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Bogotá 450 años

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Pedro Santana
, 
Julián Vargas
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Fabio Zambrano
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et al.

Los servicios públicos en el Distrito Especial de Bogotá

Juan Díaz Arbeláez

Note de l’auteur

Note portant sur l’auteur1

Texte intégral

Los servicios público en Bogotá

Los servicios público en Bogotá

1. Los servicios públicos en Colombia: Panorama de desigualdades

1Una visión panorámica de los servicios públicos en Colombia, nos presenta una geografía de desigualdades y de contradicciones impresionantes, que se manifiestan no solo en el ámbito nacional, regional, local e inclusive interurbano, sino también, en el grado de desarrollo particular alcanzado por cada uno de los servicios en nuestro país.

2A nivel nacional existen grandes disparidades entre los sectores urbano y rural. Asi, por ejemplo, las ciudades se encuentran prácticamente electrificadas mientras que en el campo la cobertura de este servicio solo alcanza un 40 %.

3Igualmente, en el plano regional, existen zonas que, en general, poseen una buena cobertura de servicios públicos, como son los departamentos de la zona cafetera; esta situación se contrapone, sin embargo, totalmente a la de otras regiones del país, como es el caso del Chocó, que se encuentran prácticamente abandonadas.

4A nivel de la red urbana del país se observan también importantes diferencias que podemos señalar tomando para ello, el caso del servicio de acueducto y alcantarillado. En este sentido encontramos grandes ciudades que poseen empresas de servicios públicos que les permiten monopolizar una buena parte de los recursos internacionales destinados para agua potable y alcantarillado, mientras que los pequeños municipios se debaten en la pobreza de medios casi absoluta para afrontar este requerimiento de la población. A nivel interurbano encontramos grandes diferencias en la calidad y la cantidad en la prestación de los servicios, entre los barrios residenciales de las clases pudientes y los barrios pobres de los principales centros urbanos del país.

  • 1 En el informe presentado por el Banco Mundial en octubre de 1986 “Bases para una política energétic (...)

5Hay también marcadas diferencias en el desarrollo de los servicios colectivos urbanos. Estas diferencias pueden ser visualizadas, por ejemplo, si se compara el esfuerzo del Estado central en materia de energía eléctrica y el más reducido esfuerzo en otras áreas de otros servicios colectivos urbanos. El Estado, ha dedicado casi el 50 % de sus recursos, al desarrollo de la energía eléctrica en el país, produciendo un desequilibrio entre el alto grado de electrificación, que alcanza índices muy altos a nivel urbano, y los otros sectores de la economía1.

  • 2 Según el Informe de la Contraloría Nacional de junio de 1988 el sector eléctrico contaría en el mom (...)

6El sector eléctrico se encuentra hoy con un exceso de capacidad a nivel de generación, que se prolongará por lo menos hasta mediados de la próxima década. A fines de 1987 había una capacidad de 8.000 MW instalados para servir una demanda de apenas 5.000 MW. Ello sin contar la capacidad de plantas en construcción como Guavio y Río Grande que aportarán 1322 MW suplementarios2.

7Esta situación se refleja, de otra parte, en la participación de los diferentes sectores económicos (Cuadro No. 1) en la deuda pública externa. Allí el sector energético ocupa el lugar más importante alcanzando, con su deuda, un 30.9 % del total.

8Al contrario de lo que sucede con el sector eléctrico, la construcción de infraestructura para agua potable ha sido muy pobre, exceptuando las tres principales ciudades colombianas.

9La cobertura actual en agua potable y alcantarillado y las profundas diferencias que ello representa a nivel regional en el conjunto del país, según estudios del Banco Central Hipotecario y del Fondo Financiero de Desarrollo Urbano se pueden observar en el siguiente cuadro:

Cuadro No. 1. Estado de la deuda pública externa, en millones de dólares (a junio de 1986)

Cuadro No. 1. Estado de la deuda pública externa, en millones de dólares (a junio de 1986)

Fuente: Departamento Nacional de Planeación. Encuesta a entidades prestatarias: Birf y Bid. Cuadro tomado de Luis Mauricio Cuervo en “Conflicto Social y Servicios Públicos en Colombia”. Controversia No. 140 Cinep-Cede 1987.

Cuadro No. 2. Cobertura de agua potable y alcantarillado en Colombia

Cuadro No. 2. Cobertura de agua potable y alcantarillado en Colombia

Fuente: BCH/FFDU. Tomado de “Reflexiones sobre la experiencia colombiana en el manejo de las tarifas de servicios públicos con énfasis en acueducto y alcantarillado” por Francisco Ochoa, p. 4.

10En su conjunto, la participación de las inversiones del sector durante el período comprendido entre 1971 y 1985 representaron en promedio el 0.4 % de PIB nacional, cifra que equivale al 2.5 % de la inversión pública. La inversión en acueducto y alcantarillado concentró básicamente un 60 % del total en las tres grandes ciudades, meintras que a las poblaciones menores de 12.000 habitantes, que totalizan 866 municipios de los 1.017 que tiene el país, solo destinó el 6 % de la inversión total.

11El Estado es el principal responsable de esta situación, ya que ha favorecido el desarrollo sectorial desigual. Mientras que las empresas de servicios públicos de las grandes ciudades se han desarrollado con la posibilidad de realizar una gestión relativamente autónoma y contando para su consolidación financiera con aportes y créditos que la Nación les ha destinado, (en este caso se destaca particularmente, como ya vimos, el sector eléctrico) las partidas presupuestales para las regiones menos favorables del país han sido escasas, ya que no se preservó el mecanismo de transferencias anuales del presupuesto nacional en calidad de fuente principal de ingresos.

12En principio, la reciente reforma municipal, por intermedio del mecanismo de descentralización administrativa (Decretos leyes 77 al 81 de 1987) y de la descentralización fiscal (Leyes 14 de 1983 y 12 de 1986), así como el plan de lucha contra la pobreza absoluta pretenden corregir esta situación.

13En otro plano encontramos también grandes contrastes entre capacidad generadora y capacidad distribuidora, el caso ejemplar es el del acueducto de Bogotá, que, como se detallará más adelante, construye una represa gigantesca, Chingaza, pero que no posee la infraestructura necesaria para distribuir dicha agua a los barrios del sur de Bogotá.

14Ahora bien, en materia tarifaria, encontramos que no han existido criterios claros para su fijación y que ha habido grandes disparidades urbanas y regionales para el cobro del servicio (no cuesta lo mismo un KW hora de electricidad en Bogotá que en el resto del departamento o del país).

15Las implicaciones sociales, económicas y políticas de los servicios públicos domiciliarios en Colombia son hoy de tal magnitud, que su análisis sobrepasa ampliamente el marco jurídico espacial en el cual las empresas deben, teóricamente, operar.

16Antes de la reforma municipal, el servicio de agua y alcantarillado para los municipios medianos y pequeños se encontraba bajo la casi total responsabilidad de organismos nacionales. Bajo la nueva legislación la responsabilidad recae exclusivamente sobre los municipios, los cuales adolecen, sin embargo, de falta de recursos y escasa capacidad técnica, lo que plantea la necesidad de que exista el apoyo decidido del Estado y de organismos internacionales, para salir del grave déficit actual en la prestación del servicio. (Es de anotar que la falta de agua potable será uno de los principales problemas que deberá resolver Colombia en los próximos años).

17Si para el caso del agua y el alcantarillado, el aprovisionamiento no puede desbordar el espacio local y como máximo este servicio debe responder a la agrupación de varios municipios, en cambio, en el caso de la electricidad, donde técnicamente la infraestructura de generación, en un país como Colombia, debería ser de orden regional y nacional, encontramos que las empresas que más influencia tienen en el sector eléctrico son de orden municipal, lo que plantea hoy un abierto debate sobre la evolución del sector eléctrico en Colombia, sector que adolece, como ya se ha visto, de grandes desequilibrios estructurales.

18Al mismo tiempo las políticas de desarrollo sectorial que se han llevado a cabo, la dependencia de tecnologías extranjeras y, por qué no decirlo, la falta de voluntad política para encontrar soluciones alternativas nacionales o menos costosas a las opciones técnicas escogidas, hacen que los empréstitos internacionales se hayan vuelto indispensables en la financiación del déficit crónico del sector. Es claro, sin embargo, que en el análisis de la lógica de expansión de los servicios públicos, no solo hay que tener en cuenta el papel jugado por los prestamistas internacionales, sino también por los intereses de los políticos regionales y de los lobbies de constructores de obras civiles, así como el nivel de recursos financieros y naturales con que cuenta cada región.

19Por último, la estructura jurídico administrativa heredada de la evolución histórica de las empresas de sector eléctrico en Colombia, no ha permitido un control democrático suficiente de estas empresas, ni por parte de los municipios, que son los propietarios, ni del Estado, que garantiza los préstamos internacionales. De otra parte, esta estructura no permite la participación de la comunidad en la toma de decisiones en lo que atañe a la estructura tarifaria, o a la destinación de ciertas inversiones, que inciden directamente en la vida cotidiana de los usuarios.

  • 3 FORO NACIONAL POR COLOMBIA, Base de Datos sobre Protesta Popular. 1988.

20Hoy los servicios públicos domiciliarios se han convertido en una de las principales causas de conflictos urbanos en Colombia. Más del 55 % de las protestas y paros cívicos ocurridos en los últimos 15 años en el país tienen su origen en problemas ligados a los servicios públicos3; bien sea debido a las grandes carencias, desequilibrios y desigualdades en la prestación de servicios, principalmente en agua potable, que padecen la mayoría de los municipios del país; o, de manera contraria, cuando estos servicios existen, a su excesivo costo, por causa del sobredimensionamiento de la infraestructura de producción o de la mala gestión de la empresa.

2. Las empresas de servicios públicos de Bogotá

  • 4 La gestión en el manejo de los servicios públicos es entendida aquí, como la búsqueda de un equilib (...)

21Para el análisis de la problemática de los servicios públicos en el Distrito tomaremos las cuatro empresas de servicios domiciliarios del ámbito municipal con que cuenta Bogotá y que son, en orden de importancia, la Empresa de Energía Eléctrica, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado, la Empresa de Teléfonos y la Empresa Distrital de Servicios Públicos4. Dentro de esta perspectiva, no se hará, una presentación exhaustiva de otras empresas que prestan servicios domiciliarios en Bogotá, ya que sus problemáticas específicas no representan el mismo interés para el desarrollo de los objetivos que nos hemos propuesto.

22El presente capítulo está estructurado en cinco partes principales. Se inicia con la descripción y análisis de las relaciones e interdependencias que las empresas de servicios públicos distritales mantienen con la región y con la nación al desbordar, bien sea por su tamaño, sus requerimientos técnicos o sus necesidades de crédito externo, el ámbito territorial en que se enmarcan sus objetivos.

23En una segunda parte se realiza un recuento histórico de lo que ha sido la creación de la estructura jurídico administrativa actual de las empresas de servicios y lo que este estatuto plantea a nivel local, regional y nacional para la gestión de los servicios públicos del Distrito.

24Posteriormente, se realiza la presentación histórica del desarrollo de la infraestructura de cada una de las cuatro empresas domiciliarias mencionadas y los principales problemas que ellas afrontan; esta descripción permitirá abordar la situación de las empresas en la actualidad. Veremos cómo, en general, su principal problema hoy día es poseer una infraestructura sobredimensionada (principalmente en lo que respecta a los servicios de energía y de acueducto y alcantarillado), la cual las ha conducido a contraer una deuda que alcanza proporciones alarmantes. Analizaremos, seguidamente, las razones que obligaron a las empresas a establecer políticas de inversión de tal magnitud y tomaremos, como ejemplo, la construcción de la represa del Guavio la cual se ha constituido en un caso representativo de este tipo de políticas.

25Abordaremos luego el estado de la deuda de las empresas, demostrando la influencia negativa que ésta tiene para el conjunto de las finanzas del Distrito. Por último analizaremos lo relativo al cobro del servicio por parte de las empresas a sus usuarios y las consecuencias de la estructura tarifaria nacional que la actual Junta Nacional de Tarifas quiere imponer, mostrando el impasse social y financiero, en que se encuentran las empresas, para resolver sus graves problemas, utilizando para ello como único mecanismo el cobro del servicio.

  • 5 A título comparativo el solo déficit cuantitativo en Lima Metropolitana es de 39 % para el acueduct (...)

26En contraste con el caso de muchas capitales latinoamericanas, los problemas de los servicios públicos domiciliarios de Bogotá, no residen en la ausencia crónica de infraestructura técnica, administrativa y financiera necesaria a su buen funcionamiento5.

27Se puede decir que Bogotá cuenta hoy, a excepción del servicio de recolección de basuras, con una infraestructura de servicios públicos domiciliarios bastante desarrollada. Las tasas de cobertura para el servicio de energía eléctrica, agua, alcantarillado y teléfonos sobrepasan hoy el 90 % en términos cuantitativos, siendo el punto débil la recolección de basuras con una tasa de cobertura de solo 50 %.

28Si tomamos, por ejemplo, la ETB, vemos que esta no presenta en el momento mayores problemas financieros; actualmente posee un relativo superávit, que se refleja en el hecho de ser la única empresa de servicios que transfiere recursos a otras entidades del Distrito. Por otra parte los programas de extensión del servicio que ha venido desarrollando se están cumpliendo de manera bastante eficaz.

29En cambio la EDIS, es la empresa que tiene los mayores problemas del Distrito a causa de su ineficacia administrativa y técnica, problemas que se han vuelto casi crónicos y que los bogotanos soportan todos los días, principalmente en los barrios del sur de la ciudad. Pero afortunadamente los problemas de la EDIS, no comprometen las finanzas del Distrito y los problemas técnicos que la recolección de basuras plantea tiene múltiples soluciones, no solo de tipo técnico, sino también de tipo organizacional. En realidad el problema de la EDIS es ante todo político, ya que la empresa se ha convertido en un fortín burocrático y sindical frente a la cual todos los nuevos alcaldes prometen enfrentarse sin que haya habido resultados tangibles.

30Los casos más relevantes de los servicios públicos domiciliarios en Bogotá lo constituyen, la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado.

31Estas dos empresas son las más grandes del Distrito y en el caso de la Empresa de Energía, una de las más grandes del país. Son tan importantes hoy día que su situación financiera compromete, no solo el conjunto de las finanzas del Distrito Especial sino también las finanzas de la Nación, en razón de la magnitud de su deuda; y su desarrollo tiene grandes repercusiones en la calidad de la vida de los habitantes del Distrito y en el desarrollo urbano y económico de la ciudad.

32El desarrollo de las empresas de energía y acueducto y alcantarillado es el resultado de los grandes desequilibrios que anteriormente evocamos a nivel nacional, regional y municipal. Estos desequilibrios a su vez son el resultado de las políticas y opciones del Estado con relación al desarrollo sectorial que llevaron a privilegiar de una manera singular el sector eléctrico, y las empresas municipales de servicios públicos de las principales ciudades del país.

33Pero a pesar de la cantidad de recursos de que han gozado estas empresas, no se ha logrado a nivel Distrital que todos los habitantes de la ciudad puedan gozar como es debido, de los servicios públicos. Esto se explica debido a la lógica de inversiones que ha imperado, la cual ha servido para favorecer gigantes proyectos de interés para compañías constructoras y para países que venden tecnología pesada. Estas políticas han servido para mantener el proceso de segregación socio-espacial, que conoce desde hace ya varias décadas la ciudad de Bogotá.

34El desarrollo importante que han tenido las EMPES de Bogotá no se ha logrado, sin embargo, sin que graves problemas e interrogantes surjan con relación a las opciones de inversión que se han programado, a la incidencia que ello tiene en las finanzas del distrito, a las características de la estructura jurídico administrativa de las empresas y al debate en torno a la situación tarifaria. Estos temas los abordaremos a continuación.

A) Las empresas de servicios públicos en el contexto regional y nacional

35A pesar que las EMPES de Bogotá tienen como objetivo principal llevar los servicios públicos domiciliarios a los habitantes del Distrito, las características específicas que componen estas entidades hacen que algunas desborden ampliamente el marco jurídico-espacial en el que deberían desarrollar sus actividades, tanto en lo relacionado con la prestación del servicio, como en las implicaciones técnico-financieras de sus diferentes políticas. Este es el caso de la EEEB, la ETB y, a otro nivel, la EAAB.

36La inmensa capacidad de generación que ha adquirido la EEEB, —que la colocan no solo como una de las más importantes del Sistema interconectado ISA, sino como una de las más grandes a nivel latinoamericano— así como la magnitud alcanzada por su deuda pública, hacen que sus políticas de inversión estén estrechamente relacionadas con la política nacional del sector eléctrico y dependan de las exigencias de una “buena gestión” de los organismos prestatarios internacionales, de los cuales depende para poder responder a sus enormes necesidades de financiación. Lo anterior plantea la contradicción en que se encuentra actualmente, la EEEB, y que involucra, por una parte, la misión planteada en su origen y, por otra, las necesidades del sector eléctrico nacional.

37Aunque el servicio telefónico no posee las mismas implicaciones estratégicas que el sector eléctrico, la ETB también tiene una repercusión nacional debido a las características técnicas del servicio, ya que de su buen funcionamiento depende la calidad de la interconexión telefónica regional y nacional.

38De otra parte, a pesar que la Empresa de Teléfonos de Bogotá es una de las menos endeudadas del Distrito, la prestación del servicio requiere de la importación de tecnologías extranjeras, lo que implica que la empresa deba contar, para el desarrollo de sus planes de inversión, con la posibilidad de utilización de recursos de crédito externo.

39La EAAA, aunque guarda una coherencia de funcionamiento puramente local, debido a las imposibilidades técnicas de una interconexión nacional de acueductos, depende, sin embargo, como las anteriores, de los créditos internacionales para poder llevar a cabo los proyectos de infraestructura en agua y alcantarillado que la ciudad requiere.

40En relación con el plan regional (a nivel del departamento) encontramos, de otra parte, que las necesidades comunes que tienen las empresas de energía y de acueducto de utilizar las aguas del sistema hidrográfico del departamento y las de la hoya hidrográfica del río Bogotá para la prestación de los respectivos servicios, plantean un sinnúmero de conflictos, no solamente entre las dos empresas que tuvieron en otras épocas sus pugnas por el derecho a utilizar el potencial hidroeléctrico, sino también con los agricultores que quieren aprovechar el agua para el regadío de sus parcelas. Surgen también conflictos de tipo socio-económico y también ecológico, principalmente en la zona donde se han llevado a cabo los grandes proyectos hidroeléctricos de estas empresas.

41A nivel tarifario encontramos también una lógica nacional y una lógica local: la Empresa de Energía Eléctrica y la Empresa de Teléfonos en menor grado, hacen parte de un sistema interconectado que se presta para un cálculo marginal de costos, definido como la relación entre el valor nacional presente de las necesidades requeridas y el valor presente de la demanda satisfecha con tales inversiones. En cambio por ser sistemas que atienden necesidades locales es difícil calcular costos marginales, aunque las características de los requerimientos para las grandes empresas de acueducto y alcantarillado de las principales ciudades del país, cada día más similares, han empujado a estudiar la posibilidad de una integración relativa del sistema marginal de costos.

42Por último, encontramos la EDIS, la empresa que tiene la escala de funcionamiento más local, tanto porque es la menos dependiente de créditos y tecnologías extranjeras como por la posibilidad de organizar su estructura y la prestación del servicio a nivel puramente local.

B) Estructura jurídico-administrativa de las empresas de servicios públicos de Bogotá

43El actual estatuto jurídico-administrativo de las empresas de servicios públicos municipales es uno de los elementos claves para el entendimiento de la problemática de los servicios públicos en las grandes ciudades colombianas y particularmente, en el caso de Bogotá.

  • 6 Ver al respecto el capítulo correspondiente a la estructura político administrativa del Distrito y (...)

44Como ya sabemos, el Distrito Especial de Bogotá se divide en dos sectores administrativos independientes. El primero lo constituye la administración central que depende directamente del Alcalde Mayor de Bogotá, el cual se encarga a través de cinco (5) secretarías de la gestión en los campos de salud, obras públicas, transporte y aspectos sociales en general. El segundo sector lo constituyen veinte entidades descentralizadas con personería jurídica y patrimonio propio las cuales desarrollan funciones de carácter cultural, educativo, social, de planeación y de manera particular de prestación de servicios públicos6.

45Podemos decir que las EMPES de Bogotá son doblemente descentralizadas al ser empresas con amplia independencia del Estado Central y que gozan de una autonomía en su gestión y en su planeación, casi total que les permite su estatuto jurídico administrativo. Esta independencia de gestión y en particular la de la EEEB se explica por la singular dinámica de desarrollo organizacional que vivió el sector eléctrico en Colombia, el cual influyó a su vez en la conformación actual de las empresas de servicios públicos municipales en el país.

46La prestación del servicio de energía eléctrica en Colombia se remonta a finales del siglo xix y fue el fruto de la iniciativa privada y del esfuerzo de las comunidades municipales. Las formas organizativas que se crearon fueron diversas y dependientes de las condiciones específicas de cada región. Mientras que en Medellín se optó, por ejemplo, por crear una sociedad de economía mixta, denominada Compañía Antioqueña de Instalaciones Eléctricas (1895), en otras ciudades se crearon compañías privadas como la Sociedad Colectiva de Comercio Samper Brush y Cía. en Bogotá, o la Empresa de Luz Eléctrica de Cali (1910).

47El aumento en la demanda de energía eléctrica obligó a las empresas a desarrollar proyectos de generación que ya no estaban en las cercanías de los centros de consumo, lo que les dio un carácter regional más amplio. Como la mayor parte de este proceso industrial se dio en las poblaciones más importantes del país (Bogotá, Medellín y Cali), las empresas que atendían estas regiones empezaron a tener un desarrollo acelerado.

48Cuando el gobierno central interviene, a partir de 1920, con una serie de medidas de control, de financiación y de supervisión, ya las empresas de energía habían logrado un desarrollo considerable, lo que obligó al ejecutivo a preservar su autonomía. En reconocimiento de esta autonomía la ley 80 de 1946 instituye como forma jurídica la creación de las “entidades descentralizadas indirectas o de segundo orden”, o empresas de naturaleza societaria, cuando adoptan como sucede en el sector eléctrico la forma de sociedad y compañía, siguiendo la forma de las sociedades privadas.

49A la Corporación Autónoma Regional del Valle siguieron en calidad de institutos descentralizados autónomos las Empresas Públicas de Medellín y la EEEB (acuerdos 18, 60 y 129 de 1959). El estatuto actual de la EAAB, empresa municipal desde 1914, se crea a partir de 1955 después de diversos cambios en la reglamentación interna de la empresa, a raíz de las modificaciones importantes que va a tener el régimen municipal de Bogotá, ciudad que será elevada a la categoría de Distrito Especial. La empresa, a pesar de pertenecer a la estructura administrativa municipal de Bogotá, adquiere una gran autonomía con respecto al Concejo de la Ciudad, y se le otorga personería jurídica independiente y patrimonio propio, con poder de contratación autónomo, incluyendo la negociación de empréstitos. De la misma manera, la Empresa de Teléfonos de Bogotá (Acuerdo No. 72 de 1967) y la EDIS (Acuerdo No. 30 de 1958) adoptarán la misma estructura administrativa. Finalmente la reforma administrativa de 1968 y el decreto 130 de 1976, establecieron el marco legal y las características de las entidades particulares descentralizadas indirectas.

50Podemos resumir diciendo que la autonomía de estas empresas proviene de los siguientes aspectos:

  • No son creación directa de los organismos de representación popular.

  • Aunque su régimen sea en todo o en parte del derecho público, sus mecanismos de toma de decisiones son de derecho privado.

  • De hecho, surgieron y se desarrollaron al margen de la administración pública, comportándose como entes puramente privados. Solo con la reforma administrativa de 1968 se les incorporó nítidamente dentro de la Administración distrital.

  • El control administrativo sobre estas entidades corresponde a las entidades que las crearon y no al gobierno central.

51Veremos entonces cómo esta estructura administrativa, ha contribuido a llevar a las empresas de servicios públicos a una situación de crisis, tanto a nivel financiero, como institucional, permitiéndoles a la vez aparecer hoy como fortalezas aisladas dentro del actual contexto de democratización que viven los municipios colombianos.

C) Las empresas domiciliarias de servicios públicos de Bogotá

La Empresa Distrital de Servicios Públicos

52La Edis se creó en 1958 con el fin de racionalizar y extender al conjunto de la ciudad, el servicio de recolección de basuras, que hasta esa fecha era realizada por pequeñas empresas privadas de recolección que operaban en los diferentes sectores de la ciudad. Con el crecimiento demográfico importante que tenía para entonces la ciudad, este servicio se volvió cada vez más caótico, ya que las basuras se depositaban en botaderos sin especificaciones mínimas lo que constituía un peligro para la salud de los habitantes aledaños a estos sitios. Además las empresas operaban poco en los barrios pobres de la capital, por las dificultades de estos sectores para poder pagar el servicio.

53La primera función de la EDIS fue prestar los servicios públicos de barrido y limpieza de las calles, recolección de basuras, tratamiento y aprovechamiento de las mismas y demás actividades conexas dentro del territorio del Distrito. Además mediante el mismo acuerdo, se autorizó a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado para cobrar las tarifas del servicio de acueducto y del servicio de desagüe y alcantarillado. En 1960, el acuerdo 75 reestructuró la empresa: cambió su razón social por la de Empresa Distrital de Servicios Públicos y amplió sus funciones, además de las ya mencionadas, a las de cubrimiento de servicios de mataderos, mercados, cementerios y actividades anexas.

  • 7 CAMARA DE COMERCIO DE BOGOTA. Subcontratación del Servicio de Aseo en Bogotá: Propuesta para una ex (...)

54Según estudios realizados por la Cámara de Comercio de Bogotá, en la ciudad se producen 5.000 toneladas de basuras diarias de las cuales la EDIS recoge como máximo un 50 %; las calles de la ciudad solo se barren en un 32 %7. Por otra parte la situación se ha venido agudizando por el problema de la disposición final de basuras, —a causa de la saturación e inadecuación de los rellenos sanitarios—, lo que ha llevado a que los alcaldes del Distrito hayan tenido que declarar en varias ocasiones la emergencia sanitaria (enero de 1984 y junio de 1987) en Bogotá para poder hacer frente a esta grave situación.

Cuadro No. 3. Proyecciones sobre producción de residuos sólidos por zona Bogotá-Soacha

Cuadro No. 3. Proyecciones sobre producción de residuos sólidos por zona Bogotá-Soacha

Fuente: INGESAM LTDA. Selección y Estudio de Alternativas para Nuevos Sitios: Parte B. 1984, pág. 55.

55La principal responsable de la situación sanitaria de la ciudad es la Empresa Distrital de Servicios Públicos, la cual históricamente ha tenido problemas de planeación, así como deficiencias administrativas, técnicas y operativas. Una de las razones de su mal manejo es la falta de especialización, ya que como se anotó anteriormente, fuera del servicio de aseo, la empresa debe encargarse de la administración de mataderos, cementerios, y plazas de mercado del Distrito.

Problemas Operativos

56Para efectos de recolección la ciudad está dividida en tres zonas: norte, sur y centro; cada una de las cuales está subdividida en sectores y estos en servicios. El sistema es muy deficiente a causa de las largas distancias que deben efectuar los equipos y la falta de operación de las plantas de transferencias adquiridas desde hace años por la empresa, y que nunca se han puesto en marcha; lo cual ha implicado un desperdicio de cerca del 40 % del tiempo total de trabajo.

Cuadro No. 4. Tiempos empleados en la recolección de desechos domésticos en Bogotá en 1984

Cuadro No. 4. Tiempos empleados en la recolección de desechos domésticos en Bogotá en 1984

* Comprende: transporte + tiempo en el botadero + vacío.
Fuente: INGESAM LTDA. Proyecto sobre la Disposición Final de las basuras de Bogotá y algunos municipios vecinos. pág. 103.

57Por otra parte, los botaderos se encuentran alejados por lo menos 30 kilómetros de las zonas de recolección, lo que tiene como consecuencia, una pérdida considerable de tiempo: el recorrido representa 40 % del total del trabajo. La empresa es consciente de esta situación, ya que un estudio efectuado por ella, concluye en la necesidad de una descentralización operativa del servicio de recolección y barrido por alcaldías menores.

  • 8 INGESAM LTDA. Proyecto sobre la disposición final de las basuras de Bogotá y algunos municipios vec (...)

58El mantenimiento del equipo también es pésimo. El estudio de Ingesam8 determinó que se encontraban varados 60 vehículos por falta de repuestos y 15 en estado irreparable que han servido de suministro a los camiones recolectores en servicio.

59Se encontró también que el 44 % de los servicios prestados fueron interrumpidos o afectados por fallas en el transporte; en la zona norte el 60 % de los vehículos presentaban daños mecánicos; en la zona centro el 50 % y en la zona sur el 17 %. Esto nos muestra la magnitud del problema de mantenimiento de equipo que afronta actualmente la empresa.

Problemas administrativos

60El sistema administrativo de la EDIS es considerado por la Escuela Superior de Administración Pública como el peor del país. Para la ESAP el nivel de planeación es apenas del 11 % del óptimo deseable, su capacidad organizacional de sólo el 15 % y su capacidad administrativa del 32 %.

61La empresa cuenta con unos 3.700 funcionarios, de los cuales 14.5 % se encuentran en las áreas administrativas, en tanto que el 14.3 % está asignado a recolección, el 42.7 % al barrido, el 2 % a control y disposición final y el 26 % a mataderos, cementerios, plazas de mercado, mantenimiento y otros. La relación de personal operativo/ personal administrativo es de 3 a 1 en barrido y de 1 a 1 en recolección. Lo que muestra el exceso importante de burocracia, con un aumento de personal administrativo calculado en 27 % y la existencia de grandes sobrecostos laborales.

62La empresa además ha concentrado todos los problemas del clientelismo político, y de una política sindical que no ha sabido hacer siempre prueba de realismo y de medida. Por ejemplo, a pesar que la administración creció en un 11 %, los operarios de mataderos, cementerios y plazas de mercado, que son los más costosos para la empresa lo hicieron en un 49 %. Por el contrario, los operarios de recolección y de barrido decrecieron en el período considerado en un 8 %; la explicación a este fenómeno está en que por razones clientelistas se inflan los sectores que cuentan con salarios más altos así éstos no respondan a los requerimientos de la empresa en lo relativo a la prestación del servicio.

La disposición final de basuras

63La disposición final de basuras constituye uno de los principales problemas que debe afrontar la ciudad de Bogotá. En la actualidad las basuras son conducidas al botadero de Gibraltar, que viene funcionando hasta ahora sin que se cumplan los requisitos óptimos de tratamiento, ya que no es un relleno sanitario, sino un botadero a cielo abierto.

64El botadero del Cortijo se cerró definitivamente por idénticas razones, pero el problema sanitario no se arregló; actualmente encontramos que los habitantes de la zona padecen el proceso de descomposición de la materia orgánica vertida en el lugar. El botadero del Cortijo deberá ser cubierto, pero la empresa no ha dispuesto de 1894 el número de empleados llegaba ya a 100; ese mismo año se añadió un nuevo conmutador de 100 líneas. Inicialmente el servicio sólo se prestó para las oficinas públicas, extendiéndose posteriormente a los particulares, motivo por el cual la capacidad de los conmutadores quedó saturada a finales del siglo xix.

MAPA 1. LOCALIZACION DE SITIOS PRESELECCIONADOS PARA DISPOSICION FINAL DE RESIDUOS SOLIDOS

MAPA 1. LOCALIZACION DE SITIOS PRESELECCIONADOS PARA DISPOSICION FINAL DE RESIDUOS SOLIDOS

65Ante el cierre del Cortijo y la próxima saturación del botadero de Gibraltar, la empresa adoptó en 1987 la decisión de abrir un relleno sanitario en el sitio denominado “Doña Juana” de una extensión de 200 hectáreas. Este vertedero deberá recibir los residuos domésticos e industriales no peligrosos de Bogotá.

66En general, en los sitios seleccionados para la disposición final de basuras puede producirse un impacto ambiental orientado, según los diferentes estudios realizados sobre el tema, a los siguientes aspectos:

  • Contaminación de aguas superficiales o subterráneas.

  • Impacto en la vida silvestre y en cadenas de alimentación locales.

  • Producción de gases explosivos, tóxicos y corrosivos.

  • Producción de lixiviados.

  • Olor y desmejoramiento del paisaje.

  • Condiciones patógenas, vestores.

  • Ruido.

  • Operación bajo las inclemencias del tiempo.

  • Potencial de erosión.

67Después de estudios completos hechos por la sociedad Ingesam sobre los mejores sitios para un mejoramiento sustancial del problema de la disposición de basuras se llegó a la conclusión siguiente sobre la factibilidad que representaban 14 sitios en Bogotá (Cuadro No. 5).

68No se sabe todavía cuáles han sido las opciones escogidas por la empresa, pero, por el momento no se vislumbra una pronta y eficaz solución a este delicado problema.

La Empresa de Teléfonos de Bogotá
Desarrollo histórico

69El 14 de agosto de 1884 se suscribió el primer contrato por parte de la municipalidad de Bogotá, para el establecimiento de la primera red telefónica en Colombia. El día 28 del mismo mes fue creada, como sociedad anónima, la “Compañía Colombiana de Teléfonos”. Un año después la mencionada Compañía contaba con dos conmutadores con capacidad de 200 líneas de suscriptores y una torre mediana. En 1890 se construyó en el mismo sitio una nueva estación y en los recursos necesarios, —entre $105 y 390 millones— para hacerlo de una manera técnica.

Cuadro No. 5. Aplicación de criterios de selección a 14 sitios Bogotá y municipios del proyecto 1984

Cuadro No. 5. Aplicación de criterios de selección a 14 sitios Bogotá y municipios del proyecto 1984

Fuente: INGESAM LTDA. Selección y estudios de alternativas para nuevos sitios. pág. 16.

70A principios del presente siglo, las dificultades técnicas de la empresa obligaron a cerrar definitivamente la Compañía Colombiana de Teléfonos y por ende a suspender el servicio telefónico hasta 1906 en que una nueva empresa la “The Bogota Telephone Company” restableciera el servicio definitivamente.

71Esta compañía amplía, en una primera etapa, el sistema manual. En una segunda fase, y debido al crecimiento de la ciudad, se crea otra central con capacidad de 5.400 líneas y un conmutador especial para servicio gubernamental con capacidad de 600 líneas. Igualmente, se instala una central en el barrio Teusaquillo, con capacidad de 220 líneas y otra en el barrio Ricaurte de 150 líneas.

72Es la actual Empresa de Teléfonos de Bogotá, creada en 1940, la que ejecuta, en diciembre de 1948, el proyecto de automatización de las 13.041 líneas manuales existentes. Antes, en 1961, había inaugurado una moderna planta en el Chicó con el sistema ARF-100 Crosbar Ericsson, con señalización de multifrecuencia. Para esa misma época la empresa contaba con 114.000 líneas, con ocho plantas del sistema OS-500 y dos centrales ya construidas con capacidad de 10.000 líneas cada una.

73Para el año de 1978 la empresa contaba con 390.000 abonados, 479.000 líneas y 5.451 teléfonos públicos. En el presente año la empresa cuenta con 835.000 suscriptores, lo que significa que en menos de 10 años ha duplicado su número de abonados.

74La empresa proyecta, dentro de su plan de expansión llegar a 1'155.000 líneas en 1991 lo que representaría aproximativamente, un teléfono por cada familia. Actualmente, se adelanta también el plan de integración telefónica de la Sabana que facilitará las comunicaciones entre sus diferentes municipios.

75Debido a los adelantos tecnológicos vividos en el campo de las telecomunicaciones, en los últimos 10 años, la Empresa de Teléfonos de Bogotá experimenta un continuo avance en lo que a este respecto se refiere. Es evidente que los numerosos productos novedosos que la empresa podrá ofrecer en los próximos años, harán que ésta tenga cada vez más peso, no solo dentro de las empresas municipales del Distrito, sino dentro del conjunto de empresas de servicios públicos en general.

La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá2
Desarrollo histórico

  • 2 Expreso mis agradecimientos a Samuel Jaramillo por permitirme la utilización de su texto “La evoluc (...)

76En la historia del suministro de agua potable para la ciudad de Bogotá se pueden establecer varias etapas importantes en lo concerniente a la creación de infraestructura de servicio y a la capacidad de suministro.

77A partir de su fundación y durante sus primeros 300 años, Santa Fe de Bogotá canaliza de una manera bastante rudimentaria las aguas de caudales secundarios que bajan de la cordillera, es decir los ríos Arzobispo, San Francisco, San Agustín, Fucha y Tunjuelo principalmente. En 1589 se inician las obras necesarias para conducir agua a la ciudad desde el río Fucha.

78Más tarde esta canalización se deteriora definitivamente y se pone entonces en servicio una nueva conducción, que se terminó en 1947, utilizando las aguas del río San Francisco. Simultáneamente existían otras obras menores realizadas por particulares. Ya para fines del siglo xix hay 6 canalizaciones con una capacidad de distribución de 265 litros por segundo.

79El sistema de desagüe era, por otra parte, prácticamente inexistente, las personas botaban aguas negras y basuras en la calle o en el arroyo público, lo que generaba una contaminación general de la ciudad bastante grave.

80A partir de 1888 se empezaron a implementar alternativas técnicas más apropiadas, ya que la población de la ciudad, que se había mantenido hasta el momento estable, comenzó a mostrar un crecimiento demográfico significativo. Es así que en los años de 1880 la ciudad contaba ya con unos 80.000 habitantes.

81En 1886 el municipio de Bogotá hace construir el primer acueducto en hierro galvanizado con suministro de agua potable a domicilio. Este acueducto inicia con una gestión de carácter privado. Para 1908 poseía ya una red de 50 kilómetros de extensión, a pesar de los problemas de gestión que se venían presentando.

82Con respecto a los desagües en 1876 la administración municipal construye un albañal subterráneo que atendía solamente una parte del centro de la ciudad, pero que fue completado en tramos por iniciativas privadas. En 1890 el municipio asume entera responsabilidad sobre la construcción de alcantarillados.

83En el año de 1916 la capacidad del acueducto es de solo 200 litros por segundo para una población que ya alcanza los 130.000 habitantes.

84Las múltiples contradicciones que generaba la gestión privada del acueducto y la importancia que había tomado en la vida de los bogotanos, conducen al municipio, en 1914, a hacerse su propietario.

85Las obras realizadas para la construcción del primer embalse de importancia con que contará Bogotá, se efectúan entre los años de 1933 y 1938 y tienen como objeto represar el río Tunjuelo, el cual tendrá una capacidad de 4 millones de metros cúbicos y contará con una planta de tratamiento eléctrico con capacidad de procesamiento de 95.000 m3. En 1947 se inicia otro embalse que duplicará la capacidad de almacenamiento en 5 millones de m3 para una población de 700 mil habitantes con que contaba Bogotá en 1951 cuando la obra fue terminada.

86En 1955 con la creación del Distrito Especial la empresa sufrirá cambios institucionales importantes. Ante todo asume la responsabilidad total del alcantarillado y del suministro de agua potable. A partir de ese momento la empresa recibe el nombre con que la conocemos actualmente: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá.

87Su estatuto jurídico administrativo vigente se reafirma en el sentido de adquirir una gran autonomía de gestión con respecto a las instancias administrativas de la ciudad como es el caso del Concejo municipal. La ley le otorga personería jurídica independiente y patrimonio propio, con poder de contratación autónomo, incluyendo la negociación de empréstitos.

88Desde 1960, y para aprovechar las aguas que descendían de la vertiente de la cordillera, se inician las obras de un último embalse que conformará el sistema integrado por Los Tunjos, Chisacá y La Regadera; con ello se completa un total de 11 millones de metros cúbicos.

89Antes, en el año de 1958 se construye la planta de tratamiento de Tibitó, que se alimenta con las aguas del río Bogotá, más las del almacenamiento del Sisga y del Neusa y las de la represa hidroeléctrica de Tominé.

90La planta de Tibitó tiene una capacidad de tratamiento, para su primera etapa (1959), de 6 m3 por segundo, lo que triplica la capacidad anterior. Para ese entonces Bogotá cuenta con una población de 1.2000.000 habitantes. Siete años más tarde se concluyen las obras correspondientes a la segunda etapa de la planta de tratamiento, la cual doblará la capacidad a 12 m3, segundo. Lo que permitiráatender la demanda de agua hasta 1980.

91Como se preveía que la ciudad seguiría creciendo en proporciones importantes, y que los recursos hídricos de la Sabana estaban ya prácticamente utilizados, se decide la construcción de un nuevo acueducto utilizando las aguas del páramo o macizo de Chingaza, ubicado a 85 kilómetros al oriente de Bogotá.

92La represa de Chingaza podrá almacenar, en su primera etapa, hasta 220 millones de m3 de agua. Para su tratamiento se creará una planta, “El Sapo”, que podrá procesar, en su fase inicial, 14 m3, segundo y 22 en la segunda. Con este proyecto Bogotá contará con aprovisionamiento en agua potable hasta por lo menos finales de este siglo.

Los problemas actuales de la distribución del agua en la ciudad de Bogotá

93Como ya lo señalamos la construcción de la represa de Chingaza permitirá atender, en su primera etapa, el crecimiento de la demanda de la ciudad hasta el año 2005. La fase inicial de la obra entró en funcionamiento en 1983, pero graves problemas de orden técnico en los túneles de conducción, obligaron a suspender el suministro. Como ya para entonces la capacidad de suministro estaba copada, se tuvo que acudir a racionamiento hasta finales de 1984.

94En este sentido apunta el problema clave de la distribución de agua en la ciudad, que se refleja en el gran desequilibrio existente entre la enorme capacidad de la infraestructura de producción y la falta de equipos de distribución para llevar el agua a los usuarios. Es así que la empresa cuenta con una capacidad de producción de 27 m3, segundo, pero su red apenas le permite distribuir 14 m3, segundo. No solo se encuentran sin agua nuevos barrios de la ciudad sino también barrios antiguos, debido a que la mayor presión del agua de Chingaza no es soportada por parte de la red vieja que debe ser reemplazada.

95Como respuesta al problema de distribución que afronta la ciudad, la E.A.A.B. diseñó el plan Bogotá IV el cual consta de seis componentes principales:

  1. Ampliación de la capacidad de transmisión y distribución con la creación de 48 km. de tuberías matrices, seis estaciones de bombeo, cinco tanques de almacenamiento y un túnel en la roca de 9 kilómetros que permitirán transportar y distribuir el agua de Chingaza a los barrios del sur de Bogotá.

  2. La readecuación y reparación de 280 km. de tubería de la red antigua, incluyendo 27 km. de la red matriz desde Tibitó, que tampoco soporta la presión del agua de Chingaza.

  3. La ampliación de redes secundarias para barrios de muy bajos ingresos, 140 km. para el acueducto, y 280 para el alcantarillado, más 420 km. de conductores fluviales, acometidas y medidores.

  4. La construcción de un embalse de reserva, para utilizarlo en caso de emergencia o de sequía prolongada.

  5. Intervención sobre el río Bogotá.

  6. Fondos para el desarrollo institucional de la empresa.

Sistema de alcantarillado

96En 1959 la ciudad contaba con una red de alcantarillado de 490 km. de tubería de 8 a 36 pulgadas, los colectores de más de un metro llegaban a 100 km., solo existían dos km. de canales de recolección revestidos y 8.500 pozos de inspección reconocidos. La insuficiencia que presentaba esta infraestructura ya para esta época, permitía prever la importancia de realizar un trabajo global, que pudiera responder al futuro crecimiento de la ciudad.

97Solo en 1970 se pudo poner en marcha el plan maestro de alcantarillado que pretendía lograr una estructura coherente por medio de la construcción de canales e interceptores, para drenar aguas lluvias y aguas usadas. A pesar del esfuerzo realizado el cubrimiento estimado de este servicio es mucho menor que el del acueducto. Es así que solo 84 % de hogares posee el servicio de alcantarillado y 73 % dispone de un drenaje satisfactorio de aguas lluvias, contra 96 % (cuantitativo) para el acueducto.

El problema del agua en Bogotá y sus repercusiones ecológicas

98En el análisis de las Empresas de Acueducto y Alcantarillado y Energía Eléctrica de Bogotá, es relevante considerar el sistema hídrico constituido por el río Bogotá ya que éste es la fuente principal del agua para consumo y producción de energía de la ciudad y su zona de influencia, asi como un sistema de suma importancia para la agricultura y para el entorno ecológico de la Sabana.

99La división de las aguas del río Bogotá para sus diferentes utilizaciones ha sido desde los años 20 objeto de pugna entre sus potenciales demandantes, es decir la E.E.E.B y la E.A.A.B.

100Durante la primera mitad del siglo xx, la utilización de las aguas del río Bogotá, fue únicamente para la producción de energía eléctrica. Esta situación fue promovida desde el Estado quien, mediante la ley 113 de 1928, declara de utilidad públicael aprovechamiento de la fuerza hidráulica, preocupándose de manera exclusiva por el potencial y la extensión del servicio de energía eléctrica.

101Sin embargo, debido a las necesidades en agua potable del acueducto de Bogotá, el cual ya había agotado los recursos hídricos de los pequeños ríos que descienden la vertiente de la cordillera, hacen que la empresa, a partir de 1946, pida autorización para el uso de las aguas del río Bogotá.

102En el año de 1949 existió la posibilidad de que en el embalse del Sisga se implementara una tecnología compatible con la utilización del agua potable para el acueducto, y que se construyera una planta de tratamiento, pero, por razones económicas, la empresa no pudo realizar estas obras. Obtiene, en cambio, su primera merced de agua, que será de solo un metro y medio cúbico por segundo y que en 1953 pasa a ser de 6 m3 por segundo.

103Es entonces cuando, para lograr una mejor gestión de los recursos hídricos de la Sabana, se crea en 1958 “La Comisión de Aguas de la Sabana de Bogotá” con carácter autónomo y jurisdicción supra-municipal, encargada de estudiar y coordinar el tratamiento de la hoya del río Bogotá y del valle del Ubaté y Chiquinquirá, los cuales hacen parte del mismo sistema hídrico.

104En 1961 la Comisión de aguas se convertirá en la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá, CAR, organismo que continúa desarrollando la misión señalada en relación con los recursos hídricos del río Bogotá.

105Hoy encontramos que sobre los 7 embalses importantes que se encuentran a lo largo del río Bogotá (ver mapa No. 2), dos fueron construidos con el propósito de producir energía eléctrica, cuatro con la finalidad de suministrar agua potable y uno con el objeto de controlar las inundaciones. Hay que añadir que las aguas de la represa de Chingaza, destinadas para el acueducto, y que no pertenecen a la misma hoya fluvial del río Bogotá; hacen, actualmente, parte de su potencial hídrico, ya que sus aguas han sido comunicadas.

106En la práctica los embalses se utilizan indistintamente para los tres propósitos arriba mencionados (excepción hecha del embalse de la Regadera de muy poca capacidad y que se destina exclusivamente para consumo de agua), más el de la irrigación de los cultivos de la Sabana.

MAPA 2. EMPLAZAMENTO DE BOGOTA Y PRINCIPALES RECURSOS HIDRICOS

MAPA 2. EMPLAZAMENTO DE BOGOTA Y PRINCIPALES RECURSOS HIDRICOS

107Pese a la mediación de la CAR, la EEEB sigue ejerciendo presión para tener una prioridad en la utilización de los embalses, ya que la ampliación de su capacidad generadora, a partir de los años 70 exigía 77 % del caudal promedio del río Bogotá en Alicachín (ver cuadro). La CAR se verá entonces obligada a responder con un memorándum del que transcribimos textualmente lo siguiente “... La CAR desea ser muy clara al manifestar que en las operaciones de las aguas de la Sabana, no vacilará en restringir los suministros para generación hidráulica si con ello previene cualquier mengua para los consumos de acueducto o evita dejar en seco una parte de los cultivos de la Sabana...”

108Sin embargo, examinando los años 1983 y 1987, en los que el nivel de precipitaciones solo fue de 587.6 y 557.1 m3 respectivamente (este último es el nivel más bajo desde 1946), encontramos que para el primero de ellos, la generación de electricidad fue la segunda más alta del período 1970-83. Por su parte en el 87, a pesar de la baja considerable de pluviosidad, se logró un incremento de generación de 34 % con relación al año 86. Es evidente entonces, a partir de lo anterior, la prioridad dada a la producción de energía en detrimento de la producción de agua potable y de agua para la irrigación. Dentro de pocos años, con la entrada en servicio de la central hidroeléctrica de Guavio, cuyas aguas no pertenecen a la hoya del río Bogotá, esta situación de tensión deberá terminarse.

Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá
Desarrollo Histórico

109La primera planta de generación que se creó en Bogotá en 1900, tenía una capacidad de 350 kilovatios y fue construida en el sitio denominado “El Charquito”, jurisdicción de Soacha. En 1920 se construye otra planta conocida como el “Salto I”, en el Tequendama, que junto con la ya existente y el complemento de otras pequeñas termoeléctricas que funcionaban con carbón, permiten responder a la demanda existente. Durante los años 50 la potencia instalada no sobrepasa los 150 megavatios.

110A partir de los años 60 y ya constituida definitivamente la EEEB, la capacidad instalada comenzará a multiplicarse, pasando de 250 megavatios de potencia efectiva propia en 1965 a 1.300 MW en 1987 (ver cuadro), o sea incrementándose en un 650 %. Por otra parte con la participación de la E.E.E.B. en ISA, a partir de 1977, posee 912 MW suplementarios, o sea un total de 2.200 MW. Con la construcción de la central hidroeléctrica del Guavio, cuya primera etapa entrará en servicio en 1992, y en la cual la empresa posee el 60 % de las acciones, dispondrá de 600 MW más.

111Esta situación ha llevado a la empresa a un sobredimensionamiento en capacidad generadora que será ampliamente suficiente para atender la demanda hasta mediados de la década de los 90. Lo que se refleja en el hecho de que si tomamos como base de crecimiento la demanda promedio de energía que es de 5.8 % anual, solo se necesitarían nuevas plantas de generación hasta 1996.

112De los 8.000 MW que se producen en Colombia, a la EEEB le pertenecen 2.200, es decir, el 27 % del total de la capacidad instalada. Así, pues, si para el conjunto del país el exceso de demanda será de 20 % en los próximos años, para el caso de Bogotá podría alcanzar 38.7 % en 1992 según previsiones hechas por la Cámara de Comercio de Bogotá.

MAPA N° 3. DESARROLLO HIDROELECTRICO DEL RIO BOGOTA

MAPA N° 3. DESARROLLO HIDROELECTRICO DEL RIO BOGOTA

Fuente: Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá. Informe de Gerencia, 1.987 Un ano de realizaciones. Bogotá 1.988 p. 54.

113Las implicaciones de este sobredimensionamiento y particularmente las del proyecto de Guavio en las finanzas de la empresa y en la gestión de la política del sector eléctrico tanto a nivel distrital como nacional son de suma importancia por lo cual las analizaremos en el siguiente aparte.

La represa de Guavio, ejemplo del gigantismo en infraestructura de servicios públicos

114La central hidroeléctrica de Guavio constituye hoy la principal causa de la crisis financiera que vive la EEEB. Esta central, la más grande que se ha construido hasta ahora en Colombia, se ha constituido en el ejemplo palpable de lo que el país no debe hacer en materia de producción de energía eléctrica ya que el proyecto no ha sido benéfico ni para los intereses de la nación, ni para los del Distrito.

115La EEEB, principal accionaria del proyecto Guavio y a la vez única responsable de su construcción, se ha visto en la incapacidad de ejecutarlo de una manera racional, lo que genera grandes sobrecostos que se hubieran podido evitar, optando por la construcción de centrales pequeñas pero más fáciles de manejar. Porque la hipótesis que conlleva el presente análisis es que en Colombia ninguna empresa municipal o regional de electricidad está en capacidad de realizar la construcción de una obra de tal magnitud.

a) Localización y capacidad del proyecto

116El proyecto está localizado en la provincia de Guavio, en la parte oriental del departamento de Cundinamarca, cerca de las poblaciones de Ubalá, Gachalá y Mámbita a unos 120 kilómetros por carretera de Bogotá; utiliza las aguas del río Guavio y la de los ríos Chivor y Batatas, las cuales son desviadas por medio de túneles.

117La capacidad de generación del proyecto será de 1.000.000 de KW en la primera etapa y de 600.000 en la segunda.

b) Obras civiles

118La presa tiene 250 metros de altura, lo que significa que en el género de enrocado, es la tercera en el mundo, e implica también, un relleno del orden de 17 millones de metros cúbicos de material explotado en zonas aledañas. El embalse tendrá una capacidad útil de 950 millones de m3.

119Para la desviación de los ríos Chivor y Batatas al embalse, los primeros 490 metros de túnel de carga ya están en construcción así como la estructura y túneles del rebosadero y las obras complementarias a la presa.

120Con el fin de aprovechar el salto existente entre el embalse y el cauce del río Guavio, aguas abajo de la desembocadura del río Batatas (salto que alcanza los 1.100 metros) se construye un túnel de carga de 15 km que conducirá el agua a la central subterránea; de allí el agua se restituye al cauce del Guavio por medio de un túnel de fuga de 5 km de longitud.

121La central subterránea está conformada por dos cavernas localizadas a 600 metros de profundidad; una a 200 m de longitud y 17 de altura, donde se montarán las turbinas, los generadores y equipos complementarios y la otra de menores dimensiones, donde se montarán los transformadores y equipos para la subestación de alta tensión.

122En la obra hay una alta participación de la ingeniería colombiana, pero la mayoría de los equipos como son las turbinas, generadores, puentesgrúas, etc., son extranjeros.

123El proyecto fue concebido como una obra en la cual la EEEB sería propietaria de 70 % de las acciones, y tendría a cargo su construcción y operación; a ISA le correspondería solamente, el 30 % sobrante. Este porcentaje de participación fue cambiado por el Ministerio de Minas y Energía en 1987 asignándole a la empresa un 60 % de las acciones, ya que ajustes en las previsiones de las necesidades de generación, mostraron que ésta no necesitaba toda la capacidad que inicialmente se le había destinado.

c) Costo del proyecto

124Los recursos originalmente presupuestados para la ejecución del proyecto eran de US$1.300 millones, teniendo en cuenta todos los costos financieros y los posibles percances técnicos; sin embargo, para 1987 y según el último informe de gerencia de la empresa, ya la cifra alcanza los US$1.921 millones. Se sabe que este estimativo se encuentra subevaluado y que aproximadamente, el costo real será de unos US$2.418.7 millones, lo que se convierte en un sobrecosto muy alto, no solo para la empresa sino también para el país.

d) Razones de este sobrecosto

125El proyecto ha afrontado, por una parte, condiciones geológicas adversas y dificultades constructivas y técnicas; de estas últimas la más importante fue el derrumbe del segundo pozo de presión. En esa ocasión se tuvo que proceder a la evaluación del sistema constructivo de las dos obras. Tampoco se puede olvidar la tragedia ocurrida en el mes de julio de 1983 en la zona de la bocatoma donde perecieron 128 personas.

126Por otra parte, la devaluación acelerada que ha vivido el peso colombiano con relación al dólar y éste con relación a las monedas europeas ha sido también responsable del alza en los costos de la obra.

127A todos estos problemas técnicos y financieros, que claro está, han hecho más costoso el proyecto, hay que añadir lo que, a nuestro juicio constituye la razón estructural, no solamente de los problemas de gestión que vive hoy el proyecto Guavio, sino también del conjunto de la empresa. Se trata de la falta de desarrollo institucional que se manifiesta en vacíos por parte del ente directivo en el análisis de los objetivos de organización, operación y resultados actuales de la empresa.

128A la E.E.E.B. le ha faltado tener planes estratégicos de corto y largo plazo. A nivel de cada unidad, no se han establecido objetivos parciales de la organización y de los indicadores del cumplimiento de éstos.

129Con relación al proyecto la situación se manifiesta en la incapacidad en que se ha encontrado la empresa para llevar a cabo una acción sólida y bien coordinada en la dirección del proyecto.

130En realidad la dirección del proyecto se encuentra muy debilitada, ya que la discusión de los aspectos fundamentales de su construcción se venía adelantando en un marco separado del de la unidad del proyecto y de esta manera la acción de la interventoría ha sido muy limitada. Esta falta de coordinación ha generado conflictos con los contratistas de la obra los cuales ya han presentado reclamaciones que suman US$150 millones.

Cuadro No. 6. Capacidad de generación de la EEEB a diciembre de 1987 centrales propias

Cuadro No. 6. Capacidad de generación de la EEEB a diciembre de 1987 centrales propias

Fuente: E.E.E.B. Informe de gerencia, 1987: un año de realizaciones, pág. 166.

Cuadro No. 7. Proyecto Guavio Inversiones acumuladas hasta junio de 1988 (US$ millones)

Cuadro No. 7. Proyecto Guavio Inversiones acumuladas hasta junio de 1988 (US$ millones)

Fuente: D.N.P. Departamento Nacional de Planeación, mimeo, 1987.

Cuadro No. 8. Esquema anual de financiación (Millones de US$)

Cuadro No. 8. Esquema anual de financiación (Millones de US$)

1. Desembolsos solamente del proyecto, no incluye centro de control por US$20.4 millones.
2. No incluye castos financieros ni compensación.
3. Incluye el valor de las amortizaciones durante el período de construcción por US$247.5 millones.
Fuente: D.N.P. Departamento Nacional de Planeación, mimeo, 1987.

131Vemos pues que la empresa ha sido incapaz de manejar de manera eficaz el proyecto y que las consecuencias financieras de esta obra tienen en una situación de crisis, no solo á la empresa sino también al conjunto de las finanzas distritales.

Las razones internas y externas del sobredimensionamiento

132Cuando se analizan las causas del sobredimensionamiento en la producción de energía y de agua para Bogotá, una de las primeras explicaciones que salta a la vista, es que los planes de expansión de los servicios públicos para la ciudad de Bogotá se diseñaron en función de las previsiones del crecimiento demográfico de la ciudad, que para la década del 60 alcanzó una tasa de crecimiento anual de 7 %, una de las más altas del mundo. Se puede entonces pensar que a partir de tales proyecciones de crecimiento, era normal que las empresas emprendieran proyectos de una magnitud tal para poder responder a la futura demanda.

133Casi todos los analistas preveían que Bogotá tendría más o menos 6 millones de habitantes en 1985 (menos el Banco Mundial que acertó en sus proyecciones), mientras que la realidad, como sabemos, ha sido otra. En el presente año de 1988, la población de Bogotá no pasa de los 4 millones 300 mil habitantes, con una tasa de crecimiento de 3.15 que seguramente seguirá bajando.

134Pero estas aseveraciones parecen difíciles de defender, ya que es evidente que los responsables de Planeación Distrital y de las empresas de servicios públicos, encargados de establecer los permisos de construir, de la legalización de barrios y de evaluar, a partir de diagnósticos de la situación real, el crecimiento de las necesidades de la población en servicios públicos, deberían haberse dado cuenta de que el ritmo de crecimiento era mucho menor que lo previsto.

  • 9 La planeación en el sector eléctrico comienza por la identificación de un proyecto por parte de una (...)

135Si la explicación demográfica no parece ser la más adecuada, se puede entonces buscar la lógica de estas grandes inversiones en el cruce de las siguientes variables: la disponibilidad en cierto momento de capitales extranjeros que permitieron lanzar grandes trabajos de infraestructura; la capacidad de presión que tienen las regiones, a través de sus políticos y lobbies locales de constructores, para imponer sus propios proyectos de generación; los propios intereses de reproducción de la tecnocracia de las empresas de servicios públicos y, finalmente, la falta de control y de capacidad por parte del Estado para imponer una política nacional de planificación en el sector eléctrico9.

  • 10 ISA se crea el 14 de septiembre de 1967 con la participación de seis empresas eléctricas de carácte (...)

136Aunque teóricamente, exista un plan de electrificación a nivel nacional, en la realidad la manera como está estructurada la Sociedad de Interconexión Eléctrica S.A. (ISA), ha hecho que primen los intereses regionales, sobre el interés nacional10.

D) Las inversiones de las empresas de servicios públicos y las finanzas del Distrito

137Todas las inversiones, sumamente costosas y a veces desproporcionadas, de las empresas de servicios públicos en Bogotá se han venido llevando a cabo sin tener en cuenta ni la capacidad real de consumo, ni la capacidad financiera de los usuarios.

138En el caso específico de Bogotá hay sobredimensión, porque la ciudad no podría consumir ni todo el fluido eléctrico, ni toda el agua que se van a producir en un futuro. Esta sobredimensión ha puesto en graves dificultades financieras, no solo a las EMPES domiciliarias del Distrito, sino al conjunto de sus finanzas.

139Esta situación ha comprometido seriamente y comprometerá, por lo menos hasta finales de este siglo, las finanzas distritales y sus posibilidades de inversión en otros sectores de la capital, y en particular en el campo social. Las causas de la problemática se explican debido, por una parte, al alto grado de endeudamiento en que se encuentra particularmente la EEEB y, a la alta tasa de recaudación tarifaria necesaria para hacer frente a las inversiones y al servicio a la deuda de estas empresas, por otra.

140En materia de inversión distrital lo primero que hay que señalar es la enorme proporción del total de recursos de inversión utilizado por los servicios públicos. La sola destinación en energía eléctrica corresponde al 57.44 % del total de la inversión del Distrito y al 71.24 % para el conjunto de las empresas de servicios públicos domiciliarios de Bogotá.

141Lo anterior no significa que nos parezca algo negativo una erogación municipal destinada a servicios públicos, sobre todo cuando se trata de mejorar la situación en agua potable y alcantarillado que tiene repercusiones tan positivas, por ejemplo, a nivel de la salud, pero sí nos parece excesivo el nivel al cual ha llegado la inversión en materia de electricidad, cuando se observa la “pobreza absoluta” en que se encuentra el campo de la salud y las necesidades acumuladas en materia social y de educación.

142En el siguiente cuadro podemos ver cómo una vez descontado el porcentaje correspondiente a las EMPES domiciliarias, lo que queda para inversión en los otros campos es muy poco.

Cuadro No. 9. Porcentaje de inversión en el Distrito 1987 (Inversión directa, indirecta y transferencias)

Cuadro No. 9. Porcentaje de inversión en el Distrito 1987 (Inversión directa, indirecta y transferencias)

Fuente: Contraloría de Bogotá, D.E.

143Podemos afirmar entonces, que el sector eléctrico hipoteca a doble título la inversión en el resto del Distrito: de una parte las importantes captaciones por vía tarifaria tienen que revertirse enteramente para el pago del servicio a la deuda, el cual representa más que todos los recursos de inversión de la administración central, y al pago de los proyectos de la empresa; de otra parte, como estos recursos no son suficientes, se les han tenido que consagrar 76.2 % del total de los recursos de crédito interno y externo del Distrito.

El peso de las tarifas en el conjunto de las finanzas distritales

144El panorama general correspondiente a los ingresos de las finanzas distritales, nos muestra que las tarifas de servicios públicos constituyen su principal fuente de recursos (este rubro es equivalente a un 72.18 %). Por tal motivo, el margen de flexibilidad disponible para aumentar la captación por parte de la administración municipal se encuentra a corto y mediano plazo seriamente comprometido.

145El alto nivel de recaudación tarifaria impide que las tasas de imposición distritales, como son los impuestos de industria y comercio, o el predial, puedan ser aumentadas, ya que actualmente existe un nivel de captación global que puede ser difícilmente sobrepasado sin que se vuelva contraproducente.

Cuadro No. 10. Ingresos de la Administración Distrital y naturaleza del ingreso

Cuadro No. 10. Ingresos de la Administración Distrital y naturaleza del ingreso

Fuente: Contraloría de Bogotá. Informe de Ejecución Presupuestal.

La deuda externa del Distrito Especial de Bogotá y las políticas de infraestructura de la EEEB

146El problema más importante que deberá afrontar la ciudad de Bogotá en los próximos 10 años, es el de la enorme deuda de su empresa de energía eléctrica. En Colombia, como ya vimos, la primacía histórica que tiene el sector eléctrico sobre los otros sectores del país, y su lógica de expansión, han llevado no solo a un sobredimensionamiento del sector, sino también a un sobreendeudamiento en moneda extranjera.

147El caso de la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá, es un buen ejemplo para ilustrar cómo una política de inversión en infraestructura de generación, realizada según los intereses particulares de una región (a través de sus empresas municipales o regionales), en detrimento del interés nacional, tiene hoy el país al borde la crisis financiera.

148La EEEB tiene gran parte de la responsabilidad en las consecuencias de esta política a nivel municipal y nacional. La deuda del sector eléctrico colombiano era en 1985 de $584.000 millones, de los cuales un 90 % (unos US$3.000) correspondían a la deuda externa. Con relación a este monto la parte correspondiente a la EEEB para esa fecha era de US$743 millones, 24 % del total de la deuda del sector y correspondía al 10 % del total de la deuda externa de Colombia. Para 1988 la deuda externa del sector será de US$4.500 millones o sea más o menos 38 % de la deuda total colombiana. En tres años la deuda de la empresa se duplicó, hoy representa unos US$1.500 millones, que equivalen casi a un 34 % del total de la deuda del sector eléctrico.

Autosuficiencia financiera, servicios públicos y deuda externa

149A pesar de que las tarifas de servicios públicos se han constituido en la principal fuente de recursos propios de la administración distrital, han sido totalmente insuficientes para garantizar la solvencia financiera de las EMPES. Para poder llevar a cabo los programas de inversión, los cuales están constituidos en buena parte por bienes de capital para los que no hay producción nacional, las EMPES han tenido que recurrir de manera creciente al crédito externo.

150A partir de 1980 la deuda distrital empieza a tener un acelerado nivel de crecimiento para el cual los aumentos porcentuales han estado por encima de 45 % anuales en pesos corrientes. La deuda externa constituye 80 % del total de la deuda distrital. Es así que en 1979 la deuda pública externa de Bogotá era solo de US$300 millones, en 1985 alcanzó US$972 y en 1986 pasó a US$1.442.044 millones, sobre un total (deuda interna y externa) de US$1.743 millones. La desagregación de esta deuda refleja un gran desequilibrio en la utilización de los recursos, ya que sobre el total de la deuda del Distrito, el 92.4 % correspondía a las EMPES domiciliarias con un 11.1 % para la EAAB y 76.2 % para la sola EEEB.

Cuadro No. 11. Administración Distrital Estado de la Deuda Pública a Diciembre 31 de 1987 (Millones de pesos)

Cuadro No. 11. Administración Distrital Estado de la Deuda Pública a Diciembre 31 de 1987 (Millones de pesos)

151Como se puede ver la Empresa de Energía Eléctrica acumula la mayor parte de la deuda externa del Distrito, la cual pasó de US$141.396 en 1980 a US$1.400 millones en lo que va corrido del año 88, lo que representa hoy aproximadamente 10 % del total de la deuda externa de Colombia. Para tener una idea de la acelerada progresión que ha tenido la deuda de esta empresa, podemos ver que en el año de 1980 el monto era prácticamente igual al de la Empresa de Acueducto y en ocho años, ya representa 9 veces más.

El FODEX y la deuda externa del sector eléctrico

152El Fondo de Monedas Extranjeras FODEX, fue creado con el fin de velar por el cumplimiento oportuno de la deuda externa de la nación y/o avalar por ella. El problema es que el FODEX no posee recursos propios ya que estos provienen del excedente cafetero y de otras entidades del orden nacional:

  • 11 El FODEX, solución costosa y fugaz. Contraloría General de la República. Informe Financiero, Bogotá (...)

“El advenimiento de la bonanza cafetera que comenzó a fines de 1985, al conjugarse con la profundización de la crisis estructural que aqueja el sector eléctrico, permitió mitigar temporalmente la insuficiente generación de fondos propios por parte del sector para pagar cumplidamente el servicio de su deuda externa. El FODEX fue el mecanismo institucional en que se plasmó este proceso, canalizando hacia los entes públicos deficitarios una fracción del excedente cafetero”11.

153A finales de 1988 y durante 1989 y 1990 el FODEX deberá devolver los excedentes a la Federación de Cafeteros, a ECOPETROL, la FEN y Telecom.

154La difícil situación del sector eléctrico, que no genera los recursos necesarios para pagar su deuda externa (la cual pasó de 31 % de sus ingresos en 1981 a 72 % en 1987), hace que se ejerza presión sobre el Fondo para que éste pague los compromisos urgentes que el sector tiene en moneda extranjera.

155Entre septiembre de 1986 y abril de 1988, la sola EEEB ha utilizado los fondos del FODEX por un monto de US$167.86 millones y el conjunto del sector eléctrico por US$1.844.49 millones. En 1988 estos desembolsos se han ido acelerando: hasta el mes de abril de este año fueron de US$386 millones para el conjunto del sector eléctrico y de US$63.80 para la EEEB, contra US$109 millones y US$9.83 a septiembre de 1986 respectivamente.

156Hay que añadir que la utilización de los fondos del FODEX por parte de ISA, también ha servido para pagar parte de la suma que la EEEB le adeuda a esta entidad. La contraloría nacional explica claramente, cómo el recurso al FODEX en vez de atenuar sus necesidades de financiamiento, las agudizó. En realidad, la empresa requiere cada vez en más alto grado de un nuevo recurso de la deuda, para pagar las obligaciones contraídas en el pasado, ya que ni la empresa ni el sector eléctrico en general producen fondos propios suficientes.

  • 12 Banco de la República y Ministerio de Hacienda. Informe Financiero. Contraloría General de la Repúb (...)

157Las consecuencias de esta situación sobre el plan monetario son graves, ya que si el gobierno se ve obligado a pagar el 50 % de las obligaciones del sector eléctrico con el fondo, habría un crecimiento del 16 % en el servicio de la deuda externa de la administración nacional y significaría un aumento del 30 % en el déficit proyectado para 1989. Si esta situación permanece en el estado actual el Banco de la República se verá en la obligación de hacer una emisión extraordinaria. El Consejo de Estado, por su parte, ha declarado ilegal el manejo que se le ha venido dando a este fondo12.

158La EEEB, debido a los problemas que viene afrontando con el proyecto Guavio, es la principal responsable del deterioro financiero del Distrito Especial de Bogotá.

159Por otra parte, la empresa no ha cumplido el compromiso que tenía con ISA de estar al día en sus pagos de compra de energía. Al contrario, la política de la empresa actualmente es la de financiar sus déficits, vía aumento en sus cuentas por pagar lo que ocasiona un alejamiento cada vez mayor del pago puntual de sus compromisos. En realidad la empresa acumulaba el monto de su deuda a ISA aprovechando que ésta cobraba una tasa de interés más baja que la del mercado internacional.

160A fines de 1987 la empresa debía a ISA y demás entidades US$75 millones. Para que la empresa pueda salir de la crisis financiera en que se encuentra, tendrá que invertir entre 1987 y 1990, cerca de 760 millones de dólares, lo que equivale, más o menos a la tercera parte de las inversiones de todo el sector eléctrico del país, y no podrá reducir por consiguiente su nivel de endeudamiento relativo. Ello significa que en el mejor de los casos, el servicio de la deuda superaría el 90 % de los egresos corrientes y crecería constantemente hasta 1991, año en que representaría el 109.4 % de los egresos.

Capacidad de endeudamiento de las EMPES

  • 13 CONTRALORIA DEL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA. Código Fiscal del Distrito, 1986, pág. 134.

161El crecimiento acelerado de la deuda externa de las EMPES, y particularmente de la EEEB, se ha hecho infringiendo el Nuevo Código Fiscal del Distrito que establece en su artículo 434: “Las entidades a que se refiere el presente artículo no podrán celebrar ninguna operación de crédito cuando el servicio de la deuda pública respectiva represente en la correspondiente vigencia una suma superior al 20 % de sus rentas incluyendo el nuevo empréstito”13. Según este artículo, a excepción de la EDIS que solo tiene el 13.1 % de sus rentas comprometidas, todas las otras empresas han sobrepasado el 20 % de sus rentas.

162La incapacidad del Concejo de Bogotá para impedir que la deuda Distrital se acreciente de manera desmedida se explica por la imposibilidad jurídica que tiene para hacer aplicar sus normas a empresas que, como ya vimos, gozan de tan grande autonomía de gestión.

163Los recaudos en 1987 por concepto de tarifas por el suministro de energía eléctrica, agua y alcantarillado y servicio de teléfonos fueron de 109.970. 569 mil millones de pesos, mientras que el servicio de la deuda en el mismo año fue de 98.401.5 mil millones de pesos. Esto representa 89.5 % de los ingresos tarifarios comprometidos en el servicio de la deuda.

164La EEEB vive evidentemente la situación más difícil de todas las EMPES en lo que respecta a la relación ingresos corrientes/servicio de la deuda, ya que en 1988 esta relación será de 88.43 %, es decir que por cada peso que se recauda por concepto de tarifas, salen casi 0.90 centavos para el pago del servicio a la deuda.

1. Incluye deuda EDTU, Banco Cafetero.

2. Deuda asumida por la nación, no incluye deuda con el Distrito.

3. Incluye corrección monetaria y pagaré suscrito con el Favidi.

4. A este total se le debe descontar la deuda del BD-138 (Ciudad Bolivar) de la EAAB, IDU y CVP por un valor de $ 4.928.0 millones, ya que esta también es reflejada por la Secretaría de Hacienda.
FUENTE: Contraloría de Bogotá. D.E. Informe de Ejecución Presupuestal del Distrito Especial de Bogotá. Vigencia Diciembre 31 de 1987. Pág. 261.

Cuadro No. 12. Capacidad de endeudamiento Ejecución a Diciembre 31/87 — Presupuesto 1988 (Millones de pesos)

Cuadro No. 12. Capacidad de endeudamiento Ejecución a Diciembre 31/87 — Presupuesto 1988 (Millones de pesos)

(*) Ponderado (por amortización) del límite de endeudamiento hasta el 30 % de los créditos de acuerdo 2/86).
(**) Deuda atendida por la Nación y el Distrito.
(***) No incluye servicio de los empréstitos que tiene presupuestado contratar.
FUENTE: Contraloria de Bogotá, D.E. Informe de Ejecución Presupuestal del Distrito Especial de Bogotá. Vigencia Diciembre 31 de 1987. Pág. 263.

Impacto de la devaluación sobre las empresas de servicios públicos

165Uno de los factores externos que más ha incidido en el agravamiento de las finanzas de las EMPES domiciliarias es la devaluación. Para el período 80-88 la devaluación promedio fue de 28 % anual, incluyendo el año 1985 donde alcanzó el promedio récord de 51 %.

166Para el año 1986, la devaluación fue de 27.2 % al variar la tasa de cambio de 172.20 el lo. de enero, a 219.00 el 31 de diciembre. Si se tiene en cuenta que la devaluación en 1984 fue del 28.3 % y del 51.2 % en 1985, se obtiene como resultado que en solo dos años de incidencia, ha sido de 106.7 %. Lo que significa que en pesos colombianos la sola devaluación hizo que la deuda interna y externa contratada en dólares se duplicara en este período de tiempo. En el caso de la EEEB la devaluación fue responsable en 61.5 % del incremento de su deuda en pesos colombianos.

167Con relación a la situación anterior, no se ve pronta solución al estado de las finanzas de la EEEB por lo cual éstas seguirán pesando de manera negativa hasta finales del siglo.

168Debido a que es imposible interrumpir las inversiones adelantadas, las soluciones que se plantean serían la participación del Estado en las acciones que posee la empresa en el sistema interconectado, o la moratoria de la deuda. Las dos parecen difícilmente aplicables, ya que el Estado colombiano se ha desinteresado por el sector eléctrico, considerando que tiene otras prioridades para inversión, como son los sectores de salud o de educación. La moratoria es poco probable, por un lado porque el Estado no quiere de ninguna manera renegociar y por otro, porque la mayor parte de la deuda de la empresa se encuentra contratada con Bancos de Agencias internacionales, que en principio, no aceptan modificaciones a los convenios pactados inicialmente.

E) Servicios públicos y estructura tarifaria

169En relación con el cobro de tarifas de servicios públicos existen dos posiciones. Por una parte están quienes respaldan el cobro de tarifas para financiar la prestación de servicios, pretendiendo cubrir mediante este mecanismo los gastos de operación y de expansión, y generando además un justo margen de utilidad para las empresas. Dentro de los principales defensores del expediente tarifario encontramos al Banco Mundial.

Cuadro No. 13. Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá Deuda Externa (Miles de dólares)

Cuadro No. 13. Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá Deuda Externa (Miles de dólares)

FUENTE: Contraloría de Bogotá, D.E. Informe de Ejecución Presupuestal del Distrito Especial de Bogotá. Vigencia Diciembre 31 de 1987. Pág. 269.

170Una segunda opinión está sustentada por quienes consideran que las tarifas son contrarias a la noción de servicio público, ya que penalizan a los consumidores de bajos recursos y no contribuyen a la redistribución de ingresos. Los que defienden esta tesis proponen los recursos presupuestales derivados del impuesto a la renta como la mejor manera de financiar los servicios públicos.

171En cualquiera de los dos casos la aplicación de las alternativas planteadas en un país como Colombia tendría consecuencias negativas. La implementación de la primera tesis dejaría a un gran número de personas de bajos recursos sin la capacidad de acceder a los servicios públicos, puesto que no tendrían los medios para pagar los altos costos de las tarifas y no podrían contar con ninguna subvención del Estado.

172El nivel de captación del impuesto a la renta, por su parte, es tan bajo, debido al alto porcentaje de evasión, que para el presupuesto nacional sería imposible contar con los recursos necesarios para financiar los servicios públicos. Por otra parte, con la implementación de esta alternativa, surgiría el interrogante de cómo equilibra una empresa el desarrollo de una política energética y el control en el consumo de los diferentes usuarios, si no tiene como referencia una base tarifaria.

173La política del gobierno colombiano en relación con las empresas de energía de las principales ciudades del país, está orientada a que sean completamente autosuficientes, ya que el Estado tiene otras prioridades más importantes en el momento, como son el agua potable, la salud o la educación. Se ha tratado entonces, de tomar una posición intermedia, en la cual se utiliza el instrumento tarifario como mecanismo para obtener recursos, pero de una manera ponderada, aplicando un costo progresivo en las tarifas en función de la categoría socio-profesional del usuario, lo que constituye en teoría, un instrumento de redistribución del ingreso, ya que los usuarios pagan diferenciadamente por el servicio prestado.

174Hasta 1984, el proceso de establecimiento de tarifas era relativamente descentralizado. Cada empresa de servicios proponía un esquema tarifario, que era posteriormente analizado por la Junta Nacional de Tarifas, entidad adscrita al Departamento Nacional de Planeación, que se limitaba a darle el visto bueno. Los reajustes tarifarios se hacían de manera esporádica, lo que significaba una baja de los recursos en términos reales a causa de la inflación.

175La presión por parte de las Empresas para hacer reajustes importantes, cuando constataban que su situación financiera comenzaba a degradarse, llevó al gobierno en 1976 a establecer un mecanismo de incrementos mensuales para el sector eléctrico, a fin de evitar que las fuertes alzas se produjeran arbitrariamente.

176Posteriormente este mecanismo se generalizaría a las EMPES de las principales ciudades del país.

177A partir de 1984 la Junta Nacional de Tarifas decide establecer una estructura única de tarifas a nivel nacional, con el fin de racionalizar los costos del sector eléctrico.

La estructura tarifaria y su efecto re distributivo

178Para poder tener una idea clara del problema tarifario, hay que tener en cuenta dos parámetros fundamentales, como son el costo real del servicio y la capacidad de pago de los usuarios. Es claro, que en una realidad con tantas desigualdades socio-económicas como la colombiana, estos dos parámetros son contradictorios. Por una parte, las inversiones de infraestructura de las EMPES domiciliarias son de un alto costo sufriendo, en ocasiones, los problemas del gigantismo que ya mencionamos y de la devaluación. Por otro lado, una gran parte de la población vive con un nivel muy bajo de recursos o en condiciones de extrema pobreza.

179La cuestión sería entonces, cómo hacer coincidir en estas condiciones las necesidades de las empresas, sin privar por eso de los servicios a una buena parte de la población. La respuesta no implica hacer siempre una relación directa entre los dos parámetros. Significa más bien que el Estado debe aceptar que el pago de tarifas como único medio de financiación de las empresas genera una segregación social en la utilización de los servicios; ello implica que se debe subvencionar a las personas que se encuentran en la imposibilidad de pagar el mínimo tarifario exigido. En este sentido la vía tarifaria, aun como mecanismo redistributivo implica un control democrático estricto de la gestión de las empresas para que, de esta manera, la población entienda las causas del esfuerzo tarifario que se le está imponiendo.

Capacidad de pago y estructura tarifaria

180Encontrar mecanismos que permitan medir la capacidad real de pago de los usuarios y, de acuerdo a este criterio, poder aplicarles una tarifa que corresponda a sus posibilidades, es algo complejo.

181La primera medida que se implementó al respecto, fue la vinculación de las tarifas de aseo, teléfonos y acueducto y alcantarillado a los avalúos catastrales de las viviendas. Para la energía se aplicaban tarifas diferenciales y progresivas de acuerdo con el consumo.

182Dada la falta de actualización del avalúo catastral, el cálculo que se hacía tomándolo como base, tuvo que abandonarse definitivamente, puesto que ocasionaba grandes injusticias; se presentaba el caso, por ejemplo, de familias de recursos modestos con avalúo catastral reciente que pagaban tarifas superiores a las de familias con ingresos más altos pero con viviendas, que por haber sido construidas hace mucho tiempo, se encontraban avaluadas por debajo del valor real.

183Se debe buscar entonces como base para el sistema tarifario, otro mecanismo más confiable, que tome en cuenta de manera precisa la capacidad real de pago de los usuarios. El instrumento más adecuado con que se cuenta en Colombia para este fin, es la estratificación socio-económica elaborada por el DANE, la cual fue adoptada por las empresas para el cálculo de sus tarifas.

184Esta clasificación se ha dividido en 6 estratos socio-económicos que son:

  1. Estrato bajo-bajo

  2. Estrato bajo

  3. Estrato medio-bajo

  4. Estrato medio

  5. Estrato medio-alto

  6. Estrato alto

185Teniendo en cuenta esta base, se racionalizaron y se uniformalizaron en primer lugar las tarifas de energía eléctrica, lo cual quedó plasmado en el decreto 2545 de 1984.

186Posteriormente se promulgó el decreto 394 de 1987 para el servicio de acueducto, y recientemente se expidió el 189 que establece un sistema nacional para el servicio telefónico. En la actualidad se trabaja en el diseño de una estructura tarifaria uniforme para el servicio de aseo.

187Hay que aclarar que tarifas uniformes no significa tarifas unificadas. Las tarifas unificadas solo se pueden aplicar en el caso de la energía eléctrica (y eventualmente en el de los teléfonos), ya que estos servicios corresponden a un sistema interconectado, en el cual la operación del sistema, la dinámica de crecimiento, la planeación, etc., se realizan de manera conjunta, lo que permite desarrollar y aplicar estructuras tarifarias basadas en costos marginales de largo plazo.

188Es así que para que la estructura de tarifas tuviera una racionalidad a nivel del sector eléctrico, había que tener un costo de referencia del precio de la energía en el plano nacional. La Junta Nacional de Tarifas estableció que los niveles tarifarios se deducirían con base en la estructura tarifaria económica del sector eléctrico calculada, utilizando la metodología del costo incremental promedio a largo plazo (CIPLP). Esto es el costo marginal de suministrar un kilovatio adicional por encima de la capacidad actual, teniendo en cuenta para ello, a todo el país.

189En cambio, para los servicios de acueducto y alcantarillado y aseo, no se pueden aplicar tarifas unificadas, ya que es muy difícil obtener costos marginales, puesto que el sector está compuesto por sistemas que, como ya vimos, solo tienen una implicación local.

190Encontramos pues en el cálculo de las tarifas un tronco común a todos los servicios que parte de la diferenciación entre tarifas residenciales e industriales-comerciales. Para las residenciales se utiliza la estratificación socio-económica como base de ponderación de las tarifas y se cobra en función de estas un cargo fijo mensual independiente del nivel de consumo. Por otra parte, para efectos de facturación se consideran como residenciales los pequeños establecimientos comerciales o industriales conexos a las viviendas, lo que constituye una subvención de hecho, ya que las tarifas industriales y comerciales son más costosas.

191Otro cambio interesante en materia tarifaria que atañe particularmente a los servicios de energía y acueducto es lo referente a las tarifas para los inquilinatos, las cuales penalizaban excesivamente a las personas con pocos recursos que viven en este tipo de alojamiento. De ahora en adelante el consumo total del inquilinato se dividirá por el número de núcleos familiares independientes que lo habiten con el propósito de calcular el consumo familiar promedio, el cual se liquidará con las tarifas vigentes. Esto evita, como ocurría en el sistema anterior donde solo había una factura, el paso a rangos de consumo que eran considerados como suntuarios.

192Los rangos de consumo para el servicio de energía eléctrica están divididos de la siguiente manera:

  • 1er. rango. Consumo de subsistencia, hasta 100 kwh/mes, cuando existen posibilidades de sustitución energética y hasta 200 kwh/mes cuando no existan.

  • 2do. rango. Consumo básico, la diferencia entre 400 kwh/m y el consumo de subsistencia.

  • 3er. rango. Consumo intermedio, entre 401 y 800 kwh/mes. La EEEB mantiene un rango de consumo de 600 a 800 kwh/m, que le es propio, pero que se encuentra en este momento en discusión dentro de la empresa.

  • 4to. rango. Consumo superior: más de 800 kwh/m.

193Para el servicio de acueducto los rangos de consumo se agrupan en los tres bloques siguientes:

  • Primero: Consumo básico.

  • Segundo: Consumo complementario, una o dos veces el consumo básico.

  • Tercero: Consumo suntuario, por encima dos veces del consumo básico.

194Para el servicio telefónico no existen rangos de consumo, cada comunicación se paga según la duración del impulso; éste tiene un valor fijo. Entre más lejana es la comunicación más corto es el impulso.

Indexación tarifaria

195Para mantener un valor real a la nueva estructura tarifaria, se prevé la indexación de las tarifas residenciales de acuerdo a la tasa de crecimiento del salario mínimo. A principios de cada año, y una vez se conozca el reajuste en el salario mínimo, se determinará el incremento mensual de las tarifas residenciales.

196Para las tarifas no residenciales se tomará en cuenta el índice nacional de costos de prestación de los servicios de energía eléctrica, agua y teléfonos.

Cuadro No. 14. Criterios de estratificación socio-económica

Cuadro No. 14. Criterios de estratificación socio-económica

Fuente: BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. Seminario “Experiencias y perspectivas en América Latina y el Caribe en el Análisis de Costos Marginales y Diseño de Tarifas en los sectores de agua potable, alcantarillado y electricidad”. Reflexiones sobre la Experiencia colombiana en el manejo de las tarifas de servicios públicos con énfasis en acueducto y alcantarillado. Por Francisco Ochoa. Washington, 1988.

La estructura tarifaria de la EEEB y las tarifas nacionales

197La EEEB ha sido reacia a adoptar la estructura tarifaria nacional ya que esto le ocasiona, en ciertos rangos de consumo, una pérdida económica considerable y en otros, alzas de tarifas que tendrán un costo político evidente.

198La mayor parte de los ajustes tarifarios en la EEEB, han tenido lugar en los sectores comercial e industrial.

199Constatamos que la tarifa industrial en 1986 para este sector era 3.38 veces mayor que la tarifa residencial, comparado con 1.5 en 1971. Dicha tarifa representa 1.8 veces más que la tarifa industrial de Medellín y es, de todas maneras, la más cara del país. En cambio las tarifas residenciales promedio de Bogotá, a excepción de las de Medellín, está muy por debajo de las tarifas de las otras ciudades del país.

Las tarifas actuales de la EEEB y las metas tarifarias, fijadas por la Junta Nacional de Tarifas

200Para lograr el principio de redistribución del ingreso —una de las metas que busca en parte la nueva estructura tarifaria— cada rango de consumo deberá alcanzar solo un porcentaje del Costo Incremental Promedio a Largo Plazo (CIPLP) que le corresponde. Veamos a continuación cómo deberán ajustarse las tarifas dé electricidad según estos objetivos.

  • 3 Datos preliminares.

Cuadro No. 15. Tarifas medias por sector (Primer semestre 19863) $/KWH

Cuadro No. 15. Tarifas medias por sector (Primer semestre 19863) $/KWH

Fuente: Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos “Bases para una mejor comprensión de la problemática tarifaria” 1986.

Cuadro No. 16. Tarifas residenciales

Cuadro No. 16. Tarifas residenciales

* Tarifas vigentes a junio del 88 en pesos.
Fuente: Junta Nacional de Tarifas - Departamento Nacional de Planeación. En Gaceta D.N.P. 1987.

Las tarifas residenciales

201Como ya vimos, las tarifas de la E.E.E.B. se caracterizan por un valor extremadamente bajo para la tarifa media residencial con relación a las tarifas comerciales e industriales que son muy altas, estas tarifas residenciales se aplican a 50 % de las ventas totales en kw/h, tarifa que también es aplicable a los pequeños establecimientos comerciales conexos a casas o apartamentos.

202La relación entre las tarifas residenciales e industriales ha sufrido un deterioro sustancial desde 1984 hasta 1986 en razón a que, en términos reales, la tarifa residencial media ha disminuido en un 10 % y la tarifa industrial ha aumentado en un 27 %. En 1986, la tarifa media era de 10.9/kwh y la residencial era de 4.67/kwh, lo que indica una pérdida de por lo menos 7.5 en pesos de 1987 por cada kwh vendido al sector residencial y el costo incremental de largo plazo estimado en 13.3/kwh es de 8.6/kwh.

203Dado el crecimiento de la participación de las ventas de kwh al sector residencial para mejorar la situación financiera de la empresa, con una tarifa residencial media constante en términos reales, habría que aumentar sustancialmente las tarifas no residenciales. Lo que seguiría incentivando la autogeneración diesel, o simplemente el robo de energía, aspecto este último que ha alcanzado proporciones alarmantes por parte de los industriales principalmente.

204A nivel residencial la estructura tarifaria se aproxima ahora a la estructura nacional que estableció el decreto 2545 de 1984. Dos problemas esenciales quedan por resolver: llevar los cargos fijos al nivel unificado nacional y llevar el nivel de los precios para el bloque bimestral al nivel de precios para el bloque bimestral 600-800. El precio de 2/kwh para el bloque 400-600 es sumamente bajo y sería en otras partes del país, de 2.4 a 6 veces más alto que el precio que se paga en Bogotá.

205La empresa se verá seguramente obligada a eliminar progresivamente este rango de consumo.

206Un tercer, problema que plantea la estructura tarifaria actual, es que rinde ingresos sustancialmente inferiores a los que se obtenían con las tarifas existentes en julio del 87 para el rango de consumo bimestral de 4.900 a 1.000 kwh.

Cuadro No. 17

Cuadro No. 17

Fuente: Junta Nacional de Tarifas - Departamento Nacional de Planeación. En Gaceta D.N.P. 1987.

207Diferencias de ingresos de hasta 40 % se producirían en un consumo cercano a 800 kwh, el cual ya era muy subsidiado y ahora lo sería aún más. A fin de evitar una caída de las tarifas, la empresa está aplicando las tarifas de julio del 87, pero congeladas. Si este congelamiento evita una disminución de las tarifas en valores nominales, a la larga, ello se traducirá en una disminución significativa en términos reales en un rango que corresponde a una fracción importante de las ventas de la empresa, y que por lo tanto, reduce el efecto de aumento en términos reales, en otros rangos, incluido el aumento del cargo fijo.

La tarifa industrial

208La tarifa industrial media está a nivel del doble del valor estimado para el costo incremental. La distorsión estructural más importante está en la muy pequeña diferencia de precios que se carga en alto y bajo voltaje, lo cual ni siquiera refleja las pérdidas entre esos dos niveles y no produce ningún incentivo para que el consumidor se conecte a nivel del voltaje más económico.

Cuadro No. 18. Tarifas industriales

Cuadro No. 18. Tarifas industriales

* Pesos de junio del 88.
Fuente: Junta Nacional de Tarifas - Departamento Nacional de Planeación. En Gaceta D.N.P. 1987.

209La empresa está actualmente reestructurando las tarifas industriales en la dirección de ajustar el horario para reflejar los picos de demandas matinales y vespertinos, que se observan a nivel de generación, en el sistema interconectado, e introducir un cargo por demanda que ayudaría a reflejar en mejor forma la relación entre el costo de suministro y el factor de carga del cliente.

210En cuanto al valor medio de la tarifa, la empresa va a implementar pronto un programa de incentivos, el cual permitirá descuentos temporales a aquellos clientes que tengan una elevada tasa de crecimiento potencial en los próximos años.

211Las tarifas comerciales también han sobrepasado en más del 100 % el costo incremental promedio, lo que constituye una carga demasiado pesada para el comercio pequeño e intermedio.

Las tarifas de la empresa de acueducto y alcantarillado

212A partir del mes de noviembre de 1987, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá está aplicando al servicio residencial las siguientes tarifas de acueducto:

Cuadro No. 19

Cuadro No. 19

Fuente: Junta Nacional de Tarifas - Departamento Nacional de Planeación. En Gaceta D.N.P. No. 25. Octubre 1987.

213Con la nueva estructura tarifaria se piensan racionalizar, las tarifas de este servicio las cuales habían manifestado hasta ahora un comportamiento bastante errático.

214Encontramos que entre 1970 y 1980, el ritmo de crecimiento de las tarifas es mucho más lento, con años de crecimiento real negativo y un promedio anual para el período de un 2.3 %, lo que significó un descenso en términos reales, mientras que en el período el que va de 1980 a 1985, éstas tienen un crecimiento acelerado, de 9.8 % anual. El desequilibrio en los años señalados sería un resultado transicional de la dificultad de adaptar la estructura tarifaria a la nueva situación. El retraso para introducir esta reestructuración condujo a desajustes graves en los años de 1978 y 1981.

215El problema, sin embargo plantea el interrogante de saber hasta qué punto es posible proyectar hacia el futuro el mecanismo de ajuste así delineado y conservar el equilibrio financiero de manera simultánea con la atención a las necesidades crecientes de la población.

216De un lado, el escalamiento real de las tarifas ha llegado a un punto en que genera resistencia real explícita, e incluso su conservación, a niveles reales para amplios sectores, aparece como algo problemático. Las proyecciones hechas tanto por parte de la empresa como por consultores independientes, sobre la evolución futura del servicio de la deuda muestra una presión aún mayor sobre los recursos de la empresa, con la dificultad adicional de que es necesario cancelar una porción importante de ella en moneda extranjera.

217Adicionalmente, y en parte por las encrucijadas técnicas a que hemos hecho referencia, no parece fácil reducir el ritmo de inversión: las obras proyectadas centradas en distribución parecen indispensables no solo para aprovechar las instalaciones productivas, sino para poder realizarlas mercantilmente y a través de la venta de agua producida para poder contribuir a amortizarlas. Pero de nuevo, para hacer realidad estas inversiones, parece necesario disponer de préstamos adicionales.

Las tarifas de los teléfonos

218Según la nueva estructura tarifaria la Empresa de Teléfonos de Bogotá aplica al servicio telefónico un cargo fijo mensual y un cargo de consumo. El cargo fijo mensual de la primera línea asignada en el caso residencial dependerá únicamente del estrato socio-económico en que se encuentre clasificado el inmueble y el no residencial tendrá un valor único.

219El cargo por consumos se liquidará multiplicando el número de impulsos mensuales registrado en el contador del usuario que origina la llamada, por la tarifa establecida.

Cuadro No. 20. Estructura tarifaria para la ETB

Cuadro No. 20. Estructura tarifaria para la ETB

Fuente: Junta Nacional de Tarifas - Departamento Nacional de Planeación. En Gaceta D.N.P. 1987.

220La nueva estructura tarifaria significó un aumento muy importante de tarifas para los usuarios de Bogotá, la cual fue reprobada masivamente en el Concejo de Bogotá. Hay que decir al respecto que las tarifas de Bogotá estaban muy por debajo de las de Medellín y Cali. El problema de este servicio es que deberá asumir gastos de inversión para modernizaciones muy importantes que justificarán, a mediano plazo, estos aumentos.

Las tarifas de recolección de basuras

221La resolución 033 de marzo de 1985, establece una tarifa residencial que obedece al esquema de estratificación socio-económica, en donde se aplica un cargo fijo mensual de acuerdo al estrato a que pertenezca el usuario.

222Para los sectores no residenciales el cobro de tarifas del servicio de aseo está de acuerdo al número de metros cúbicos que produzca cada usuario mensualmente. Estos se dividen para el efecto en medianos y grandes productores.

Comentarios críticos a la estructura tarifaria actual

223El punto de partida del análisis de la problemática tarifaria es la anarquía que reinó en los diferentes municipios y regiones con respecto a los criterios para la formulación de tarifas y su costo real. Vemos cómo, por ejemplo, existe, hasta el momento en que entra en vigor la actual estructura nacional, una gran diferencia del kw/h entre Bogotá y el resto del departamento.

224Tenemos que aceptar que se trata de un esfuerzo importante por racionalizar el esquema tarifario a nivel nacional, no solo en una perspectiva macro-económica, sino también como mecanismo para impedir que los usuarios sean víctimas en sus municipios, con la descentralización de servicios que se pone en marcha con la reforma, de los caprichos tarifarios de la administración local. Sin embargo, toda racionalización y centralización tiene como consecuencia el uniformar todos los particularismos regionales y municipales que existen necesariamente en toda realidad nacional.

225El caso más ejemplar en este sentido lo trae él sector eléctrico: el cálculo del costo de la energía eléctrica, tomando como base el costo incremental promedio a largo plazo (CIPLP), es válido para generación e interconexión, ya que se quiere llegar a largo plazo a una integración total del sistema eléctrico nacional, pero no es válido a nivel de transmisión, subtransmisión y generación, para los cuales las inversiones son exclusivas de cada región.

226Existen regiones que se sienten penalizadas ya que sus costos incrementales a largo plazo son más bajos que el promedio nacional. El CIPLP de las Empresas Públicas de Medellín es de 13.50/kwh, si se calcula teniendo en cuenta el sistema interconectado y de 12.38/kwh teniendo en cuenta únicamente los proyectos para satisfacer su propia demanda, es decir que este último es 9 % más bajo que el CIPLP nacional que es de 14.54/kwh. Esta diferencia ha permitido a las Empresas Públicas de Medellín practicar una política de cobro del servicio bastante baja, comparada con el promedio nacional. La nueva estructura tarifaria se traducirá en un aumento sustancial de tarifas para esta empresa, lo que genera gran descontento regional.

227Contrariamente, la EEEB tendrá que disminuir sus tarifas, privándose así de una parte de sus recursos, para ajustarse al nuevo esquema; mientras tanto, las Empresas Públicas de Medellín que no se encuentran en una situación financiera difícil se interrogan sobre cómo van a utilizar el importante superávit que se dará como consecuencia de esta alza de tarifas.

228Con respecto al nivel de tarifas y los rangos de consumo, las Empresas Públicas de Medellín, en un interesante estudio sobre las repercusiones sociales y económicas de la nueva estructura tarifaria, hacen notar que cuando se alcancen las nuevas metas tarifarias, la cuenta de electricidad tendrá una participación en el ingreso familiar cercana al 10 % en el estrato bajo-bajo y al 6 % en el estrato bajo para el consumo de 400 kwh/mes, es decir para el consumo básico. Proporciones que son mucho más bajas para los estratos medio altos y altos, con el agravante en el caso de Bogotá que la aplicación espacial de la estratificación socio-económica presenta en el momento actual enormes desajustes con respecto a la realidad socio-económica de ciertas zonas de Bogotá.

229Encontramos como caso extremo, que ciertos sectores residenciales de Bogotá que deberían estar clasificados en el estrato 5, se encuentran clasificados en el estrato 2, lo que hace que estén recibiendo un subsidio absolutamente injustificado. Se ha tratado de corregir estas anomalías pero por presiones de parte de las empresas, que saben que estos cambios no son populares, se ha mantenido hasta ahora la clasificación existente, la cual se ha vuelto bastante obsoleta.

Conclusiones

230Una vez realizada la presentación acerca del estado de las cuatro empresas de servicios domiciliarios de Bogotá, encontramos que es necesaria una democratización de sus respectivos estatutos jurídico-administrativos, para que los bogotanos, puedan ejercer control, no solo a nivel financiero, sino también en relación con las opciones que se adelanten en materia de infraestructura de servicios y de distribución de los mismos.

231Por otra parte, es indispensable que los organismos encargados de la planificación y la gestión de la ciudad, como son el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y el Concejo de Bogotá puedan ejercer un verdadero control sobre el funcionamiento de estas empresas.

232Para que esto sea posible es indispensable que se haga realidad el cambio del estatuto jurídico-administrativo de Bogotá, que tiene a la ciudad en una situación anacrónica, en relación con muchos aspectos de su gobierno entre los que vale la pena mencionar la reforma del código municipal que establece la participación de los usuarios en las juntas directivas de las empresas de servicios públicos (Decreto 3446 de 1986 y 700 de 1987), y que, para la ciudad también era prevista con el acuerdo 8 de 1987, el cual, de otra parte, ampliaba la participación de las juntas administradoras zonales en el control de la prestación de los servicios públicos en cada zona. Hasta el momento ninguna de estas reformas ha podido entrar en aplicación por impedimentos jurídicos.

233Como se sabe, el decreto Ley 3133 de 1968 hace de Bogotá en su carácter de Distrito Especial, la única ciudad del país “sin sujeción al régimen municipal ordinario” lo cual es la causa de todo el problema jurídico actual. El Consejo de Estado dejó sin bases jurídicas la aplicación de la ley 11 de 1986 sobre la elección de las juntas administradoras locales y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por su parte, suspendió la aplicación del Acuerdo 8 de 1987. Estos órganos supeditan la promulgación de estas normas al voto de una nueva ley orgánica por parte del Congreso de la República.

234Otro problema fundamental, y uno de los principales responsables de la mala gestión de las empresas de servicios públicos es el estatuto jurídico-administrativo que han mantenido, el cual les permite llevar una gestión prácticamente autónoma.

235El mejor ejemplo de esta situación lo constituye la casi total independencia de gestión de la EEEB. Este caso plantea, como ya vimos, un sinnúmero de cuestiones que sobrepasan la simple problemática financiera. En términos generales la situación conlleva al análisis de si el estatuto descentralizado de esta empresa ha sido positivo para la gestión urbana de una ciudad tan importante como Bogotá, en un país débil financieramente y dependiente en gran parte de los recursos y de la tecnología extranjera. En este sentido la respuesta es negativa, ya que históricamente el desarrollo de la empresa ha sido completamente independiente del crecimiento urbano de Bogotá, a tal punto que a principios del siglo, la dimensión técnica y financiera de la empresa era ya desmedida con relación a la de la ciudad.

236De otra parte, la empresa ha generado sus propios intereses, defendiendo la reproducción de la experiencia técnica acumulada y asegurando así trabajo para toda la nómina profesional existente y para las empresas regionales que viven de la construcción de grandes proyectos hidroeléctricos, además del manejo netamente político de su dirección, que no ha permitido a los gerentes mantenerse el tiempo suficiente para aplicar políticas a largo plazo, ni contar con la suficiente distancia y garantías para llevar a cabo las reformas que se imponen.

237Esta independencia le ha permitido ignorar, entre otras cosas, a los organismos encargados de coordinar el desarrollo urbano de la ciudad y la acción de las otras EMPES, así como las políticas de planeación que han existido en Bogotá, a pesar de estar obligadas por ley a someterse a los imperativos de estos organismos.

  • 14 Carlos García en un artículo para la revista Economía Colombiana del mes de julio de 1988, concluye (...)

238Como las políticas de la empresa también tienen repercusión nacional, vemos cómo su deuda ha crecido desmedidamente afectando a la ciudad y a la nación y sin que éstas hayan podido encontrar una solución al problema14.

239Si las perspectivas financieras se cumplen, la empresa deberá salir de la crisis económica en menos de 10 años, cuando su propia capacidad financiera le permita adelantar las inversiones necesarias para atender el crecimiento de la demanda a partir del año 2000.

240Se piensa, sin embargo, que los recursos necesarios para realizar estas nuevas inversiones, no permitirán que se hagan transferencias importantes para la administración central. En cambio se lograría un equilibrio regional y grandes economías de escala con la creación de una sola empresa nacional; en tal caso los municipios podrían manejar el control de la distribución como instrumento de planeación local. Es preciso entonces, interrogarse sobre si el Distrito tiene interés en un futuro, por conservar la empresa de energía eléctrica como entidad municipal.

241En lo que respecta a la Edis, es necesaria una solución de fondo al problema de la planificación de su gestión para lograr que se cumpla la misión, que motiva su existencia. Es importante señalar que en este caso, no es preocupante ni la situación financiera, ni la situación técnica de la empresa.

242Se ha planteado la posibilidad de privatizar la recolección de basuras en los barrios ricos y dejar la participación del municipio para los barrios menos pudientes. Esta solución nos parece peligrosa, ya que se corre el riesgo de que la empresa se quede sin los recursos para su funcionamiento; de otra parte, una privatización sería contraria al principio de redistribución del ingreso por medio del cobro ponderado de tarifas que se trata de aplicar en el momento.

243Para solucionar los problemas que afronta actualmente la Edis, una primera alternativa sería separar los servicios de matadero y cementerios de los de la recolección de basuras, bien sea creando dos empresas diferentes, o integrando las primeras a una de las secretarías del municipio. Por otra parte, es necesaria una reestructuración administrativa total de la empresa, que impida que siga siendo manejada con criterios puramente clientelistas.

244El papel que pueden desempeñar aquí las juntas administradoras zonales es clave para lograr una transformación cualitativa en el servicio de recolección de desechos sólidos. Las juntas pueden tratar de interesar a toda la comunidad, en cooperación con la empresa, para buscar formas originales de recolección y de reciclaje que beneficien a la comunidad y contribuyan a una gestión más ecológica de la ciudad.

245El problema de la deuda pública del Distrito se ha convertido en uno de los temas obligados de todos los investigadores, responsables políticos y técnicos, así como del simple ciudadano que ve que su ciudad se encuentra sin recursos para emprender las obras necesarias para su desarrollo.

246Este tema está también directamente relacionado con el problema tarifario, ya que hay una total contradicción entre el imperativo financiero de la empresa, la cual se encuentra completamente financiada con tarifas de servicio, y la saturación tarifaria que viven hoy las clases más desfavorecidas de la ciudad, así como las pequeñas industrias y parte del comercio, con obligaciones que, como ya lo vimos, se han vuelto completamente antieconómicas.

247A nivel tarifario hay que disociar necesidades financieras de las empresas y capacidad de pago de los usuarios, encontrando mecanismos que permitan subvencionar automáticamente los sectores de bajos recursos, cuando se detecten situaciones de saturación tarifaria.

248Bogotá debe conseguir por todos los medios, una reestructuración de su deuda y el Estado debería asumir, puede ser bajo la forma de participación en ISA, el sobrecosto del sobredimensionamiento en el cual se encuentra la EEEB. Porque aunque estemos de acuerdo, cuando se dice que el Estado tiene otras prioridades más importantes no creemos que los sectores desfavorecidos de la ciudad, o los sectores generadores de empleo deban pagar el sobrecosto de una política que tiene hoy una implicación nacional.

249Resumiendo podemos decir que las perspectivas para explorar estrategias complementarias se pueden centrar en cuatro direcciones: Un drástico control de las pérdidas y ampliación de los beneficiarios que efectivamente pagan por el servicio; una ampliación de la dispersión de la estratificación de las tarifas; un replanteamiento del esquema de pago y servicio a la deuda y, finalmente, la búsqueda de fuentes alternativas acordes con la realidad socioeconómica de la ciudad.

Notes

1 En el informe presentado por el Banco Mundial en octubre de 1986 “Bases para una política energética en Colombia” los expertos constatan el sobredimensionamiento del sector eléctrico y el abandono, por ende, de otros sectores económicosy sociales importantes, como la agricultura y el servicio de acueducto y agua potable.

2 Según el Informe de la Contraloría Nacional de junio de 1988 el sector eléctrico contaría en el momento actual con un exceso de capacidad instalada de 63.1 %.

3 FORO NACIONAL POR COLOMBIA, Base de Datos sobre Protesta Popular. 1988.

4 La gestión en el manejo de los servicios públicos es entendida aquí, como la búsqueda de un equilibrio entre los imperativos económicos y financieros y la obligación de responder a la comunidad, en tanto que servicio de interés público.

5 A título comparativo el solo déficit cuantitativo en Lima Metropolitana es de 39 % para el acueducto y de 27 % para la electricidad. Fuente: RIOFRIO. Gustavo y C. DRIANT ¿Qué viviendas han construido? IFEA - CIDAP - Revista TAREA. Lima, 1987, pág. 33.

6 Ver al respecto el capítulo correspondiente a la estructura político administrativa del Distrito y su problemática contenido en este mismo libro.

7 CAMARA DE COMERCIO DE BOGOTA. Subcontratación del Servicio de Aseo en Bogotá: Propuesta para una experiencia piloto. Bogotá, 1986, pág. 6.

8 INGESAM LTDA. Proyecto sobre la disposición final de las basuras de Bogotá y algunos municipios vecinos: actualización del informe y datos básicos. Bogotá. 1984.

9 La planeación en el sector eléctrico comienza por la identificación de un proyecto por parte de una empresa accionista de ISA; si este proyecto parece interesante es tomado en cuenta por el sector para emprender proyectos de factibilidad y de prefactibilidad. Como el proyecto va a ser fuente de orgullo regional, de generación de empleo local, de ganancias ocasionales por venta de tierras a las empresas, y de infraestructura (vías), va a tener como vocería el medio político que buscará promoverlo. Si el proyecto llega a nivel de factibilidad entra en competencia con proyectos con características similares. El grupo de planeamiento de ISA escoge el proyecto de mínimo costo. Dada la estructura de esta entidad, las personas que toman parte en la discusión dejan de lado el interés nacional y se dedican a promover objetivos locales con el fin de conservar el poder de sus empresas particulares.

10 ISA se crea el 14 de septiembre de 1967 con la participación de seis empresas eléctricas de carácter nacional, regional y municipal, entre las cuales las más destacadas son la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá, las Empresas Públicas de Medellín y la Corporación Autónoma Regional del Valle. El objetivo de ese ente era interconectar los sistemas eléctricos a fin de poder ejecutar una política eléctrica nacional mediante una efectiva planeación y coordinación de las actividades.

11 El FODEX, solución costosa y fugaz. Contraloría General de la República. Informe Financiero, Bogotá, junio de 1988, pág. 44.

12 Banco de la República y Ministerio de Hacienda. Informe Financiero. Contraloría General de la República, junio 1988, págs. 44 a 51.

13 CONTRALORIA DEL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA. Código Fiscal del Distrito, 1986, pág. 134.

14 Carlos García en un artículo para la revista Economía Colombiana del mes de julio de 1988, concluye al respecto: “la gran diversidad de instituciones que componen el sector eléctrico, hacen muy volátil cualquiera de las iniciativas de control y seguimiento que se han intentado, pues el gobierno nacional no tiene mecanismos legales ni institucionales lo suficientemente fuertes que le permitan controlar los gastos y la inversión, ni vetar programas de efectos adversos a nivel macroeconómico”.
GARCIA, Carlos.
Sector eléctrico colombiano: entorno macroeconómico y sus perspécticas financieras. En: Revista Economía Colombiana No. 207, Bogotá, julio de 1988, Contraloría General de la República, pág. 43.

Notes de fin

2 Expreso mis agradecimientos a Samuel Jaramillo por permitirme la utilización de su texto “La evolución del suministro de los servicios de agua potable y desagüe en Bogotá (Notas para su interpretación)” que me sirvió como base para el tratamiento de la problemática del agua y el alcantarillado y que, a veces, cito de manera textual.

3 Datos preliminares.

1 Economista, investigador del Instituto Francés de Estudios Andinos (IFEA). Convenio IFEA-Foro Nacional por Colombia.

Table des illustrations

Titre Los servicios público en Bogotá
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/6899/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 1,0M
Titre Cuadro No. 1. Estado de la deuda pública externa, en millones de dólares (a junio de 1986)
Légende Fuente: Departamento Nacional de Planeación. Encuesta a entidades prestatarias: Birf y Bid. Cuadro tomado de Luis Mauricio Cuervo en “Conflicto Social y Servicios Públicos en Colombia”. Controversia No. 140 Cinep-Cede 1987.
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/6899/img-2.jpg
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Titre Cuadro No. 2. Cobertura de agua potable y alcantarillado en Colombia
Légende Fuente: BCH/FFDU. Tomado de “Reflexiones sobre la experiencia colombiana en el manejo de las tarifas de servicios públicos con énfasis en acueducto y alcantarillado” por Francisco Ochoa, p. 4.
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/6899/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 144k
Titre Cuadro No. 3. Proyecciones sobre producción de residuos sólidos por zona Bogotá-Soacha
Légende Fuente: INGESAM LTDA. Selección y Estudio de Alternativas para Nuevos Sitios: Parte B. 1984, pág. 55.
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/6899/img-4.jpg
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Titre Cuadro No. 4. Tiempos empleados en la recolección de desechos domésticos en Bogotá en 1984
Légende * Comprende: transporte + tiempo en el botadero + vacío.Fuente: INGESAM LTDA. Proyecto sobre la Disposición Final de las basuras de Bogotá y algunos municipios vecinos. pág. 103.
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/6899/img-5.jpg
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Titre MAPA 1. LOCALIZACION DE SITIOS PRESELECCIONADOS PARA DISPOSICION FINAL DE RESIDUOS SOLIDOS
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Titre Cuadro No. 5. Aplicación de criterios de selección a 14 sitios Bogotá y municipios del proyecto 1984
Légende Fuente: INGESAM LTDA. Selección y estudios de alternativas para nuevos sitios. pág. 16.
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Titre MAPA 2. EMPLAZAMENTO DE BOGOTA Y PRINCIPALES RECURSOS HIDRICOS
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Titre MAPA N° 3. DESARROLLO HIDROELECTRICO DEL RIO BOGOTA
Légende Fuente: Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá. Informe de Gerencia, 1.987 Un ano de realizaciones. Bogotá 1.988 p. 54.
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/6899/img-9.jpg
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Titre Cuadro No. 6. Capacidad de generación de la EEEB a diciembre de 1987 centrales propias
Légende Fuente: E.E.E.B. Informe de gerencia, 1987: un año de realizaciones, pág. 166.
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/6899/img-10.jpg
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Titre Cuadro No. 7. Proyecto Guavio Inversiones acumuladas hasta junio de 1988 (US$ millones)
Légende Fuente: D.N.P. Departamento Nacional de Planeación, mimeo, 1987.
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Titre Cuadro No. 8. Esquema anual de financiación (Millones de US$)
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Légende 1. Desembolsos solamente del proyecto, no incluye centro de control por US$20.4 millones. 2. No incluye castos financieros ni compensación. 3. Incluye el valor de las amortizaciones durante el período de construcción por US$247.5 millones.Fuente: D.N.P. Departamento Nacional de Planeación, mimeo, 1987.
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Titre Cuadro No. 9. Porcentaje de inversión en el Distrito 1987 (Inversión directa, indirecta y transferencias)
Légende Fuente: Contraloría de Bogotá, D.E.
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Titre Cuadro No. 10. Ingresos de la Administración Distrital y naturaleza del ingreso
Légende Fuente: Contraloría de Bogotá. Informe de Ejecución Presupuestal.
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Titre Cuadro No. 11. Administración Distrital Estado de la Deuda Pública a Diciembre 31 de 1987 (Millones de pesos)
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Légende 1. Incluye deuda EDTU, Banco Cafetero.
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Titre Cuadro No. 12. Capacidad de endeudamiento Ejecución a Diciembre 31/87 — Presupuesto 1988 (Millones de pesos)
Légende (*) Ponderado (por amortización) del límite de endeudamiento hasta el 30 % de los créditos de acuerdo 2/86).(**) Deuda atendida por la Nación y el Distrito.(***) No incluye servicio de los empréstitos que tiene presupuestado contratar.FUENTE: Contraloria de Bogotá, D.E. Informe de Ejecución Presupuestal del Distrito Especial de Bogotá. Vigencia Diciembre 31 de 1987. Pág. 263.
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Titre Cuadro No. 13. Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá Deuda Externa (Miles de dólares)
Légende FUENTE: Contraloría de Bogotá, D.E. Informe de Ejecución Presupuestal del Distrito Especial de Bogotá. Vigencia Diciembre 31 de 1987. Pág. 269.
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Titre Cuadro No. 14. Criterios de estratificación socio-económica
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Légende Fuente: BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. Seminario “Experiencias y perspectivas en América Latina y el Caribe en el Análisis de Costos Marginales y Diseño de Tarifas en los sectores de agua potable, alcantarillado y electricidad”. Reflexiones sobre la Experiencia colombiana en el manejo de las tarifas de servicios públicos con énfasis en acueducto y alcantarillado. Por Francisco Ochoa. Washington, 1988.
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Titre Cuadro No. 15. Tarifas medias por sector (Primer semestre 19863) $/KWH
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Légende Fuente: Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos “Bases para una mejor comprensión de la problemática tarifaria” 1986.
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Titre Cuadro No. 17
Légende Fuente: Junta Nacional de Tarifas - Departamento Nacional de Planeación. En Gaceta D.N.P. 1987.
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Titre Cuadro No. 18. Tarifas industriales
Légende * Pesos de junio del 88.Fuente: Junta Nacional de Tarifas - Departamento Nacional de Planeación. En Gaceta D.N.P. 1987.
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Titre Cuadro No. 19
Légende Fuente: Junta Nacional de Tarifas - Departamento Nacional de Planeación. En Gaceta D.N.P. No. 25. Octubre 1987.
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/6899/img-26.jpg
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Titre Cuadro No. 20. Estructura tarifaria para la ETB
Légende Fuente: Junta Nacional de Tarifas - Departamento Nacional de Planeación. En Gaceta D.N.P. 1987.
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/6899/img-27.jpg
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© Institut français d’études andines, 1988

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