 24 de diciembre de 1954, como resultado de la invasión masiva y organizada de un sector de la población que enarbolaba la necesidad de vivienda como causa de su insólita movilización.″31
50La invasión de Ciudad de Dios no constituyó el verdadero arranque de la formación de barriadas a lo largo de las grandes explanadas desérticas del sur y norte de Lima, pues aún se debió esperar algunos años antes de que el proceso se tornara verdaderamente masivo y organizado. Sin embargo, al abrir espectacularmente un nuevo eje de crecimiento, cuya importancia veremos más adelante, adquiere un carácter simbólico innegable y marca un viraje que se puede fechar con precisión.
PLANO Ν° 10

PLANO N°11

Fuentes : - Instituto Geográfico Nacional
- Matos Mar 1977
- Oficina Nacional de Planeamiento y Urbanismo 1954
51Una campaña orquestada por La Prensa, importante periódico conservador, difundió ampliamente el evento y reveló la magnitud del problema de la vivienda en Lima. La invasión de Ciudad de Dios no fue producto del azar; se preparó minuciosamente, desde la creación de una asociación, en marzo de 1954. Los socios, moradores, en su mayoría, de las barriadas de Mirones y Mendocita, y trabajadores de ladrilleras o choferes de ómnibus, realizaron un trabajo muy minucioso en busca de apoyos políticos discretos pero necesarios para el buen desarrollo de la operación.
52La noche de Navidad de 1954, cinco mil personas se instalaron en San Juan, bautizando el asentamiento con el nombre de Ciudad de Dios, sin ser perturbados por intervenciones policiales.
53Durante los meses que siguieron hubo una gran afluencia de población hacia Ciudad de Dios, pero muchos también se retiraron. Un censo efectuado en febrero de 1955 por el Instituto de Etnología de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, arrojó 4,841 habitantes repartidos en 936 familias.
54Al término de los cincuenta se observa una fuerte aceleración en la formación de barriadas. Entre los años 57 y 58 se consolida el movimiento que conduciría a la expansión de la aglomeración hacia el norte y sur.
55Primero fue la creación de la barriada La Libertad en el sector de Comas, al norte de Lima. Este asentamiento surgió de la reubicación autoritaria de un grupo de familias, que habían invadido un terreno perteneciente a una empresa textil establecida cerca del cerro Candela, en territorio del futuro distrito de La Molina, al este de la ciudad. Los trabajadores de la empresa, igualmente interesados en el terreno, reaccionaron amenazando con una huelga si el Estado no evacuaba a los invasores. Frente a esta presión político sindical, el gobierno organizó la reubicación del grupo en la pampa de Comas, a 11 km. del centro de Lima, donde ya se encontraban instaladas algunas familias, dedicadas a la extracción de piedras de las canteras cercanas. Con esta instalación se desata rápidamente una ola de invasiones alrededor de La Libertad, estableciéndose así la base del futuro Cono Norte.
56En 1958 el Estado ratifica la elección de los pobladores de Ciudad de Dios, proponiéndoles la compra, en condiciones ventajosas, de un programa de núcleos básicos, bajo la modalidad de alquiler-venta, en un terreno equipado a algunas decenas de metros del lugar donde tres años y medio antes se produjo la invasión. Este es el verdadero inicio del Cono Sur.
57En efecto, al igual que en Comas, ya se encontraban barriadas en el territorio de lo que habría de convertirse en el Cono Sur. José Gálvez existía desde 1943 aunque en estado embrionario; Villa María del Triunfo y Nueva Esperanza fueron fundadas entre 1950 y 1951. El gran alejamiento de la ciudad explicaba su desarrollo autónomo, en el que jugaba un papel importante la fábrica de cemento de Atocongo. Esto nos lleva, al igual que lo han hecho otros autores antes que nosotros, a no considerar estas barriadas como los inicios del Cono Sur y a diferenciar claramente la fecha real de fundación de aquélla que marca el comienzo de la ocupación masiva, la misma que para Villa María del Triunfo será a mediados de los años sesenta.
58A partir de esa fecha, las barriadas se desarrollan esencialmente en esos dos conos. Dos razones pueden explicar esta expansión fuera del casco urbano la misma que prevalecía desde hacía treinta años. La primera y la más importante es la aceleración del crecimiento demográfico, desmedida frente a las posibilidades de las actividades económicas tradicionales para absorber esta nueva población: de 1940 a 1961 la población de Lima pasa de 646,000 habitantes a 1′846,000, siendo la tasa de crecimiento medio anual del orden del 5% durante ese período. La baja solvencia económica de una población mayoritariamente subempleada se refleja en una proporción creciente de habitantes en las barriadas: 8.7% en 1955, 17.1% en 1961 (según el censo 316,000 personas). Las zonas ocupadas hasta mediados del 50 empezaban a saturarse, siendo necesario ir a lugares donde los terrenos eran abundantes y de bajo valor comercial. La solución más segura estaba en aquellas explanadas arenosas, al norte y sur, consideradas inadecuadas para la construcción.
59La segunda razón es la que de hecho determina con precisión las ubicaciones y asegura su futura estabilidad: la actitud del Estado, propietario de los terrenos eriazos, que mediante la represión o la tolerancia puede orientar los grandes ejes de urbanización. Es así que el gobierno central desempeñó un papel determinante en los casos de La Libertad y Ciudad de Dios y continuó desempeñándolo, en los años siguientes, tanto en la formación de otros barrios como mediante una política de apoyo al desarrollo de aquellos barrios cuyo establecimiento había favorecido. Estas modalidades de intervención de los poderes públicos se sumaron a condiciones geomorfológicas favorables. Al instalarse en las grandes extensiones de suave pendiente de los Conos Norte y Sur, el paisaje de estas barriadas se diferenciaba de aquél conocido en períodos precedentes, marcado por instalaciones en terrenos fuertemente desnivelados o suelos inestables. En efecto, las barriadas de los años 1955-1970 se caracterizan casi siempre por su trazado regular y una cierta jerarquización del espacio.
60Entre 1960 y 1963 se forman las barriadas que constituyen la armazón de los dos conos:
al norte: Independencia, El Progreso (1960), Tahuantinsuyo, El Carmen, Ermitaño (1961);
al sur: José Carlos Mariátegui (1961) y Pamplona Alta (1963) que conectaron el conjunto de Ciudad de Dios con el de Villa María del Triunfo, iniciándose así su verdadero desarrollo.
61Los resultados distritales del censo de 1961 muestran la profundidad de los cambios en 21 años (cuadro N° 4).
62Al norte de la provincia de Lima, la población del distrito de Carabayllo se multiplicó por 3.5. Incluso más, si agregamos a la cifra de 1961 a San Martín de Porres, nuevo distrito creado en 1950 amputando una parte importante del territorio de Carabayllo. Se totaliza así 139,310 habitantes contra 11,931 en 1940, es decir se multiplica por 11.7 veces. Este territorio cubre las grandes barriadas de San Martín de Porres (margen derecha del Rímac) y de la pampa de Comas; el 82.8% de su población vive en ellas (115,383 personas).
Cuadro N° 4. POBLACION DE LOS DISTRITOS DE LIMA Y CALLAO EN 1961 POBLACION DE LAS BARRIADAS EN 1961

Fuente: Oficina Nacional de Estadísticas. Censos Nacionales de Población y Vivienda 1961.
63El distrito de La Victoria multiplicó su población en 3.7 veces, convirtiéndose entonces, por su peso demográfico, en el segundo de la aglomeración. Alberga tres grandes barriadas: Matute, San Cosme y Mendocita, que totalizan 15,722 habitantes.
64Ate-Vitarte, que en 1940 era un distrito preponderantemente rural (78%), es en 1961 principalmente urbano (80%) y su población se ha multiplicado por 7.4. Más de la mitad de ella vive en barriadas (principalmente El Agustino y San Pedro).
65Otros distritos, como el Rímac o Lurigancho, también deben a las barriadas situadas alrededor del cerro San Cristóbal una parte importante de su crecimiento demográfico.
66Al sur, Santiago de Surco y Pachacamac también soportan un fuerte crecimiento (una población multiplicada por 7.8 para el primero y por 3.3 para el segundo), con proporciones notables de población viviendo en barriadas (21.7% en Ciudad de Dios y 36.7% en Nueva Esperanza y José Gálvez).
67Sobre un total de 316,426 habitantes de barriadas en 1961, el 82% aún reside en los distritos con ese tipo de barrios formados en el período de 1940 -1954, pero los dos conos ya se identifican claramente, representando más de 53,000 habitantes seis años después de la invasión de Ciudad de Dios y cuatro después de arrancar el Cono Norte. Este último, más cercano al centro de la ciudad, se desarrollará con más rápidez que el eje Sur.
68Pero el crecimiento de las barriadas no es la única transformación que ha sufrido Lima durante los 21 años que separan ambos censos: el triángulo Rímac-Callao-Chorrillos ha perdido una parte de su peso demográfico (pasando del 93.6% al 84.1% de la población total) pero es sobre todo a su interior que la situación ha cambiado. Los dos distritos centrales ya sólo representan el 27.3% de la población total mientras que otros como La Victoria o el Rímac crecen más rápidamente y se crean nuevos distritos predominantemente populares (en 1949 Breña, amputando parte de Lima y el mismo año Surquillo amputando la parte Oeste de Santiago de Surco). El peso de los barrios burgueses residenciales aumenta significativamente: Miraflores (de 4.8% a 7.1%), San Isidro (de 1.4% a 2.1%) Lince, donde se mezclan tugurios y residencias de clase media (de 4.0% a 4.5%), Magdalena Vieja (de 0.9% a 3.0%), etc. Sin embargo esta pérdida de peso demográfico de los distritos de Lima y Callao no camufla la densificación que continúa y la tugurización que conlleva.
69La segunda mitad de los años 60 está esencialmente marcada por el refuerzo continuo de las barriadas, en los Conos Norte y Sur, que cubren poco a poco las explanadas donde se instalaron, hasta alcanzar el fondo de los valles secos para luego comenzar a conquistar la parte baja de las pendientes. Poco a poco, Pamplona Alta, José Carlos Mariátegui, y Villa María del Triunfo al sur, Independencia, Tahuantinsuyo, La Libertad y El Carmen al norte, se vuelven contiguos y se prolongan siempre más lejos del centro. Así nacen Collique y El Progreso hacia el norte y Mariano Melgar, Micaela Bastidas y Nueva Esperanza hacia el sur. Las antiguas divisiones administrativas perdían su sentido y nuevos distritos nacieron en el curso de la década: Comas (1961) e Independencia (1964) al Norte; Villa María del Triunfo (1961) y San Juan de Miraflores (1965) en el sur.
70El cuadro N° 5 y el Gráfico N° 1 muestran la amplitud de las modificaciones producidas a lo largo de este período.
Cuadro Ν° 5. DISTRIBUCION DE LA POBLACION DE BARRIADAS EN LA AGLOMERACION DE LIMA EN 1956, 1961 Y 1970

1 Fuente: J. Matos, 1956.
2 Fuente:Censos Nacionales de Población y Vivienda, ONEC, 1961.
3 Fuente: Censo de Pueblos Jóvenes, ONDEPJOV, 1970.
4 Cubre los actuales distritos de Carabayllo, Comas e Independencia.
5 Cubre los actuales distritos de Santiago de Surco. Chorrillos, San Juan de Miraflores, Villa María del Triunfo y Villa El Salvador.
6 Cubre los actuales distritos de Lurigancho y San Juan de Lurigancho.
71En 1970, los Conos Norte y Sur representaban el 47.2% de la población de las barriadas (316,204 habitantes), convirtiéndose de lejos en las dos principales concentraciones de este tipo de barrio. El Cono Norte se encontraba en franca ventaja frente al Cono Sur por su mayor proximidad al centro de la ciudad y a las zonas industriales establecidas a lo largo de la Panamericana Norte, además de la implementación, a principio de los años sesenta, de numerosas urbanizaciones tradicionales en antiguos terrenos agrícolas de las zonas bajas. El Cono Sur, más homogéneamente desértico, no se beneficia con el desarrollo de otro tipo de barrios, debido a su alejamiento del centro (más de 15 Km. de los puntos más cercanos) y a la ausencia de zonas de actividad económica luego del cierre de la fábrica de cemento de Atocongo. Su mayor desarrollo se produce; a fines de los años sesenta.
Gráfico n°1. REPARTICION DE LA POBLACION DE LAS BARRIADAS SEGUN LAS ZONAS DE LA GRAN LIMA EN 1956, 1961 Y 1970.

72Pero el progreso de los conos no impidió el desarrollo de barriadas en los sectores más antiguos, como El Agustino (distrito desde 1965), Lima, Callao y San Martín de Porres. Con este crecimiento de la población en barrios ya viejos (20 años de antigüedad) se presentaban problemas, desde fines de los años sesenta, ante la falta de espacio (desde mucho tiempo atrás estos sectores estaban completamente urbanizados). El problema de la densificación, como corolario de la consolidación, empieza a plantearse.
73Paralelamente, aunque de manera aún limitada, aparecieron nuevos sectores de barriadas. Quizás es todavía prematuro hablar de Cono Este, pero se distingue claramente, en el cuadro N° 5, la creciente importancia del territorio de Lurigancho, separado en dos distritos en 1967 al crearse San Juan de Lurigancho. Las partes más antiguas de este sector se encuentran en las pendientes al este del cerro San Cristóbal; allí las barriadas se establecieron, al igual que en el distrito del Rímac, durante la década del 50. En el período siguiente, empezaron a penetrar el valle hacia el noroeste, en el sector que cubre el nuevo distrito. Otras se crearon siguiendo la Carretera Central, vía que sigue el curso del Rímac hasta Chosica donde inicia su ascenso hacia los Andes. A lo largo de esta carretera, alrededor de antiguas fábricas textiles, se desarrolló la tercera zona industrial de Lima, esencialmente en la rama automotriz (plantas de ensamblaje), constituyendo de esta manera un nuevo polo de atracción para la población obrera. Este sector cubre parte de los distritos de Lurigancho (en la margen norte) y de Ate-Vitarte (en la margen sur).
74El peso de los ″otros distritos″ va en aumento, pero están representados principalmente por Surquillo, con barriadas de pequeña dimensión diseminadas dentro del tejido urbano tugurizado, y por Chaclacayo, a orillas del Rímac, al este y lejos del centro, por razones similares a las de Lurigancho.
75En cuanto a la ciudad tradicional, luego de rellenarse todas las zonas incluidas entre las avenidas urbanizadoras, sólo restaba prolongar la urbanización San Miguel y salir de los límites marcados por la planificación de principios de siglo. Estos dos procesos se desarrollaron de manera paralela, según modalidades descritas por Jean-Paul Deler32:
″Existe (...) lo que podemos denominar un crecimiento clásico, dentro del cuadro legal de las instituciones de urbanismo: es efectuado por promotores privados, en economía de libre competencia, y muy raramente por el Estado por intermedio de instituciones especializadas y solamente por ciertos tipos de programas de construcción; estas sociedades inmobiliarias multiplican las urbanizaciones destinadas al sector solvente de la población limeña: clase alta y clases medias (empleados estatales, del comercio y de los servicios, esencialmente); en sólo unos meses, una última cosecha de algodón cede el lugar a un terreno despejado y acondicionado para la construcción, generalmente dominado por un tanque de agua, y donde se inicia enseguida la construcción de casas que va a prolongarse por varios años, siendo la oferta netamente superior a la demanda.″
76Los principales sectores afectados por esta forma de urbanización fueron:
77- San Miguel, con la lotización de la antigua hacienda de Maranga.
″En un cuadro valorizado por la presencia de nuevas instalaciones universitarias, las instalaciones permanentes de la Feria Internacional del Pacífico y también por la cercanía a Lima del nuevo aeropuerto.″33
78- La zona comprendida entre la Avenida Panamá (antiguo límite sur de la aglomeración) y las colinas desérticas de La Molina. La reubicación del aeropuerto, anteriormente situado en este lado de la ciudad, liberó extensos espacios, que en suave pendiente llegan hasta los contrafuertes andinos solea dos; en ese lugar empezaron a desarrollarse los barrios más lujosos de Lima, en las urbanizaciones de San Borja (convertida en distrito en 1983) y Monterrico.
″Se opera actualmente un desplazamiento de la función residencial alta hacia el este interior menos húmedo, relevando el avance Norte-Sur de la primera mitad del siglo. Al fenómeno del tropismo marino ha sucedido el del tropismo solar.″34
79El crecimiento de estos barrios y el establecimiento de una universidad agraria condujeron a la creación del distrito de La Molina en 1962.
80Durante el período intercensal 1961-1972 la población limeña pasó de 1′846,000 habitantes a 3′303,000, o sea una tasa de crecimiento medio anual de 5.4%. Al mismo tiempo la población de las barriadas pasó de 316,400 a 805,000 habitantes alcanzando al 9% la tasa de crecimiento medio anual. En 1972 las barriadas albergaban un cuarto de la población limeña, durante los años sesenta fueron la modalidad principal de crecimiento de la ciudad. Pero un año antes, un suceso mayor las hizo entrar en una nueva etapa de su historia: la creación de Villa El Salvador.
E. Las barriadas planificadas: 1971-1980
81Nuevamente una fecha simbólica marca el principio de la tercera etapa del crecimiento de las barriadas limeñas. El primero de mayo de 1971, unas 200 familias invadieron los terrenos reservados para equipamientos colectivos, al igual que las pendientes que rodean Pamplona Alta, a la entrada del Cono Sur. Esta invasión fue minuciosamente organizada y asesorada por dirigentes y comisiones preparatorias quienes hicieron un reconocimiento del terreno, verificaron su estatuto legal, reunieron a las familias interesadas (esencialmente en los barrios populares de La Victoria), adquirieron materiales de construcción, reunieron los medios de transporte necesarios y fijaron la fecha y la hora de la operación. Poco a poco, los rumores funcionaron, atrayendo a nuevos moradores; los primeros ocupantes se redujeron rápidamente a una minoría y la superficie invadida se extendió considerablemente afectando propiedades privadas situadas del otro lado de las laderas, cerca de los barrios lujosos de Monterrico. ″En menos de 15 días (...) había entre 6,000 y 9,000 personas en la zona″.35
″El rápido crecimiento de la ′invasión′ motiva la primera forma de actuación policial: los guardias forman un ′cordón′ uniformado para impedir que más personas se sumen a la ocupación de terrenos″.36
82Frente al riesgo de una acción violenta por parte de las fuerzas del orden, los ocupantes organizaron su defensa; pero los enfrentamientos fueron inevitables y causaron por lo menos dos muertos y numerosos heridos. El 15 de mayo, el gobierno decidió reubicar a los invasores en un terreno plano y arenoso, de 2,900 hectáreas, a 29 km. del centro de Lima: los arenales de Tablada de Lurín. El 16 se desarrolló pacíficamente el transporte de más de 3,000 familias instaladas desde el primero de mayo, quedando en el lugar algunos de los primeros ocupantes, en un sector bautizado simbólicamente Primero de Mayo. La nueva gran barriada se denominó Villa El Salvador. Era el primer acto de envergadura en la planificación estatal de barrios como ése. Pero para este caso preciso, ″planificación″ no significó ″habilitación del terreno″ pues la única operación que se realizó, al llegar los pobladores, fue el trazado de los lotes siguiendo un plano regular y jerarquizado. La dotación de servicios urbanos sólo llegó años más tarde.
83Para comprender mejor la importancia de esta fundación, es necesario retroceder un poco.
84El golpe de Estado militar del 3 de octubre de 1968, que llevó al gobierno al general Velasco, modificó notoriamente el ritmo de crecimiento de las barriadas: la nueva política apuntaba a ″incorporar a la población de los pueblos jóvenes al proceso de desarrollo socioecónomico del país″. Para ello se creó sucesivamente el Ministerio de Vivienda y el Organismo Nacional de Desarrollo de Pueblos Jóvenes-ONDEPJOV, en diciembre de 1968; al mismo tiempo el Estado manifestaba claramente su voluntad de no tolerar nuevas invasiones. El resultado fue una fuerte disminución de las ocupaciones de terrenos fuera de los barrios existentes. Pero el problema de la vivienda permanecía latente y es por ello que la brecha abierta el primer día de la invasión de Pamplona Alta se transformó rápidamente en un fenómeno masivo.
85La intervención total del Estado en la creación de una gran barriada aparece como una novedad; sin embargo, hemos visto que desde 1940 el Estado ha desempeñado, en varias ocasiones, un rol determinante al impulsar, por ejemplo, la formación de La Libertad en Comas. En cada una de esas oportunidades se trató, prácticamente, de una respuesta a la ocupación de terrenos de propiedad privada o reservados para otros usos; otras veces (es el caso de varios sectores de Pamplona Alta) se buscaba vaciar barrios centrales tugurizados o refugio de delincuentes.
86David Collier37 estima que cerca de la mitad de la población de barriadas formadas antes de 1971 ocupó terrenos con autorización del Estado; pero antes de Villa El Salvador ninguna modalidad de formación alcanzó tal envergadura. Sobre todo, nunca estuvo tan claramente ligada a un afán planificador reflejado particularmente en la presencia de un plano jerarquizador a diferentes escalas urbanas: el lote, el ″grupo residencial″, el ″sector″ y en la elaboración de un proyecto para la implementación de una zona industrial y una agrícola, capaces de dar al nuevo barrio un funcionamiento autónomo. A partir de 1971 las barriadas planificadas adquieren una importancia determinante. Hay que agregar que la diferencia en el nivel de planificación es visible en las formas producidas; el plano de Villa El Salvador va más allá de un simple tramado rectangular como el de Pamplona Alta o La Libertad; establece, mediante diferentes niveles de agrupamiento de los lotes, la base espacial de la organización de los habitantes, explícitamente planificada por los poderes públicos38.
PLANO Ν° 12

Fuentes : - Instituto Geográfico Nacional
- Matos Mar 1977
- Riofrio 1978
87La planificación de la ocupación de Villa El Salvador es aún anterior a la llegada al poder de Velasco. El Esquema Director de la ciudad de 196739 consideraba cuatro zonas de crecimiento periférico, entre ellas las pampas de la Tablada de Lurín. Este sector, con una superficie total de 6,000 hectáreas de las cuales 4,000 se consideraban urbanizables, debía organizarse alrededor de un eje que prolongara la avenida Atocongo (eje estructurador del Cono Sur, rebautizado luego como Avenida Pachacútec) y llegara hasta la autopista Panamericana Sur. Se contemplaban instalaciones industriales en 350 hectáreas. La zona residencial cubriría, según el plano original, 3,165 hectáreas de las cuales 2,965 deberían ocuparse de ″manera extensiva con densidad media″ (160 habitantes por hectárea) y 200 con ″alta densidad″ (400 habitantes por hectárea), previéndose una población total de 555,000 habitantes. Las densidades consideradas para la zona extensiva están muy por debajo de los promedios de las barriadas (de 230 a 250 habitantes por hectárea), lo que hace suponer que los lotes proyectados eran de gran tamaño (alrededor de 150 m″ en comparación con los 120 m2 promedio de la mayoría de las barriadas formadas en esa época). Este es el sector urbanizable que escogió Velasco para crear Villa El Salvador.
88El carácter planificado de Villa El Salvador no se limitó únicamente a las modalidades de establecimiento; por el contrario, con el afán de limitar el número de invasiones no controladas, el sitio se convirtió en el único lugar donde la instalación precaria estaba autorizada:
″A partir de 1971, el gobierno habilitó un gran terreno que, a manera de ′bolsón′, acogiera a todo aquél que necesitara una vivienda en barriadas: Villa El Salvador. Allí -y sólo allí- era posible invadir, de tal modo que no cabía intentar la formación de barriadas en otro punto de la ciudad. Según la política oficial, las invasiones de barriadas serían sustituidas por la inscripción en el bolsón de Villa El Salvador (...) Así, Villa El Salvador se convirtió en el receptáculo central de los sin casa de Lima.″40
89Consecuentemente, la población de Villa El Salvador pasó de un promedio de 10,000 habitantes en sus orígenes (mayo de 1971) a 50,000 en julio de 1971 y a 105,000 a principios de 1973. El censo interno realizado en abril de 1984 arrojó una cifra, probablemente subestimada, de 160,000 habitantes. Villa El Salvador se establece como distrito en 1983.
90Villa El Salvador marcó considerablemente la década de los setenta; el ritmo de invasiones de nuevos sitios disminuyó fuertemente. Por el contrario, los barrios existentes continuaron extendiéndose, reforzando los Conos Norte y Sur. La sola excepción notable durante la primera mitad de los años 70, la constituye El Rescate establecida en la margen izquierda del Rímac en octubre de 1972. Esta invasión, violentamente reprimida, resulta por muchos aspectos un caso particular; se llevó a cabo en una propiedad privada, fuera de los conos de crecimiento, en un contexto de enfrentamiento político sindical. Sólo el 19 de enero de 1976 se produjo otra invasión de gran envergadura.
″El 20 de enero llegaron 904 familias; el 21, 805 familias, y así sucesivamente, hasta que finalmente se totalizó 4,471 familias el 29 de enero, a sólo 10 días de realizada la invasión.″41
91Una invasión como ésta sólo era comparable a la de Pamplona Alta, casi cinco años antes. Esta amplitud se explica principalmente por un rechazo masivo a vivir en Villa El Salvador, alejado (29 km.) de los principales centros de actividad económica de la aglomeración. El sitio invadido se ubicaba, esta vez, muy cerca del centro de la ciudad, en terrenos aledaños al Puente Huáscar, entre la Vía de Evitamiento y el río Rímac. Estos terrenos eran insalubres y se encontraban sembrados de postes eléctricos que soportaban líneas de alta tensión. Contrariamente al caso de Pamplona Alta, eran de propiedad pública. La inseguridad del lugar y el rechazo violento a la reubicación en Villa El Salvador obligaron al gobierno a crear una segunda gran barriada planificada, en terrenos relativamente cercanos, al fondo del valle seco de Canto Grande (distrito de San Juan de Lurigancho), detrás de la urbanización del mismo nombre. El barrio fue bautizado Puente Huáscar, en referencia al sitio inicial de la invasión.
92Como en el caso de Villa El Salvador, la ubicación de Puente Huáscar correspondía a una de las zonas de crecimiento contempladas en el Esquema Director; era incluso el eje prioritario por su proximidad al centro. Sobre una superficie total de 2,300 hectáreas se preveía la instalación, antes de 1980, de 390,000 personas, siendo la densidad promedio de 170 habitantes por hectárea. De hecho, la zona de Canto Grande, y por extensión el territorio del distrito de San Juan de Lurigancho, se convirtió, iniciando la década de los setenta, en el eje principal del crecimiento espacial de la aglomeración, fuera de las barriadas. Puente Huáscar completó la urbanización de la zona recibiendo a los invasores de enero de 1976 y constituyéndose en una alternativa frente a Villa El Salvador. Sin embargo, no alcanzó la dimensión de su hermana mayor, pues la superficie prevista era bastante menor. En 1981, la población de esta barriada planificada era de 27,500 habitantes42. El Cono Este ya tenía un verdadero sustento.
93Al mismo tiempo, el triángulo del casco urbano tradicional ya estaba totalmente ocupado; las urbanizaciones de San Miguel tenían compradores y la zona de Monterrico-La Molina se había extendido considerablemente. Las últimas zonas rurales de Chorrillos y los alrededores del aeropuerto internacional estaban casi totalmente urbanizados y los centros poblados extendidos a lo largo de los primeros kilómetros de la Carretera Central habían sido integrados al tejido urbano continuo.
94Los años setenta también se caracterizaron por la proliferación de nuevos tipos de urbanización: las asociaciones ″pro-vivienda″ y las cooperativas de vivienda. El principio de estas urbanizaciones, reguladas por leyes específicas, se basa en grupos de compradores reunidos con el fin de ahorrar juntos, adquirir un terreno, habilitarlo y finalmente habitarlo. Pero en la práctica el resultado se acerca frecuentemente a lo que es la barriada: los ahorros son por lo general insuficientes para financiar las obras de habilitación y los miembros de la asociación se instalan en el terreno antes de que sean realizadas. Pero lo más frecuente es que el proceso se encuentre viciado desde el origen. Efectivamente en numerosos casos los propietarios de terrenos no urbanizables (generalmente en zonas agrícolas protegidas) son los que suscitan la formación de asociaciones con el fin de vender ilegalmente el suelo a precio de terrenos por construir, poniendo a los poderes públicos ante el hecho consumado de una población instalada y difícil de desalojar.
95Se da el caso incluso de que los compradores, al tomar conciencia de la ilegalidad de la transacción, simple y llanamente invaden el terreno. En todos estos casos, la existencia legal de la asociación (y por lo tanto su poder de negociación con las empresas de servicios) está comprometida y ella se torna en una barriada buscando ser reconocida como tal.
96Esta forma de urbanización se desarrolló rápidamente, particularmente en la zona norte de la aglomeración, en el distrito de San Martín de Porres, donde la abundancia de terrenos agrícolas se prestaba a la especulación ilegal. Pero también se encuentran numerosas asociaciones y cooperativas en Comas y Carabayllo, frente a las grandes barriadas del Cono Norte, aprovechando las primeras instalaciones de redes de agua y electricidad destinadas a esos barrios. San Juan de Lurigancho y las áreas al borde de la Carretera Central hacia Ate-Vitarte son igualmente importantes zonas de crecimiento de este tipo de barrio, que se ubica en la frontera de la ciudad convencional y la barriada, que continúa desarrollándose rápidamente.
97La comparación de los resultados de los censos de 1972 y 1981 permite cuantificar las transformaciones que ha sufrido la aglomeración limeña en el curso de este período (cuadro N° 6).
98La primera observación importante es el descenso de la tasa de crecimiento demográfico. De una tasa media anual de 5.4% se pasa a una de 3.7%. Pero esta cifra promedio oculta disparidades que las divisiones administrativas, estables en el período intercensal, permiten analizar.
99En 1981, los distritos del triángulo Rímac-Callao-Chorrillos ya sólo representaban el 57% de la población de Lima(84.1% en 1961) y los dos distritos centrales se encontraban perdidos en un conjunto que los sobrepasaba ampliamente, ya que los dos juntos sólo cubrían el 13.8% de la población total (27.3% en 1961). De los 23 distritos de este triángulo, 12 tuvieron entre 1972 y 1981 una tasa media anual de crecimiento demográfico inferior al 2% (es incluso negativa en ciertos casos). La ciudad antigua y todos los barrios residenciales surgidos en los años veinte se encuentran saturados. Entre los otros distritos de este triángulo, los únicos que han conocido un crecimiento demográfico superior al promedio de la aglomeración son San Luis y Santiago de Surco en la periferia de Monterrico; San Miguel, Bellavista y La Perla en el otro sector de urbanización reciente (Maranga) y el grupo formado por Surquillo, Chorrillos, El Agustino, Callao y Carmen de la Legua, distritos populares con viejas barriadas o con numerosos tugurios que toman la posta de aquéllos, saturados, del centro de la ciudad. Hay que observar que todos estos distritos con fuerte crecimiento se sitúan en la periferia interna del triángulo.
Cuadro Ν° 6. CRECIMIENTO DE LA POBLACION TOTAL POR DISTRITOS (1972 -1981). DISTRIBUCION DE LA POBLACION TOTAL EN LA AGLOMERACION EN 1981. POBLACION DE LAS BARRIADAS POR DISTRITOS EN 1981. PORCENTAJE DE LA POBLACION DE LAS BARRIADAS EN LA POBLACION TOTAL POR DISTRITOS EN 1981


Fuentes: Oficina Nacional de Estadísticas y Censos (ONEC): Censo Nacional de Población 1972. Instituto Nacional de Estadística (INE): Censos Nacionales de Población y Vivienda 1981.
100Desde el censo de 1961, numerosos distritos se han creado en la periferia; casi todos corresponden a los grandes ejes de urbanización: Conos Norte, Sur y Este, así como Monterrico. Los distritos periféricos (fuera del triángulo) albergaban, en 1981, al 43% de la población de Lima. En 10 de ellos, más del 30% de la población vivía en barriadas y en 6 más del 50%. Estos 10 distritos representaban el 32% de la población total del área metropolitana. San Martín de Porres, establecido como barriada en 1950, era en 1981 el distrito más poblado de la aglomeración.
101En los otros distritos periféricos, se observa las tres tasas de crecimiento más fuertes: Ate-Vitarte y sobre todo San Juan de Lurigancho muestran que el este se ha convertido en el eje privilegiado de la expansión; La Molina es otra zona de expansión para ciertos grupos sociales. Quedan los distritos aún predominantemente rurales: Cieneguilla y Pachacamac y aquéllos que funcionan como balnearios, como Ancón.
102Al observar la población de las barriadas se nota en un primer momento que su crecimiento continúa siendo más rápido que el de la aglomeración, a pesar de una leve disminución en el ritmo: 7% entre 1972 y 1981, totalizando al final del período 1′461,000 habitantes, o sea el 31.7% del total (24.4% en 1972, 17.1% en 1961).
103El cómputo por distrito de la población de las barriadas, en el censo de 1972, es cuestionable. En efecto, las cifras obtenidas están en contradicción con aquéllas de 1970 y 1981 (las barriadas de San Martín de Porres, por ejemplo, habrían perdido más de 68,000 habitantes en dos años para recuperar 124,000 en 1981; es el mismo caso, aunque en menor proporción, para Lima, El Agustino, Rímac y el Callao). Este problema se explica por el hecho de que las nomenclaturas de los dos últimos censos han sido diferentes, y que en 1972 la calificación de ″Pueblo Joven″ se dejó a entera responsabilidad del agente censal. Sólo el total parece verosímil, en todo caso es compatible con el que indican las otras fuentes, aunque posiblemente subestimado. Es por eso que el cuadro N° 7, que presenta la distribución de la población de las barriadas, retomando una parte de las fechas y las grandes zonas utilizadas en el cuadro N° 5, omite el censo de 1972 para comparar 1981 con 1970 y 1961.
Cuadro N° 7. DISTRIBUCION DE LA POBLACION DE BARRIADAS EN LA AGLOMERACION DE LIMA EN 1961, 1970 Y 1981

1 Fuente.Censos Nacionales de Población y Vivienda. ONEC, 1961.
2 Fuente: Censo de Pueblos Jóvenes. ONDEPJOV, 1970.
3 Fuente: Censos Nacionales de Población y Vivienda. INE, 1981.
4 Abarca los actuales distritos de Carabayllo, Comas e Independencia.
5 Abarca los actuales distritos de Santiago de Surco, Chorrillos, San Juan de Miraflores, Villa María del Triunfo y Villa El Salvador.
6 Abarca los actuales distritos de Lurigancho y San Juan de Lurigancho.
104Observamos en primer lugar que, a pesar del incremento general de la población de las barriadas, la parte correspondiente a las zonas ″internas″ (Lima-Breña, El Agustino, La Victoria, Rímac) continúa decreciendo al igual que la correspondiente a un distrito ya viejo como San Martín de Porres; esto a pesar del aumento continuo de la población en cifras absolutas. En segundo lugar, se observa claramente la emergencia del Cono Este, aunque todavía permanece limitado. En tercer lugar, es necesario señalar el vuelco que se produce a nivel de los dos conos principales: el Cono Norte pierde una parte de su peso relativo y se acerca a la saturación con 300,000 habitantes, mientras que la creación de Villa El Salvador y su desarrollo a lo largo de los años setenta sitúan al Cono Sur en un lugar preponderante, con casi un tercio de la población total de las barriadas, cerca de 450,000 habitantes.
105El cuadro N° 8 presenta una conclusión a este ensayo de reconstitución histórica y geográfica.
106En cuarenta años de crecimiento urbano, asistimos a un proceso de desplazamiento en dos tiempos: de los polos originales (Lima y Callao) hacia una primera área urbana predominantemente convencional (el ″Triángulo″); luego, principalmente a partir de los años sesenta, de este triángulo hacia ejes de crecimiento periférico donde predominan las barriadas. El crecimiento hacia esas zonas aparece claramente como el fenómeno mayor.
Grátifco n° 2. REPARTICION DE LA POBLACION DE LA S BARRIADAS SEGUN LAS ZONAS DE LA GRAN LIMA EN 1961, 1970 Y 1981.

Cuadro N° 8. EVOLUCION GEOGRAFICA DEL POBLAMIENTO DE LIMA Y POBLACION DE LAS BARRIADAS (1940-1981)

Fuente: Censos Nacionales de 1940, 1961, 1972, y 1981, DNE, DNEC, ONEC, INE.
PLANO Ν° 13

Fuentes : - Instituto Geográfico Nacional
I.1.2: Lima y sus barrios populares a principios de los años ochenta
107A fin de completar el breve panorama histórico que acabamos de exponer es posible establecer, en base a los resultados del censo de 1981, un primer balance del desarrollo de la vivienda popular a principios de los ochenta. Se busca presentar una imagen de Lima a través de una tipología de sus distritos elaborada en función del peso de los principales tipos de vivienda popular.
A. Los límites del área de estudio
108Antes de emprender este ensayo de tipología, es necesario definir los límites del área que intentamos describir. En efecto, sería vano y erróneo querer considerar el total de distritos que componen el área metropolitana. Tanto los cuadros precedentes como el mapa de repartición de los distritos muestran que algunos de ellos no pueden válidamente considerarse como parte integrante de la ciudad; es el caso de los seis distritos balnearios (Pucusana, San Bartolo, Santa María del Mar, Punta Negra, Punta Hermosa y Santa Rosa) y de Ancón, que si bien son urbanos en el plano funcional (aunque no son otra cosa que lugares de esparcimiento para los habitantes de la ciudad) están separados de la continuidad espacial de la aglomeración; es el caso, igualmente, de Pachacamac, Lurín y Cieneguilla en los que la presencia rural sigue siendo fuerte. Todos estos distritos, que albergan una población de 46,250 habitantes, es decir un poco más del 1 % del total del área metropolitana, desempeñan un papel importante dentro de la aglomeración pues constituyen las zonas de descanso, con los balnearios y los lugares de esparcimiento campestre, pero también son un importante reservorio de tierras agrícolas al servicio de la ciudad (valle del río Lurín). Sin embargo en la utilización de porcentajes estadísticos, sus especificidades y su localización descontinuada podrían introducir importantes distorsiones que afectarían la interpretación de los datos. Es por ello que nos parece legítimo excluirlos de la tipología.
109Partes urbanizadas de otros distritos aún se encuentran físicamente descontinuadas del resto de la aglomeración; es el caso de Puente Piedra y Ventanilla, que sin embargo se urbanizan rápidamente bajo el impulso de importantes programas públicos: Ciudad del Deporte y Mi Perú en Ventanilla y Laderas del Chillón en Puente Piedra. Igualmente, es el caso del valle del Rímac con Chaclacayo y Lurigancho, que forman hoy en día un tejido urbano casi continuo desde el centro de Lima hasta Chosica (distrito de Lurigancho), siguiendo la Carretera Central, y cuya población es esencialmente popular, como lo atestigua el peso de las barriadas (56.7% en Chaclacayo y 35% en Lurigancho). Estos cinco distritos tienen un lugar en la tipología. Conservaremos, entonces, una serie de 35 distritos.
B. Parámetros de la tipología de la vivienda popular
110El censo es la única fuente de información global y exhaustiva de la vivienda en Lima. Sin embargo la explicación de la elección de los parámetros para la tipología requiere de ciertas aclaraciones.
111El censo de 1981 proporciona pocas informaciones precisas sobre las condiciones de vivienda. El Instituto Nacional de Estadística (INE) tenía previsto realizar, a nivel de departamento, un sondeo de variables tales como la antigüedad de la construcción, el número de habitaciones, los materiales predominantes o la modalidad de ocupación. Sin embargo éste sólo se realizó a nivel nacional. Hay que conformarse entonces con indicaciones dispersas sobre tipos de vivienda o de asentamiento.
112Ninguna nomenclatura del INE nos permite identificar y cuantificar directamente los tres principales tipos de vivienda popular de Lima:
las viviendas de barriadas,
las viviendas de tugurios,
y las viviendas de cooperativas y asociaciones.
113El tercer tipo está totalmente ausente en las categorías censales, por lo que es necesario renunciar a este nivel para reintroducirlo de manera empírica en el momento de precisar la tipología.
114La barriada produce una gran variedad de tipos de vivienda y sabemos que no puede ser definida en un plano morfológico. Sin embargo, es innegable que constituye un modo de hábitat popular; por lo tanto, como tal tiene un lugar en la tipología y se la encuentra en el censo, entre los diferentes tipos de asentamiento. La misma observación (de caracterización por el tipo de asentamiento y no por el tipo de vivienda) debería ser válida para los tugurios y asociaciones; sin embargo, la nomenclatura de asentamientos (″centros poblados″), tan rica en el ámbito rural, sólo comprende tres rubros urbanos: ciudad, pueblo (en el más amplio sentido) y pueblo joven, sin que este vocablo designe específicamente a los pueblos jóvenes en términos legales, sino a los barrios calificados como tales por el agente censor. El primer parámetro de la tipología es el número de viviendas en los ″pueblos jóvenes″.
115De la nomenclatura de tipos de vivienda4 se obtendrá una imagen parcial de la realidad de los tugurios. Pero una vez más es insuficiente la clasificación empleada. Encontramos los siguientes rubros:
Casa independiente: que abarca tanto la casa de lujo como la de barriada.
Departamento en edificio: que incluye, además de los departamentos de edificios modernos, las habitaciones de viejas residencias subdivididas y tugurizadas.
Vivienda en quinta: que es definida como ″un conjunto de viviendas de uno o dos pisos, distribuidas a lo largo de un patio a cielo abierto y tienen servicios de agua y desagüe independientes″.
Vivienda en casa de vecindad: ″conjunto de viviendas distribuidas a lo largo de un corredor o patio y que generalmente tienen servicios de agua y / o desagüe de uso común″. Según la definición, esta categoría comprende los callejones, solares y corralones que son los principales tipos de tugurios.
Vivienda improvisada: ″construida provisionalmente con materiales ligeros, materiales de desecho o con ladrillos o adobes sobrepuestos″. Esta categoría, que normalmente debería incluir todas las viviendas de barriadas recientes, parece tener un significado muy limitado pues cubre únicamente el 1.6% del total de viviendas de Lima en 1981, lo que nos parece insuficiente para abarcar toda la realidad de las construcciones provisionales.
Las dos últimas categorías (″no construido para vivienda″ y ″otro tipo de vivienda″) incluyen, según la nota explicativa, todo tipo de viviendas precarias, desde establos hasta cuevas, pasando por locales comerciales o industriales habitados y viviendas móviles. Las cifras del censo muestran que una mayor proporción de viviendas de este tipo se encuentra tanto en los distritos con importantes espacios rurales (Lurín, Lurigancho y los balnearios) como en los centrales (La Victoria, Miraflores, San Isidro, Jesús María, San Luis, La Punta); para estos últimos casos se puede suponer que se trata de viviendas en obras de construcción o en locales destinados a otras actividades.
116El segundo parámetro de la tipología, reflejo de la realidad de los tugurios y otras viviendas inadecuadas fuera de las barriadas, es la suma de los rubros ″vivienda en casa de vecindad″, ″no construido para vivienda″ y ″otro tipo de vivienda″. El total constituido por estas tres categorías censales sólo da una imagen parcial del hábitat en tugurios. Las cifras citadas por Jean-Paul Deler43 muestran en efecto que los callejones, solares y corralones sólo representan el 70% de la realidad de los tugurios; por otro lado, el censo de tugurios efectuado en 196744 arrojaba 96,644 viviendas, mientras que nuestro cálculo para 1981 sólo alcanza a un total de 78,921 viviendas, sin que nada indique una disminución del número de tugurios entre ambas fechas.
117En estas condiciones, se puede dudar del interés de nuestro método de evaluación de la proporción de viviendas en los tugurios. No obstante, nos parece válido en la medida que permite singularizar los distritos en los que la proporción calculada es mayor que en otros. Los órdenes de magnitud sólo sirven para la clasificación de los distritos (es nuestro objetivo en el marco de una tipología) y las cifras presentadas en el cuadro N° 9 sólo deben ser consideradas de manera puntual.
118En resumen, la tipología se basa en dos parámetros, cuyas imperfecciones hemos señalado pero que nos parecen lo suficientemente pertinentes para que, por facilidad de lenguaje, utilicemos los términos ″viviendas en barriadas″ para el primero, ″viviendas en tugurios″ para los segundos y ″viviendas populares″ para la suma de ambos.
C. Tipología de los distritos
119El cuadro N° 9 retoma, en porcentajes del total de viviendas en los distritos, los datos de los parámetros ya indicados. Se agrega la proporción de viviendas en edificios, lo que servirá, en ciertos casos, para equilibrar la cuantificación de los tugurios. El gráfico N° 3 presenta los distritos bajo la forma de histograma, acumulando ambos parámetros. Los distritos se han reclasificado en función del total.
120La subestimación de los tugurios tiende a privilegiar el peso de las barriadas; pero se observa un determinado número de casos significativos como el Callao, Rímac, Lima, Surquillo, La Victoria, Breña y Barranco que, en cifras absolutas, representan casi 50,000 viviendas en tugurios, lo que significa el 63% del total obtenido para el área metropolitana. Para estos siete distritos, la proporción de ″viviendas populares″ sobrepasa el 20%; para dos de ellos, la proporción de viviendas en barriadas es superior a la de los tugurios (Callao y Rímac), para otros tres es inferior pero aún significativa (Lima, Surquillo y La Victoria) y para los otros dos es mínima o nula (Breña y Barranco). Como observación general se puede señalar que un cuarto de la población del área de estudio vive en distritos en los cuales la proporción de ″viviendas populares″ es superior al 50% y otro cuarto en distritos donde es inferior al 20%.
121La tipología que proponemos se basa únicamente en el análisis visual del gráfico N° 3. Esta podría ser aún más afinada pero terminaría por aislar frecuentemente los casos particulares y se perdería de vista el objetivo de generalización que nos hemos propuesto. En efecto, nuestra meta es situar los distritos en una escala en la que los grados representen las diferentes categorías residenciales populares.
122En la parte baja de esta escala se encuentran cuatro distritos en los que la vivienda popular figura en mínima cantidad (inferior al 5%): Ventanilla, La Punta, La Molina, San Isidro. El primero plantea un problema en la medida que es un distrito de la periferia del área estudiada con un pequeño centro urbano que, en 1981, aún era poco significativo; su reciente desarrollo según una modalidad cercana a la de la barriada debería hacerlo salir de este grupo. Además, es el único caso en el que se encuentra una notable proporción (13.1%) de ″viviendas improvisadas″, sin que ninguna barriada haya sido censada allí; se puede suponer que hay allí un problema de fiabilidad de la fuente. En cambio, los otros tres distritos están bien situados. Son los más homogéneos de los que habita la gran burguesía limeña.
Cuadro N° 9. LA ″VIVIENDA POPULAR″ EN LOS DISTRITOS DE LIMA EN 1981


1 ″Viviendas particulares con ocupantes presentes″: vivienda en la que habita al menos una familia censal y cuyos ocupantes se encontraban presentes al momento del censo.
2 Número de viviendas censadas en los ″pueblos jovenes″.
3 Viviendas censadas en las siguientes categorías: ″viviendas en casas de vecindad″, ″no construidas para vivienda″ y ″otros tipos de vivienda″.
4 Viviendas censadas en la categoría de ″departamentos en edificios″.
5 Los totales incluyen todos los distritos, aún los que no forman parte del área de estudio. Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE). Censo Nacional de Población y Vivienda de 1981.
Gráfico n° 3. EL HABITA POPULAR EN LOS DISTRITOS DE LIMA 1881

Fuente: Censos de vivienda 1972 y 1981 – I.N.E.
123El segundo grupo se puede dividir en dos. Como características generales observamos que la proporción de ″viviendas en barriadas″ es casi nula y que el total de ″vivendas populares″ está entre el 7 y el 14 %. El primer subgrupo lo constituyen Jesús María, San Luis y Miraflores; de hecho son distritos diferentes pues los dos primeros albergan sobre todo a familias de clase media, mientras que el tercero alberga una parte de la gran burguesía. Lo común a los tres es la presencia, en su interior, de zonas residuales de hábitat popular tugurizado. Estos distritos conforman la transición entre el primer grupo y el resto del segundo, muy homogéneo en el gráfico (entre 12 y 14% de ″viviendas populares″): Bellavista, La Perla, Lince, Ate-Vitarte, Magdalena Vieja, Santiago de Surco y San Miguel. Sólo uno de los distritos de este grupo plantea un verdadero problema. Es Ate-Vitarte, en el que una parte importante de la urbanización reciente está ligada a las cooperativas y asociaciones, formas de hábitat popular no identificables en el censo y que, por lo tanto, conducen a una fuerte subestimación. El resto del grupo es homogéneo. La clase media habita en estos distritos, algunos de los cuales se han urbanizado recientemente (San Miguel, Bellavista, Santiago de Surco y La Perla tienen tasas de crecimiento demográfico superiores al promedio); todos tienen en común la existencia de notables zonas tugurizadas.
124El tercer grupo es el último en el cual la proporción de ″viviendas en barriadas″ es baja (inferior al 5% e incluso nula). Sólo comprende tres distritos: Magdalena del Mar, Barranco y Breña. Tienen entre 18 y 24% de ″viviendas populares″. Nos enfrentamos aquí a porcentajes importantes que revelan, ya no manzanas tugurizadas en barrios de clase media sino una verdadera mixtura, sobre todo si se tiene en cuenta el hecho de que un distrito como Breña tiene, además, un 24.1% de viviendas en edificios de los cuales una parte importante (difícilmente cuantificable) se encuentra tugurizada, sin que ello se pueda percibir en el censo.
125Los dos grupos siguientes no siguen exactamente el orden del gráfico. Su constitución se basa sobre todo en la repartición de los dos tipos de ″viviendas populares″ en su interior.
126El cuarto grupo está constituido por cuatro distritos en los que el área de ″viviendas populares″ varía del 30 al 50% del total. Las viviendas se distribuyen entre ″tugurios″ y ″barriadas″, con un 15 a 23% para los primeros y 10 a 30% para las segundas. En estos distritos, (La Victoria, Surquillo, Rímac y Lima), la importancia de viviendas en edificios permite suponer que el porcentaje real de viviendas populares es mayor al que resulta de nuestros cálculos. Nos parece legítimo calificarlos como ″distritos populares centrales″.
127Para quedarnos en los distritos en los que la proporción de tugurios es notable, es necesario agrupar tres que se encuentran separados en el gráfico: tienen entre el 49 y 59% de viviendas populares pero predominan las barriadas (de 39 a 52%), aunque mantienen entre un 7 y 14% de ″viviendas en tugurios″. Callao, Chorrillos y El Agustino son distritos populares claramente marcados por barriadas, pero contrariamente a los distritos de los dos grupos siguientes se encuentran fuertemente anclados en el tejido urbano convencional y como distritos populares tienen una presencia significativa de tugurios. Los llamaremos ″distritos de barriadas centrales″.
128El sexto grupo lo constituyen cuatro distritos marcados por barriadas: San Juan de Lurigancho, San Martín de Porres, Puente Piedra y Lurigancho. Albergan entre 33 y 40% de ″viviendas populares″, de las cuales un 31 a 37% se encuentra en barriadas y sólo del 2 al 5% en tugurios. Son los distritos periféricos del primer triángulo de crecimiento cuya urbanización recién comenzó a principios de los 50; de hecho, son casi totalmente populares pues el resto de las viviendas corresponden esencialmente a asociaciones, cooperativas o programas públicos de vivienda social. Los calificaremos como ″distritos populares periféricos″. Sería justificado, tomando en cuenta lo anteriormente señalado, agregar de manera empírica Ate-Vitarte y Ventanilla que no corresponden a los grupos que les atribuyen las estadísticas.
129El último grupo es el de los distritos en los que más del 50% de las viviendas se encuentran en barriadas, a excepción de El Agustino, ya citado en otro grupo. Se trata de Independencia, Carabayllo, Comas, Chaclacayo, San Juan de Miraflores, Carmen de la Legua y Villa María del Triunfo. Cinco de ellos integran los Conos Norte y Sur. Chaclacayo y Carmen de la Legua son dos distritos aparte; el primero, poco poblado en relación a los demás (21,000 habitantes), constituye un eje de crecimiento en el valle del Rímac y el segundo está formado casi totalmente por barriadas antiguas (años 40 y 50) ya consolidadas. Estos siete distritos son los ″distritos de barriadas″; ninguno de ellos tiene más de 3.2% de viviendas en tugurios.
130El cuadro N° 10 retoma y sintetiza la tipología que hemos descrito.
131El objetivo de esta tipología es esclarecer la repartición de las diferentes categorías de viviendas populares en la aglomeración. Igualmente, nos permite contar con una herramienta de trabajo cuya validez probaremos y que utilizaremos en los siguientes capítulos para evitar enumerar nuevamente los distritos.
132La descripción histórica y la tipología han situado los principales elementos que permiten afirmar que las barriadas constituyen un modo de urbanización que es necesario tomar en cuenta para comprender el crecimiento de la aglomeración limeña. Nos resta interpretar la magnitud de este fenómeno.
I.2 Elementos de interpretación del crecimiento de las barriadas
133Al ser las barriadas antes que nada un modo de crecimiento urbano destinado al acceso al hábitat, es a través de la problemática de la vivienda que trataremos de interpretar su auge. De los elementos esenciales de la definición presentada en la introducción, retendremos particularmente el del acceso diferido a la vivienda; en efecto la interrogante principal que justifica los siguientes análisis es: ¿qué impulsa a las familias de sectores populares a ocupar terrenos no habilitados, sabiendo que el objetivo propuesto (una vivienda completa y adaptada a sus condiciones de ocupación) sólo puede considerarse a mediano o largo plazo? Se pueden emitir dos hipótesis como respuesta:
La primera se refiere a la oferta inadecuada de viviendas en la ciudad; no habría otra solución capaz de absorber una demanda tan masiva.
La segunda busca explicar las modalidades de esta solución, suponiendo que un determinado número de factores han facilitado el movimiento hacia las barriadas.
Cuadro N° 10. TIPOLOGIA DE LA ″VIVIENDA POPULAR ″ EN LOS DISTRITOS DE LIMA

134Las observaciones hechas al momento de la periodización muestran que las dos hipótesis deben contrapesarse con una interrogante sobre los factores que han marcado la intensidad del crecimiento de las barriadas y han influido en sus manifestaciones espaciales.
135Ya se han avanzado algunos elementos de interpretación del crecimiento de las barriadas; las siguientes secciones se organizarán en función de los tres principales: la no adecuación de los mercados convencionales de vivienda, las especificidades de la tenencia del suelo en Lima y las singularidades de las políticas públicas en cuanto a la vivienda popular.
1.2.1: La no adecuación de los mercados convencionales a una demanda masiva y pobre
A. Exodo rural y concentración de la población
136Ya hemos visto cómo la afluencia de una población de origen provinciano ha sido un factor determinante en el crecimiento demográfico de la aglomeración limeña. Ha sido igualmente determinante en el crecimiento de las barriadas: en 197945 el 79% de la población de las barriadas, mayor de 15 años, era de origen provinciano. Las causas de este movimiento migratorio son complejas y el objeto de este trabajo no justifica una profundización de este tema; sin embargo, es necesario esbozarlo. Jean-Paul Deler46 habla de ″la crisis que conoce la sociedad agraria peruana desde los años 1940-1945″:
″Esta crisis que afecta a la costa, donde la poca seguridad en la venta del azúcar y del algodón, ligados a la variación de precios en el mercado internacional, provoca en las grandes explotaciones agroindustriales el despido de los peones, afecta más duramente aún el medio rural andino: el esfuerzo de modernización impuesto a las haciendas para resistir la competencia de la agricultura costeña se traduce allí en la eliminación de empleos, mientras que en las comunidades indígenas la presión demográfica creciente provoca un ′hambre′ de tierras: la desintegración de la sociedad rural tradicional (...) que acompaña a la crisis económica de la cual ella procede, facilita la ruptura que está dada por la emigración.″
137La agricultura, que era hasta principios de los 50 uno de los principales aportes al producto nacional bruto (PNB) es reemplazada a fines de los años sesenta por la industria, que junto con el sector terciario representa en 1967 el 57% del PNB frente a un 49.3% en 195047.
138Crisis y modernización de la agricultura, industrialización y terciariza-ción del país. Los elementos de una urbanización del Perú se establecieron entre los años 40 y 50, período en el cual se aceleró la migración hacia las ciudades. En 1940, el 35.4% de la población peruana era urbana, en 1961 alcanzaba al 47.4%, en 1972 al 59.4% y en 1981 al 64.8%48. En 40 años las proporciones simplemente se invirtieron.
139Paralelamente, asistimos a una concentración en Lima. En 1940 la capital albergaba el 26.1% de la población urbana del país (9.4% de la población total), en 1961 se elevaba al 35.5% (18.7% del total), en 1971 al 41.3% (24.5% del total) y en 1981 al 42.1% (27.3% del total)49. En 1981, más de un peruano de cada cuatro vivía en Lima.
140El porcentaje de población limeña originaria de otras provincias del país no ha dejado de crecer hasta 1961: 31% en 1920, 34% en 1940, 44.5% en 1961; a partir de esa fecha se estabilizó más o menos: 45.8% en 1972 y 45.4% en 1981.
141Los datos estadísticos disponibles no permiten evaluar el aporte neto de nueva población por parte de las migraciones antes de la segunda mitad de los 60; en efecto, aunque encuestas realizadas en Lima han permitido conocer con cierta precisión las condiciones de la inmigración, no disponemos de información confiable sobre la emigración, lo que hace imposible el cálculo de los saldos migratorios.
142Una encuesta realizada en 1965-66 por la Dirección Nacional de Estadísticas y Censos -DNEC-, citada por Jean-Paul Deler50, muestra que la migración hacia Lima creció sostenidamente entre 1940 y 1960, representando del 53.5 al 54.1% del crecimiento demográfico total y pasando de un ritmo de 17,700 llegadas anuales en 1941 a 53,000 en 1960 (ver cuadro N° 11). Una prolongación de estas estadísticas, tomando en consideración aquéllas de los dos últimos censos, muestra que a fines de los años sesenta se había alcanzado un ritmo de 80,000 llegadas anuales, para descender 10 años más tarde, a 75,000.
143La aceleración que identificamos y situamos en la segunda mitad de los años cuarenta se prolongó de manera continua hasta el principio de los setenta; a partir de ese momento no se ha observado un descenso espectacular de la inmigración. En cambio, se observa al final del período un aumento importante de la emigración y por lo tanto una clara disminución del saldo migratorio medio anual, lo que tiene consecuencias en la evolución reciente de las características de la demanda de vivienda, como lo veremos más adelante.
144La encuesta efectuada por Matos en 195651 y la ya citada de 1965-66, permiten evaluar los motivos de la migración hacia Lima. En primer lugar se encuentran los motivos económicos, con el 61 y 54% de las respuestas, según la fuente y la fecha. Razón importante es el desequilibrio entre las oportunidades de trabajo y las condiciones salariales en las provincias y en Lima; se trata de ″encontrar trabajo″, ″mejorar su situación económica″ o ″luchar contra su propia pobreza″. Seguidamente se ubican lo que Matos llama ″motivaciones sociales″ (de 23 a 18% de las respuestas, según la encuesta); se incluyen motivos familiares (reunirse con miembros de su familia, matrimonio, separación, enviado por sus padres, conflicto familiar...), al igual que motivos diversos como la atracción que ejerce Lima e incluso el ″ansia de aventuras″. Finalmente se encuentran los motivos de educación (de 9 a 14% de las respuestas): voluntad de continuar sus estudios o el permitir a sus hijos hacerlo en mejores condiciones que las del medio rural. Aún cuando las proporciones varían un 5% de una encuesta a otra, la jerarquía de los motivos es la misma para ambas, predominando claramente el aspecto económico. A pesar de no haber encuestas recientes de este tipo, podemos suponer que el orden sigue siendo el mismo, aunque probablemente los motivos familiares hayan adquirido más importancia gracias a los ″emplazamientos″ establecidos con las migraciones ″pioneras″ de los años 50 y 60, que atraen a los parientes que aún permanecen en el campo.
145Aún cuando algunas variaciones han marcado la evolución de los motivos para la migración, se observa que la poblaciónque se dirige a Lima sigue siendo, en gran parte, de origen muy modesto, buscando mejorar su situación.
146Un movimiento migratorio como éste (la inmigración representó entre 1940 y 1972 más de la mitad del crecimiento total de la población) implica un fuerte incremento en la demanda de vivienda. Es necesario desde ya interrogarse sobre las características demográficas y sociales de esta nueva demanda.
Cuadro N° 11. EVOLUCION DE LA INMIGRACION HACIA LIMA DE 1940 A 1981 EVOLUCION DEL SALDO MIGRATORIO DE 1967 A 1981

1 Fuente: PAREDES, P.; 1987, p. 43, según datos del INE (departamento de Lima + Provincia Constitucional del Callao).
2 Fuente: PAREDES, P.; 1987, p. 43, según datos no publicados del INE (departamento de Lima + Provincia Constitucional del Callao).
3 Calculado sobre la base de datos proporcionados por DELER, J.P.; 1974, p. 33.
B. Migrantes jóvenes, no calificados y pobres
147Una encuesta efectuada por Henry Dietz en 1970-7152, con una muestra de 333 jefes de familia de origen provinciano, nos permite bosquejar un retrato del migrante.
148Primero la procedencia: mayoritariamente de los Andes del centro y sur. El 65% de los migrantes encuestados provenían de la sierra, el 31% de la costa y el 4% de la amazonia.
149Más interesante aún que el estudio del origen geográfico, es el de la procedencia según zonas de poblamiento; casi la mitad de los migrantes de la muestra provenían de unidades menores de 2,500 habitantes y el 72% de unidades menores de 10,000 habitantes. Estos inmigrantes eran, en su mayoría, originarios de zonas rurales y pocos habían tenido alguna experiencia urbana previa a su llegada a Lima. En efecto, cerca del 80% de ellos no había estado jamás en ninguna de las seis ciudades más grandes del país. Hay que agregar que el 60% de los migrantes encuestados declaró que su actividad anterior, así como la de su padre, era exclusivamente agrícola. El conocimiento del origen de la población nos permite aproximarnos a las características socioeconómicas, cruzando estos datos con los citados por Richard Webb53 para 1961 y Carlos Amat y León y Héctor León54 para 1971-1972.
150Webb señala que en 1961 el 80.5% de la población económicamente activa, con ingresos situados en el cuartil inferior de la distribución nacional, eran agricultores de la sierra cuyo ingreso promedio sólo representaba el 46.5% del ingreso nacional promedio y el 23.2% del ingreso promedio de la población activa residente en Lima. El mismo autor observa que, entre 1940 y 1966, la tasa media anual de incremento del ingreso de los pequeños agricultores de la sierra fue igual a cero mientras que la media nacional fue de 2 a 2.5% durante el mismo período.
151Según los datos proporcionados por la ″Encuesta Nacional de Consumo de Alimentos″ (ENCA) de 1971-1972, citados por Amat y León, el ingreso familiar promedio en zona rural equivalía al 22.6% del de Lima, el 90% de las viviendas no tenían electricidad y el 86% tampoco instalaciones interiores de agua potable.
152Es imposible establecer una relación directa y absoluta entre estos datos y los que caracterizan a los migrantes de la encuesta de Dietz; sin embargo, se puede afirmar sin temor a equivocación que los inmigrantes proceden, en su mayoría, de las zonas más deprimidas del país y constituyen, al llegar a Lima, uno de los sectores más pobres de la población urbana.
153La edad de llegada a Lima es también un dato de primera importancia: según la encuesta de EMetz, el 83% de los migrantes llegó antes de los 24 años (23% antes de los 15 años, 60% entre los 15 y 24 años). A estas condiciones podemos agregar el nivel de educación de estos migrantes: sólo el 5% de ellos llegó a Lima con estudios secundarios y un poco menos del tercio acudió a la escuela primaria; posteriormente, el 30% de estos migrantes siguió estudios (completos o incompletos) en Lima. Se trata entonces de una población de bajo nivel escolar y poco calificada para las actividades urbanas.
154Según esta misma encuesta, el 54% de los migrantes llegó solo y el 40% acompañado de familiares (los padres en el caso de los más jóvenes). Considerando las edades de migración, se puede suponer que la gran mayoría de las familias adultas se han formado en Lima.
155La caracterización de los migrantes al momento de su llegada, como se desprende del análisis de los resultados de la encuesta de Dietz (sin experiencia urbana, pobres, jóvenes, poco calificados y solos), permite bosquejar sus necesidades en cuestión de vivienda.
156Al llegar, el desconocimiento de la ciudad y la soledad impulsa a muchos de ellos a convivir con personas conocidas, por un período transitorio. La encuesta de Dietz muestra cómo más de la mitad de los migrantes vinieron aconsejados por algún miembro de la familia que ya vivía en Lima, y frecuentemente la primera vivienda que ocupa es la de un pariente (el 53.8% de los casos) o la de un amigo (9.5%). Es la fase de adaptación a la vida urbana que corresponde a menudo a la búsqueda del primer trabajo.
157Sin embargo, no todos los migrantes tienen la posibilidad de ser alojados por un pariente o un amigo. En esos casos buscan un alojamiento. Su propia situación económica (sin empleo y sin capital para financiar la compra de una propiedad) los obliga a buscar un alquiler barato cerca al centro de la ciudad. El período de adaptación supone entonces una gran capacidad de movilidad y la proximidad a lugares donde se ofrecen trabajos de poca calificación; es decir, principalmente las zonas comerciales (en primer término el Mercado Mayorista) y determinadas zonas industriales. Su soltería, o en todo caso una familia poco numerosa, les permite en un primer momento escoger viviendas pequeñas.
158Las necesidades evolucionan de acuerdo al tiempo de permanencia en Lima. Aquéllos que se hospedaban en casas de otras personas ahora desean su independencia; aquéllos que formaron una familia o que han tenido hijos requieren una vivienda más grande, aquéllos que han alcanzado mayor estabilidad profesional dependen menos de una localización residencial. Después de una o varias etapas en la ciudad tradicional, una parte importante de ellos forma las barriadas.
159Los resultados de la encuesta de Dietz permiten apreciar la movilidad residencial que se produce después de la llegada a Lima. Sólo el 7% de los migrantes encuestados no cambió jamás de barrio y el 2% tampoco cambió de vivienda. Todos ellos vivían en una barriada al momento del estudio. Entre aquéllos que han cambiado de vivienda, 43.8% lo han hecho una vez, 37.2% dos veces, 14.7% tres veces y 4.2% cuatro veces; por lo general, cada etapa duró entre 1 y 5 años.
160La proporción de 63.3% de alojamientos iniciales en casa de familiares o amigos desciende considerablemente en las siguientes etapas (34.3% en la segunda etapa, 21.6% en la tercera) y la vivienda familiar se convierte en mayoritaria (42.2% y 49.2% respectivamente).
161Esta evolución hacia la independencia es paralela al progreso profesional; en efecto, en la primera etapa, un 68.9% de los migrantes posee empleo de tipo ″inferior″5. En la segunda etapa el porcentaje de empleos de este tipo desciende a 65.6% y ya en la cuarta etapa se reduce al 53.8%. El posterior traslado a una barriada corresponde a una estabilización general, el 94.5% de los migrantes se alojan allí exclusivamente con su familia, y los empleos ″superiores″6 predominan con el 51.6%. Necesitamos entonces comprender por qué el mercado convencional ya no responde a sus necesidades.
C. La inadecuada oferta privada de terrenos y viviendas
″El rápido incremento de la población de la aglomeración desde 1945 no ha sido seguido por el mercado de la vivienda, en el cual la oferta pronto se ha revelado muy inferior a las crecientes necesidades de una población en busca de espacio residencial; en estas condiciones, la oferta se ha convertido en la regente del mercado, con todas las consecuencias que ello comporta.55
162En Lima, el mercado privado ofrece cuatro opciones de acceso a la vivienda: la venta de terrenos, la venta de viviendas (casa o departamento), el alquiler de viviendas de buena calidad y el alquiler de viviendas tugurizadas.
La compra de un terreno o una vivienda
163El mercado convencional de terrenos para la construcción se caracteriza por la fuerte concentración de la propiedad del suelo56: en 1972, 65 familias controlaban, en la periferia de Lima, un área equivalente a casi tres veces el espacio urbanizado de esa época, disponiendo 10 de ellas del 43.4% de ese total. Esos terrenos periurbanos, inafectos por la reforma agraria al inicio de los 70, se destinaron a la agricultura antes de ser urbanizados. Sus propietarios, familias que durante los años cincuenta se convirtieron en poderosos grupos financieros con ramificaciones en los sectores industriales y bancarios, controlaban generalmente una o varias empresas inmobiliarias que actuaban en la periferia limeña. Esta concentración de los terrenos y sus lazos con las sociedades inmobiliarias estimula el desarrollo de mecanismos especulativos:
″El proceso especulativo se realiza en parte a través de la transferencia de terrenos entre los dos tipos de sociedad: la sociedad agrocomercial, propietaria de una fracción de espacio rural (...) situada en la franja urbana y la o las sociedades urbanizadoras y / o inmobiliarias -si es que se da una descomposición del proceso- las que aseguran la transición a la etapa del suelo urbanizado. Generalmente, el administrador y los principales accionistas son los mismos en ambas sociedades, y pertenecen al grupo familiar propietario de la hacienda que se pretende lotizar (...); toda disminución del espacio productivo agrícola debido a la venta se traduce entonces en una reducción del capital de la sociedad agrocomercial (...); el incremento del patrimonio de suelos de la sociedad que compra el terreno se traduce en un aumento considerable del capital de dicha sociedad: es el juego especulativo.″57
164Estos mecanismos especulativos, que afectan la casi totalidad de los terrenos periféricos de propiedad privada, se manifiestan en el alza desmesurada de los precios por metro cuadrado de los terrenos por construir. El análisis de los anuncios inmobiliarios del diario El Comercio, cubriendo un largo período, fue efectuado por Alfredo Rodríguez en 196958 y evidenció la amplitud del problema (cuadro N° 12):
Cuadro N°12. INDICES DE EVOLUCION - Base 100 en 1940 PRECIOS DE LOS TERRENOS PARA CONSTRUCCION EN LIMA EVOLUCION GLOBAL DEL COSTO DE VIDA EVOLUCION DEL SALARIO OBRERO

Fuentes: Precio de los terrenos y salario obrero: RODRIGUEZ, Α.; 1970.
Costo de vida: INE, índice calculado sobre las tasas anuales de inflación.
165Sin embargo, esta alza de los precios promedio no va acompañada de un incremento paralelo de la superficie de terrenos vendidos; las observaciones de Rodríguez muestran más bien una clara tendencia a la disminución de las superficies vendidas en los distritos del triángulo Rímac-Callao-Chorrillos y al aumento en las zonas periféricas. Generalmente los terrenos ofertados son de gran tamaño, variando las superficies promedio de 600 a 1,600 m2, según los años. Las zonas donde la oferta es mayor corresponden a las del crecimiento espacial de la ciudad tradicional: San Miguel, San Isidro y Miraflores, y en 1967 se agregan los distritos de San Luis, La Molina y Santiago de Surco. Es claro que en estas condiciones esta oferta de terrenos no es la adecuada para los inmigrantes que llegan masivamente durante el período considerado. El estudio de Alfredo Rodríguez no se ha actualizado en lo que concierne a los terrenos por construir, sin embargo al observar la ciudad actual se constata que esas tendencias se han reproducido, de manera probablemente idéntica, con la urbanización de Monterrico, en terrenos cada vez más grandes y exclusivos de categorías sociales más acomodadas.
166La oferta privada de viviendas sigue más o menos la misma lógica. Las promotoras inmobiliarias están directamente ligadas a la venta de terrenos. Rodríguez observa, para el período de 1940-1967, que entre el 60 y 70% de las viviendas ofrecidas se sitúan en las zonas de crecimiento al interior del triángulo (San Miguel, Magdalena Vieja, Miraflores, San Isidro). Paulatinamente, la función residencial de la zona central (Lima, Breña) pierde importancia, pasando del 20% de oferta en 1940 al 13% en 1967. Los tipos de viviendas vendidas reflejan los procesos urbanos que han caracterizado esas zonas: casas en las urbanizaciones de San Miguel y los distritos aledaños, departamentos en los barrios residenciales más antiguos y en proceso de densificación (principalmente Miraflores y a partir de los años sesenta San Isidro). Al analizar el número de habitaciones por vivienda, Rodríguez constata una disminución general del tamaño de las unidades ofrecidas en el mercado (4 habitaciones en 1940, 2.8 en 1967). Esta reducción en habitaciones se explica por el incremento del porcentaje de departamentos (ninguno en 1940, 21 % en 1960, 52% en 1967), aún cuando éstos tiendan a ampliarse en el transcurso de ese período (pasando de 1.4 habitaciones en 1950 a 2.3 en 1967).
167Si observamos la evolución de los precios de venta de las viviendas, constatamos que, al igual que los terrenos aunque en menor medida, ésta es desproporcionada en relación a la evolución global del costo de vida y de los ingresos de los sectores populares (cuadro N°13). En 1980, Carlos Frías y Miguel Ramos59 actualizaron los datos de Rodríguez, siguiendo la misma metodología. Esta actualización muestra que a partir de la segunda mitad de los años setenta se reduce la distancia entre la evolución de los precios de las viviendas y la inflación; pero al mismo tiempo el poder adquisitivo de los obreros, que no había dejado de incrementarse desde 1940, se ve seccionado considerablemente con el fuerte progreso de la inflación a partir del período 1973-76.
168En la segunda mitad de los años 70 dos medidas emitidas por el gobierno modificaron significativamente el mercado privado de acceso a la propiedad. Una se refería a los terrenos y la otra a las viviendas en venta.
169Ante una acelerada urbanización de las zonas agrícolas periféricas (principalmente en el sector norte de la aglomeración), el gobierno decidió en 1975 proteger esos suelos, declarando la imposibilidad de construir en ellos. Esta nueva norma trajo consigo la explosión de urbanizaciones ilegales bajo la forma de asociaciones pro-vivienda o cooperativas de viviendas. Estas operaciones, por su ilegalidad y su entorno urbano (la proximidad a las grandes barriadas del Cono Norte) son poco atractivas para las clases acomodadas; por lo tanto, sus precios se acercan más a la capacidad de financiamiento de las clases medias, y en general a la de los asalariados (obreros y empleados). Sin embargo, una vez puesta en evidencia la estafa, como lo hemos visto en numerosos casos, estas urbanizaciones terminan transformándose en barriadas.
Cuadro N°13 ÍNDICES DE EVOLUCION - Base 100 en 1940 PRECIOS1 DE LAS VIVIENDAS EN VENTA EVOLUCION GLOBAL DEL COSTO DE VIDA EVOLUCION DEL SALARIO OBRERO

Note 17
Fuentes: Precio de venta y salario obrero de 1940 a 1987: RODRIGUEZ, Α.; 1970.
Precio de venta y salario obrero a partir de 1973: FRIAS, C; RAMOS, M.; 1980.
Costo de vida: INE, índice calculado sobre las tasas anuales de inflación.
170En 1976, con el Decreto Ley N° 21635 que crea las ″viviendas económicas″, el Estado intenta alentar, a través de ciertas exoneraciones fiscales, a la construcción por parte del sector privado de viviendas asequibles a los sectores populares. La etiqueta de ″vivienda económica″ dependía del precio de venta (expresado en ″salarios mínimos vitales″ - SMV) de una superficie mínima construida. Este decreto preveía dos tipos de viviendas económicas:
″La vivienda económica de nivel mínimo″ con 90 m2 de construcción en terrenos de 160 m2 y a un precio máximo de 11 SMV.
″La vivienda económica de nivel medio″, con 120 m2 de área construida en terrenos de 300 m2, a un precio máximo de 19 SMV.
171En 1978 el Decreto Ley N° 22167 modificó los topes, elevando el precio máximo de la vivienda ″mínima″ a 24 SMV y el de la vivienda ″media″ a 40 SMV.
172Un estudio realizado por Gustavo Riofrío60 antes del último decreto, en base a anuncios inmobiliarios de El Comercio y al análisis de los precios y posibilidades de financiamiento para las viviendas menos caras que encontró, mostró, por una parte, que las viviendas más baratas correspondían al tipo ″medio″ (Riofrío no encontró ninguna del tipo ″mínimo″) y, por otra, que las instituciones especializadas en el crédito para el acceso a la propiedad (subvencionadas por el Estado) excluían, por los ingresos exigidos, a más del 60% de las familias para la compra de teóricas viviendas ″mínimas″ (ya que no existieron) y al 80% para la compra de las viviendas más baratas que encontró Riofrío. Aún cuando probablemente estos resultados, producto de varias aproximaciones, sean imprecisos y quizás estén sobrestimados, evidencian sin embargo que la mayoría de las familias limeñas, al momento de la encuesta, no estaba en condiciones de adquirir una vivienda considerada ″barata″.
173La imprecisión general de las informaciones que hemos expuesto y las dificultades de verificación cronológica para el período 1940-1980 nos impiden profundizar la demostración. Sin embargo, consideramos que los indicadores presentados son lo suficientemente claros como para concluir que el acceso a la propiedad de terrenos o viviendas a través del mercado privado convencional no ha sido de ninguna manera, en el período 1940-1980, una opción para la gran mayoría de migrantes, en esos momentos sector preponderante en la demanda de vivienda en Lima.
El alquiler
174El mercado del alquiler ha sido objeto de estudios y reflexiones sólo en muy raras ocasiones. No existen, incluso, estadísticas confiables que nos permitan estimar el peso del parque de viviendas de alquiler en Lima, salvo el trabajo de Alfredo Rodríguez, muy citado ya, que sigue siendo el único análisis global de la oferta, pero cuyos datos se remontan a 1967.
175Las cifras que citamos en el cuadro N° 14 son pues antiguas, pero las interrogantes que plantean y las conclusiones que se deducen de ellas permanecen muy actuales. Interrogantes y conclusiones que estuvieron presentes en los debates parlamentarios que precedieron la aprobación de la nueva ley del inquilinato, en 1988.
176El cuadro N° 14, retomando informaciones trabajadas por Rodríguez en 1967, compara la distribución de los ingresos familiares, la capacidad teórica de pago de un alquiler (en base a una tasa de esfuerzo del 25%) y los alquileres promedio, a partir de los anuncios inmobiliarios.
177La primera parte del cuadro muestra que en 1967, menos de la mitad de las familias instaladas en Lima podían disponer de más de 1,000 soles para cubrir su alquiler. La segunda parte evidencia que esta suma sólo les permitía alquilar un departamento en el Callao o una simple habitación en el centro de la ciudad o en los distritos periféricos con un importante porcentaje de viviendas tugurizadas. Si exceptuamos la Provincia Constitucional del Callao, alrededor del 75% de las familias no podía alquilar un departamento y el 85% tampoco una casa.
Cuadro N° 14-A. DISTRIBUCION DE LOS INGRESOS FAMILIARES EN LIMA EN 1967 -ALQUILERES MAXIMOS TEORICOS (tasa de esfuerzo de 25%)

178En el período considerado por Rodríguez (1940-1967), la oferta de viviendas de alquiler se centraliza, sobre todo, en tres zonas8: el centro, la zona ″intermedia central″ y la zona ″intermedia sur″, con un descenso cuantitativo constante de la primera y el progresivo avance de una cuarta: la ″periferia Norte-Este″.
179El alquiler de habitaciones que entre 1940 y 1950 representaba la mitad de los anuncios, se redujo al tercio entre 1960 y 1967.
180Los precios indicados no reflejan la realidad del mercado del alquiler en la Lima de 1967. En efecto, la mayoría de los inquilinos pagaba mucho menos debido al bloqueo legal de los alquileres. Los precios que señala Rodríguez corresponden a departamentos libres cuyos propietarios estaban autorizados a aplicar los precios que desearan, lo que los llevaba a exigir sumas elevadas desde el principio, en previsión del congelamiento una vez que la vivienda se ocupara. Sin embargo, a pesar de esta aclaración, las cifras proporcionadas no son inútiles; por el contrario, reflejan los problemas que enfrentaban los migrantes al llegar a Lima, al buscar su primera vivienda o cuando deseaban mudarse.
Cuadro Ν° 14-Β ALQUILERES MEDIOS SEGUN LAS ZONAS

1 Centro = Lima, Breña.
2 Periferia Norte-Este = Rímac, La Victoria, las zonas tugurizadas de Surquillo.
3 Intermedio Centro = Magdalena Vieja, Jesús María, Lince, San Miguel, Magdalena.
4 Intermedio Sur = Magdalena del Mar, San Isidro, Miraflores, el resto de Surquillo.
5 Periferia Sur-Este = Barranco, Chorrillos, Santiago de Surco.
6 Periferia Este = La Molina, Ate-Vitarte.
Fuente: RODRIGUEZ, Α.; 1970, ρ.13 (anuncios de El Comercio).
181El congelamiento de los alquileres de vivienda, que deben ser inferiores a un tope establecido por la ley, es probablemente la principal constante de la política de vivienda en el Perú desde principios del siglo. La última ley de este tipo (aprobada en 1988) fue objeto de una polémica que duró casi 10 años. Riofrío interpreta la evolución de la legislación del inquilinato, según criterios políticos:
″Entre 1900 y 1980 vamos a asistir a una extraña comedia legal en la cual se repetirá hasta por tres veces el ciclo que describiremos a continuación:
El Estado dicta dos leyes; la primera impide el desalojo de las viviendas por falta de pago de los inquilinos. Sólo es posible desalojar a un inquilino si el propietario decide vivir en esa vivienda y no posee otra. La segunda ley fija un precio tope para los alquileres y, finalmente, congela los alquileres.
Se comprenderá que esta legislación favorece a los inquilinos, en particular a los de menores ingresos. Los propietarios tendrán cada vez menores incentivos para invertir en la construcción de viviendas de alquiler y harán esfuerzos para contrarrestar los efectos de la legislación. Tenemos así que la jurisprudencia ha variado poco a poco el sentido de las leyes señaladas, de tal modo que en la práctica los propietarios serán quienes impongan las condiciones a los inquilinos... hasta el momento en que el descontento se hace visible y se vuelven a dar leyes que prohiben los desalojos y congelan los alquileres ′en tanto se dicte una ley definitiva sobre la materia′. Esa ley ′definitiva′ se dictó recién hacia fines de los años setenta y en estos días es materia de controversia pública.″61
182Las observaciones de Rodríguez indican claramente la importancia de un control de los alquileres en la medida que, como ya ha sido señalado, una parte importante de la población urbana no tiene acceso a la propiedad. Probablemente Riofrío es quien mejor explica la permanencia de una política que evita ante todo el surgimiento de una fuerte corriente reivindicativa en torno al tema del alquiler. En ese sentido, las sucesivas leyes lograron sus fines, pues no existe en Lima ninguna organización representativa que defienda los intereses de los inquilinos. Por el contrario, en el plano de las condiciones de vivienda, el bloqueo de los alquileres ha tenido (y tiene) consecuencias desastrosas.
183No es raro encontrar en estos días inquilinos ocupando diez o veinte años la misma vivienda y pagando un alquiler mensual equivalente, por ejemplo, al precio de un paquete de cigarrillos. En estas condiciones, el propietario se encuentra imposibilitado de dar un adecuado mantenimiento a su vivienda. Tales situaciones excluyen cualquier inversión en el sector donde los alquileres se encuentran congelados; la inversión se concentra en el alquiler de lujo, no reglamentado. Pero esta interpretación de la escasez de alquileres, muy divulgada por los promotores inmobiliarios, no es la única.
184Efectivamente, más adelante veremos cómo los factores que facilitaron el desarrollo de las barriadas también limitaron fuertemente el incremento de la demanda popular de opciones convencionales de vivienda. Sin alejarnos mucho, podemos avanzar ya la siguiente hipótesis: si bien es claro que las dificultades de acceso a las viviendas de alquiler han contribuido a intensificar el movimiento hacia las barriadas, esta intensificación misma es, a su vez, una explicación posible de la escasa oferta de alquiler.
185En cuanto a la vivienda de alquiler barato, la principal consecuencia de la legislación ha sido la tugurización del parque. Efectivamente, además de la ausencia de inversiones para el mantenimiento de las viviendas, el congelamiento ha obligado a los propietarios a subdividir al máximo su patrimonio para compensar con una gran cantidad de inquilinos el bajo valor de los alquileres. El resultado de esto es la multiplicación de pequeños alojamientos en espacios que no fueron concebidos para ser autónomos, la generalización de los servicios comunes, la degradación de los inmuebles y la sobreutilización de los servicios y los espacios. El estudio de Adolfo Córdova en 195862 estimaba en cerca de 60,000 las familias que vivían en viviendas tugurizadas según ese proceso (24% del total de familias de la aglomeración) y en 49,000 las familias que habitaban viviendas nuevas, pero tugurizadas desde el principio debido a la extrema densidad y a las carencias en la construcción (20% del total). Es evidente que las viviendas más baratas tienen las mayores posibilidades de pertenecer a estas categorías.
186Jean Paul Deler clasifica y cuantifica los tugurios del distrito de Lima a fines de los 60, retomando los términos de un estudio efectuado en el marco del esquema director de 196763. Entre estas viviendas, las que predominan son las que se ubican en los callejones9 con un 63.3% de las familias, vienen luego las quintas decadentes10 con el 20.7% de las familias, los corralones11 con el 5%, las casas subdivididas12 con el 3% y los solares, ″barriadas aéreas″ y otras formas13 con el 7.8%.
187El censo de tugurios, realizado en 196764, arrojó la cifra de 96,644 viviendas de este tipo en la aglomeración que albergaban 488,648 habitantes, lo que da una ocupación promedio de 5.06 personas por vivienda. Estas viviendas se concentraban principalmente en las zonas centrales de la ciudad (Lima, Breña, La Victoria), pero también en el Callao (Callao, La Perla, Carmen de la Legua), en San Martín de Porres y en la zona sur del casco urbano tradicional, cerca del centro secundario de Miraflores (Surquillo, Chorrillos, Barranco).
188Diversos estudios, efectuados en fechas y con muestras diferentes, permiten bosquejar las características generales de las viviendas tugurizadas.
189Cordova65 constataba, en 1956, que el 58.3% de las viviendas tugurizadas tenía uno o dos ambientes (33.6% y 24.7% respectivamente) y que la mitad del total se encontraba superpoblada (con un mínimo de 1.65 personas por ambiente). Alrededor del 50% de estas viviendas tampoco disponía de servicios sanitarios propios.
190El censo de tugurios de 1967 repartía este tipo de vivienda de la siguiente manera:
191Callejones 58.6%
192Quintas decadentes 16.3%
193Corralones 15.4%
194Casas subdivididas 3.1%
195Otros tipos 6.6%
196De estas viviendas, el 75% no tenía conexiones individuales de agua y el 68% tampoco electricidad. Las quintas decadentes eran el único tipo de tugurio en el cual predominaban las viviendas con instalaciones individuales, mientras que el 91 % de las viviendas ubicadas en los callejones sólo disponían de equipamientos colectivos.
197La encuesta de DESCO, publicada en 197966, se realizó en varios barrios de características diferentes. En Surquillo, el 60% de las viviendas encuestadas tenían 1 ó 2 ambientes y el 86% eran alquiladas; 37% tenía un área menor de 25 m2 y 38% entre 25 y 50 m2. En Barrios Altos y en el barrio La Unión (ambos en el distrito de Lima) el 54% de las viviendas tienen entre 1 ó 2 ambientes, 42% tienen menos de 25 m2 y 25% entre 25 y 50 m2.
198Los resultados de la encuesta efectuada en 1982 por el Ministerio de Vivienda en 21 tugurios de Lima67, señalan una superficie promedio de 34.5% m2 por vivienda, con una ocupación de 4.4 personas; el 62.3% de las viviendas sólo tiene 1 ambiente y el 83.9% instalaciones de agua comunes. El alquiler mensual promedio era de 3,200 soles en febrero de 1982 (5.8 dólares, 78% del salario mínimo legal vigente a la fecha) con un tiempo promedio de ocupación superior a los 18 años.
199Estos datos, aunque se encuentran muy dispersos y son frecuentemente imprecisos y difícilmente comparables entre sí, proporcionan sin embargo ciertas características generales que nos interesan. Cabe destacar, primeramente, el problema del tamaño de la vivienda, aceptable para un soltero o una pareja, pero difícilmente tolerable cuando la familia crece. Se observa seguidamente que los alquileres son muy bajos en la medida que van acompañados de una presencia muy antigua en la vivienda. El congelamiento de los alquileres frena la movilidad residencial. Finalmente, se constata que el nivel de comodidad de las viviendas es ínfimo y la ubicación central en barrios totalmente servidos por redes no es de ninguna manera garantía de una dotación efectiva de los servicios.
200Para el migrante llegado a Lima que en un primer momento se alojará en un tugurio, la alternativa será entonces:
quedarse en ese primer alojamiento con su familia, al costo de una densificación cada vez más grave, pero con el beneficio de un alquiler que constantemente va disminuyendo además de la cercanía a su centro de trabajo;
o buscar algo más grande, con el riesgo de enfrentarse a alquileres de viviendas no ocupadas, sobrevaluadas por el propietario, que se anticipa de este modo a las consecuencias del congelamiento.
201El cuadro N° 15 reúne los resultados de la investigación de Rodríguez y la actualización de Frías y Ramos, mostrando claramente cómo el acceso a la segunda opción se ha degradado a lo largo del período que nos interesa. Efectivamente, sólo la evolución de los alquileres de habitaciones se ha mantenido, hasta 1973, más o menos paralela a la del salario obrero antes de ″dispararse″ en la segunda mitad de los años setenta. Ahora bien, si la perspectiva es la ampliación, no es una simple habitación lo que se busca, sino un departamento o una casa. Para este tipo de viviendas, el alza de los alquileres se ha incrementado tres veces más rápidamente que el salario obrero y la inflación.
Cuadro N° 15. INDICES DE EVOLUCION - Base 100 en 1940 ALQUILERES SEGUN LOS TIPOS DE VIVIENDA EVOLUCION GLOBAL DEL COSTO DE VIDA EVOLUCION DEL SALARIO OBRERO

Fuentes: Alquileres y salario obrero de 1940 a 1967: RODRIGUEZ, Α.; 1970.
Alquileres y salario obrero a partir de 1973: FRIAS, C; RAMOS, M.; 1980.
Costo de vida: INE, índice calculado sobre las tasas anuales de inflación.
202Es necesario precisar una vez más que los indicadores utilizados deben considerarse con prudencia, debido a su antigüedad, al modo en que han sido recolectados y por su presentación en valores promedio sin ninguna indicación de las dispersiones. Las cifras que reproducimos sólo deben ser tomadas en cuenta como estimaciones.
203Pero no deja de ser cierto, también, que en el tema de los alquileres estos datos y sus comentarios permiten sacar algunas conclusiones simples:
En el caso de los departamentos y casas individuales, el mercado del alquiler en Lima tiene una reducida importancia cuantitativa y responde casi exclusivamente a la demanda de las clases acomodadas.
La única categoría dentro del mercado que parece accesible a la demanda de la población de bajos ingresos es la de los cuartos o pequeños departamentos dentro de inmuebles tugurizados.
Las sucesivas reglamentaciones del alquiler, que han consistido en una serie de ajustes en torno al principio de los alquileres bloqueados, tienen parte de la responsabilidad de estos vacíos cuantitativos y cualitativos.
Pero esta relación de causa a efecto resulta insuficiente para la interpretación de las carencias del mercado del alquiler; los siguientes pasos de la investigación contribuirán a confirmarlo.
204Estas conclusiones extraídas de datos antiguos no dejan de tener vigencia. En la exposición de los motivos del proyecto de ley del inquilinato, presentada al Parlamento peruano en 1988, se retomaban prácticamente los mismos términos:
Reducida inversión del sector privado en la construcción de viviendas de alquiler.
Reducida inversión del sector privado en el mantenimiento de viviendas de bajo alquiler.
Necesidad de una reforma de la legislación vigente.
El congelamiento de los alquileres no es la única explicación de las inversiones limitadas.
205Todos los datos analizados concuerdan, tanto para la opción del inquilinato como para las fórmulas de acceso a la propiedad, en señalar que la oferta del sector privado convencional, entre 1940 y 1980, no fue capaz de absorber la demanda de vivienda popular producto de la inmigración. Esta incapacidad (o falta de voluntad) lleva a interrogarse sobre otro productor potencial de viviendas: el Estado.
D. La insuficiente oferta pública de vivienda social
206La historia de la vivienda social en el Perú se caracteriza desde 1940 por una sucesión de políticas con clientelas cada vez diferentes. Abelardo Sánchez León y Julio Calderón dedican a este tema un capítulo de su obra sobre las políticas urbanas del Estado peruano de 1950 a 197968. De este texto extraeremos los datos sustanciales y una parte de las interpretaciones que se presentan en los párrafos siguientes.
207Con el gobierno de Benavides (1936-1938) comienza verdaderamente la historia de la vivienda social moderna en Lima (no nos remontaremos aquí a los barrios indios de la época colonial). Los ″barrios obreros″, copia de las ciudades-jardín británicas, se destinaban explícitamente al proletariado urbano y se ubicaban en zonas de la ciudad con clara preponderancia de sectores populares. Esta planificación reforzaba la segregación espacial existente sin entrar en una lógica de expansión espacial. Estos programas, aunque efectivamente alcanzaron los objetivos propuestos, quedaron, sin embargo, muy limitados en términos cuantitativos. En la provincia de Lima se establecieron cuatro ″barrios obreros″ (en los distritos de La Victoria, Rímac y Lima), sumando en total 120 casas y 246 departamentos; en el Callao se construyeron cinco barrios de este tipo, pero de menores dimensiones.
208El gobierno de Odría (1948-1956) es en realidad el primero que tiene que enfrentarse al explosivo crecimiento urbano. En la historia de las barriadas, se ubica en la frontera de las invasiones de El Agustino y de Ciudad de Dios. El problema de la vivienda popular ya no se limita a un proletariado urbano fácilmente identificable y cuantificable y las divergencias espaciales del casco urbano tradicional se multiplican. La política de vivienda social de Odría integra parcialmente las exigencias de expansión espacial a partir de las Unidades Vecinales, otra adaptación peruana de un modelo británico (al menos en la denominación).
209La Unidad Vecinal de Odría, a diferencia del ″Barrio Obrero″ de Benavides, quiere ser un elemento motor en la planificación del crecimiento espacial de la aglomeración. Se encuentra situada en la periferia y define un eje de expansión urbana, marcando fuertemente el espacio con la construcción de un conjunto de edificios multifamiliares.
210La primera de las Unidades Vecinales fue concebida por el gobierno precedente (el de Bustamante y Rivero) después de dos programas experimentales de poca dimensión, y se concluyó bajo la presidencia de Odría asignándosele el nombre de Unidad Vecinal N° 3 (conocido en Lima como la UV3). Se edificaron 1,112 departamentos a un costo global de 23 millones de soles, lo que significa un costo unitario de poco más de 20 mil soles, casi el doble del precio promedio de los departamentos registrados por Rodríguez, en los anuncios de 1950, y 20% del precio de las casas. Situada en el distrito de Lima, entre las futuras avenidas Colonial y Venezuela, a medio camino del Callao, la UV3 ocupó el centro de un área del triángulo Rímac-Callao-Chorrillos con fuerte actividad agrícola; la urbanización trajo consigo la valorización de los terrenos contiguos, los que a su vez no tardaron en urbanizarse. El mismo proceso se repite con la Unidad Vecinal de Mirones, ubicada en el mismo eje Lima-Callao aunque más cerca de Lima, con un total de 600 viviendas cuya construcción se inició en 1951, con la del Rímac, con la misma dimensión de la anterior e iniciada el mismo año y con la de Matute con 448 departamentos, ubicada al este de La Victoria.
211Paralelamente a las Unidades Vecinales, el gobierno de Odría impulsó programas de menor dimensión (de 50 a 120 viviendas generalmente en edificios multifamiliares) en zonas ya urbanizadas donde aún se encontraban disponibles importantes terrenos. Bajo las denominaciones de Agrupaciones y Grupos de Vivienda, estos programas estaban dirigidos a una clientela relativamente acomodada, puesto que el costo unitario promedio de los departamentos, en 1950, se situaba en los 50,000 soles (cinco veces el precio promedio de los departamentos registrados por Rodríguez en la misma fecha y casi la mitad de los de las casas). Por otro lado la localización deja ver los objetivos sociales de estos programas: de 6 programas de este tipo, dos se ubican en Miraflores, otros dos en Lince, uno en Jesús María y uno en Breña.
212Bajo el régimen de Odría se construyeron alrededor de 2,900 viviendas en las ″Unidades Vecinales″ y un poco más de 600 en otros programas. Tomando en cuenta el costo de estas viviendas en venta y los señalamientos hechos sobre la oferta privada, es claro que no respondían a los requerimientos de los migrantes pobres, que aquí nos interesan. Recordemos además que, entre 1948 y 1956, llegaron a Lima entre 30,000 y 50,000 migrantes por año.
213Durante el gobierno de Manuel Prado (1956-1962) tiene lugar el último intento de solucionar el problema de las barriadas a través de una política de vivienda. Igualmente, durante esta época se produce el crecimiento vertiginoso de las barriadas, fuera de los límites de la ciudad. El objetivo de la ley N° 13517 y su reglamento (febrero y julio de 1961, respectivamente) era la legalización de las barriadas existentes y la futura sustitución de las mismas por ″Urbanizaciones Populares de Interés Social - UPIS″, programas de lotes equipados y en ocasiones con construcción de núcleos básicos. Más adelante analizaremos las consecuencias de esta ley en las condiciones de crecimiento de las barriadas, pero para efectos del tema aquí expuesto, la vivienda social, es útil detenerse un instante en el contexto en el que nace la propuesta de las UPIS.
214Desde los primeros meses del gobierno de Prado, con la creación de la Comisión para la Reforma Agraria y la Vivienda -CRAV- y la formulación de sus objetivos, se manifestaba el interés por encontrar una solución al problema de la vivienda en el país, pero también se subrayaba un punto de partida ideológico que guiaría esta política. El presidente de la CRAV era ni más ni menos que Pedro Beltrán, propietario del diario conservador La Prensa y ″representante de la oligarquía modernizante″69 de la época. El objetivo central de la comisión, señalado en el decreto de creación, era ″presentar al gobierno un plan integral para la difusión de la pequeña y mediana propiedad urbana y rural y para la solución del problema de la vivienda″ (Decreto Supremo N° 1 del 10 de agosto de 1956). Al estar de por medio una población de bajos recursos, la intención era en realidad ordenar y legalizar la ocupación de terrenos eriazos, sin afectar el buen funcionamiento de los mercados convencionales altamente especulativos. Es aquí que nace la política de Ciudades Satélites.
215Una vez enunciado este principio segregativo, la intención de estos programas de Ciudades Satélites era construir conglomerados urbanos, dotados de todos los servicios, ubicados a cierta distancia de las zonas urbanas y suficientemente autónomos como para permitir a sus moradores vivir y trabajar. Estos objetivos implicaban no solamente una fuerte inversión en equipamiento, sino importantes medidas para incentivar a las empresas a instalarse allí. La vivienda social se traducía en la oferta de lotes habilitados a bajos precios, posibles por el poco valor especulativo de terrenos desérticos y alejados, de propiedad del Estado. De tres proyectos de Ciudades Satélites sólo uno englobaba todos los elementos que hemos descrito, pero fue también el que quedó más retrasado en su realización: Ventanilla.
216El proyecto, iniciado en 1960, planeaba acoger a más de 100,000 personas, mediante la habilitación de 20,000 lotes distribuidos en 10 urbanizaciones, de las cuales se encargarían promotores privados o instituciones (fuerzas armadas, policía, ministerios) deseosas de proporcionar terrenos a su personal. También preveía una zona industrial de 32 hectáreas y una comercial de 8 hectáreas. El censo de 1981 da cuenta, para la totalidad del distrito (es decir incluyendo las zonas pobladas antes del proyecto), de una población de 17,000 habitantes. Sólo 11 hectáreas de la zona industrial y 1 de la comercial fueron adquiridas, lo que demuestra el fracaso total de la operación. Según Sánchez León y Calderón, este fracaso se debería a la inexistencia de estudios de factibilidad respecto a la implementación de futuras zonas de actividades industriales y comerciales. En efecto, la autosuficiencia era la principal condición para el éxito del programa y la escasez de establecimientos industriales y comerciales acarreó la reticencia de los inversionistas capaces de habilitar zonas de hábitat. Sólo dos urbanizaciones se construyeron: La Marina, habitada por miembros de la Marina que trabajan en el Callao, y una urbanización privada donde no se instalaron los servicios previstos. A fines de los años 70 sólo se había habilitado un total de 2,451 lotes.
217Los programas de Ciudad de Dios y San Juan, las otras dos Ciudades Satélites, están estrechamente ligados. Ya hemos abordado brevemente la historia de Ciudad de Dios, que se inició la noche de Navidad de 1954 y hemos hecho referencia a la campaña periodística desarrollada por La Prensa. En este contexto no es sorprendente que Pedro Beltrán, antiguo director de ese periódico, opositor al régimen de 1954, presidente de la CRAV a partir de 1956 y Primer Ministro de Prado, se haya interesado particularmente en esa invasión. Sin embargo, la realidad de Ciudad de Dios no respondía ni a la proclamada solución global del problema de la vivienda ni al principio de la Ciudad Satélite.
218En efecto, Ciudad de Dios, iniciada en 1958, no es otra cosa que el primer programa limeño de venta de lotes equipados con núcleos básicos14 susceptibles de ser ampliados; además, lejos de integrar un proyecto global dentro de una política de vivienda, sirve en realidad para afianzar la instalación de la población en Ciudad de Dios y despejar el terreno invadido para viabilizar allí otro programa en el cual los capitales privados pudieran intervenir con mejores perspectivas de rentabilidad (la Ciudad Satélite de San Juan). La idea concreta consistía en urbanizar un terreno, ubicado al otro lado de la carretera, cuya topografía era la adecuada para una gran expansión en el futuro, ofreciendo en alquiler-venta lotes y construcciones, en condiciones financieras muy favorables para el comprador. Este programa contemplaba la habilitación de 1,400 lotes.
219Cuando el terreno invadido se hubiese liberado, podría empezar el programa de la Ciudad Satélite de San Juan, en un área de 334 hectáreas, parcialmente ocupadas por los invasores de 1954-55. El programa comprendía 6,160 lotes habilitados, cuyos compradores se beneficiarían con un crédito para la construcción de una casa, y 1,840 lotes construidos. La clientela de San Juan se compuso de familias modestas, aunque consideradas solventes por las instituciones que otorgaban los créditos, lo que significaba que disponían de ingresos regulares de asalariados. No se trataba pues de una población como la de Ciudad de Dios, y la mejor prueba de ello es la rapidez con que se construyeron las casas allí, mientras que 30 años después muchos de los núcleos básicos de Ciudad de Dios aún permanecen iguales, sin haber sido ampliados.
220Se observa, entonces, que detrás del término Ciudades Satélites se escondían tres tipos de programas públicos con intenciones muy diferentes: uno de ellos, un verdadero intento de realizar una especie de ″ciudad nueva″ periférica; el otro, una urbanización muy similar a las ofrecidas por el mercado privado; y el último, una verdadera urbanización popular que anunciaba las UPIS creadas por la ley N° 13517 de 1961.
221El gobierno de Prado no tuvo el tiempo suficiente para llevar lejos la implementación de las UPIS; sin embargo, cuatro programas se encontraban bastante avanzados antes del golpe de Estado de 1962:
UPIS El Agustino (El Agustino) con 500 casas completas,
UPIS Valdivieso (San Martín de Porres) con 600 núcleos básicos,
UPIS Condevilla Señor (San Martín de Porres) con 4,400 núcleos básicos,
UPIS Pamplona Baja (San Juan de Miraflores, en la prolongación de Ciudad de Dios) con 1,750 núcleos básicos.
222Los principales proyectos, el de Repartición (San Martín de Porres - 4,000 lotes), Collique (Comas - 5,000 lotes), Canto Grande (San Juan de Lurigancho -5,000 lotes) y La Chalaca (Callao - 2,000 lotes) fueron abandonados por los gobiernos siguientes, quedando sin terminar.
223En el cuadro N° 16 se presenta la información esencial de las viviendas y lotes implementados durante el gobierno de Prado en los diferentes programas.
CuadroΝ°16. LOS PROGRAMAS DE VIVIENDA DEL GOBIERNO DE PRADO EN LIMA

Fuente: según SANCHEZ LEON, A; CALDERON, J.; 1980, pp. 115-124.
224De un total de 20,300 unidades implementadas, sólo 10,601 (núcleos básicos y lotes sin crédito para construir) se pueden considerar adecuadas para la población pobre que nos interesa. Pero esta cantidad, comparada nuevamente con el número de migrantes llegados a Lima entre 1956 y 1962 (de 50,000 a 55,000 por año), resulta insuficiente para responder significativamente a la nueva demanda.
225Al mismo tiempo, y siempre con el impulso de Beltrán, esta política de habilitación de lotes y viviendas fue complementada con la implementación de un sistema de financiamiento mediante la creación de las Asociaciones Mutuales de Crédito para la Vivienda (ley N° 12813 del 6 de marzo de 1957), entidades de derecho privado, sin fines de lucro, encargadas de reunir capitales destinados a financiar préstamos para vivienda. A través de estas mutuales, que combinan recursos propios y del Estado, los compradores pudieron obtener financiamien-tos con tasas inferiores a las del mercado. Posteriormente las Asociaciones Mutuales se transformaron en ″Cajas de Ahorro y Préstamos para Viviendas″, aumentando de esta manera sus recursos propios; el dispositivo se complementó en 1962, con la creación del Banco de la Vivienda del Perú - BANVIP, que tenía entre sus responsabilidades la transferencia de recursos públicos a a las mutuales.
226Luego de un breve intermedio militar, la presidencia de Belaúnde (1963-1968) se caracterizó, en lo que concierne nuestro centro de interés, por la ruptura entre la política de producción de vivienda social y la política de barriadas. El gobierno de Belaúnde, reteniendo de la ley N° 13517 los puntos de reconocimiento de las barriadas existentes y abandonando casi por completo la construcción de las UPIS, gira explícitamente hacia su clientela electoral: las clases medias, en plena expansión entonces y deseosas de nuevos espacios de hábitat subvencionado.
227En el período 1963-1968, la habilitación de lotes y la construcción de núcleos básicos fueron abandonadas por completo, para construirse en cambio conjuntos de edificios en los espacios aún vacíos del casco urbano tradicional. Cuando el gobierno de Belaúnde decidió continuar algunos programas iniciad os por sus predecesores, sólo fue para agregar inmuebles o, en el caso de las Ciudades Satélites, para terminar las urbanizaciones en vías de construcción.
228De esta manera, al lado de las ″grandes obras del gobierno″, como son los conjuntos residenciales de San Felipe (1,260 departamentos en Jesús María) y Santa Cruz (250 departamentos en Miraflores) se encuentran departamentos o casas añadidos a las Unidades Vecinales, Grupos y Agrupaciones de Vivienda de Odría, además de casas en San Juan y Ventanilla.
229El cuadro N° 17 presenta una síntesis de la producción pública de viviendas, bajo la presidencia de Belaúnde.
Cuadro N°17. LA PRODUCCION PUBLICA DE VIVIENDAS EN LIMA BAJO LA PRESIDENCIA DE BELAUNDE

1 Estas casas en lotes equipados ya se encontraban contabilizadas en las obras de Prado. Fuente: según SANCHEZ LEON, Α.; CALDERON, J.; 1980, p. 126.
230Es claro que lo fundamental de la política de producción de vivienda de Belaúnde consistió en la construcción de departamentos. Esta política se apoyó ampliamente en los sistemas de financiamiento implantados por Beltrán, las mutuales y BANVIP, que otorgaron créditos hasta por el 90% del precio de venta, con tasas de interés bajas y fijas, reembolsables hasta en 20 años. Sánchez León y Calderón señalan que la única condición para otorgar las viviendas era un ingreso mínimo y regular exigido por la mutual para poder gozar de un crédito. Al no establecerse ningún tope económico, según los mismos autores, muchas personas adquirieron departamentos en San Felipe y Santa Cruz, aprovechando condiciones financieras tan ventajosas, para luego revenderlos y reunir el dinero necesario para la cuota inicial de una casa en las urbanizaciones de lujo que se desarrollaban al este de la aglomeración (Monterrico); otras personas se aseguraron un ingreso regular alquilándolos. Estas prácticas, prohibidas en el contrato de venta de los departamentos, no fueron sin embargo sancionadas.
″Fue (...) un favor del Estado a una burguesía ávida por vivir en las urbanizaciones que se expandían y que no desaprovechó la oportunidad que el Estado le ofrecía para capitalizarse, dar el primer paso y ser de verdad y definitivamente, un buen burgués.″70
231Se confirma una vez más que el afán no era satisfacer la demanda procedente del gran flujo migratorio, no obstante encontrarse éste en su punto máximo.
232La llegada al poder del general Velasco, en 1968, marca un nuevo giro que se traduce en una disminución relativa de la producción de vivienda y la concentración en la producción de barriadas. El principal punto común entre esta política y la de Belaúnde es la clara separación entre la política de vivienda y la de barriadas71.
233Al igual que con el gobierno de Belaúnde, existe por un lado una política de vivienda basada en un sistema de crédito asistido, destinado principalmente a sostener la industria de la construcción y reemplazado o no por una producción de vivienda bajo la tutela estatal; y de otro lado una actitud específicamente para las barriadas, que va del laisser faire de Belaúnde a la planificación de Velasco. Más adelante trataremos estas políticas de barriadas, pero es necesario señalar desde ahora que nos enfrentamos a dos sectores totalmente encerrados en sí mismos y que la producción pública de vivienda, inclusive en sus intenciones, no intenta responder a la demanda considerada insolvente por las entidades crediticias.
234En este marco, el régimen de Velasco (1968-1975) y el de su sucesor, Morales Bermúdez (1975-1980), desarrollaron en Lima cuatro tipos de ″programas de vivienda″72.
Programas de alojamientos terminados con 6,281 viviendas individuales: cerca de 1,000 en San Juan, según las modalidades ya utilizadas por Prado y Belaúnde; una cantidad similar en Surquillo, para los empleados del Banco de la Nación, así como numerosos proyectos de menor escala distribuidos en toda la ciudad. En cuanto a los departamentos, existen 6 programas de más de 100 unidades cada uno (en Lima, San Luis, La Victoria -dos programas-Santiago de Surco y San Juan de Miraflores -a la entrada de San Juan-) a los cuales se suman tres de menores dimensiones, totalizándose 2,181 unidades. Estos programas financiados por ΒANVIP, las mutuales y algunos con un crédito del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se comercializaron con préstamos de las mutuales, según modalidades similares a las comentadas anteriormente. Buscaron servir de referencia para las ″viviendas económicas″ creadas por el decreto ley N° 21635 de 1976, anteriormente mencionadas al analizar la oferta privada; no regresaremos a ellas pues las limitaciones para su acceso han sido ya suficientemente tratadas.
Programas de lotes equipados con núcleos básicos (una habitación, cocina y baño) que alcanzan un total de 2,037 unidades, de las cuales la mitad se ubica en un gran programa en el Callao (Bocanegra), un cuarto en San Juan y el resto en 8 programas de pequeña escala. La finalidad de estos últimos fue albergar a la población proveniente de aquellos barrios tugurizados en los que se habían iniciado obras de renovación. Estas obras constituyeron una de las primeras acciones del gobierno de Velasco, pero por su impacto limitado serán abordadas en este estudio de manera superficial (144 viviendas rehabilitadas en El Porvenir, de un total de 3,000, 131 en el Callao, 14 en Barranco, reabsorción del tugurio de Manzanilla, en El Agustino). Hay que mencionar que una parte de los programas de lotes con núcleos básicos no se destinaba a la demanda nueva.
Programas de lotes con servicios (agua, desagüe, electricidad) sin construir, que totalizan 5,746 unidades, de las cuales 1,000 se ubican en Bocanegra, 1,130 en San Miguel, 960 en San Martín de Porres, 770 en San Juan y el resto se distribuyen en 9 programas más pequeños. Mediante estos lotes con servicios se reproduce un tipo de oferta similar a la que se debió dar con las ″ciudades satélites″ de Prado, con la diferencia de que éstos se localizan más cerca del centro, aprovechando algunos vacíos en el tejido urbano.
Los documentos elaborados por el Ministerio de Vivienda de esa época mencionan un cuarto tipo de ″programa de vivienda″: los ″lotes tizados″. Se trata de lotes delimitados por trazos de tiza, distribuidos según un plano más o menos elaborado y otorgados gratuitamente en los casos en los que se debía reubicar a los participantes de invasiones consideradas indeseables. Las grandes obras de este tipo son Villa El Salvador (25,000 lotes en la fase inicial, en 1971), Puente Huáscar (27,176 lotes en tres etapas de 1976 a 1978) y Fundo Márquez en Ventanilla (3,019 lotes en 1978). Ya hemos visto que estas operaciones, sobre todo la de Villa El Salvador, constituyeron un giro en la historia de las barriadas al introducirse en ellas una cierta planificación estatal. Pero por su naturaleza no se les puede identificar con una política de producción de vivienda social (de allí el porqué de las comillas cuando hablamos de ″programa de vivienda″) pues se trata, para nosotros, de simple y pura producción de barriadas. No nos parece que los 57,443 lotes delimitados con esta modalidad entre 1971 y 1980 (las tres operaciones citadas, además de 2,248 lotes en otras cuatro), deban ser considerados como oferta de vivienda.
235En conclusión, durante los once años de los regímenes militares de Velasco y Morales Bermúdez, el Estado produjo 7,783 unidades de habitación, que podemos suponer eran accesibles para una población de bajos recursos (núcleos básicos y lotes con servicios sin construir). Se observa que tanto estos programas como los de los ″lotes tizados″ se basan en el principio de dejar en manos del futuro habitante la iniciativa y la responsabilidad de la construcción de la morada; no estamos muy lejos de la barriada. Una vez más, la comparación del número de unidades producidas con el volumen inmigratorio es elocuente: en esa época, llegaban a Lima alrededor de 80,000 migrantes al año.
236El cuadro N° 18 retoma y sintetiza la información citada para ese período.
Cuadro N° 18. LA PRODUCCION PUBLICA DE UNIDADES DE VIVIENDA EN LIMA DE 1968 A 1980 (VELASCO Y MORALES BERMUDEZ)

1 El 90% se encuentra en Villa El Salvador y Puente Huáscar. Fuente: MINISTERIO DE VIVIENDA Y CONSTRUCCION, 1979.
237Este breve panorama de las políticas de producción de vivienda social muestra, en primer lugar, las considerables discontinuidades de estas políticas; cada presidente y cada gobierno ha propuesto ″su″ política, con variaciones significativas entre unas y otras. En segundo lugar se observa, por el contrario, una notable constancia en la ausencia de programas masivos de vivienda para responder a la demanda mayoritaria de los inmigrantes pobres y sus familias. Al mismo tiempo Lima se expandía al ritmo de la formación de barriadas. Al analizar las respuestas del Estado a este fenómeno podrán entenderse las insuficiencias mencionadas.
238Si los análisis precedentes demuestran claramente la inadaptación de los mercados convencionales privados y públicos a la demanda popular, es necesario interrogarse sobre las modalidades no convencionales que se desarrollan como respuesta a estas inadaptaciones. En suma, después de comprobar que las opciones precedentes son inoperantes, se debe interpretar el ″porqué″ y el ″cómo″ de esa modalidad de acceso a la vivienda que es la barriada. Una profundización en el estudio de las características del mercado limeño de suelos nos proporciona el primer elemento de esta interpretación.
1.2.2: Un emplazamiento y una legislación de suelos que facilitan el acceso a las tierras no utilizadas
239Lima es un oasis dentro de un desierto excepcionalmente árido que se extiende desde el norte peruano hasta el centro de Chile; su contrastada geomorfologia influye poderosamente en la estructura de la propiedad urbana de los suelos73.
240Los límites actuales del lugar son los valles de los ríos Rímac, al norte, y Lurín, al sur, los primeros contrafuertes andinos al este y el océano Pacífico al oeste. Dominan la ciudad los primeros declives del batolito granítico de los Andes; a sus pies se desarrolla la vasta llanura triangular de unos quince kilómetros de extensión, construida por el río Rímac a partir de su desembocadura de los Andes. El cono de deyección del río, cubierto de limos eólicos, constituyó durante mucho tiempo una excelente tierra para el cultivo del algodón, antes de que las haciendas fuesen lotizadas. Luego, a partir de principios de siglo, se constituye en la primera gran zona de crecimiento de la aglomeración.
241El cono aluvial formado durante los períodos pluviales del Cuaternario, ha cubierto los relieves preexistentes cuyas cimas emergen; tal es el caso de las colinas de El Agustino o de San Cosme.
242La urbanización de la llanura de deyección del río Chillón, adyacente al cono del Rímac, es más reciente y aún se encuentra lejos de completarse; sin embargo, la zona es objeto de una fuerte especulación de los suelos a pesar de las normas establecidas en documentos urbanísticos desde 1979, que reservan 16,000 hectáreas para uso agrícola hasta 1990.
243Lo primordial de la ciudad convencional se ha desarrollado en estas zonas aluviales planas, en forma especulativa y según las modalidades ya expuestas, que parten de una muy fuerte concentración de la propiedad del suelo y del control, por parte de las familias propietarias, del sistema financiero y de las sociedades urbanizadoras e inmobiliarias.
244Pampas desérticas de forma triangular o trapezoidal, superficie variable (de algunas hectáreas a algunos km2) y suave declive (3 a 10°) aseguran el enlace de las acumulaciones aluviales con las vertientes rocosas de los Andes. Estas explanadas desérticas, cubiertas de arena o fragmentos rocosos según la naturaleza de la roca de los relieves que las encuadran, se encuentran principalmente en los distritos de Carabayllo, Comas,Independencia, San Juan de Lurigancho, La Molina, Ate-Vitarte, San Juan de Miraflores y Villa María del Triunfo. Al sur, una gran pampa arenosa ha cubierto la superficie del Lomo de Corvina, formando la Tablada de Lurín y dejando emerger sólo algunos promontorios rocosos. Ninguno de estos espacios desérticos ha tenido un uso agrícola duradero; han sido generalmente desechados por la urbanización tradicional y la mayoría de ellos alberga ahora las principales zonas de barriadas.
PLANO N°14. EL SITIO DE LA AGLOMERACION DE LIMA ESQUEMA GEOMORFOLOGICO

Fuente según DELER J Ρ 1974. ρ 49
245De esta manera, el emplazamiento de Lima resulta favorable para una urbanización extensiva, por la amplitud de los espacios planos, a la vez poco inclinados y poco desecados. El clima es igualmente favorable: templado (temperaturas medias mensuales de 15° a 20°, mínimas de 10° y máximas de 28°) y húmedo sin precipitaciones (el total anual no excede los 40 mm). No impone pues ninguna lucha contra la lluvia, el frío o fuertes calores y la evacuación de las aguas superficiales no representa ningún problema urbanístico.
246La estratificación residencial de la aglomeración se apoya en el contraste de los suelos y en la especulación de los mismos, que nace de la evolución de su uso.
247La descripción histórica de las barriadas mostró que éstas se instalaron principalmente en tres zonas: las colinas cercanas al centro (cimas emergentes), las márgenes inestables del Rímac y los sectores desérticos del norte, sur y este (explanadas y pampas arenosas). Se trata entonces, o de zonas en las cuales la habilitación de urbanizaciones convencionales habría resultado muy costosa en relación al tiempo necesario para su rentabilización (colinas, márgenes) o de terrenos alejados del centro, poco atractivos y de acondicionamiento costoso (ya que carecen de agua, electricidad y transporte) e inadecuadas para la agricultura (explanadas desérticas). Esos terrenos accidentados o desérticos, desechados durante una época por la urbanización convencional, empiezan a ser habilitados por inmobiliarias privadas a partir de los años 70 debido a la saturación de las zonas especulativas tradicionales y al bloqueo de las tierras agrícolas del Chillón, para provecho de los grupos sociales más acomodados (dando paso a urbanizaciones de lujo en Monterrico y La Molina).
248La legislación, heredada del período colonial, refuerza los fundamentos físicos de la estratificación residencial limeña. Para asentar su poderío sobre una base territorial fuerte y para el mejor control del uso del suelo, el poder colonial estableció una legislación mediante la cual las tierras no trabajadas regresaban automáticamente a manos del Estado. El principio sigue vigente hoy en día; las grandes extensiones desérticas de la aglomeración son patrimonio del Estado, el mismo que puede transferirlas al sector privado bajo la forma de concesiones para el uso agrícola o minero.
249Al interior del territorio urbano, esta legislación se traduce en una estructura dual: por un lado, los terrenos privados sobre los cuales el Estado ejerce un control muy limitado y, por otro, inmensas reservas parcialmente utilizadas por los poderes públicos (fundamentalmente terrenos de maniobras para el ejército), concedidas a veces a empresas mineras (extracción de materia les de construcción), pero más frecuentemente abandonadas por completo.
250El sistema de concesiones se presta a ambigüedades, debido sobre todo a la ausencia de control de las actividades efectivamente realizadas en el terreno. El ejemplo de La Molina, en el que una buena parte del territorio se otorgó en concesión para canteras, demuestra las posibilidades de desviar la ley concluyendo en la urbanización convencional de la zona. En este caso se ha producido simple y llanamente la apropiación de terrenos públicos por parte de promotores inmobiliarios privados.
251Al analizar la evolución de la actitud de los poderes públicos con respecto a las barriadas, veremos en qué medida la existencia de estas reservas ha contribuido al desarrollo de originales políticas de permisividad, de acompañamiento, incluso de planificación del crecimiento de los barrios populares de la aglomeración. La conjunción de la geomorfología y la legislación no sólo ha limitado los conflictos territoriales entre la promoción especulativa y los sectores populares poco solventes, sino las instalaciones precarias de barrios pobres en terrenos accidentados o de fuerte pendiente. Aquí radica una de las principales originalidades del proceso de urbanización popular en Lima.
252Los trabajos de José Matos Mar74 y David Collier75 nos permiten evaluar, en dos momentos de la historia de las barriadas, el peso que tienen los diferentes tipos de propiedad del suelo, antes de la instalación de las mismas.
253De las 56 barriadas censadas por Matos Mar en 1957,35 (62.5%) estaban instaladas en terrenos de propiedad pública, 4 (7.1%) en terrenos de propiedad mixta (una parte pública y otra privada), 14 (25%) en terrenos de propiedad privada y 3 (5.4%) en terrenos con litigio. Los terrenos privados fueron ocupados sobre todo por barriadas de grandes dimensiones, formadas luego de invasiones masivas y violentas: El Agustino, San Cosme, Matute, Mendocita y San Martín de Porres son los ejemplos más significativos. Los terrenos ocupados en estos casos formaban parte de haciendas cuyos propietarios contemplaban su venta a sociedades inmobiliarias. Como reacción ante estos proyectos, los yanaconas que explotaban esas tierras desencadenaban un conflicto y organizaban una invasión. En todos los casos, las zonas invadidas eran las de más difícil urbanización (por ejemplo, las pendientes de los cerros); sin embargo, ello no excluía las violentas represiones policiales, basadas en el principio de la inviolabilidad de la propiedad privada. De todos modos, desde esa época los terrenos de propiedad pública predominaban.
254La encuesta de Collier, realizada en 1969 sobre una muestra representativa de 84 barrios, señala que con el desplazamiento de las barriadas hacia las zonas desérticas del norte y sur, la proporción de terrenos privados ocupados desciende de manera significativa, alcanzando un 19.3% contra un 45.8% de terrenos públicos ocupados y 34.9% de casos en litigio por ambigüedades en la concesión de suelos públicos. En conclusión, el 80% de las barriadas se ubicaban en terrenos cuyo propietario era el Estado. El cruce de la situación de los terrenos con el tipo de intervención policial que conlleva su ocupación, muestra claramente las ventajas de ocupar suelos públicos (cuadro N° 19).
255Se observa que el 94.7% de las barriadas instaladas en suelos públicos sin litigio ha podido mantenerse, mientras que sólo el 37.5% se ha mantenido en suelo privado. Se observa igualmente que los dos tercios de los casos de litigio han concluido en favor de los ″invasores″, aunque no es raro encontrar casos en los que el concesionario ha renunciado a sus derechos sobre la propiedad a cambio de una compensación económica por parte de los nuevos ocupantes.
Cuadro Ν° 19. REACCION POLICIAL SEGUN LA CONDICION DE LOS TERRENOS INVADIDOS (1969).

Fuente: COLLIER, D;. 1978, p. 153. Encuesta sobre una muestra de 84 barriadas, representativas de las barriadas de la aglomeración en 1969.
256Se revela claramente que el período de mayor crecimiento barrial (el desarrollo de los conos en el curso de los 60) corresponde a una fase de conquista de las reservas territoriales del Estado, en la mayoría de los casos con el consentimiento de este último que, al reducir de esta manera la fuerte presión popular, podía preservar los intereses de la promoción privada, alejando a la población de bajos recursos de los terrenos potencialmente especulativos.
257Riofrío señala que las estrategias de invasión responden fielmente a la lógica estatal76:
″El Estado poseía una inmensa reserva de tierras y fue presionado para otorgarla libre de costo a la población de bajos ingresos. Las invasiones masivas habidas en los años sesenta ocuparon estas tierras, evitando cuidadosamente penetrar en los terrenos privados de cultivo. Puede decirse que la cota de agua15 era el límite entre lo invadible y lo que debería dejarse a la especulación privada del suelo″.
258La estrategia de invasión también estaba destinada a evitar los enfrentamientos. La escasez de terrenos públicos disponibles en las cercanías de la ciudad se concretó en la invasión de las franjas de Pamplona Alta en mayo de 1971, la misma que condujo a la fundación de Villa El Salvador. El acontecimiento revela una vez más la magnitud del fenómeno: la primera infracción de las normas del modus vivendi se sanciona inmediatamente, pero marca la emergencia de un nuevo problema que no es otro que la consecuencia de una urbanización horizontal desenfrenada. La solución adoptada es, como siempre, la repetición ampliada de fórmulas empleadas hasta el momento: el Estado recurre a su reserva de suelos y resuelve el conflicto hasta la próxima alerta.
259No deja de ser cierto que la estructura de la propiedad de los suelos de Lima ha permitido en la mayoría de los casos, al menos hasta mediados de los años 70, evitar los conflictos con la promoción privada, al igual que el desarrollo de un mercado de urbanizaciones piratas; es probablemente esta gran especificidad limeña la que ha posibilitado el brote de amplios barrios populares autoconstruidos en espacios planos, con costos del suelo mínimos para sus habitantes. Los gobiernos sucesivos han sabido aprovechar estas circunstancias para regular el mercado de los suelos. Aunque su función no termina aquí.
1.2.3: Las políticas de barriadas: continuidades e inflexiones de una política original
260Cuando abordamos las políticas públicas de producción de vivienda social subrayamos, en varias oportunidades, la clara separación entre la atención del Estado a esta producción y su actitud respecto a las barriadas. Lejos de constituir una incoherencia puesta de manifiesto en dos políticas completamente separadas, esta realidad es el fruto de una lógica que nace tanto de la presión social que ejerce la demanda de vivienda popular, como de la elección global de un desarrollo capitalista. Las considerables facilidades que otorga el tipo de tenencia de suelos del Area Metropolitana favorece el establecimiento, a principio de los años 60, de lo que Gustavo Riofrío llama ″política de dos caras″77. El análisis que sigue permitirá comprender el origen de esta política, explicarla y describir sus inflexiones.78
A. De la ″ilegalidad institucionalizada ″ a la ″ley de barriadas ″ (1961): el nacimiento de la ″política de dos caras″
261Sólo a fines de los años cuarenta el problema de la vivienda se transformó, verdaderamente, en objeto de reflexión política; los períodos anteriores se caracterizaron principalmente por la dación de leyes más o menos inoperantes sobre el inquilinato y el control profiláctico. Los ″barrios obreros″ de Benavides no fueron suficientes para fundar una verdadera política de vivienda. Las grandes invasiones de los años 1946-1948 obligaron al poder a adoptar una actitud específica hacia este nuevo fenómeno urbano que, por su magnitud y espectacularidad, empezaba a amenazar el equilibrio político. De esta toma de conciencia, bajo la presidencia de Odría (1948-1956) nace una política de carácter asistencialista, clientelista y paternalista: el poder of rece protección a los ocupantes ilegales a cambio de su apoyo partidario; de allí la inexistencia de cualquier estatuto legal y el mantenimiento de una cierta precariedad. Esta ″ilegalidad institucionalizada″79 debía contribuir a afirmar el poder del presidente.
″Si se les otorga títulos, la seguridad de la tenencia tiene una base legal formal, independiente de la buena voluntad del Presidente. De este modo, el no otorgamiento de títulos refuerza la idea de que los invasores dependían de una conexión especial con el Presidente″.80
262Los casos de San Martín de Porres y Ciudad de Dios ilustran claramente las contradicciones de esta política (que por lo demás es lógica en sí misma). La invasión de la primera de estas dos barriadas, organizada por una asociación avalada por el gobierno, culminó en la distribución gratuita de tierras, lo que aseguró el apoyo indefectible de la población implicada. Por el contrario, la fundación de Ciudad de Dios, sin intermediación gubernamental, desencadenó a su favor una intensa campaña periodística orquestada por el diario conservador de oposición, La Prensa, para que se le otorgara un verdadero estatuto legal. Este reclamo era ya una reivindicación de los pobladores; sobre esta base, después de multiplicarse las invasiones que marcan el principio de los 50, el régimen de Prado (1956-1962) secundado por Pedro Beltrán estableció los pilares de una política original.
263El acceso de Manuel Prado al poder marcó efectivamente un giro decisivo en la actitud del Estado respecto a las barriadas. La ideología liberal, que sustentaba los trabajos de la CRAV, tradujo la necesidad de estabilidad expresada por las reivindicaciones de legalización y otorgamiento de títulos de propiedad, en la ″difusión de la pequeña propiedad urbana″ (decreto de creación de la CRAV). El objetivo era claro: crear una clase de pequeños propietarios, incluyendo a la población de escasos recursos; por lo tanto, también la de las barriadas.
264La herramienta esencial de esta política serían los terrenos ubicados en la periferia de la aglomeración, patrimonio significativo del Estado. Permitiría, al asegurar el acceso a la propiedad de los invasores potenciales, consagrar el resto de los suelos a la promoción inmobiliaria en beneficio de la población solvente, erradicar una parte de la población de las zonas centrales potencial-mente especulativas y finalmente asegurar una verdadera estabilidad que garantizara la inversión masiva en la construcción habitacional. Manuel Prado íntimamente ligado, al igual que su familia, a los intereses de la construcción e inmobiliarios, esperaba de esta manera asegurar las inversiones en las zonas especulativas y hacer participar a la población de las barriadas del mercado de consumo de materiales de construcción.
265Se van perfilando claramente las ″dos caras″ de la política de vivienda: de un lado un mercado especulativo protegido de la ″invasión″ popular y apoyado por un sistema financiero subvencionado (las mutuales), y por otro el sustento legal a la apropiación de terrenos públicos por parte de los sectores menos solventes de la población urbana.
266Sólo restaba sentar las bases de este sustento legal. Después de un intenso trabajo de la CRAV, el 10 de febrero de 1961 se dió la ley N° 13517: ″Ley de remodelación, saneamiento y legalización de los barrios marginales″ denominada también ″ley de las barriadas″. La Corporación Nacional de Vivienda (CNV), implementada en los artículos 1 y 3 de la ley, se encargaría de aplicarla. Veamos brevemente el contenido de este texto:
En el artículo 4 se reconoce por primera vez a las barriadas y se las define16 insistiendo en el modo de apropiación del suelo ″al margen de las disposiciones legales sobre la propiedad″ y en las carencias en materia de servicios urbanos.
Los artículos 15, 20 a 23 establecen los procedimientos para el reconocimiento legal de los barrios por parte de la CNV y para la atribución de títulos individuales de propiedad.
el artículo 2 sólo reconoce los ″barrios marginales″ fundados antes del 20 de setiembre de 1960 y prohibe cualquier nuevo establecimiento de barrios de este tipo.
El artículo 7 norma los requisitos para la atribución de los lotes (tener mayoría de edad, no ser propietario -tanto el interesado como el cónyuge y los hijos- de otro lote en la ciudad, haber ocupado el lote antes del 20 de setiembre de 1960...).
El artículo 6 exhorta al Estado a estimular la ″cooperación cívica de los pobladores″, asistiéndolos y proporcionándoles materiales. Se instituye de esta manera el sistema de ″autodesarrollo″ de los barrios.
El capítulo 9 menciona a las asociaciones de pobladores como ″asociaciones civiles y como instrumento fundamental para el desarrollo de la cooperación civil y la autoayuda″.
El artículo 3 autoriza a la CNV a crear ″Urbanizaciones Populares de Interés Social (UPIS)″ en terrenos reservados por el Estado o adquiridos para dicho fin.
Sin entrar en un comentario jurídico detallado de la ley N° 13517, se puede sin embargo despejar tres líneas conductoras:
primero, la legalización de la barriada con la instauración de procedimientos para el reconocimiento y la titularización, ratificando de esta manera una realidad ineludible;
seguidamente la aparición de la noción de autodesarrollo y el papel asignado a las instancias de la población organizada, encargadas de coordinar las acciones de cooperación;
finalmente, y este es uno de los aspectos más importantes de la ley, la voluntad de terminar con las barriadas, al desconocer aquéllas formadas después de setiembre de 1960 y al sustituirlas por las UPIS, cuyo principio se fundamenta, como mínimo, en la realización de lotes con servicios.
267Es evidente que el principio de la ley N° 13517 consiste en regular el crecimiento de los barrios populares. Al reconocer las barriadas existentes y al reservar para el Estado -a través de la CNV- el poder de crear las UPIS, la ley entrega a los poderes públicos las herramientas de control para proteger la urbanización convencional. Pero al mismo tiempo la ley proporciona seguridad a los habitantes de las barriadas existentes, lo que les permite enfrentar más serenamente las etapas que siguen a la ocupación del terreno: la dotación de servicios y la construcción de la vivienda, en las que serán asistidos por el Estado.
268Sin embargo, el marco legal establecido por la ley N° 13517 no se limita únicamente a la creación de instrumentos de regulación; expresa también la voluntad de acabar con las barriadas, prohibiendo su formación y creando un nuevo tipo de urbanización popular. La ″política de dos caras″ estaba aún teñida de una voluntad de acción evidenciada en la magnitud del financiamiento otorgado a la CNV en su primer año de funcionamiento. Como hemos visto, este financiamiento permitió la rápida construcción de cuatro UPIS y el lanzamiento de otras cuatro durante la segunda mitad de 1961 y principios de 1962.
269Este sistema era el primero de este tipo en instaurarse en América Latina; creó grandes expectativas entre los moradores de barriadas y aquéllos que sufrían con sus condiciones de hábitat. Todas las políticas emprendidas a partir de 1961 consistieron en modificaciones parciales de este sistema, sin ningún cuestionamiento jurídico global. Una parte importante de la ley N° 13517 aún permanece vigente. Las modalidades de su aplicación e interpretación explican la puesta en marcha parcial de los mecanismos instituidos.
B. ″La barriada es la solución″ 81: aplicación parcial de la ley de 1961 y tergiversación de su objetivo (1962-1968)
270El gobierno militar instaurado en 1962, después del derrocamiento de Prado y cuya finalidad explícita era la de convocar a elecciones democráticas en el plazo de un año, redujo la aplicación de la ley N° 13517 a acciones represivas contra las invasiones y a una racionalización administrativa que consistió en fusionar en una sola institución, la Junta Nacional de Vivienda (JNV), la CNV y otros organismos implicados en el problema de la vivienda. Desde ese momento, la principal bandera enarbolada por la ley (las UPIS como sustituto de las barriadas) empieza a ser cuestionada, tal como lo atestigua esta cita de la JNV:
″Las barriadas constituyen la única solución masiva hasta ahora lograda para resolver el problema. Es un movimiento que hay que guiar y canalizar″.82
271Leer en un documento emanado de un organismo oficial que ″la barriada es la única solución″, significa claramente que nos encontramos frente a la negación de los conceptos que han guiado la elaboración de una parte de la ley N° 13527. Si la barriada es la solución, las UPIS no tienen razón de ser. El primer gobierno de Belaúnde (1963-1968) fue del mismo parecer.
272Como ya hemos visto, entre 1963 y 1968 se consagra más del 90% de los recursos de la JNV para la construcción de conjuntos residenciales para la clase media, abandonándose todo proyecto de urbanización de carácter popular. De esta manera Belaúnde consolidó definitivamente la opción de la barriada como solución del Estado para el problema de la vivienda popular.
273Más preocupado por los desórdenes que sacudían al mundo rural, donde aparecían poderosos movimientos guerrilleros, el gobierno de Belaúnde dejó de lado el ámbito urbano y delegó en los sectores populares el cargo de resolver sus propios problemas de vivienda, otorgando el consentimiento casi total para las invasiones siempre y cuando no traspasaran los límites de los terrenos públicos.
274Los ″invasores″ se vieron favorecidos, en este caso, por la abundancia de zonas reservadas para las UPIS. Pues si bien es cierto que los Conos Norte y Sur existían desde antes de 1963, es a partir de esta fecha que crecieron a gran velocidad en los terrenos reservados y abandonados por el Estado: tal es el caso, entre otros, de Pamplona Alta a partir de 1963 y de Collique tres años más tarde. La invasión se convirtió rápidamente en una práctica masiva, dando lugar a un nuevo movimiento social que alcanzó toda su dimensión reivindicativa unos años más tarde, pero cuyos cimientos fueron colocados involuntariamente por el gobierno de Belaúnde.
275La represión había terminado provisionalmente, pero también las esperanzas de regularización; en efecto, la escasez de inversiones en las barriadas acarreó graves consecuencias:
Por un lado, los barrios cumplían muy lentamente las condiciones necesarias para su reconocimiento legal (principalmente la elaboración de los planos y la organización física de la urbanización); de allí la gran lentitud de este proceso y de la distribución de los títulos de propiedad definitivos.
De otro lado, la puesta en marcha de una política de promoción del autodesarrollo que se convirtió en la única forma de intervención pública, a través del estímulo a la participación de instituciones caritativas nacionales e internacionales. Estas instituciones se convierten en herramientas privilegiadas del desentendimiento consciente de los poderes públicos83.
276Este desentendimiento gubernamental se confirmó en 1968, cuando las leyes N° 15094, 15230 y 16584, y luego el Decreto Supremo N° 066-68-FO del 19 de julio de 1968, transfirieron a las municipalidades distritales la responsabilidad de otorgar parte de los títulos de propiedad sin entregarles los recursos financieros para ello. Sólo en los últimos meses del mandato de Belaúnde se franqueó un paso en lo que sería una simplificación del proceso de reconocimiento legal de los barrios, al suprimirse el requisito previo de organización física de la urbanización, necesario únicamente para la entrega de los títulos de propiedad.
277Riofrío fija la fecha de nacimiento de la ″política de las dos caras″ en el período de Belaúnde, aunque los fundamentos ya se descubren en el régimen de Prado. Lo cierto es que la ″cara″ consagrada a las barriadas toma una nueva orientación durante este período:
″Una política de dejar hacer a las barriadas y de ordenar el proceso vistiéndolo con la demagogia de la autoayuda″.84
278En el curso de los años sesenta, todos los elementos estaban dados para que se multiplicaran las ocupaciones de terrenos, pero también para que se incrementaran las expulsiones de los tugurios centrales a fin de liberar el espacio, reubicando a la población en territorios periféricos de propiedad pública. El apoyo estatal al autodesarrollo permaneció limitado, aunque produjo efectos reales que, conjugados con la topografía poco accidentada, dieron a las barriadas de esa época un aspecto diferente de aquéllas que las precedieron: el trazo urbano regular cuenta con largas vías rectilíneas, y las manzanas y lotes se encuentran distribuidos en damero. Riofrío habla de ″barriadas asistidas″ cuando se refiere a estos barrios; pero tomando en cuenta lo antes mencionado, la expresión nos parece un poco excesiva pues si bien no se puede negar la existencia de una política asistencial, la característica predominante continúa siendo, a toda luz, el desentendimiento estatal.
C. Velasco: el paréntesis (1968-1975)
279El golpe de Estado del 3 de octubre de 1968, que instaló en el poder al general Velasco, marcó el inicio de una nueva etapa de compromiso del Estado en casi todos los niveles de la sociedad y la economía. Efectivamente, Velasco definía sus intenciones como ″revolucionarias″, antimperialistas y sustentadas necesariamente en el apoyo de las masas populares. De hecho, las barriadas debían ocupar un lugar preferencial en el amplio proceso reformista iniciado en 1968. El primer paso en este sentido fue la creación de un Ministerio de Vivienda y Construcción -MVC- que reflejaba la voluntad de dar una nueva importancia a la política del hábitat; a esta creación le siguió el mismo año la de la Oficina Nacional de Desarrollo de los Pueblos Jóvenes -ONDEPJOV- que agrupó a todos los organismos que hasta la fecha se habían encargado de las barriadas.
280La aparición de un nuevo término oficial, ″pueblo joven″, reflejaba la voluntad de otorgar a las barriadas una nueva imagen teñida de optimismo: una vez superado el período de ″juventud″ fuertemente influenciado por el mundo rural (el uso de la palabra ″pueblo″ en lugar de ″barrio″ no es pues neutro), éstas debían alcanzar la madurez e integrarse a la ciudad en las mismas condiciones de los otros barrios. Se pasaba entonces de la noción de zona urbana marginal, empleada en la terminología anterior, a la de ciudad en proceso.
281La ONDEPJOV debía encargarse de las barriadas existentes, pero también de aquéllas que pudiesen formarse en el futuro; ello entraba en contradicción con la ley N° 13517, que prohibía cualquier invasión posterior a setiembre de 1960. Esta contradicción evidenciaba un nuevo realismo del Estado y una voluntad de intervención opuesta al laisser faire de Belaúnde. Al crear un organismo público, el nuevo régimen deseaba dotarse de un instrumento de regulación sobre el cual se fundara su nueva política. Si bien el Estado no impidió la formación de nuevas barriadas, sí rechazó cualquier invasión no controlada, reforzando las prácticas represivas, las mismas que condujeron a una clara disminución del número de nuevas formaciones (pasando de un promedio anual de 10.7 nuevas barriadas entre 1963 y octubre de 1968 a 5.9 entre octubre de 1968 y 1975)17.
282Además de esta política reguladora, cuatro ejes complementarios marcaron el período de Velasco: la dotación de servicios urbanos, el reconocimiento de los barrios, la creación de Villa El Salvador y el encuadramiento de las organizaciones de pobladores.
En lo que concierne la dotación de servicios, la ONDEPJOV se encargó de poner en marcha programas de electrificación y dotación de agua, además de obras de infraestructura vial y la construcción de locales educativos. En un primer momento, este organismo actuó como intermediario institucional entre los pobladores organizados y el sector privado encargado de realizar los trabajos por cuenta de las empresas públicas responsables del funcionamiento de los servicios.
Entre 1968 y 1975 los actos de reconocimiento de los barrios, y luego los de distribución de títulos de propiedad, adquieren amplitud, reconociéndose en este período 137 barriadas contra 19 durante el gobierno de Belaúnde85 y alcanzando la titulación 15,730 lotes contra 6,260, luego de entrar en vigencia la ley N° 1351786
Habiendo descrito ya la modalidad de formación de Villa El Salvador en mayo de 1971, no es necesario que la repitamos. Sin embargo, se observará que esta creación se encuentra estrechamente ligada a la política global de Velasco: rechazo de la permisividad, legalización de barrios nuevos y sobre todo apoyo a la consolidación basándose en la organización de los pobladores. Esto último constituye sin duda alguna el elemento más importante ya que en él se apoyaban todas las acciones emprendidas.
En efecto, para llevar a buen término la política de regulación y lanzar programas de desarrollo, el régimen debía asegurarse el respaldo de la población, organizaría y encuadrarla. La primera acción dada en este sentido fue la creación de la Comunidad Urbana Autogestionaria de Villa El Salvador -CUA-VES-, cuya organización piramidal se sustentaba en la estructura física de la nueva barriada (representantes por cada cuadra -de 24 lotes-, por cada ″grupo residencial″ -conjunto de 16 cuadras-, y finalmente una instancia dirigente a nivel de todo Villa El Salvador). La CUAVES se encargó de organizar el desarrollo de Villa El Salvador y fue reconocida como el único interlocutor representativo para cualquier acción que se emprendiera.
283Teniendo como base esta experiencia local, fuertemente promovida por la ONDEPJOV, se creó a fines de 1971 el Sistema Nacional de Apoyo a la Movilización Social -SINAMOS. El objetivo general del SINAMOS era la organización y movilización de todos los sectores populares del país, tanto urbanos como rurales; pero fue más eficaz en el sector barrial, al introducir la ″organización vecinal″ a través de la cual ″los pobladores de los pueblos jóvenes obtienen su representatividad para participar activamente en el desarrollo económico, social y cultural de su comunidad″87. Al igual que la CUAVES, la organización vecinal preconizada por el SINAMOS se apoyaba en una estructura piramidal:
comité vecinal para alrededor de 30 familias,
comité de promoción y desarrollo (COPRODE) que agrupa a todos los comités vecinales de una misma barriada y elige la junta directiva central, representante del barrio ante el SINAMOS.
284A partir de este sistema, el Estado podía encauzar y controlar las reivindicaciones de los pobladores, al reconocer como único interlocutor al SINAMOS, a través del cual debían pasar todos los contratos de dotación de servicios y todos los procesos de reconocimiento legal y de titularización. Con la creación del SINAMOS, la ONDEPJOV perdió parte de sus responsabilidades y se limitó a un rol más técnico. El SINAMOS, como paso obligatorio para lograr la satisfacción de las reivindicaciones, tenía a su cargo, igualmente, la formación ideológico-política de los dirigentes locales.
285A pesar de que el dispositivo instaurado con la ONDEPJOV y el SINAMOS, así como las acciones emprendidas bajo la presidencia de Velasco constituían un refuerzo de la intervención del Estado en las barriadas, es claro que no existía el menor cuestionamiento a la ″política de dos caras″, y que los poderes públicos continuaban considerando a la barriada como ″la solución″. Efectivamente, el SINAMOS no hacía más que reforzar el control del proceso de autode sarrollo, facilitaba las intervenciones del capital privado en las barriadas para la instalación de los servicios y sustituía a la JNV en la gestión administrativa de las solicitudes de reconocimiento legal. La creación del SINAMOS hacía evidente la perspicacia de los responsables públicos, quienes supieron identificar la emergencia de un movimiento social que podía constituirse rápidamente en una forma de oposición al régimen o, si era controlada, convertirse en el factor principal de legitimidad popular. Pero nada de ello correspondía a una modificación del espíritu de una política de vivienda resueltamente dualista.
286Los dos últimos años del período de Velasco evidenciaron las fallas del sistema instaurado por ese gobierno. Villa El Salvador no era suficiente para responder a la creciente demanda de los ″sin techo″; la invasión de El Rescate había abierto una brecha en la política represiva; SINAMOS, por falta de personal experimentado, no podía culminar los proyectos iniciados y para los habitantes era cada vez más claro que constituía una herramienta de control político de las organizaciones vecinales, las mismas que empezaban a adquirir una cierta independencia ideológica. Poco a poco la población, que había puesto sus esperanzas en la política de Velasco, se decepcionó. Los primeros signos de la crisis económica, aparecidos a fines de 1973 y evidenciados en una fuerte disminución del nivel de vida, terminaron por hacer tambalear al régimen y hundir al SINAMOS en la impopularidad, precipitando la caída de Velasco y la toma del poder por el general Morales Bermúdez en 1975.
D. Reflujo de la intervención estatal en un contexto modificado
287En un primer momento, el gobierno de Morales Bermúdez continuó el proceso reformista de Velasco, insistiendo particularmente en acciones directamente palpables: la dotación de servicios en las barriadas. Con este fin se creó la Oficina Nacional de Participación de los Pueblos Jóvenes -ONPPJOV-, dependiendo directamente del Primer Ministro y encargada de promover la participación de las organizaciones de pobladores en la elaboración de diagnósticos y propuestas para la solución de sus problemas, además de apoyarlos y orientarlos en sus negociaciones con los organismos privados y públicos. La creación de esta agencia fue un golpe para el SINAMOS, cuyas atribuciones se vieron mermadas, permaneciendo muy limitado su funcionamiento. Esta insistencia en el tema de la dotación de servicios, que ubica en primer plano lo que se había convertido en la principal reivindicación de los pobladores, hace disminuir el ritmo de distribución de títulos de propiedad (el ritmo promedio anual de 2,100 títulos emitidos durante el gobierno de Velasco desciende a 1,080 títulos por año entre 1975 y 1980)88.
288Durante ese tiempo, la profundización de la crisis económica iniciada en 1973 ampliaba la brecha entre la evolución de la inflación y la del incremento de los salarios. El descenso del nivel de vida de los sectores populares acentuaba su descontento y la polarización social, conduciendo al endurecimiento de las relaciones entre el Estado y los grupos sociales menos favorecidos.
289El primer indicio de este cambio en las relaciones del Estado con los sectores populares, en el ámbito que nos interesa, es la modificación de la actitud del SINAMOS, que:
″...de ser un ente promotor de la movilización y la organización popular, pasó a convertirse en un órgano represivo y cooptativo del movimiento barrial″89.
290Los poderes públicos empiezan a considerar a las organizaciones vecinales como enemigas del régimen y por tal motivo son abandonadas; la desconfianza popular en el SINAMOS se transforma poco a poco en odio y al perder éste todo control también pierde utilidad para el poder, que decide disolverlo en 1978, transfiriendo sus funciones al MVC y a la ONPPJOV. Paulatinamente se abandona toda política de ayuda a los trabajos de infraestructura, dejando a las barriadas solas frente a las fuerzas del mercado.
291Igualmente, bajo el gobierno de Morales Bermúdez, Villa El Salvador revela su insuficiencia ante el repunte de las invasiones, con Puente Huáscar en 1976. El gobierno se opone a ellas enarbolando el artículo N° 2 de la ley N° 13517 (prohibición de las invasiones posteriores a setiembre de 1960) y desatando violentas operaciones policiales que aumentan su impopularidad.
292Las creaciones de Puente Huáscar y Fundo Márquez subrayan el desentendimiento del Estado, que trata de minimizar el alcance de las invasiones pero no aprovecha, como sí lo había hecho en Villa El Salvador, para instaurar nuevas formas organizativas o para formular nuevas perspectivas de desarrollo barrial.
293Si bien hasta 1979 este desentendimiento se podía interpretar a la luz de la emergencia de conflictos sociales directamente ligados a la crisis económica, la dación del decreto ley N° 22612, el 25 de julio de 1979, muestra que los últimos meses del régimen de Morales Bermúdez se caracterizaron por una verdadera voluntad de retiro. A pesar de la brevedad del texto (cuatro artículos), no se puede desconocer su extrema importancia.
294Lo esencial se encuentra en los artículos 1 y 2. En el primero se estipula que los pueblos jóvenes, cuyos planos de lotización se encuentren inscritos en el registro de propiedad inmueble y en los cuales ya se hayan otorgado los títulos de propiedad, dejan de ser pueblos jóvenes y se someten automáticamente a la reglamentación general de las zonas urbanas convencionales. El segundo artículo señala como condición para la adjudicación de títulos de propiedad la existencia de planos de lotización, para lo cual es suficiente que el barrio se encuentre lotizado de manera regular.
295Este decreto, que facilitaba considerablemente la expedición de títulos de propiedad consagraba el desentendimiento estatal en las barriadas, acelerando el proceso de titulación y dejando a los barrios totalmente legalizados fuera de la jurisdicción especial de los organismos encargados de apoyar el desarrollo de las barriadas. Lo cual significa que éstas ya no se beneficiarían, por ejemplo, de los fondos destinados a los programas de dotación de servicios. La aplicación del DL N° 22312 podía acarrear múltiples consecuencias, pero la primera de ellas sería, una vez titulados los lotes, la desaparición de la organización vecinal como interlocutor reconocido. Retomando, en el sentido más reducido, el ″credo″ de Beltrán que quería, a fines de los cincuenta, crear una clase social de pequeños propietarios, el Ejecutivo buscaba reducir la realidad de las barriadas a la de simples urbanizaciones en las cuales el propietario de cada lote sería el único interlocutor. El objetivo era alejar la amenaza de un movimiento popular que se transformaba poco a poco en fuerza política.
296Pero la apreciación era errónea, no contaba con la fuerza de un movimiento impulsado inicialmente por SINAMOS y reforzado al ubicarse en la oposición. La reacción de las organizaciones de pobladores ante la promulgación del DL N° 22612 fue violenta y masiva, y el resultado fue opuesto al que se esperaba.
297Ya en 1976, durante la Convención Metropolitana de Pueblos Jóvenes, se había proyectado la constitución de una federación departamental de organizaciones de pobladores de barrios populares; pero el proceso avanzaba lentamente. La dación del DL N° 22612 aceleró el movimiento y como signo de protesta se crearon, en numerosos distritos con porcentaje importante de barriadas, comités de apoyo a la federación. El 16 de setiembre de 1979 se constituyó el Comité Organizador de la Federación Departamental de Pueblos Jóvenes y Urbanizaciones Populares -FEDEPJUP-, fundado a su vez el 12 de noviembre del mismo año. Menos de un año más tarde, en agosto de 1980, se creó la Confederación General de Pobladores del Perú -CGPP- en donde tenían representación las federaciones departamentales de casi todo el país.
298Cuando Morales Bermúdez abandona el poder en 1980, luego de las elecciones que llevaron nuevamente a Belaúnde a la presidencia, la situación de las barriadas no era más la misma que existía en 1968, al momento del golpe de Estado. El gran período de crecimiento espacial hacia el norte y sur parecía terminado, numerosos barrios formados en el transcurso de los sesenta habían obtenido el reconocimiento legal y sobre todo se encontraban servidos por redes de agua, desagüe y electricidad. Los pobladores fuertemente organizados y con un movimiento centralizado, pasan de las reivindicaciones locales a reivindicaciones de mayor envergadura, transformándose en verdadera fuerza de presión.
299En esas condiciones, Belaúnde no podía retomar la política dejada en 1968. Pero después del paréntesis ″revolucionario″ de los primeros años de Velasco, se constata claramente que el repliegue del Estado, dirigido por Morales Bermúdez, facilita el retorno hacia una ″política de dos caras″ con un fuerte matiz liberal.
1.2.4: Recapitulación
300A la luz del análisis precedente, retomaremos la interrogante y las hipótesis avanzadas en la interpretación del crecimiento de las barriadas, procurando sintetizar los factores y moduladores de este fenómeno urbano.
301Nos preguntábamos acerca de lo que motivaba a las familias de sectores populares a ocupar terrenos eriazos con la perspectiva de un acceso diferido a la vivienda. El primer elemento de respuesta a esta interrogante es la combinación de una afluencia de población pobre de origen rural con una inadecuada oferta de vivienda convencional urbana, tanto cuantitativa como cualitativamente. Hasta aquí el cuadro esbozado no diferencia a Lima de la mayoría de las grandes ciudades latinoamericanas en las que la producción no convencional de espacio urbano y vivienda ha absorbido el fuerte crecimiento demográfico de los años cuarenta y cincuenta. Pero la especificidad del caso limeño está dada por la amplitud del fenómeno y las características del proceso. Para comprender esta especificidad es necesario recurrir a otros elementos.
302En primer lugar, las características físicas del emplazamiento de Lima y la actitud hacia las barriadas por parte de los poderes públicos contribuyeron a dar a estas últimas una imagen positiva, muy distinta de la imagen de precariedad extrema que transmite generalmente la idea de barriada. En efecto, la disponibilidad de grandes extensiones llanas y de un clima sin lluvias ni fuertes variaciones térmicas, reducen considerablemente los riesgos naturales frecuentes en otras regiones del continente. Estas condiciones posibilitan un proceso continuo de construcción sin necesidad de utilizar tecnologías para contener los efectos de las inundaciones, derrumbes, deslizamientos de terreno, etc... Además, al concebir a la barriada como la única solución masiva para la vivienda popular el Estado la ha glorificado a través de la promoción del autodesarrollo y de la utilización de las organizaciones de pobladores como fuente de apoyo político. Finalmente, la ideología dominante y las políticas que ella ha inspirado, además de la necesidad de estabilidad residencial, han llevado a una fuerte valoración de la propiedad individual en detrimento del alquiler como solución. En este sentido, el acceso a un lote, incluso en una barriada, responde en muchos casos a una promoción dentro de la escala social de la ciudad.
303En segundo lugar, la atracción de la barriada como opción se ve reforzada por su acceso relativamente fácil. Efectivamente, el hecho de que las zonas periféricas de la ciudad sean de propiedad pública ha reducido fuertemente el tráfico de terrenos y la especulación de los suelos en principio no urbanizables, prácticas corrientes en otros países pero también en las ciudades andinas peruanas; la no utilización de esas vastas extensiones ha evitado el encarecimiento de los precios permitiendo, en la mayoría de los casos, un acceso al lote prácticamente gratuito. Estas características de la propiedad del suelo le han servido al Estado para fundar políticas que van del laisser faire a la planificación, teniendo como consecuencias permanentes la represión muy limitada y una relativa libertad de localización.
304En tercer lugar, en un contexto de insuficiente oferta convencional, la barriada ofrecía perspectivas de acceso a la vivienda, a través de la permanencia asegurada por los procesos de legalización y de la posibilidad de adaptar el ritmo de la construcción a la evolución de la capacidad económica individual.
305Estos elementos de interpretación del auge de las barriadas nos llevan a concluir que es imposible limitar la explicación del fenómeno a una causalidad lineal del tipo: ″afluencia de población pobre, insuficiente oferta convencional; por lo tanto, formación de barriadas″. Sugerimos, al analizar la oferta de viviendas de alquiler, que la escasa inversión privada dirigida a la demanda popular se podría explicar, en parte, por la existencia de las barriadas; los pasos siguientes del estudio han confirmado ampliamente esta hipótesis. La ″política de dos caras″, fundándose explícitamente en el principio de que ″la barriada es la solución″, ilustra lo que hemos adelantado: la existencia y el acceso relativamente fácil a la opción barriada justifica la escasez de las inversiones públicas en materia de vivienda barata.
306Al iniciarse los ochenta, el tercio de la población vivía en barriadas. Pero este millón y medio de personas y esos casi 400 barrios no constituían una realidad homogénea. La descripción del proceso histórico que ha llevado a esta situación, permite comprender que estas barriadas esconden realidades muy diversas, que van desde los barrios ya antiguos de El Agustino o de las márgenes del Rímac hasta las últimas ocupaciones del Cono Este. La continuidad de un fuerte crecimiento demográfico de origen migratorio durante cuarenta años es otro factor que contribuye a la diversidad. Es esta heterogeneidad la que permite considerar al período reciente como la apertura de una nueva etapa.
Notes de bas de page
21 BROMLEY, J.; BARBAG ELATA, J.; 1945.
22 MENESES, M.; NUÑEZ, N;. 1975, p. 31.
23 DELER,J.P.; 1974, p.52.
24 CLD - DNEC; 1966.
25 DNC; 1961.
26 MATOS, J.; 1977, p. 77.
27 MATOS, ].; 1977, p. 79.
28 MATOS, ].; 1977, pp. 79 - 85.
29 MATOS, J.; 1977, pp. 79 - 85.
30 CALDERON, J.; GUERRERO DE LOS RIOS, R.; OLIVERA, L.; SANCHEZ LEON, Α.; 1979, p. 66, retomando términos de PLANDEMET 1968.
31 MATOS, J.; 1977, p. 98.
32 DELER, J.P.; 1974, p. 52.
33 DELER, J.P.; 1974, p. 52.
34 DELER, J.P.; 1974, p.52.
35 RIOFRIO, G.; 1978, p. 45.
36 FERRADAS, P.; 1984, p. 61.
37 COLLIER, D.; 1978.
38 RIOFRIO, G.; 1986. BURGA, J.; DELPECH, C.; 1989.
39 ONPU, 1967.
40 RIOFRIO, G.; 1978, pp. 45-46.
41 RIOFRIO, G.; 1978, p. 49.
42 INSTITUTO NACIONAL DE ESTADISTICA, 1983.
43 DELER, J.P.; 1974, pp. 84 y 85.
44 PLANDEMET - OFICINA NACIONAL DE PLANEAMIENTO Y URBANISMO, 1967.
45 MINISTERIO DE VIVIENDA Y CONSTRUCCION, 1979.
46 DELER, J.P.; 1974, pp. 29 y siguientes.
47 Cifras citadas por GIANELLA, J.; 1969, p. 20.
48 PAREDES, P.; 1987, p.3, según datos del INE.
49 PAREDES, P.; 1987, p.35, según datos del INE.
50 DELER, J.P.; 1974, p. 33, citando CLD - DNEC, 1966.
51 MATOS, J.; 1977, pp. 156-166.
52 DIETZ, H.; 1977.
53 WEBB, R.; 1975.
54 AMAT Y LEON, G; LEON, H.; 1983.
55 DELER,J.P.; 1974, p.58.
56 DELER, J.P.; 1980, citando datos de un trabajo de Carlos Malpica: Los dueños del Perú (1970).
57 DELER, J.P.; 1980, p. 138.
58 RODRIGUEZ, Α.; 1970.
59 FRIAS, C; RAMOS, M.; 1980.
60 RIOFRIO, G.; 1978, pp. 141-164.
61 RIOFRIO, G.; 1981, pp. 2 y 3.
62 CORDOVA, Α.; 1958, p. 71.
63 DELER, J.P.; 1974, pp. 84 y 85, citando PLANDEMET, 1969.
64 PLANDEMET - OFICINA NACIONAL DE PLANEAMIENTO Y URBANISMO, 1967.
65 CORDOVA, Α.; 1958.
66 CALDERON, ).; GUERRERO DE LOS RIOS, R.; OLIVERA, L.; SANCHEZ LEON, Α.; 1979.
67 DIRECCION DE ESTUDIOS DE VIVIENDA (Ministerio de Vivienda y Construcción), 1982.
68 SANCHEZ LEON, Α.; CALDERON, J.; 1980, pp. 109-139.
69 CHIRINOS, L;. 1983.
70 SANCHEZ LEON, Α.; CALDERON, J.; 1980, p. 125.
71 Es lo que Riofrío ha conceptualizado al hablar de la ″política de dos caras″ (RIOFRIO, G.; 1978).
72 Los datos sobre los programas de vivienda de 1968 a 1980 no proceden del trabajo de Sánchez León y Calderón (que se detiene en 1978) sino del MINISTERIO DE VIVIENDA Y CONSTRUCCION (1980).
73 La breve descripción geomorfológica y el croquis (plano N° 14) se han retomado de manera resumida de Jean Paul Deler en DELER, J.P.; 1974, pp. 47 a 51.
74 MATOS,J.; 1977.
75 COLLIER, D.; 1978.
76 RIOFRIO, G;. 1982, p. 14.
77 RIOFRIO, G.; 1978, pp. 37-38.
78 Este análisis se apoya en los siguientes trabajos: ARNILLAS, F.; 1983. CENTRO DE ESTUDIOS ALEJANDRO QUIJANO, 1983. CHIRINOS, L.; 1983. COLLIER, D; 1978. RIOFRIO, G.; 1978. RIOFRIO, G.; 1981.
79 CHIRINOS, L.; 1983, p. 115.
80 COLLIER, D.; 1978, p. 74.
81 Título retomado de RIOFRIO, G.; 1978, p. 27 y cuya ambigüedad voluntaria subrayaremos; en todo caso, y de todos modos en el espíritu de Riofrío, aún cuando la barriada ha sido considerada como una solución para el Estado y el capital privado, ciertamente no es una solución para los pobres.
82 JUNTA NACIONAL DE LA VIVIENDA, 1962, p. 8, citado por RIOFRIO, G.; 1978, p. 28.
83 RODRIGUEZ, Α.; RIOFRIO, G.; 1971.
84 RIOFRIO, G.; 1978, p.38.
85 ALLOU, S.; 1989.
86 CHIRINOS, L.; 1983, p. 164.
87 SINAMOS, 1977, p. 1.
88 CHIRINOS, L.; 1983, p. 179.
89 CHIRINOS, L.; 1983, p. 180.
Notes de fin
1 NT: Se han agregado dos distritos más: Santa Anita y Los Olivos. Santa Anita toma extensiones de los distritos de El Agustino y Ate-Vitarte; Los Olivos toma extensiones del distrito de San Martín de Porres.
2 En vista que el último censo peruano data de 1981, en los distritos del cuadro N° 1 no están comprendidos los de San Borja ni Villa El Salvador creados con motivo de las elecciones municipales de 1983.
3 Campesinos que cultivan por su cuenta las tierras de un propietario a cambio de una renta en productos o dinero.
4 Para esta tipología, al igual que para las veces en las que utilizaremos una cantidad de viviendas retomada del censo, se trata del rubro ″viviendas particulares con ocupantes presentes″ (vivienda particular: vivienda en la que habita al menos una familia, en términos censales; con ocupantes presentes: en la que los ocupantes se encontraban en la vivienda el día del censo).
5 Esta categoría empleada por Dietz incluye a trabajadores manuales no calificados, vendedores ambulantes, obreros agrícolas, militares, policías, empleados de oficinas y comercio.
6 Obreros calificados, artesanos, choferes, pequeños comerciantes, técnicos y otros trabajadores calificados.
7 Para los departamentos, la base 100 es para 1950 (no habían departamentos en la muestra de 1940).
8 Las zonas mencionadas proceden de la clasificación preparada por Alfredo Rodríguez para el análisis de los anuncios de prensa. Su composición se precisa en la parte inferior del cuadro N° 14-B.
9 Las definiciones dadas por DELER para cada tipo de tugurio son las siguientes:
- ″El callejón es un conjunto de habitaciones de un solo propietario, alineadas a ambos lados de un pasaje estrecho, que sirve de acceso común, perpendicular a la calle, y sobre el cual pueden insertarse pasajes laterales; cada vivienda (en general menos de 30 m″) está formada por uno o dos ambientes de pequeñas dimensiones, mal iluminadas; las paredes son de adobe, los techos generalmente de madera, escasas veces de concreto; existe ordinariamente un caño y servicios sanitarios comunes para varias decenas de personas.″
- ″La quinta decadente es una construcción típicamente limeña que agrupa alrededor de un acceso común en forma de pasaje más o menos estrecho, perpendicular a la vía pública, una serie de pequeños departamentos; generalmente cada departamento dispone del equipamiento elemental y los materiales son de calidad media; la ausencia de conservación y el sobrepoblamiento son las causas más frecuentes de la tugurización; no obstante, es, entre las seis categorías de tugurios, la que presenta las condiciones de habitabilidad menos deplorables.″
- ″El corralón está compuesto de casuchas instaladas en desorden en un ambiente cerrado que dispone de un acceso a la calle; cada construcción (casi siempre de un solo ambiente) está hecha de materiales precarios (adobe, esteras principalmente, tablas y diversos materiales de desecho). La regla general es la ausencia total de todo equipamiento (ni grifo de agua ni excusado).″
- ″La casa subdividida es originalmente una casa particular; está dividida en varias viviendas, lo que provoca el hacinamiento y la inadecuación de los equipamientos (en particular sanitarios); si al inicio el material de construcción ha podido ser de buena calidad, la frecuente antigüedad la ausencia de conservación y la sobrecarga humana la vuelven una casa carcomida.″
- ″ El solar es otra construcción típicamente limeña; se trata de un edificio de dos pisos, de madera, adobe y quincha, donde los departamentos dan directamente hacia la calle (los del segundo piso dan sobre un balcón continuo); la misma disposición puede repetirse en la parte interior a ambos lados de un pasaje central; los equipamientos sanitarios pueden ser particulares o colectivos. Estas construcciones en material bastante frágil están más deterioradas en cuanto que datan de varias décadas atrás.″
- ″Las barriadas aéreas constituyen una de las formas más recientes del hábitat subproletario; se trata de pequeñas habitaciones construidas sobre las azoteas de edificios recientes, en violación de los reglamentos de urbanismo en vigor, que disponen de equipamientos sanitarios comunes; los alquileres son allí particularmente elevados y algunos se venden a precios prohibitivos.″
10 Las definiciones dadas por DELER para cada tipo de tugurio son las siguientes:
- ″El callejón es un conjunto de habitaciones de un solo propietario, alineadas a ambos lados de un pasaje estrecho, que sirve de acceso común, perpendicular a la calle, y sobre el cual pueden insertarse pasajes laterales; cada vivienda (en general menos de 30 m″) está formada por uno o dos ambientes de pequeñas dimensiones, mal iluminadas; las paredes son de adobe, los techos generalmente de madera, escasas veces de concreto; existe ordinariamente un caño y servicios sanitarios comunes para varias decenas de personas.″
- ″La quinta decadente es una construcción típicamente limeña que agrupa alrededor de un acceso común en forma de pasaje más o menos estrecho, perpendicular a la vía pública, una serie de pequeños departamentos; generalmente cada departamento dispone del equipamiento elemental y los materiales son de calidad media; la ausencia de conservación y el sobrepoblamiento son las causas más frecuentes de la tugurización; no obstante, es, entre las seis categorías de tugurios, la que presenta las condiciones de habitabilidad menos deplorables.″
- ″El corralón está compuesto de casuchas instaladas en desorden en un ambiente cerrado que dispone de un acceso a la calle; cada construcción (casi siempre de un solo ambiente) está hecha de materiales precarios (adobe, esteras principalmente, tablas y diversos materiales de desecho). La regla general es la ausencia total de todo equipamiento (ni grifo de agua ni excusado).″
- ″La casa subdividida es originalmente una casa particular; está dividida en varias viviendas, lo que provoca el hacinamiento y la inadecuación de los equipamientos (en particular sanitarios); si al inicio el material de construcción ha podido ser de buena calidad, la frecuente antigüedad la ausencia de conservación y la sobrecarga humana la vuelven una casa carcomida.″
- ″ El solar es otra construcción típicamente limeña; se trata de un edificio de dos pisos, de madera, adobe y quincha, donde los departamentos dan directamente hacia la calle (los del segundo piso dan sobre un balcón continuo); la misma disposición puede repetirse en la parte interior a ambos lados de un pasaje central; los equipamientos sanitarios pueden ser particulares o colectivos. Estas construcciones en material bastante frágil están más deterioradas en cuanto que datan de varias décadas atrás.″
- ″Las barriadas aéreas constituyen una de las formas más recientes del hábitat subproletario; se trata de pequeñas habitaciones construidas sobre las azoteas de edificios recientes, en violación de los reglamentos de urbanismo en vigor, que disponen de equipamientos sanitarios comunes; los alquileres son allí particularmente elevados y algunos se venden a precios prohibitivos.″
11 Las definiciones dadas por DELER para cada tipo de tugurio son las siguientes:
- ″El callejón es un conjunto de habitaciones de un solo propietario, alineadas a ambos lados de un pasaje estrecho, que sirve de acceso común, perpendicular a la calle, y sobre el cual pueden insertarse pasajes laterales; cada vivienda (en general menos de 30 m″) está formada por uno o dos ambientes de pequeñas dimensiones, mal iluminadas; las paredes son de adobe, los techos generalmente de madera, escasas veces de concreto; existe ordinariamente un caño y servicios sanitarios comunes para varias decenas de personas.″
- ″La quinta decadente es una construcción típicamente limeña que agrupa alrededor de un acceso común en forma de pasaje más o menos estrecho, perpendicular a la vía pública, una serie de pequeños departamentos; generalmente cada departamento dispone del equipamiento elemental y los materiales son de calidad media; la ausencia de conservación y el sobrepoblamiento son las causas más frecuentes de la tugurización; no obstante, es, entre las seis categorías de tugurios, la que presenta las condiciones de habitabilidad menos deplorables.″
- ″El corralón está compuesto de casuchas instaladas en desorden en un ambiente cerrado que dispone de un acceso a la calle; cada construcción (casi siempre de un solo ambiente) está hecha de materiales precarios (adobe, esteras principalmente, tablas y diversos materiales de desecho). La regla general es la ausencia total de todo equipamiento (ni grifo de agua ni excusado).″
- ″La casa subdividida es originalmente una casa particular; está dividida en varias viviendas, lo que provoca el hacinamiento y la inadecuación de los equipamientos (en particular sanitarios); si al inicio el material de construcción ha podido ser de buena calidad, la frecuente antigüedad la ausencia de conservación y la sobrecarga humana la vuelven una casa carcomida.″
- ″ El solar es otra construcción típicamente limeña; se trata de un edificio de dos pisos, de madera, adobe y quincha, donde los departamentos dan directamente hacia la calle (los del segundo piso dan sobre un balcón continuo); la misma disposición puede repetirse en la parte interior a ambos lados de un pasaje central; los equipamientos sanitarios pueden ser particulares o colectivos. Estas construcciones en material bastante frágil están más deterioradas en cuanto que datan de varias décadas atrás.″
- ″Las barriadas aéreas constituyen una de las formas más recientes del hábitat subproletario; se trata de pequeñas habitaciones construidas sobre las azoteas de edificios recientes, en violación de los reglamentos de urbanismo en vigor, que disponen de equipamientos sanitarios comunes; los alquileres son allí particularmente elevados y algunos se venden a precios prohibitivos.″
12 Las definiciones dadas por DELER para cada tipo de tugurio son las siguientes:
- ″El callejón es un conjunto de habitaciones de un solo propietario, alineadas a ambos lados de un pasaje estrecho, que sirve de acceso común, perpendicular a la calle, y sobre el cual pueden insertarse pasajes laterales; cada vivienda (en general menos de 30 m″) está formada por uno o dos ambientes de pequeñas dimensiones, mal iluminadas; las paredes son de adobe, los techos generalmente de madera, escasas veces de concreto; existe ordinariamente un caño y servicios sanitarios comunes para varias decenas de personas.″
- ″La quinta decadente es una construcción típicamente limeña que agrupa alrededor de un acceso común en forma de pasaje más o menos estrecho, perpendicular a la vía pública, una serie de pequeños departamentos; generalmente cada departamento dispone del equipamiento elemental y los materiales son de calidad media; la ausencia de conservación y el sobrepoblamiento son las causas más frecuentes de la tugurización; no obstante, es, entre las seis categorías de tugurios, la que presenta las condiciones de habitabilidad menos deplorables.″
- ″El corralón está compuesto de casuchas instaladas en desorden en un ambiente cerrado que dispone de un acceso a la calle; cada construcción (casi siempre de un solo ambiente) está hecha de materiales precarios (adobe, esteras principalmente, tablas y diversos materiales de desecho). La regla general es la ausencia total de todo equipamiento (ni grifo de agua ni excusado).″
- ″La casa subdividida es originalmente una casa particular; está dividida en varias viviendas, lo que provoca el hacinamiento y la inadecuación de los equipamientos (en particular sanitarios); si al inicio el material de construcción ha podido ser de buena calidad, la frecuente antigüedad la ausencia de conservación y la sobrecarga humana la vuelven una casa carcomida.″
- ″ El solar es otra construcción típicamente limeña; se trata de un edificio de dos pisos, de madera, adobe y quincha, donde los departamentos dan directamente hacia la calle (los del segundo piso dan sobre un balcón continuo); la misma disposición puede repetirse en la parte interior a ambos lados de un pasaje central; los equipamientos sanitarios pueden ser particulares o colectivos. Estas construcciones en material bastante frágil están más deterioradas en cuanto que datan de varias décadas atrás.″
- ″Las barriadas aéreas constituyen una de las formas más recientes del hábitat subproletario; se trata de pequeñas habitaciones construidas sobre las azoteas de edificios recientes, en violación de los reglamentos de urbanismo en vigor, que disponen de equipamientos sanitarios comunes; los alquileres son allí particularmente elevados y algunos se venden a precios prohibitivos.″
13 Las definiciones dadas por DELER para cada tipo de tugurio son las siguientes:
- ″El callejón es un conjunto de habitaciones de un solo propietario, alineadas a ambos lados de un pasaje estrecho, que sirve de acceso común, perpendicular a la calle, y sobre el cual pueden insertarse pasajes laterales; cada vivienda (en general menos de 30 m″) está formada por uno o dos ambientes de pequeñas dimensiones, mal iluminadas; las paredes son de adobe, los techos generalmente de madera, escasas veces de concreto; existe ordinariamente un caño y servicios sanitarios comunes para varias decenas de personas.″
- ″La quinta decadente es una construcción típicamente limeña que agrupa alrededor de un acceso común en forma de pasaje más o menos estrecho, perpendicular a la vía pública, una serie de pequeños departamentos; generalmente cada departamento dispone del equipamiento elemental y los materiales son de calidad media; la ausencia de conservación y el sobrepoblamiento son las causas más frecuentes de la tugurización; no obstante, es, entre las seis categorías de tugurios, la que presenta las condiciones de habitabilidad menos deplorables.″
- ″El corralón está compuesto de casuchas instaladas en desorden en un ambiente cerrado que dispone de un acceso a la calle; cada construcción (casi siempre de un solo ambiente) está hecha de materiales precarios (adobe, esteras principalmente, tablas y diversos materiales de desecho). La regla general es la ausencia total de todo equipamiento (ni grifo de agua ni excusado).″
- ″La casa subdividida es originalmente una casa particular; está dividida en varias viviendas, lo que provoca el hacinamiento y la inadecuación de los equipamientos (en particular sanitarios); si al inicio el material de construcción ha podido ser de buena calidad, la frecuente antigüedad la ausencia de conservación y la sobrecarga humana la vuelven una casa carcomida.″
- ″ El solar es otra construcción típicamente limeña; se trata de un edificio de dos pisos, de madera, adobe y quincha, donde los departamentos dan directamente hacia la calle (los del segundo piso dan sobre un balcón continuo); la misma disposición puede repetirse en la parte interior a ambos lados de un pasaje central; los equipamientos sanitarios pueden ser particulares o colectivos. Estas construcciones en material bastante frágil están más deterioradas en cuanto que datan de varias décadas atrás.″
- ″Las barriadas aéreas constituyen una de las formas más recientes del hábitat subproletario; se trata de pequeñas habitaciones construidas sobre las azoteas de edificios recientes, en violación de los reglamentos de urbanismo en vigor, que disponen de equipamientos sanitarios comunes; los alquileres son allí particularmente elevados y algunos se venden a precios prohibitivos.″
14 Entendemos por ″núcleo básico″ una construcción destinada a ampliarse posteriormente, constituida por algo más que un simple núcleo sanitario. En este caso preciso, se trataba de una habitación y un baño y, en ciertos casos, una segunda habitación destinada a local comercial.
15 Al hablar de la cota de agua, el autor se refiere al límite de las zonas irrigadas y, por lo tanto, aptas para la agricultura.
16 El texto íntegro de esta definición se encuentra en la Introducción.
17 Según los datos proporcionados por ALLOU, S.; 1989,103 barriadas se formaron entre 1963 y 1975. Si se considera para 1968 que la mitad de las formaciones se hicieron bajo el régimen de Belaúnde, se obtienen 59 formaciones a lo largo de este período (10.7 por año, considerando 5 años y medio) y 44 en el de Velasco (5.9 por año en 7 años y medio).
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