Desktop versionMobile version
OpenEdition Books

Bogotá 450 años

 | 
Pedro Santana
, 
Julián Vargas
, 
Fabio Zambrano
, 
et al.

Bogotá hoy: la crisis política y administrativa de la ciudad

Pedro Santana R.

Author's note

Note portant sur l’auteur1

Full text

1. Del gobierno y la administración de la ciudad

“Esperamos que un hombre se interese en los asuntos públicos; y si no lo hace, pensamos que es incapaz”
Discurso de
Pericles.

1El fortalecimiento de la institución municipal que ha ocurrido en Colombia en los años recientes ha puesto al orden del día el tema de cómo se gobierna una ciudad, y por tanto, del rol que corresponde a los distintos actores que se despliegan en la vida del municipio en general, y de la ciudad en particular.

2Esta discusión está lejos de ser una mera cuestión nacional. Es por el contrario uno de los puntos de debate y discusión tanto en las sociedades del capitalismo occidental como en el marco de la Perestroïka y el Glasnottambién en las llamadas sociedades del “socialismo real”. Ella se inscribe en la búsqueda emprendida por los científicos sociales, los partidos políticos, los movimientos sociales, de nuevas formas de organización del Estado y de relacionamiento entre la sociedad civil y el Estado. Ello por cuanto lo que vienen manifestando los movimientos sociales como crítica a las formas tradicionales de gobierno y de organización del Estado muestra una profunda crisis de los modelos hasta ahora ensayados tanto en el sistema capitalista como en las sociedades del “socialismo real”. Este nuevo movimiento presenta algunas características que van apareciendo cada vez más claras. Hay un movimiento de crítica a la vieja concepción según la cual en la relación Estado-Sociedad Civil la primacía debería corresponder al Estado, pues éste materializaría los intereses generales en contraposición a la sociedad civil que materializaría los intereses particulares en pugna. No es que se pretenda negar la importancia del Estado. Lo que se quiere es replantear la tradicional relación de jerarquía que el Estado ha mantenido con la sociedad civil que en nuestro caso ha sido funcional a los intereses de las formas de organización de la sociedad civil de las clases dominantes, quienes con largueza influyen y toman parte precisamente en organismos “públicos”, mientras que las formas de organización de los sectores subordinados de la sociedad se ven excluidos precisamente de éstos mismos lugares. El movimiento de crítica también involucra las relaciones entre el Estado central y las regiones; el papel de la “planificación” y lo que es más importante aún las características de la “participación ciudadana”. Así pues lo que está en cuestión hoy por hoy no es sólo la discusión de cómo producir mejores y más baratos servicios públicos y sociales sino cómo enfrentar el gobierno de la ciudad con la participación de los ciudadanos, es decir, cómo construir verdaderas ciudades democráticas con hondo contenido social y político.

  • 1 Lo cual no lleva a negar de ninguna manera la existencia de aglomeraciones que pueden acercarse a f (...)

3Quizás sea útil recordar, en esta introducción, algunos de los elementos constitutivos de la ciudad, su administración y su gobierno. La ciudad moderna constituye una realidad compleja, cuya naturaleza, elementos constitutivos y fuerza cultural son originalmente occidentales y europeos1. La Polis y la ciudad medieval de occidente se caracterizaron por el derecho sobre el suelo y por la condición jurídica de los ciudadanos organizados en comunidad, elementos que resultan decisivos en el posterior desarrollo de la ciudad del capitalismo industrial. La propiedad del suelo libremente alienable en las ciudades medievales, y particularmente, la naturaleza de la ciudad corno grupo asociado en forma institucional, dotado de órganos especiales, sujetos a un derecho común solo vigente para ellos, se configuran como los verdaderos y propios presupuestos de la formación de la ciudad moderna. (Gianfranco Bettin 1982, p. 9).

4Es evidente que el desarrollo del capitalismo aceleró el proceso de constitución de las ciudades y lo es también que este proceso de concentración demográfica está íntimamente relacionado con las características básicas de la forma de producción de las llamadas economías de mercado. La ciudad encontró un impulso decisivo en el interés de los sectores capitalistas por concentrar tanto los mercados como las fuerzas productivas, incluidas dentro de estas fuerzas productivas, la fuerza de trabajo. Este es uno de los aportes centrales del marxismo en relación con los estudios de la ciudad moderna. Ahora bien, no puede dejar de señalarse que a menudo los análisis marxistas dejaron de lado un rasgo central característico de la ciudad y este rasgo es el del espacio urbano, es decir, el del territorio sobre el cual se construye la ciudad. Precisamente modernos pensadores como Henri Lefebvre y el propio Manuel Castells tratan de relacionar variables como movimientos sociales, lucha de clases con espacio urbano. La mirada se vuelve a la ciudad-Estado clásica “Ciudad y política nacieron en la tradición occidental como conceptos y realidades interrelacionadas. Etimológicamente las articulaciones son claras: civitas y polis son raíces que en distintos idiomas expresan, al mismo tiempo, un modo de habitar y una forma de participar: civismo y política”. (Cardozo Fernando H. 1972, p. 9).

5En la sociedad capitalista la ciudad constituye el mayor ámbito de concentración del poder económico y político y la espacialidad urbana condiciona y califica el modus vivendi de la mayoría de la población en este tipo de sociedad. Repensar la ciudad conduce inevitablemente a volver a traer sobre la mesa de la investigación problemas como territorio y política, poder y gobierno de la ciudad, planificación urbana, etc. Es decir, la ciudad en los últimos años y por múltiples razones como veremos a continuación tiende a convertirse en un lugar importante de la lucha política.

6Quizás sea útil también encontrar nuevos elementos como aquellos planteados por Max Weber para quien la ciudad se formaría por “un asentamiento de casas estrechamente colindantes que constituyen un asentamiento compacto y tan amplio que impedirá aquel conocimiento recíproco específico y personal entre los habitantes, tan característico del grupo de vecindad”. Weber también destacará el sentido económico de la ciudad que identificará con el desarrollo de una “localidad de mercado”.

7La esfera pública política es posible sobre la base de la existencia del mercado, que Weber, encontrará ligada a una primera esfera pública —que será precisamente el mercado— en la que se desenvuelve buena parte de la vida cotidiana de quienes habitan en la ciudad (Weber Max: 1978, p. 946). Es sobre esta base que el modelo urbano se define en las siguientes direcciones: autonomía política; reglamento jurídico autónomo de la ciudad como cuerpo propio, de las asociaciones y corporaciones; autonomía en la jurisdicción y en la administración; poder tributario relativo a los ciudadanos y libertad por lo que concierne a imposiciones fiscales externas; derecho de mercado y de policía autónoma de la industria y el comercio (Weber Max: 1978. p. 1.041). Cuando se habla de ciudad en sentido webe-riano, se habla de ciudad en sentido propio, de la ciudad que decide de forma autónoma su vida y que responde a las exigencias de la entera colectividad urbana o por lo menos a las necesidades de la mayoría de sus habitantes comprometidos en actividades económicas— prescindiendo de cualquier privilegio, individual o de grupo, establecido irracionalmente. (Gianfranco Bettin: 1982, p. 34).

8Esta realidad característica de las ciudades medievales y del capitalismo naciente fue reemplazada por la subordinación de la ciudad primero a la monarquía y posteriormente al Estado-Nación. “Al haber derribado la autoridad real, ¿iba la revolución francesa a reencontrar las olvidadas solidaridades locales, restablecer las franquicias municipales y restaurar las autonomías de las provincias?

9Los revolucionarios impusieron otra solución, sustituyendo la persona del Rey por la de la Nación con la que, en lo sucesivo, se identificarían todos los ciudadanos: ejerciéndose la solidaridad a este nivel, ya nada podía justificar la diversidad de los regímenes provinciales, especie de restos de conquistas históricas; ¡Abajo las “provincias consideradas extranjeras”, “generalidades”, “Senescalías”, “regidurías”, “parlamentos provinciales”!, etc. Nada justificaba tampoco el mantenimiento de las antiguas cartas municipales, no siempre respetadas, pero escrupulosamente confirmadas por los reyes con ocasión de anexión de nuevas ciudades y devotamente recordadas en sus visitas. Todo fue, pues, abolido en el llamado movimiento de entusiasmo de la noche del 4 de agosto de 1789 (Savigny Jean: 1978, p. 22).

10Así, pues, en la realidad del capitalismo naciente y contemporáneo, la ciudad fue subordinada a los intereses del Estado Nacional. El municipio perdió autonomía, funciones, capacidad de resolución de los problemas de la vida colectiva. La municipalidad fue subordinada y buena parte de las preguntas vitales sobre la democracia local formuladas más tarde por Tocqueville no encontraron ninguna respuesta práctica. El Estado Nacional continuó su proceso de centralización y burocratismo. Pero a esta marcha se opuso con fuerza un nuevo movimiento protagonizado por los pobladores de la ciudad tanto del capitalismo central como del capitalismo periférico, lo cual fue acompañado en la postguerra por un creciente movimiento por las autonomías regionales. Al mismo tiempo se comprueba que las ventajas postuladas por el régimen centralista —como aquella de las economías de escala y aglomeración, solo funcionan hasta un determinado límite, a partir del cual, se generan “deseconomías” de escala. Pero también el problema se ha planteado en términos políticos y es primordial en esta interrogación la pregunta por el papel de los ciudadanos con relación al gobierno de la ciudad y con relación a las decisiones sobre los servicios colectivos urbanos y demás funciones locales, que se encuentran adscritas a la municipalidad.

11Todo ello conduce a que se inicie, primero en Europa, y luego en el resto del mundo y particularmente en América Latina, un movimiento de reorganización del Estado que tiene una tendencia principal de carácter descentralizador. Esta descentralización se plantea en dos esferas principales: la esfera regional y la municipal. En este último aspecto se dan dos procesos opuestos, pero, complementarios: el reagrupamiento de los pequeños municipios o la unificación de las áreas metropolitanas por una parte, y la descentralización de las grandes ciudades, por la otra.

12Los “viejos” problemas vuelven a ocupar un lugar destacado en el debate y la discusión sobre la ciudad. Algunos son de naturaleza política y abarcan desde aspectos relacionados con la conformación de los gobiernos citadinos recuperando la vieja concepción de las autonomías, la descentralización, el principio de electividad, representatividad y revocabilidad del mandato y los instrumentos de participación y control populares, tales como el referéndum y la iniciativa presupuestal y legislativa en torno de los problemas vitales de los servicios colectivos urbanos y de la inversión pública. Otros tienen carácter económico y administrativo y los hay también de un profundo contenido cultural. Y nuevamente en el centro de toda la discusión aspectos como política y territorio, ciudadanía y participación, etc.

13En Colombia durante el último siglo (1886-1986) la municipalidad había perdido importancia al transferirse funciones y competencias que correspondían a su ámbito, a los niveles centrales del gobierno, lo que devino en una crisis profunda de los niveles regionales y locales de gobierno y administración. Pronto se hicieron presentes en el escenario urbano unos nuevos actores —los movimientos sociales de base urbana— que se encargaron de cuestionar por la vía de los hechos el modelo altamente centralista que ha caracterizado nuestro régimen político. En este sentido el reforzamiento del municipio por la vía del fortalecimiento de los fiscos municipales, la reforma política que entregó nuevamente a las comunidades la atribución de elegir a sus alcaldes así como la reforma administrativa promovida por la ley 11 de 1986 y más recientemente por los decretos legislativos 77, 78, 79 y 80 de 1987 que entregan nuevas funciones a los municipios, plantean nuevos problemas que no se pueden examinar a la ligera, pues, buena parte de la nueva dinámica política y social existente hoy por hoy en el país está vinculada precisamente a la posibilidad de utilizar estos espacios nuevos de participación política.

  • 2 Es altamente ilustrativo de esta tendencia el volumen físico de ciudad construido por los pobladore (...)

14La reforma vino a dar razón a quienes desde muchos años atrás criticaron el modelo centralista y tecnocrático que alejó de las administraciones municipales no solo a los nuevos actores sino que reforzó todos aquellos mecanismos que distanciaron de la administración municipal a los ciudadanos del común que empeñados en la construcción de su propio hábitat, sin la ayuda del Estado, mediante el desarrollo de sistemas de autoconstrucción no terminaron de integrarse a los mecanismos y modalidades tradicionales de una administración en la que poco o nada tenían que hacer2. Precisamente y como lo hemos señalado en otros lugares, la municipalidad que es un lugar privilegiado de encuentro entre el Estado y la sociedad civil ha sido tradicionalmente en Colombia el encuentro de un Estado antidemocrático ligado las más de las veces a la salvaguardia de privilegios y de intereses económicos de la gran burguesía, que ha hecho muy poco por transformar las condiciones de vida en que se desenvuelve una parte muy importante de la población que vive en nuestros centros urbanos.

15En este lugar de encuentro entre Sociedad Civil y Estado que es el municipio “se combinan las reivindicaciones ligadas a las condiciones de vida con la organización de la gestión social. La vida cotidiana y política se confunde en la vida ciudadana y municipal” (Borja Jordi, 1977, p. 25). En última instancia el problema de la democracia local depende de hacia qué lado de la balanza se inclina en el municipio que es ese lugar de encuentro entre sociedad civil y estado—. Y este peso de la sociedad civil debe verse con relación a la posibilidad que tenga ella de contribuir a la generación de las políticas públicas locales y al control y manejo de los servicios públicos así como en la definición de prioridades en el gasto público que debe estar referido obviamente a la posibilidad que tiene esa sociedad civil de participar en la definición de los programas de desarrollo y de los programas de inversión.

16Este texto tratará precisamente de examinar las características más revelantes del gobierno de la ciudad de Bogotá principal centro urbanodel país—. Interesa por tanto y principalmente el examende la administración municipal y la relación de participación o jerarquía que ella establece con relación a la sociedad y a sus sectores mayoritarios. Y esto es particularmente importante en los momentos actuales en los cuales el terreno de la discusión no siempre es firme. Muchos creen que toda descentralización y toda desconcentración de funciones es de suyo democrática. Y esto no es siempre así, pues, la medida de una auténtica democracia local tiene que ver con las posibilidades que la población y sus organizaciones tienen para influir en la toma de decisiones y al mismo tiempo con la ampliación de la democracia en un sentido real, que está en directa relación con las posibilidades de esa población de satisfacer necesidades básicas así como de influir en el espacio urbano.

17El carácter recortado que aún tiene la reforma municipal en Colombia estriba precisamente en que los espacios nuevos de participación no están investidos de reales posibilidades de definición y toma de decisiones sobre estos aspectos. Esta situación la revela dramáticamente la aplicación de la reforma en Bogotá —como lo veremos a lo largo de este texto.

2. La crisis de la gran ciudad

18La ciudad moderna ha sido periódicamente declarada inhabitable, infame, antinatural. En múltiples ocasiones se ha proclamado la necesidad de acabar con ella o simplemente se declaró que había muerto. Pero no solamente las grandes ciudades han continuado creciendo, sino que sus ciudadanos han reaccionado frente a un proceso de expropiación, de alienación creciente, reducidos a las viviendas-dormitorios-televisión, el transporte público o privado, pero siempre agobiante, y un lugar en la producción y otro en el supermercado.

19Los centros urbanos se remodelan, se convierten en zonas de comercio y oficinas, vacías a partir de media tarde. Solo quedan unos islotes, la ciudad-espectáculo by night o también algunas zonas monumentales con un entorno degradado. La ciudad pierde su vida en el centro mientras que se desarrollan tristes periferias, que van de los bloques fríos hasta la autoconstrucción caótica. Las grandes concentraciones urbanas generan costos sociales crecientes y rompen los lazos comunitarios de la vida cotidiana. (Borja Jordi: 1986, págs. 6, 7).

20La situación planteada por Borja conduce inevitablemente a la formulación de un conjunto de interrogantes entre los cuales podemos destacar los más importantes para el tema que nos ocupa.

21¿Estas características de segregación y de falta de identidad son inherentes al desarrollo de las ciudades? ¿Los grandes conglomerados urbanos solo pueden generar relaciones sociales altamente segregadas y conducen inevitablemente al fatal individualismo? ¿El crecimiento de nuestras ciudades solo puede traer consigo el incremento de las necesidades a nivel de la infraestructura urbana y de los equipamientos colectivos urbanos? ¿Es inevitable que en la gran ciudad del Tercer Mundo el crecimiento de la población conduzca inevitablemente a la formación de cordones de miseria en que los pobladores no cuentan con la mínima infraestructura necesaria? ¿La metrópoli sólo puede ser este universo de hombres aislados? ¿La sociedad de consumo reduce la colectividad a un conjunto de átomos clientes? ¿La renovación urbana tiene que ser fuente de beneficios especulativos para algunos y expropiación y encarecimiento para la mayoría? ¿Es lógico que la gran urbe disgregue las identidades locales? ¿Que en la trama de la ciudad florezcan espacios altamente segregados? ¿Que el ciudadano sea un átomo cada vez más impotente frente a un ejército de funcionarios que deciden por él y muchas veces contra él?

22Una característica común a la sociedad moderna es la existencia de las grandes ciudades. Pero pensamos que los problemas a grandes rasgos señalados en las líneas anteriores no son inevitables. Precisamente y como lo señala Alfredo Rodríguez: “Frente a una ciudad que segrega, disgrega, atomiza y controla diariamente; frente a una ciudad que ha dejado de lado la previsión colectiva de su futuro, hay que decir: no.

23Decir que hay otras alternativas, otras formas posibles de hacer ciudad, de apropiarla, usarla, gobernarla, de vivir. De comenzar a vivir en ella”. (Alfredo Rodríguez, 1983, p. 45).

24En las grandes ciudades la reducción del consumo a sus dimensiones más individualizadas, la precariedad de servicios colectivos necesarios, la penuria de la vivienda, la deficiencia que presentan los servicios de salud, la inexistencia de espacios públicos adecuados y la ausencia de espacios para la lúdica y la recreación no son inevitables. Ellos obedecen a la lógica de la acumulación capitalista que privilegia por encima de la satisfacción de las necesidades de la vivienda la conversión de ésta en una mercancía que solo es posible para un sector de la población y que en el caso de la gran ciudad de América Latina es un sector reducido, mientras el Estado —incluida la municipalidad— se asocia principalmente a los intereses de los agentes constructores y de los especuladores del suelo urbano.

25La existencia de gobiernos de puerta cerrada para los ciudadanos del común tampoco es inevitable sino que corresponde a un modelo político impuesto por las clases dominantes y por sus organizaciones políticas. Es preciso, pues, pensar en nuevas formas de ejercicio de la democracia, en nuevas modalidades de administración y gobierno de la ciudad, en nuevas formas de expresión de la autonomía de los ciudadanos y en nuevas formas de relacionamiento de las estructuras políticas del Estado con la sociedad civil. Pero tales propuestas no saldrán sino a condición de un examen crítico de las estructuras de gobierno de nuestras ciudades. Crítico en un doble sentido: por una parte, crítico de las concepciones dominantes según las cuales la forma de organización de la sociedad debe corresponder exclusivamente a los intereses marcados por la avidez de la acumulación privada, y por otra parte, crítica de los propios movimientos sociales y organizaciones populares que se mantienen en una situación que no supera el estado de necesidad inmediato sin pensar ni proponerse nuevas alternativas de organización del espacio urbano.

26Los gobiernos y los organismos oficiales reducen, a menudo, el problema de la construcción, administración y gobierno de las ciudades a una cuestión estadística; la solución que proponen es la de incrementar los recursos. Dinero para construir más viviendas, extender los servicios de agua potable; construir una línea de transporte masivo. Se hacen pocos esfuerzos para repensar la ciudad colectivamente en términos de una distribución más equitativa y eficiente de los recursos en muchas ocasiones escasos, lo cual implicaría seleccionar tecnologías relacionadas con las reales posibilidades económicas de las sociedades nacionales, y orientadas a satisfacer las necesidades de las mayorías; actualizar las normas para la construcción de viviendas que permitan que las familias encuentren una solución legal a su problema —este aspecto es particularmente trágico en Bogotá en donde a lo largo de los últimos 40 años por lo menos, existe una legislación sobre perímetros urbanos que ha establecido diferencias importantes de precios entre los suelos urbanos ubicados en el perímetro que tienen el derecho de conexión de servicios domiciliarios y los suelos urbanos externos al perímetro urbano y en los cuales han florecido las urbanizaciones ilegales con altos problemas de servicios públicos, lo que ha permitido el desarrollo de inmensas zonas segregadas que luego tienen que ser incorporadas a la trama urbana. La causa principal de que se presente esta situación es la inexistencia de una política clara con relación al manejo del suelo urbano— los gobiernos municipales no promueven la participación amplia de la población ni se asocian a los esfuerzos de cooperativas y asociaciones comunitarias que promueven el desarrollo de sus comunidades.

27Nos encontramos pues en frente de una crisis de las grandes ciudades. Esta crisis para expresarlo en términos de Borja, es una crisis urbana en sentido estricto. La ciudad metropolitana en sentido estricto hoy no funciona. La crisis de New York, arruinada por las deudas y cada día más deteriorada es todo un símbolo. Las áreas metropolitanas exigen soluciones a nivel regional, con protagonismo del sector público, eliminando el mercado y sobre todo la especulación al suelo urbano y urbanizable y a gran parte de la vivienda y de los servicios. Es necesario un nuevo modelo urbano que redistribuya las actividades fijando nuevos mecanismos de localización en todo el territorio que hoy es en su conjunto, objeto de urbanización. Es también una crisis social y política. Una parte creciente de la población sufre los costes sociales de la ciudad moderna. La lucha por el salario indirecto (vivienda, escuela, urbanismo, transporte, seguridad social, ocio y cultura, etc.), se convierte en eje casi tan importante de la dinámica social como el tradicional movimiento de trabajadores. Frente a una administración cada vez más burocráticay centralizada, y por tanto, más ineficaz y fácil de corromper, la aspiración al control y a la participación popular, se convierten en objetivos prácticos de los movimientos sociales. La democratización del Estado a nivel local es una de las dimensiones de la lucha política hoy. Es también una crisis cultural. Frente a la atomización y a la desorganización de la sociedad urbana se busca el encuentro de la vida colectiva, se vuelve a una lectura solidaria de la ciudad, se recuperan los espacios colectivos, calles y plazas. (Jordi Borja: 1986, págs. 10 y 11).

28Durante los últimos años en Colombia se ha puesto de presente la incapacidad del sistema político para representar a la sociedad y representar también la gran diversidad cultural.

29Las demandas sociales urbana, las exigencias de democratización política y las reivindicaciones en muchas veces asociadas a la ineficaz prestación de servicios colectivos urbanos plantean aspectos de la crisis a una organización y ejercicio de gobierno caracterizado por el centralismo y el autoritarismo que se ejerce sobre los pobladores de la ciudad y sobre todo de los sectores de más bajo ingreso que por lo regular no cuentan con mecanismos correspondientes de representación en el sistema político.

30Este es quizás uno de los elementos más importantes de la vida urbana de una gran ciudad como Bogotá. Las mayorías populares no encuentran en el sistema político que gobierna a la ciudad instrumentos de representación de sus intereses. La administración municipal de nuestra ciudad ha sido hasta el presente altamente privatizada por los partidos políticos tradicionales que han dominado en el gobierno de ella. Hasta hace apenas unos cuantos meses los dos partidos políticos tradicionales se distribuyeron los cargos de gobierno en la ciudad. En organismos distritales que tienen la responsabilidad de prestación de servicios colectivos urbanos (como las empresas que prestan los servicios de acueducto, alcantarillado, energía eléctrica, etc.), se han movido intereses tanto económicos como políticos que han escapado al control del ciudadano común. Las organizaciones de la comunidad no han encontrado espacios institucionales de participación en la definición de las políticas urbanas. Las políticas públicas se han cocido en recintos estrechos y por funcionarios que se atribuyen la representación de intereses generales que en la realidad no existen o que si existen no son representados por ellos.

31Nuestros partidos políticos se reproducen y alimentan su cauda electoral mediante el clientelismo y la administración distrital no ha escapado a esta forma de ejercicio nacional de la política. La no existencia de una verdadera carrera administrativa ni de concurso para que los funcionarios accedan por mérito y no por “recomendación” es en este terreno el principal obstáculo que encuentran las nuevas corrientes políticas. La competencia es completamente desigual y antidemocrática, pues, unos cuantos personeros de la política disponen del erario para fortalecer su presencia e influencia en las comunidades. Pareciera existir entre nosotros un modelo político que privilegia la acción sobre los sectores marginados mediante el otorgamiento de favores y la realización con el presupuesto de pequeñas obras que fortalezcan los lazos de pertenencia al grupo o al candidato futuro. Incluso algunas de las organizaciones populares han sido creadas por estos personeros de la política —son ya famosas algunas de las organizaciones de vivienda—; el poblador para acceder a determinados servicios debe, por otra parte, brindar respaldo electoral. Desde la municipalidad se favorecen este tipo de relaciones y más aún, se alimentan. En los sectores populares el ejercicio de la política no tiene nada de programático. Y esto ha sido favorecido también por la inexistencia en los movimientos democráticos de izquierda de un discurso y una práctica frente a los problemas de la ciudad.

32Nuestro sistema político local es doblemente débil tanto desde el punto de vista económico como político. La inversión pública de carácter social es baja. La situación actual exige por tanto un conjunto de reformas urgentes: reforma fiscal, reforma administrativa y reforma del sector público. Sin esto de nada sirve una legislación urbanística y unos programas sociales que son sistemáticamente conculcados por la corrupción y el interés privado.

33El sistema político local es débil también en cuanto a autoridad y representación social. El Estado centralista les quito recursos y competencias, después ha multiplicado sus intervenciones propias, dejando a los órganos locales con la responsabilidad de dar la cara. El municipio ha sido un medio limitado de representación social y política.

34El marco en el cual se dan los movimientos urbanos en Bogotá es el vacío institucional y la ausencia de una organización popular estructurada a nivel del conjunto de la ciudad que permita que los movimientos de pobladores puedan enfrentar las políticas generales que afectan a sus intereses. Desde la administración distrital y desde el gobierno central siempre se ha aplicado la política de disgregar a las organizaciones de los pobladores.

35La Federación de las Organizaciones Comunales que es la forma de organización popular más extendida en la ciudad, es un hecho reciente. El proceso asociativo se remonta tras años atrás cuando se inician los primeros intentos por impulsar las Asociaciones Zonales. En diciembre de 1987 se completan las 17 Asociaciones Zonales que en la actualidad existen y sobre esta base se constituye la Federación de Organizaciones Comunales del Distrito el 7 de agosto de 1988 con la aprobación de los Estatutos y más recientemente con el nombramiento de la Junta Directiva de la Federación. Según informaciones de la propia Federación existen en la ciudad unas 1.060 Juntas Comunales de Barrio que cuentan con unos 600 mil afiliados. Más adelante volveremos sobre estos aspectos.

36Un segundo aspecto que hay que tener en consideración es el de la conciencia débil que tiene la ciudadanía de Bogotá con relación a sus problemas. De esta precaria conciencia participan también la mayoría de los dirigentes de barrio. A menudo la apreciación que tienen de sus problemas no va más allá de los problemas del barrio. La agregación de intereses que permita una mejor correlación de fuerzas en la negociación de sus reivindicaciones es de esta manera muy precaria. Otras formas de organización popular, por ejemplo, el movimiento de los trabajadores preso del economicismo no se plantea frente al espacio urbano ni frente a sus reivindicaciones. De esta manera el salario indirecto no es una reivindicación claramente planteada. El reciente Congreso de la Central Unitaria de Trabajadores al pasar revista a la situación incluye en su programa el respaldo y la lucha por ampliar los espacios de participación popular en los espacios locales y concretamente en la municipalidad. Pero éste es un señalamiento más bien crítico sin que haya habido realmente desde el movimiento de los trabajadores y desde el Congreso de la CUT un decidido impulso por acercar el movimiento de los trabajadores con los movimientos de los pobladores.

37Quizás sea útil en este primer nivel de acercamiento echar un vistazo general a los movimientos de base popular en la ciudad.

38En primer término hay que decir que el movimiento es extremadamente débil —como lo es también la organización popular de base urbana—. En segundo término hay que decir que las protestas, en la mayoría de las ocasiones se mantienen en un nivel reactivo, es decir, que no trascienden las demandas inmediatas. En una investigación que estamos a punto de concluir sobre protesta urbana se ve claramente que los problemas que más movilización desencadenan se relacionan con aspectos críticos de la ciudad. La mayoría se producen con relación a los servicios de acueducto, transporte urbano, cocinol y basuras. Durante la década pasada un programa vial la construcción de la llamada Avenida de los Cerros— desencadenó un importante movimiento de pobladores que buscaba principalmente oponerse a la expulsión de miles de familias tanto por el trazado de la vía como también por los impuestos que los propietarios de vivienda ubicados cerca del trazado de la vía deberían pagar, pues, ésta se pensó debería cubrir sus costos con el cobro de un impuesto de valorización. La vía afectaba a decenas de barrios populares localizados en el pie de los cerros orientales. Finalmente parte del proyecto se realizó sin que se llegara a los desalojos masivos y reubicaciones, pues, se modificó el trazado inicialmente proyectado. Durante los últimos años los pobladores de la zona de Bosa y también de Engativá municipios que fueron integrados al Distrito Especialrealizaron paros locales para presionar obras de beneficio comunitario o como en el caso de Bosa para exigir el retiro del basurero de Gibraltar.

39La vida asociativa en la ciudad es limitada. Es limitada como ya vimos la afiliación a la organización vecinal, pero, además estas organizaciones vecinales han sido objeto de control estricto por parte de las autoridades locales y nacionales. Ello hace parte de la tendencia dominante en la relación del Estado con la sociedad y con sus organizaciones. El Estado en Colombia lejos de contribuir a la organización de la comunidad se ha enfrentado a ella. Durante años y desde el Departamento Administrativo de Acción Comunal en el Distrito se ha mantenido un rígido control sobre las organizaciones de base. Pero la debilidad también está relacionada con la ausencia de una cultura democrática y de participación en los sectores populares. El caudillismo, el particularismo y prácticas autoritarias y excluyentes no son sólo dominantes en el Estado y en la relación de este Estado con la sociedad sino que también son prácticas muy comunes en el seno de las organizaciones populares. La vida de estas organizaciones está muy referida a la administración de las carencias y por lo general la organización es más fuerte en aquellos barrios jóvenes que resultan de procesos participativos o de invasiones o loteos piratas, ilegales. La organización se ocupa de los problemas más urgentes que interesan al colectivo, pero, una vez lograda la conexión a los servicios domiciliarios de energía eléctrica, agua o a la realización de la obra de alcantarillado, los pobladores pierden interés en la organización y sólo reaccionan cuando un problema vuelve a afectarlos.

40Pero es preciso señalar para terminar con el cuadroque desde la municipalidad no se ha estimulado la participación. No existen espacios institucionales de la administración distrital que brinden lugares para la participación. Las estructuras administrativas de la ciudad han sido hechas con una mentalidad antidemocrática y tecnicista, según la cual los pobladores deben solidaridad y colaboración a la administración. En los organismos en que se deciden las políticas públicas no se contempla la presencia de las organizaciones de la comunidad. Así por ejemplo, las organizaciones vinculadas con la vivienda popular no toman parte en los organismos del Distrito que tienen como su objeto trabajar sobre dicha problemática. En un organismo como la Junta de Planeación no toman parte las organizaciones populares. El único organismo de base electiva que toma parte en las Juntas Directivas de las Empresas Públicas Distritales es el Concejo Distrital, pero, como lo hemos anotado por la relación y las formas predominantes del ejercicio de la política en nuestro país esta representación busca más bien favorecer intereses particulares vinculados a los intereses políticos de determinados sectores. Así pues sobre la debilidad de la organización popular y sobre sus carencias se levanta un edificio que tiene poco de democrático si se le examina en sus diversos componentes.

3. Bogotá en búsqueda de su administración propia

41La organización administrativa de las grandes ciudades del mundo y especialmente aquellas que son capitales de sus respectivos países, por lo general, han contado históricamente con una organización administrativa diferente a la del resto de ciudades de sus países. Las nuevas estructuras político-administrativas han tratado de responder a problemas como su densidad y tamaño, sus tasas de crecimiento que suelen ser en veces mayores al del resto de las ciudades de sus países—, a su carácter cosmopolita —al ser lugares de recepción de migrantes de las más variadas condiciones y procedencias— y al hecho de ser las sedes de los gobiernos y en general de la burocracia estatal.

42Esas nuevas formas administrativas quieren también responder a uno de los desafíos mayores que enfrentan estas grandes ciudades, y ese desafío es la democratización de sus estructuras, con lo que se quiere acercarse al ciudadano, al poblador, para incitarlo a tomar parte en la definición de asuntos que le competen como son los servicios colectivos, la contaminación ambiental, la utilización de los espacios públicos, en una palabra, en el manejo del gobierno de la ciudad. Pues, como lo ha señalado Italo Calvino una de las características más notorias de la gran ciudad moderna es su ingobernabilidad y el carácter anónimo en que cae el ciudadano ante una burocracia con la cual él tiene apenas un contacto superficial.

43No en vano, el último proyecto de ley que trata de la reforma administrativa de Bogotá y que se encuentra a estudio de las Cámaras insiste en estos aspectos. Dice el proyecto “Bogotá requiere con urgencia la solución a su actual crisis institucional que se manifiesta concretamente en la descentralización de su régimen legal interno y en el hecho que la ciudad no ha podido regular de manera clara y conveniente su relación con la Nación, con el Departamento, con la CAR y con los municipios aledaños.

44Por lo anterior, se considera indispensable sentar las bases jurídicas para modernizar y democratizar el régimen administrativo de Bogotá, dándole una organización institucional adecuada para resolver los problemas cada vez más crecientes y difíciles buscando la participación de la comunidad en la toma de decisiones y adaptando el funcionamiento a las nuevas normas legislativas del orden local”. [Proyecto de ley No. 44, 1987].

45Casi nadie discute hoy día la necesidad de una reforma administrativa y política de las estructuras de la ciudad. El acento está puesto ahora en dos lugares distintos, contradictorios, que han conducido a la crisis institucional en que se mueve el gobierno de la ciudad. En primer término en el contenido que debería tener esa reforma, y en segundo lugar, en la voluntad política del Congreso de la República que durante los últimos dos años ha recibido numerosas propuestas de reforma institucional que finalmente no han sido tramitadas.

46Sobre el primer aspecto, es decir, sobre el contenido y el sentido que debería tener la reforma es necesario anotar que se enfrentan dos posiciones con sus respectivos matices—. La primera es una opción que busca modernizar, preservando los principios que han servido como ejes rectores a la actual organización político administrativa. En principio es partidaria de preservar el centralismo en el gobierno de la ciudad modernizando la administración, los mecanismos y los organismos de gobierno, en un sentido tecnocrático. La población, para esta concepción, es un sujeto pasivo, los ciudadanos no son otra cosa que “administrados”. Es lo que un investigador recientemente ha llamado la concepción “gerencial” del gobierno de la ciudad. (Velásquez Fabio: 1987, p. 47). Esta opción tiene partidarios en todos los ámbitos de la vida política y social y es bastante fuerte en los actores políticos tradicionales que han manejado de esta forma a la ciudad.

47Una segunda opción, es aquella que busca una reforma política y administrativa, que se dirigiría a un reencuentro entre la sociedad civil y la administración política de la ciudad. Esto supone ampliar los mecanismos de participación de las organizaciones comunitarias en las estructuras administrativas de la ciudad; profundizar la descentralización replanteando el papel y las funciones de las administraciones zonales —incluso contemplando la elección directa de los alcaldes menores—; la descentralización de los recursos con la creación de Fondos Zonales y en cuyo manejo tengan participación las Juntas Administradoras Zonales que mayoritariamente deberían ser elegidas por los ciudadanos; la creación de mecanismos de participación ciudadana en las empresas de servicios públicos de la ciudad; etc. Al final de este texto volveremos sobre este aspecto.

48La ausencia de voluntad política la veremos a lo largo del presente texto cuando nos enfrentemos al comentario de los proyectos que han circulado por el Congreso Nacional.

Antecedentes del régimen administrativo de Bogotá

49Producida la independencia proliferan las constituciones: La de Cundinamarca y Tunja en 1811; Cartagena en 1812 y Mariquita en 1815; ellas reconocen la municipalidad como parte de la división territorial, establecen normas sobre composición de cabildos y elección de los integrantes de éstos y de los alcaldes ordinarios y pedáneos. La concepción que alimenta esta primera división político administrativa es la ligazón con respecto a lo que son las municipalidades españolas y europeas. No se establecen jerarquías ni distinciones.

50La Constitución de 1821 señala la división territorial en departamentos gobernados por un intendente y provincias bajo el mando de un gobernador, y Cantones comandados por un funcionario que la ley debería denominar. Acogió la creación de Cámaras de Distrito en los Departamentos y en los Cantones dejaba vigentes los cabildos. La ley 8 de 1821 regulaba el régimen político municipal.

51La Constitución de 1832 mediante su artículo 150 dividió el territorio de la República en Provincias, éstas en Cantones y éstos en distritos parroquiales, las primeras tenían a la cabeza del ejecutivo a los gobernadores y los demás debía denominarlos la ley.

52Acoge por primera vez la denominación de Concejos Municipales y Cámara de Provincia, siendo la ley la encargada de lo relativo a composición, pero la Constitución establece calidades para ser elegido diputado y establece además las funciones de las corporaciones.

53La Carta de 1853 suprime la división territorial de Cantones. Por ser una constitución Federal, el art. 48, no es sino el reflejo de la orientación filosófica que quiso dársele, dicho artículo les atribuye: “... el poder constitucional suficiente para disponer lo que juzgue conveniente. A su organización, Régimen y administración interior, sin invadir los objetos de competencia del Gobierno General, respecto de los cuales es imprescindible y absoluta la obligación de conformarse a lo que sobre ellos disponga esta constitución o las leyes.

54Durante la vigencia de la Constitución de los Estados Unidos de Colombia (1863) el municipio estuvo subordinado a las provincias, que tenían un prefecto o gobernador del cual dependían, y que a su turno conformaban el Estado Soberano a cuyas autoridades centrales estaban subordinados. Es importante observar que en la constitución más federalista del país, y la que más se acercó a las regiones, erigiendo los Estados soberanos, el municipio es poco menos que ignorado en los reglamentos de la Unión, es decir, en la Carta Constitucional. La municipalidad tampoco tenía un gran relieve para nuestros federalistas del siglo xix.

55La Constitución de 1886 divide el territorio colombiano en departamentos, éstos en provincias y éstas en distritos municipales.

56El título VIII de la Constitución de 1886 estableció las Asambleas Departamentales, se ocupa de su composición y atribuciones, reglamenta lo correspondiente a bienes y rentas y gastos departamentales, período; cabildos y alcaldes y sus respectivas funciones, conservando un régimen excepcional para el Departamento de Panamá.

57El Alcalde es a su vez agente del gobernador y mandatario del pueblo.

58El Acto legislativo 03 de 1905 amplió el concepto de distritos municipales y en el artículo 2o. dispuso que la ley podría también segregar distritos municipales de los departamentos existentes ode los que formen parte, para organizarlos o administrarlos, con arreglo a leyes específicas.

59La ley 17 de 1905 con base en el Acto legislativo No. 3 de 1905, que permitía la creación legal de distritos segregados de los departamentos, dispuso aplicar esa posibilidad a Bogotá consagrándola como Distrito Capital, dependiente directamente del gobierno nacional. Esta situación especial sólo permaneció hasta 1909. Por medio de la ley 65 de este año, el Congreso determinó que Bogotá debería regirse nuevamente por la reglamentación que cobijaba a todos los municipios del país.

60El Acto legislativo No. 2 de 1908 dispuso la división de los departamentos en distritos municipales y suprime las provincias. Se mantuvieron los concejos y además se les fijó la facultad de ordenar por medio de acuerdos y reglamentos interiores, lo conveniente para la administración del distrito y votar de acuerdo con la ley las contribuciones y los gastos locales y ejercer las demás funciones que el legislador les señalara. La figura del alcalde permaneció igual.

61El Acto legislativo No. 3 de 1910 modificó el régimen de los distritos municipales. En su artículo 49 estableció que los departamentos deberían dividirse en distritos municipales y dio facultades para que el Congreso de la República estableciera divisiones provinciales. Ratificó la existencia de una Corporación de elección popular que llevará el nombre del Concejo Municipal. Y les estableció como funciones al tenor del artículo 62 las siguientes: “Corresponde a los Concejos Municipales ordenar lo conveniente por medio de acuerdos o reglamentos interiores para la administración del Distrito, votar de conformidad con la Constitución Nacional, la Ley y las Ordenanzas expedidos por las Asambleas, las contribuciones y gastos locales, llevar el movimiento anual de población, formar el censo civil cuando lo determine la ley, nombrar jueces, personeros y tesoreros municipales y ejercer las demás funciones que les sean señaladas”. (Uribe Vargas Diego: 1977, p. 1.083).

62Además señaló que “Los acuerdos de los concejos municipales son obligatorios mientras no sean anulados por la autoridad judicial”. Artículo 63: “Los particulares agraviados por actos de los concejos municipales, podrán recurrir al juez y éste por pronta providencia, suspenderá el acto denunciado por causal de inconstitucionalidad o ilegalidad. Artículo 64.

63Y el artículo 65 establece que “en todo municipio habrá un alcalde que ejercerá las funciones de agente del gobernador y que será jefe de la administración municipal”. (Uribe Vargas Diego. 1977, p. 1.084).

64En la reforma constitucional de 1945 se volvió a plantear la necesidad de buscar para Bogotá un régimen especial. Una de las discusiones más acaloradas entonces, consistió en determinar si Bogotá debería seguir siendo la capital del departamento de Cundinamarca y al mismo tiempo seguir ostentando el título y la función de capital del país o si esta situación debería transformarse. También se discutió en ese entonces sobre la participación y distribución de las rentas entre Bogotá y el departamento de Cundinamarca. En el trasfondo de esta discusión estaban los intereses políticos de las distintas facciones liberales y conservadoras sobre la organización electoral y la determinación de las circunscripciones electorales.

65Como resultado de esta discusión y del debate, el parlamento colombiano aprobó dos normas que se encuentran consagradas en los artículos 199 y 200 de la codificación actual de la Constitución Nacional. El artículo 199 señala que “La ciudad de Bogotá, Capital de la República, será organizada como un Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley. La ley podrá agregar otro u otros municipios circunvecinos al territorio de la capital de la República, siempre que sea solicitada la anexión por las tres cuartas partes de los concejales del respectivo municipio.

66Sobre las rentas departamentales que se causen en Bogotá, la ley determinará la participación que le corresponda a la capital de la República”.

67La reforma de 1945 cubrió también a los Concejos Municipales a los cuales, de acuerdo con el artículo 196 se les asignó las siguientes funciones:

68Art. 87: Son atribuciones de los concejos, que ejercerán conforme a la ley las siguientes:

  1. la. Ordenar por medio de acuerdos, lo conveniente para la administración del distrito.

  2. 2a. Votar en conformidad con la constitución, la ley y las ordenanzas, las contribuciones y gastos locales.

  3. 3a. Elegir personeros y tesoreros municipales y los demás empleados que la ley determine.

  4. 4a. Ejercer las demás funciones que la ley señale”. (Uribe Vargas Diego: 1977, p. 1.146).

69“Artículo 80. La ley podrá establecer diversas categorías de municipios, de acuerdo con su población, recursos fiscales e importancia económica y señalar distinto régimen para su administración”.

70“Artículo 88. En todo municipio habrá un alcalde que ejercerá las funciones de agente del gobernador y que será jefe de la administración municipal, conforme a las normas que la ley señale” (Uribe Vargas, 1977, p. 1.146).

71La falta de voluntad política para producir una reforma administrativa quedó ratificada durante los años subsiguientes en que nada importante pasó. La reglamentación de la norma constitucional sólo fue posible bajo la dictadura de Rojas quien y mediante el decreto 3640 de 1954 organizó al Distrito Especial de Bogotá como capital del país y del departamento de Cundinamarca. Es evidente que la determinación de reglamentar la creación del Distrito Especial —posible desde la reforma constitucional de 1945— fue un acto político de Rojas que no contó con los obstáculos interpuestos por una clase política preocupada de dos cosas: la primera de mantener sus feudos electorales y la segunda profundamente preocupada por el reparto de las rentas entre Bogotá y Cundinamarca.

72En el mismo año se agregaron al Distrito Especial los municipios de Fontibón, Usme, Bosa, Suba, Usaquén y Engativá. Al integrárseles al Distrito estos municipios perdieron completamente su identidad dentro de la trama urbana de la ciudad, por lo menos desde el punto de vista de la legislación en la cual no sólo fueron integrados, convirtiéndolos en barrios, sino que los entes creados para “descentralizar” las llamadas Alcaldías Menores —desde entonces— son meras fachadas descentralistas sin poder. La dictadura, pero no sólo ella, sino los sucesivos gobiernos han concebido las alcaldías menores como oficinas de quejas y un eslabón de intermediación entre los ciudadanos y la Administración Central del Distrito, sin que efectivamente hayan producido durante todos estos años una real estructura de gobierno descentralizada y participativa en las distintas zonas de la ciudad.

Contexto general del Estatuto Administrativo de Bogotá

73Los municipios son nuevamente objeto de legislación en la reforma constitucional de 1968. El Acto legislativo No. 1 de 1968 en su artículo 63 contempla la posibilidad de que la ley agrupara dos o más municipios bajo la denominación de área metropolitana o las asociará entre sí para la prestación de los servicios públicos.

74Desde el tema que nos ocupa, la reforma constitucional de 1968 es decisiva, pues, el gobierno facultado por el Congreso procede a legislar sobre la administración de la ciudad. Antes de llegar a examinar en detalle la estructura administrativa de Bogotá que resulta de esta reforma cosa que haremos a continuación— creo importante una rápida mirada a los elementos más generales que constituyeron el contexto general en el cual se aprobó la reforma constitucional de 1968. Estos elementos hacen relación exclusiva con los temas relativos a los gobiernos locales.

75Diversos analistas coinciden en señalar que la reforma constitucional de 1968 fortaleció el ejecutivismo que es uno de los rasgos nodales de nuestro régimen político. Es lo que los analistas políticos han descrito como el régimen presidencialista, para destacar que el ejecutivo —y su cabeza nacional, el Presidente de la Repúblicaestá dotado de funciones muy importantes y decisivas en el manejo político, económico, social y militar.

76Este fortalecimiento abarcó aspectos como: la iniciativa exclusiva del ejecutivo en materia de gasto público tanto en el ámbito nacional como departamental y municipal; el fortalecimiento de los ejecutivos nacional, departamental y municipal a expensas del poder legislativo; el mayor poder económico del ejecutivo nacional contemplado en la reforma fiscal que centralizó la percepción y el manejo de la mayor parte de los ingresos del fisco nacional. La reforma fue marcadamente centralista y se defendió con un criterio de racionalidad y eficiencia en el gasto público. Como lo afirmará doce años más tarde el Informe de las Finanzas Intergubernamenta-les Wiesner-Bird el efecto práctico de la reforma fue el fortalecimiento de la tendencia que ya venía desde algunos años atrásde centralización del gasto público, que trajo de suyo una profundiza-ción de la crisis de las finanzas departamentales y municipales y la conversión de esta crisis fiscal en quiebra de los municipios y departamentos que vieron drásticamente disminuida su posibilidad de inversión. (Informe de las Finanzas Intergubernamentales Wiesner-Bird: 1981, p. 113).

77La quiebra fiscal aceleró la crisis social manifestada en la incapacidad de los municipios para atender la prestación de servicios públicos y la desatención desde entonces de áreas de interés social como la salud, la vivienda popular sobre todo de los medianos y pequeños municipios, pues, la acción de los organismos nacionales de vivienda que se vieron fortalecidos— se concentró en las áreas de las principales ciudades del país. Bogotá se vio favorecida por esta tendencia de inversión estatal. Sólo que ella se dirigió principalmente hacia la construcción de una infraestructura productiva necesaria para favorecer la inversión externa (construcción de centrales hidroeléctricas, grandes proyectos ligados al desarrollo de acueductos y alcantarillados, mejoramiento y construcción de la red vial, desarrollo de la infraestructura industrial, etc.).

78Congruente con esta orientación general la reforma fortalece administrativamente al alcalde municipal quien en última instancia es nombrado por los directorios políticos liberal y conservadory formalmente por el Gobernador del Departamento, pero, al producirse una centralización de las finanzas públicas, estos alcaldes aunque dotados a partir de la reforma de 1968 de la iniciativa exclusiva en el gasto público, pierden recursos para invertir en sus municipios tanto en obras de infraestructura urbana como en servicios públicos colectivos. La quiebra de los fiscos locales se traduce en una crisis generalizada de los servicios públicos, que afecta principalmente a los centros urbanos intermedios y pequeños, que en consecuencia se van a convertir en escenarios privilegiados de la protesta ciudadana. Los partidos y su expresión parlamentaria pierden importancia en el tratamiento y resolución de los problemas regionales. La concentración de las finanzas en el ejecutivo nacional permite un alto nivel de inversión sobre todo en las tres grandes ciudades —Bogotá, Medellín y Cali—, y como la otra cara de la moneda, la disminución de los recursos profundiza la crisis de la vida local y regional. (Santana Pedro: 1983, págs. 114-118).

79Las funciones de los Concejos Municipales se ven recortadas y disminuye también su papel con respecto a la resolución de problemas comunitarios. Este marco normativo no ha sido modificado, excepto, en lo que tiene que ver con redistribución de ingresos fiscales que es modificado por la ley 12 de 1986 que se propuso intervenir sobre el deterioro de los ingresos municipales. El objetivo expresamente declarado es la mejora de los ingresos municipales y sobre todo del grupo de municipios con una población menora los 100 mil habitantes. Esto restará recursos a los principales centros urbanos del país, pero, precisamente la ley 14 de 1983 que reestructuró las finanzas municipales y los impuestos propios deberán como en efecto ha sucedido— asumir el faltante de recursos. El otro aspecto modificado es el que tiene que ver con los alcaldes y con la promoción de la participación ciudadana. Los alcaldes han sido fortalecidos en dos sentidos. En primer término en el sentido de la autoridad política, pues, deben su nombramiento al pueblo, con lo cual muy seguramente habrá un mayor nivel de independencia política con relación a los directorios tradicionales y en un segundo aspecto se han visto fortalecidos con nuevas funciones que han sido devueltas a las municipalidades. La participación ciudadana está contemplada en tres aspectos que son importantes: la creación de las Juntas Administradoras Locales, la presencia de delegados de las organizaciones populares en las Juntas Directivas de las Empresas de Servicio Público y la posibilidad, abierta desde la ley 11 y el decreto-ley 1333, de realizar mediante convenios, acuerdos o contratos obras municipales con las organizaciones populares.

80Es paradójico, por decir lo menos, que la descentralización no haya contemplado como uno de sus aspectos vitales, el fortalecimiento de los concejos municipales. Hay, es cierto, un fortalecimiento indirecto que proviene de la mayor importancia dada a la institución municipal y la atribución de discusión y aprobación del Plan Integral de Desarrollo Municipal, pero, no hay una preocupación por revitalizar estos organismos.

81Así pues, con relación a los concejos municipales y a su fortalecimiento no ha habido ninguna iniciativa de importancia. La normatividad vigente sigue siendo la de la reforma constitucional de 1968 que restó importancia a estos organismos, con lo cual afirmó el ejecutivismo que padecemos, por la base misma del Estado.

82El Constituyente de 1968 buscaba con esta reforma: “lo. Un cambio formal en la denominación de las secciones administrativas a las cuales se llama ‘entidades territoriales’, para aclarar que no se trata de una división de carácter político, esto es, la creación de unidades de soberanía propias del régimen federalista, sino apenas de secciones administrativas con base espacial para efectos de una mejor y más eficaz descentralización en la prestación de los servicios públicos” (Luis Carlos Sáchica: Constitucionalismo Colombiano. Editorial Temis. Bogotá, 1974, pág. 539).

La actual estructura político-administrativa de Bogotá

83Por medio de la ley 33 de 1968 el Congreso de la República confirió facultades al gobierno del Presidente Carlos Lleras Res-trepo para dictar un Estatuto Administrativo para Bogotá. El artículo 13 de la ley mencionada señala a la letra: “De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Señor Presidente de la República de facultades extraordinarias hasta el 31 de diciembre de 1968, para los efectos siguientes:

  1. Determinar la participación que le corresponde al Distrito Especial en las rentas departamentales que se causen dentro de la jurisdicción y los servicios cuya prestación corresponda al departamento de Cundinamarca y al Distrito Especial de Bogotá.

  2. Reformar la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá, para adecuarla a los requerimientos básicos de su desarrollo”.

84Mediante el uso de estas facultades el gobierno expidió el decreto 3133 de 1968 por medio del cual “se reforma la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá”. Aquí vamos a presentar un resumen de este decreto haciendo énfasis en los aspectos que consideramos fundamentales para un examen de la administración distrital, pero, también de los elementos que constituyen a nuestro juicio las bases de la concepción política que informa la constitución del gobierno de la ciudad. O para ser más precisos, la importancia que le atribuimos a este análisis consiste en que aún hoy, el marco legal de la ciudad de Bogotá está constituida por la legislación contenida en este decreto y es esta legislación la que ordena el gobierno de la ciudad. Por ello el examen además de considerar los aspectos más revelantes de esta legislación deberá presentar revelándolos los elementos que constituyen las concepciones políticas conforme a las cuales se ha organizado el gobierno de la ciudad capital del país, pero, que bien podría ser extendida al examen de otras administraciones municipales y sobre todo a aquellas de las grandes ciudades.

85Con estas ligeras aclaraciones entremos en materia. El decreto 3133 reafirma a Bogotá como Capital de la República organizándola como Distrito Especial “sin sujeción al régimen municipal ordinario”, también la reafirma como capital del departamento de Cundinamarca.

86La administración del Distrito Especial de Bogotá no estará sujeta —se desprende del punto anterior— a las disposiciones de la Asamblea de Cundinamarca. Las atribuciones administrativas que confieren la Constitución y las Leyes a las Asambleas y a los Gobernadores se entenderán conferidas al Concejo y al Alcalde Mayor de Bogotá, en lo pertinente.

87Los organismos a los cuales se atribuye la administración y el gobierno de la ciudad son los siguientes:

  • El Concejo

  • El Alcalde Mayor

  • Las Secretarías y Departamentos Administrativos

  • La Junta Asesora y de Contratos; y

  • La Junta de Planeación Distrital

  • La Junta Distrital de Hacienda

  • Las Alcaldías Menores

El Concejo de Bogotá

88El Concejo es una corporación administrativa de elección popular que estará integrada por quince (15) miembros principales. (Actualmente está constituida por 20 integrantes). El período de los concejales será de dos años y para su trabajo interno se divide en una Comisión General y las Comisiones permanentes que serán creadas por el propio Concejo. La Comisión General estará integrada por todos los miembros del Concejo y sus sesiones serán privadas.

89El Concejo de Bogotá se reúne por derecho propio dos veces al año, el primero de julio y el primero de noviembre, y las sesiones tendrán una duración cada vez de treinta (30) días, prorrogables por propia decisión del Concejo por diez (10) días más. Podrá ser convocado por el alcalde a sesiones extraordinarias, en las cuales solamente podrá ocuparse de los asuntos que el Alcalde someta a su consideración.

90El funcionamiento interno para la tramitación de los Acuerdos sigue el siguiente trámite. Los proyectos serán objeto de un primer debate en la Comisión General del Concejo cumplido este primer debate el texto del proyecto de acuerdo será sometido a un segundo debate en la sesión plenaria y pública del concejo, un día distinto al del primer debate. En este segundo debate sólo es posible aprobar, improbar o devolver el proyecto a la Comisión General del Concejo. Las decisiones tanto en las sesiones plenarias como en las comisiones se tomarán por la mitad más uno de los votos de los concejales, a no ser que la Constitución Nacional exija mayoría especial en razón de la materia tratada.

91Las principales funciones específicas conferidas al Concejo Distrital son las siguientes:

  • Ordenar, por medio de acuerdos lo conveniente para la administración del Distrito;

  • Votar de conformidad con la Constitución y las leyes las contribuciones, impuestos, tasas y gastos locales;

  • Determinar la estructura de la administración distrital, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos;

  • Crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales, sociedades de economía mixta y fondos rotatorios del distrito;

  • Expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del Distrito, con base en proyecto presentado por el Alcalde;

  • Organizar el crédito público del Distrito y ordenar la emisión de títulos de deuda pública;

  • Autorizar al Alcalde, para que con la sola aprobación de la Junta Asesora y de Contratos, pueda celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes distritales cuando su cuantía exceda una determinada cantidad de recursos en términos del decreto 3133 esta cuantía se fijó en 10 millones de pesos;

  • Conceder autorizaciones generales o especiales al alcalde para la celebración de contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes distritales en cuantía superior a aquella por la cual puede contratar directamente;

  • Elegir Personero de terna presentada por el Alcalde y contralor libremente;

  • Crear personerías delegadas en los ramos civil, penal, administrativo u otras, cuando lo estime conveniente;

  • Reglamentar las funciones y deberes de los empleados del Distrito y de los representantes de las entidades y fijar las calidades y condiciones para el desempeño de los cargos;

  • Dictar a iniciativa del Alcalde, las normas básicas sobre la organización de carrera administrativa de los funcionarios del Distrito;

  • Autorizar al Alcalde para delegar funciones administrativas o de Policía, Fiscal, de Tránsito y Transportes, de Construcción y de Administración;

  • Dictar los Códigos para el Distrito en materia de Policía, Fiscal y de Tránsito y Transportes, de Construcción y de Administración;

  • Dictar, a iniciativa del Alcalde, las reglamentaciones urbanísticas y restricciones administrativas para las diversas zonas del Distrito Especial, pudiendo establecer prohibiciones para la urbanización y parcelación de determinadas zonas dentro del territorio del Distrito;

  • Exigir los informes que considere convenientes de los funcionarios del Distrito o de sus empresas descentralizadas por intermedio del respectivo secretario, director o gerente, y la cooperación de los organismos técnicos distritales para el mejor desempeño de sus funciones;

  • Algunas de las otras funciones señaladas se refieren a la organización administrativa interna del Concejo, a la provisión de sus cargos y a las demás funciones que la ley señala para estas corporaciones administrativas.

92El Concejo de Bogotá está prohibido de interferir la acción administrativa del Alcalde por medio de Juntas o Comisiones de su seno que no hayan sido expresamente autorizadas por este decreto o que no hayan sido propuestas por el Alcalde. Tampoco podrán votar auxilios ni destinar las rentas o bienes distritales a objetos distintos del servicio público y tampoco podrán conceder exenciones que no hayan sido propuestas por el Alcalde. Tampoco podrá modificar la composición de los Consejos Técnicos de las Secretarías de Educación y de Salud Pública y de los Departamentos Administrativos de Tránsito y Transportes y Bienestar Social, salvo por iniciativa del Alcalde.

El Alcalde Mayor

93Es el jefe de la administración municipal en el Distrito Especial de Bogotá y desde el 13 de marzo es elegido mediante votación popular. Más adelante veremos cómo la administración del distrito mantiene incólume las viejas concepciones de una estructuración de gobierno altamente centralista y antidemocrática que hoy no se compadece con el hecho de la elección por parte de los ciudadanos de su primera autoridad municipal.

94Además de las funciones conferidas a los Alcaldes por la Constitución y por las Leyes corresponde como principales funciones al Alcalde Mayor de Bogotá las siguientes:

  • Llevar la Voz del Distrito Especial de Bogotá y representarlo, salvo en lo que se establece con respecto al Personero Municipal, pudiendo delegar esta representación conforme a la ley;

  • Dirigir la acción administrativa en el Distrito, nombrar y remover libremente todos sus agentes y empleados, con excepción de los designados por el Concejo y de los dependientes de este funcionario que son el Personero y el contralor según la legislación contenida en el nuevo Código del Régimen Municipal de 1986 (Decreto 1333);

  • Convocar al Concejo a sesiones extraordinarias;

  • Elaborar y presentar a la consideración del Concejo los planes de la Administración sobre cualquier materia, que requieran aprobación de aquél;

  • Presentar al Concejo los Proyectos de Acuerdos sobre presupuestos de rentas y gastos del Distrito, ciñéndose a lo dispuesto en el presente Decreto y a la reglamentación orgánica que expida el concejo al respecto;

  • Celebrar contratos con la aprobación de la Junta Asesora y de Contratos en cuantía que no exceda a la fijada por el Concejo Distrital;

  • Celebrar los contratos para que haya sido autorizado previamente en forma general o especial por el Concejo de acuerdo con las normas del propio decreto 3133 de 1968.

  • Conceder licencias y aceptar renuncias a los funcionarios y miembros de juntas cuyos nombramientos corresponda al concejo cuando éste no se encuentre reunido, y nombrar interinamente a quienes deban reemplazarlos;

  • Cumplir y hacer que se cumplan en el Distrito Especial los decretos y órdenes del gobierno y los Acuerdos del Concejo Distrital;

  • Revisar y reformar los actos de sus agentes y dictar las providencias necesarias en todos los ramos de la administración;

  • Coordinar las actividades y servicios de los establecimientos públicos, empresas distritales y comerciales y sociedades de economía mixta y fondos rotatorios del orden distrital. Los representantes del Distrito en las Juntas Directivas de tales organismos, con excepción de los representantes designados por el concejo, son agentes del alcalde;

  • Designar alcaldes menores y otros funcionarios delegados suyos, en las zonas del territorio del Distrito Especial, según la reglamentación que al efecto adopte el concejo.

Las Secretarías y los Departamentos Administrativos

95El Alcalde ejercerá sus funciones de jefe de la Administración Distrital con la directa colaboración de los Secretarios y Directores de los Departamentos Administrativos, a los cuales podrá delegar aquellas funciones que le autorice el Concejo.

96El Decreto 3133 de 1968 determina la existencia de las siguientes secretarías: de Gobierno, Hacienda, Obras Públicas, Educación, Salud Pública y General, y los siguientes Departamentos Administrativos: de Planeación, de Tránsito y Transporte, de Bienestar Social y de Acción Comunal.

97Los Secretarios y Directores de Departamentos Administrativos serán de libre nombramiento y remoción por parte del Alcalde.

98El Tesorero y demás empleados de la Tesorería son de libre nombramiento y remoción del Alcalde y formarán parte de la organización administrativa de la Secretaría de Hacienda.

La Junta Asesora y de Contratos

99La Junta Asesora y de Contratos estará integrada por el Alcalde, quien la presidirá, los Secretarios, los Directores de Departamentos Administrativos, el Personero y dos miembros elegidos por el Concejo Distrital. El Contralor tendrá en ella voz pero no voto.

100La Junta Asesora y de Contratos podrá actuar con la tercera parte de sus miembros, pero, para dictaminar o resolver los asuntos sometidos a su estudio necesita la asistencia de la mitad más uno de sus miembros.

101La principal atribución de la Junta Asesora y de Contratos será la aprobación o improbación de los contratos de cualquier naturaleza hasta la cuantía máxima determinada por el concejo fijada en el decreto que estamos examinando en 10 millones de pesos.

La Junta de Planeación Distrital

102La entidad coordinadora, consultiva y asesora de la administración y del concejo para la integración de los programas físicos, económicos, culturales y sociales necesarios para el normal desarrollo de la comunidad, será la Junta de Planeación Distrital, la cual tendrá como secretaría técnica y operativa el Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

103La Junta de Planeación Distrital estará conformada así:

104Por el Alcalde quien la presidirá; el Personero; dos (2) concejales que deberán ser miembros de la Comisión de Presupuesto; el Secretario de Hacienda; el Secretario de Obras Públicas; el Director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital; un representante, con su respectivo suplente de la Sociedad Colombiana de Ingenieros; un representante con su respectivo suplente de la sociedad Colombiana de Economistas; y un representante, con su respectivo suplente, de la Sociedad Colombiana de Planificación. Los representantes y suplentes de las citadas sociedades técnicas serán designados por el Alcalde, de Ternas que le sometan a consideración tales entidades. Su período será de dos años y podrán ser reelegidos.

105Las funciones más importantes de la Junta de Planeación Distrital serán:

  • Someter a la aprobación del Concejo, por intermedio del Alcalde, el Plan General de Desarrollo de la ciudad y sus modificaciones;

  • Determinar los objetivos para la utilización e inversión de los recursos distritales de acuerdo con las necesidades y tendencias de la ciudad.

106El Plan General de Desarrollo de la Ciudad consiste en el conjunto de normas que establecen la política del Distrito encaminadas a crear y mantener las condiciones sociales, económicas y físicas necesarias para el normal funcionamiento y el desarrollo de la comunidad. Los elementos que el decreto considera fundamentales son, entre otros: La Zonificación o reglamentación del uso de la tierra, en el territorio del Distrito para actividades privadas, oficiales o semio-ficiales; el Plan Vial y de áreas verdes y comunales; la sectorización o subdivisión del territorio distrital en circuitos, sectores, barrios y terrenos urbanos y rurales con fines políticos y administrativos; el loteo y reglamentación del desarrollo de terrenos por medio de loteos o urbanizaciones; la renovación urbana; los planes de vivienda para el alojamiento de los grupos sociales de bajos ingresos; los programas de inversión en servicios públicos por parte del Distrito y las Empresas Descentralizadas; los programas de servicios comunales relacionados con la educación, la salud pública, los abastecimientos y la recreación popular.

La Junta Distrital de Hacienda

107La Junta Distrital de Hacienda es un organismo dependiente del Alcalde Mayor, adscrita a la Secretaría de Hacienda, que sirve de Junta Consultora del Gobierno Distrital en todos los negocios que éste le someta y que tengan relación con la administración de Hacienda Distrital.

108Sus funciones principales tienen que ver con el análisis de las bases legales y económicas de cada uno de los impuestos distritales y tiene entre sus atribuciones el poder proponer sus modificaciones y adiciones.

El Régimen Presupuestal y Fiscal

109Con sobrada razón un analista de los problemas municipales y de la posibilidad de construir gobiernos democráticos en las ciudades ha señalado que la principal decisión política que se toma en un municipio es la del presupuesto de rentas y gastos. Ello es así por cuanto en el presupuesto y en la ejecución presupuestal es donde de manera muy práctica se puede determinar para quién se gobierna; pues un gobierno que dice ser democrático y que no gobierna para las mayorías y para los más necesitados no hace más que cubrir su obra de gobierno a favor de los grupos poderosos con fraseología democrática. Es útil por tanto ver cómo se somete a consideración y qué reglamentación tiene la aprobación del presupuesto de una gran ciudad como Bogotá.

110La iniciativa en el gasto público es de exclusiva competencia del Alcalde. Este someterá el proyecto de presupuesto de rentas e ingresos y el de inversiones y gastos para la vigencia fiscal subsiguiente, al Concejo Distrital el primero de noviembre de cada año por intermedio de su Secretario de Hacienda.

111Cuando haya necesidad de hacer un gasto imprescindible a juicio del gobierno distrital, estando en receso el concejo, y no habiendo partida votada o siendo esta insuficiente, podrá abrirse un crédito suplementario o extraordinario.

112Estos créditos se aprobarán por la Junta Asesora y de contratos, instruyendo para ello expediente y previo concepto favorable del secretario de Hacienda.

113Ningún proyecto de acuerdo podrá ser aprobado sin que en el texto mismo del Acuerdo se determinen los ingresos para atender el nuevo gasto aprobado.

114Los auxilios que perciban las Juntas de Acción Comunal de Bogotá de organismos nacionales o departamentales deberán entrar al presupuesto del Departamento Administrativo de Acción Comunal. Las obras en que se inviertan tales auxilios serán programadas y dirigidas por el citado departamento.

115Hay también en la legislación restricciones a las posibilidades de acción del Concejo. El Concejo Distrital no podrá disminuir ni suprimir las partidas propuestas por el alcalde:

  • para el servicio a la deuda pública

  • para atender obligaciones contractuales

  • para la completa atención de los servicios ordinarios de la administración relativos al orden público y a las obras planificadas.

  • para cubrir el déficit fiscal si lo hubiere

  • para las campañas o programas de educación o salud pública. La fijación o reajuste de tarifas de los servicios que presten las empresas descentralizadas del distrito requerirán para su validez y vigencia la aprobación de la Junta Directiva de la respectiva Empresa con el Voto favorable del Alcalde y la revisión o aprobación cuando se requiera, por parte de los organismos nacionales competentes (La Junta Nacional de Tarifas).

116Los empréstitos, garantías y contratos de cualquier naturaleza que celebre el Distrito Especial o sus entidades descentralizadas entre sí o con establecimientos públicos nacionales, o empresas industriales o comerciales de la Nación o en las que ésta tenga más del 50 % del capital, o por conducto de ellas, no requerirán para su validez sino la aprobación de la Junta Asesora y de Contratos o de las Juntas respectivas de las empresas, previo cumplimiento de los requisitos que sobre crédito público establezca la ley.

Las Alcaldías menores

117Las Alcaldías menores son organismos dependientes del Alcalde Mayor, adscritas a la Secretaría de Gobierno, encargadas de ejercer funciones administrativas y de policía en una zona determinada de la ciudad de acuerdo con la distribución del territorio del Distrito adoptada por el Concejo.

118En cada una de las Alcaldías Menores habrá un Alcalde Menor, agente del Alcalde Mayor de su libre nombramiento y remoción. Normas contenidas en el acuerdo 7 de 1977.

119Las funciones más importantes de los alcaldes menores al tenor de este Acuerdo son las de velar por la adecuada prestación de los servicios públicos dentro del territorio de su jurisdicción; colaborar con la preparación y ejecución de los planes y programas de desarrollo del Distrito; El Alcalde menor, como agente del Alcalde Mayor, ejerce la jefatura de policía en el territorio de su jurisdicción, conserva el orden público y vela por su restablecimiento cuando fuere turbado; y las demás señaladas por la ley y los acuerdos y decretos distritales (Acuerdo 7 de 1977).

120El Acuerdo número 8 de 1977 estableció 18 Alcaldías Menores: Usaquén, Chapinero, Santa Fe, San Cristóbal, Usme, Tunjuelito, Bosa, Ciudad Kennedy, Fontibón, Engativá, Suba, Barrios Unidos, Teusaquillo, Los Mártires, Antonio Nariño, Puente Aranda, Candelaria, Rafael Uribe Uribe. El acuerdo número 11 de 1983 adicionó a las 18 alcaldías anteriores, la de Ciudad Bolívar.

Las entidades descentralizadas

121Las entidades descentralizadas del orden distrital, se clasifican en tres categorías: Establecimientos Públicos, Empresas Industriales y comerciales, y sociedades de economía mixta. (Acuerdo 7 de 1977).

Las Empresas Descentralizadas

122Las empresas de Energía Eléctrica de Bogotá, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, la Empresa de Teléfonos de Bogotá, la Empresa Distrital de Servicios Públicos, la Caja de la Vivienda Popular del Distrito, la Caja de Previsión Social del Distrito y el Centro Distrital de Sistematización y Servicios Técnicos continuarán siendo establecimientos públicos del Distrito Especial de Bogotá que gozan de Personería Jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa.

123Las Juntas Directivas de las Empresas Descentralizadas del Distrito dictarán los Estatutos de las respectivas empresas y sus reformas, los cuales deberán ser aprobados por decreto del Alcalde Mayor de Bogotá.

124Interesa también —para el análisis posterior— determinar la composición de las Juntas Directivas de las Empresas Públicas o por lo menos de las tres más importantes.

125La Junta directiva de la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá está conformada por siete miembros, así: el Alcalde o su delegado, que será el personero; dos miembros elegidos por el Concejo; tres miembros escogidos por el Concejo de ternas presentadas, respectivamente, por las entidades gremiales más representativas de los bancos, la industria y el comercio de Bogotá; y un (1) miembro designado por el Presidente de la República.

126La Junta Directiva de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado estará conformada por el Alcalde o su delegado; dos concejales elegidos por el Concejo; un miembro elegido por el Presidente de la República; tres miembros nombrados por el alcalde, dos de ellos de ternas presentadas por la Sociedad Colombiana de Ingenieros y por la Sociedad Colombiana de Economistas; y el tercero libremente escogido por el Alcalde entre ex-concejales de Bogotá.

127La Junta Directiva de la Empresa de Teléfonos estará integrada así: el Alcalde o su delegado, dos concejales elegidos por el Concejo; un miembro nombrado por el Presidente de la República y dos miembros nombrados por el Alcalde, el primero de ternas presentadas por la Sociedad Colombiana de Ingenieros y el otro libremente escogido entre ex-concejales del Distrito.

128Cada una de estas Empresas contará con un revisor fiscal nombrado por el Concejo de Bogotá de ternas presentadas por el Alcalde mayor.

Las características principales de la administración y el gobierno de la ciudad de Bogotá

129En 1938 la población de Bogotá era apenas de un 4 % del total de la población del país. Hoy es un poco más del 15 %. En estos últimos 50 años el crecimiento demográfico de Bogotá fue mayor en un 150 % que el resto del país y un 50 % mayor que las demás áreas urbanas. Bogotá es una ciudad que hoy cuenta con cerca de 4.5 millones de habitantes. Su estructura administrativa la que hemos mostrado anteriormenteno contempla canales de participación ciudadana claros ni mecanismos participativos directos de la población en áreas fundamentales como administraciones zonales, planificación urbana, plan integral de desarrollo, empresas de servicios públicos, presupuesto distrital, etc.

130La estructura administrativa totalmente centralista se vertebra en torno de la figura del Alcalde, concebido como un agente del Presidente de la República y que en la práctica lo fue, en la medida en que era de su libre nombramiento y remoción. Unas alcaldías menores que en la práctica eran y son aún alcaldías zonales al frente de las cuales se encuentran unos funcionarios los alcaldes menores— que cuentan con muy limitadas funciones y con muy escasos recursos económicos para convertirse en verdaderos niveles intermedios del gobierno. A su lado y dependiendo siempre de la estructura jerárquica del Alcalde de las Empresas de Servicios Púb-blicos distritales organizadas como entidades descentralizadas con administración y manejo económico autónomo, aunque dependiendo siempre del alcalde quien nombra a sus gerentes y tiene una parte considerable del poder en sus Juntas Directivas.

DIVISION ADMINISTRATIVA DE BOGOTA

DIVISION ADMINISTRATIVA DE BOGOTA

131La principal crítica que hacen las organizaciones comunales de Bogotá a esta estructura administrativa es que ella no ha permitido una descentralización real del poder y que estas estructuras llamadas Alcaldías menores no son más que oficinas de intermediación de servicios a la comunidad sin posibilidades reales de solución a su problemática. Además se señala, siendo esto por demás fácilmente constatable, que la estructura administrativa de la ciudad ha estado alejada de la participación ciudadana. Y es que en la estructura administrativa de la ciudad no existen mecanismos institucionales de participación ciudadana, excepto en el Departamento Administrativo de Acción Comunal que por lo demás ha sido cuestionado en los últimos años, pues, se argumenta por parte de las organizaciones comunales, que sus funcionarios deberían contar con la aprobación de las comunidades y con la participación en su designación de los representantes comunales, cosa que en realidad no sucede. De esta forma, la estructura de la ciudad se ha hecho con la idea de una gran empresa en la cual unos producen serviciospara otros que consumen los usuarios.

132Justamente la principal crítica que se puede hacer a la administración distrital y al sistema de gobierno de la ciudad es que en ella la ciudadanía sobra. La concepción tantas veces criticada que supone que la principal función del gobierno es producir determinado tipo de bienes y servicios sin que la población siquiera se entere y mucho menos participe, es uno de los rasgos específicos y característicos de un régimen que mantiene unas estructuras de democracia limitada. Según esta concepción los ciudadanos son “minusválidos” políticos y hay que decidir por ellos.

133La composición de todos los organismos en los que se decide sobre el destino futuro de la ciudad, sobre los programas de inversión, sobre las políticas públicas, sobre el endeudamiento externo, etc., corresponden a lugares en los cuales las organizaciones de la sociedad civil de los sectores subordinados no toman parte. Pensar un gobierno democrático real sin demagogias y con participación popular supone una transformación sustancial de las actuales estructuras administrativas. Precisamente uno de los retos principales para construir una sociedad democrática consiste en derrotar la concepción liberal dominante y según la cual la democracia está limitada a las elecciones. Es cierto que una de las características importantes de la democracia es la posibilidad que tienen los ciudadanos de elegir y en ello el voto es importante. En este sentido hay que decir que la elección popular de los alcaldes es una conquista importante. Pero reducir la democracia a las elecciones y a la conformación de unas representaciones, es decir, reducir la democracia a una delegación de poder para que los políticos de profesión resuelvan —y más cuando fenómenos como el clientelismo y la compra de votos, desvirtúan las verdaderas opiniones de los ciudadanoses reducir la democracia a un sistema estrecho y renunciar de hecho a generar una verdadera cultura democrática y participativa. Precisamente la ausencia de canales institucionales de participación ciudadana genera dentro de la población la necesidad de encontrar nuevos canales de expresión de sus reivindicaciones. Surgen así movimientos de protesta ciudadana de un tinte contestatario o movimientos populares con un claro sabor autogestionario.

134Debemos reconocer que Bogotá está rezagada en el logro de estructuras jurídicas, administrativas, financieras y físicas acordes con las demandas de participación ciudadana generadas por la existencia de un conjunto de necesidades básicas insatisfechas que generan canales no institucionales de participación ciudadana.

135Así, pues, una primera conclusión que puede extraerse fácilmente de la estructura política y administrativa que hemos presentado en las líneas anteriores es que ellas corresponden a una concepción del gobierno de la ciudad que está en crisis. Esta crisis tiende a ser cada vez más importante empujada por fenómenos como las demandas crecientes de participación ciudadana en este aspecto parece muy importante registrar como signo positivo las recientes movilizaciones propiciadas por la Federación Comunal del Distrito, algunos partidos políticos, organizaciones sindicales y populares del más diverso orden que han colocado en el centro de su reclamación la necesidad de una descentralización administrativa y la posibilidad de que la ciudadanía de Bogotá elija sus Juntas Administradoras Zonales—.

136Otro fenómeno que empuja la crisis es el peso de la deuda externa y la participación que en ella tienen las Empresas de Servicios Públicos, principalmente la Empresa de Energía Eléctrica y la Empesa de Acueducto y Alcantarillado. Las soluciones que el gobierno nacional actual ha tomado apenas son salidas transitorias que consiste en la utilización del Fondo de Monedas Extranjeras, FODEX, para cubrir parte de estas obligaciones. La estructura no democrática en la composición de las Juntas Directivas de estas empresas distritales aunadas a intereses particulares inmediatos ligados al clientelismo, llevó a estas empresas a endeudarse y emprender obras que han dado como resultado un exceso de capacidad instalada en energía eléctrica o a la imposibilidad de llevar los servicios de agua potable a sectores amplios de la ciudad por la inexistencia de redes de conducción. Todo esto cuestiona profundamente la manera como estas empresas han sido orientadas y la estructura que posibilita que tales sean los resultados finales. Bogotá vive —como se registra en otro de los capítulos de este librouna crisis financiera aguda. Las posibilidades de inversión social hacia el futuro están seriamente limitadas por la existencia de una cuantiosa deuda externa y por las obligaciones que el Distrito ha asumido para la construcción de grandes obras públicas. Los organismos distritales de elección popular como el Concejo Distrital están profundamente limitados para actuar en el frente de la deuda externa, pues, el Estatuto Administrativo de la ciudad como quedó registrado se lo impide. Así pues, la discusión y la transformación de las estructuras políticas y administrativas de la ciudad están siendo empujadas por nuevas realidades de una ciudad que hoy día no es la misma de hace 20 ó 30 años. Las expectativas de la población joven de la ciudad ya no son las de los migrantes que llegaron hace apenas dos o tres décadas. La problemática social de la ciudad es muy grave: las tasas de desempleo se mantienen, para la ciudad, durante los últimos cinco años por encima del 12 % del total de su población económicamente activa; la informalidad y el desempleo disfrazado cubre a más del 40 % de su población en edad productiva; los servicios de salud pública están desde hace muchos años en crisis por falta de recursos; la planta de maestros para las escuelas públicas se encuentra congelada desde hace ya más de 10 años.

137Estas son apenas algunas de las realidades que muestra la Bogotá que acaba de cumplir sus 450 años de fundada. Se podría argüir que los problemas fueron hace años más agudos que ahora y que sin embargo la ciudad siguió su curso. Pero la principal objeción que hoy se puede hacer a esta respuesta es que las expectativas crecientes de la población, el desarrollo de amplios movimientos ciudadanos, la crisis de la sociedad en su conjunto, están empujando hacia la necesidad de introducir cambios profundos en un sentido democrático. Los movimientos sociales desarrollados en Colombia han ampliado la concepción de los derechos ciudadanos y han puesto sobre el tapete de los problemas de la ciudad no sólo la satisfacción de elementales necesidades sino también la posibilidad de intervenir en esa búsqueda de alternativas y soluciones.

138Ahora veámos algunos otros problemas planteados a la actual estructura administrativa de la ciudad. Bogotá no ha podido regular de manera adecuada su relación con los municipios de la sabana. Podríamos tomar como ejemplo la realidad de algunos de estos municipios. Soacha, es un municipio que crece a una tasa del 10 % anual, la mitad de sus habitantes trabajan en Bogotá, tiene servicios de Bogotá, y es físicamente una prolongación de ella; pero se administra independientemente de la ciudad capital, a causa de que no existen mecanismos de administración conjunta que permitan niveles de coordinación y el manejo de situaciones, infraestructura económica y urbana que sea armónica con la existencia en la práctica de un área que va mucho más allá de los límites formalmente establecidos en la legislación de Bogotá.

139Durante los años cincuenta el conjunto de los municipios más cercanos a Bogotá: Bojacá, Cajicá, Cogua, Cota, Chía, Faca, Funza, Gachancipá, La Calera, Madrid, Mosquera, Sibaté, Soacha, Sopó, Subachoque, Tenjo, Tocancipá, Tabio y Zipaquirá, todo el conjunto, creció a una tasa regional promedio del 5.4 %. A partir de 1973, pese a los cambios demográficos, los municipios de la sabana han experimentado un acelerado crecimiento urbano creciendo en promedio a una tasa del 5.5 % anual. Ubicada muy por encima del crecimiento de la propia ciudad de Bogotá que es ahora de un 2.8 % anual.

140En la actualidad 300 mil habitantes de los municipios de la sabana habitan en 2.200 has. situadas todas en los cascos urbanos de estos municipios.

141La ciudad y su entorno no han sido producto de una legislación democrática que preservando las identidades de comunidades locales —establecidas muchas de ellas sobre raíces históricas y culturalesal mismo tiempo reconozca las nuevas realidades económicas generadas de un crecimiento y desarrollo económico de la ciudad que ha hecho que la mayor parte de estas poblaciones hoy no tengan una vida independiente sino interdependiente con la capital de la república.

142La sabana de Bogotá es una región integrada y como tal debe concebirse y administrarse sin destruir los aspectos positivos de la democratización municipal y de la identidad cultural de sus distintos municipios y regiones.

143La inexistencia de un marco jurídico adecuado entre Bogotá y la Sabana se presenta por la ausencia de voluntad política del Congreso de la República y del Ejecutivo Nacional que durante los últimos 20 años ha sido incapaz de crear un área metropolitana que haga frente a esta situación dotando a dicha área metropolitana de adecuados mecanismos de planificación regional, de organismos supramunicipales y de recursos para emprender obras en beneficio del conjunto y no simplemente del área urbana de la ciudad de Bogotá. Esta área metropolitana debería preservar la autonomía de las municipalidades que giran en su vida social, económica, política y cultural alrededor de la Capital de la República. No obstante deberían dotarla de unos mecanismos y organismos metropolitanos que permitan hacer frente a realidades como dotación de infraestructura urbana, políticas de descentralización y también a la localización de infraestructura productiva, mejoramiento de los sistemas de transporte, comercialización, etc. que redunden en la mejora de la calidad de vida de estas poblaciones y que permitan controlar, hasta donde sea posible, el propio crecimiento de Bogotá.

144En el concepto de área metropolitana lo fundamental es la presencia de una ciudad principal que extiende su influencia a una zona circundante constitutiva de la denominada área metropolitana. Organismos internacionales y eventos como la Conferencia de Vancouver han recomendado que ante las megalopolis y otras grandes zonas urbanas, que son un fenómeno cada vez mayor, y cuya naturaleza y relación con las zonas rurales circundantes son sumamente complejas, debe optarse por una planificación regional amplia y efectiva, única manera de hacer frente a esa complejidad. Igualmente se anota la necesidad de un nivel metropolitano de gobierno o de una autoridad especial de planificación que se ocupe de los problemas.

4. Las tentativas actuales de reforma político-administrativa

La reforma del alcalde Julio César Sánchez: Acuerdo 8 de 1987

145La administración distrital pasada presidida por Julio César Sánchez García tenía un diagnóstico bastante crítico de la estructura administrativa de la ciudad Capital. Por tal razón se empeñó a fondo en promover una reforma que finalmente fue aprobada por el Concejo Distrital y que está contenida en el acuerdo 08 de 1987. La reforma se encaminaba al establecimiento de nuevos mecanismos administrativos con el propósito expreso de mejorar la calidad de vida de los sectores desposeídos y al mismo tiempo pretendía establecer nuevos mecanismos de relación entre la ciudadanía y la administración distrital de tal manera que los ciudadanos “puedan participar y contribuir efectivamente a la definición del entorno físico, económico y social”. La reforma, buscaba además, mejorar el recaudo de impuestos mediante la participación de las organizaciones populares brindando estímulos fiscales a las zonas de acuerdo con el total del recaudo fiscal obtenido.

146En un resumen muy sintético de la reforma promovida bajo la administración Sánchez podríamos indicar que ella contenía cuatro aspectos básicos:

  1. La creación de las Alcaldías Zonales al frente de las cuales habría un alcalde zonal nombrado, como hasta ahora, por el Alcalde Mayor. Este alcalde estaría investido de mayores funciones y dispondría de la dirección de los Fondos Zonales, con lo cual también gozaría de recursos —de alguna manera bajo su responsabilidad-para desarrollar obras de beneficio e interés común para los habitantes de su alcaldía.

  2. La creación, al tenor de la ley 11 y del decreto 1333, de las Juntas Administradoras Zonales para las 19 alcaldías zonales y para la alcaidía rural de Sumapaz. Estas Juntas estarían constituidas por siete integrantes. Seis de ellos serían elegidos mediante sufragio universal realizado en cada una de las zonas y el séptimo sería el alcalde zonal quien presidiría a las Juntas Zonales. Estas tendrían como sus funciones más importantes las de formular el Plan de Desarrollo de la Zona el cual someterían luego a consideración de la Junta de Planeación Distrital para ser integrado al Plan de Desarrollo para el conjunto de la ciudad. Vigilaría lo relacionado con los procesos de urbanización y de construcción, promovería la legalización, habilitación y regularización de barrios, asignaría los cupos disponibles en los centros escolares del distrito, propondría motiva-damente la inclusión en el presupuesto distrital de partidas para sufragar gastos de programas para el área de su jurisdicción. Aprobaría o improbaría los contratos, acuerdos o convenios que celebrarían los Fondos de Desarrollo; aprobaría los pliegos de licitaciones públicas o privadas que convocaren los Fondos de Desarrollo de acuerdo con los parámetros del Código Fiscal del Distrito. Los miembros de la Junta Administradora Zonal serían los integrantes de la Junta Directiva de los Fondos de Desarrollo, que a su vez, estarían presididos por el alcalde zonal.

  3. La creación de los Fondos de Desarrollo. En cada zona se crearía un establecimiento público descentralizado del orden distrital dotado de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa denominado Fondo de Desarrollo. Estos Fondos de Desarrollo contarían con recursos económicos así: por lo menos un 20 % del total de recursos de la Administración Central del Distrito, el total del recaudo de las multas impuestas por los alcaldes zonales, transferencias que en su favor hiciesen los organismos distritales y las partidas del Distrito Especial consignadas en el presupuesto anual.

  4. Una reorganización administrativa del Distrito tendiente a “fusionar, eliminar o reorganizar todas las entidades de la administración Distrital a efecto de conformar una estructura administrativa sectorizada, ordenada y ajustada a las funciones de las Administraciones Zonales”.

147El acuerdo 08 fue suspendido provisionalmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia aprobada en su sesión del 17 de marzo de 1988. El argumento básico para declarar la suspensión según el Tribunal se debió a que el Concejo Distrital ejerció una atribución que de conformidad con los artículos 196 y 199 de la Constitución Nacional, aún no puede asumir, es decir, actuó sin competencia. Ello por cuanto el Concejo Distrital aprobó el acuerdo 08 de 1987 basado en la ley 11 y según sentencia del Consejo de Estado “la ley 11 de 1986 no le es aplicable al Distrito Especial de Bogotá, lo que implica que el Concejo del Distrito Especial carece de competencia para regular o ejercer aquellas atribuciones que hubiese conferido la ley a los concejos municipales”. En consecuencia y según la sentencia del Tribunal Administrativo la reforma administrativa de Bogotá sólo puede ser promulgada por el Congreso de la República mediante una ley.

148La reforma promovida por la administración Sánchez y aprobada por el Concejo Distrital puso sobre la mesa problemas importantes que hemos comentado, pero quizás el más importante, es el reconocimiento de la inadecuación de la estructura administrativa de Bogotá al proceso de modernización y democratización de los gobiernos municipales en la perspectiva de construir una democracia avanzada y participativa en Colombia. Es obvio que la estructura administrativa actual mantiene alejada a la población al no brindarle adecuados canales de participación. La participación de la población en las instituciones —condición indispensable, para hablar de democracia— requiere descentralización de poder y creación de mecanismos en los cuales la comunidad participe para resolver problemas que considere importantes.

149La reforma hubiese podido ir más allá, como han ido otras legislaciones de grandes ciudades en diferentes países, donde se contempla no sólo una descentralización administrativa sino una descentralización política, que se logra entregando la elección de los alcaldes menores directamente a la ciudadanía y dotando a esas áreas de la ciudad llamadas alcaldías menores, de verdaderos concejos zonales y de un cuerpo administrativo que actúe muy cerca del tejido social existente en el seno de las comunidades. El impasse provocado por el pronunciamiento del Tribunal Administrativo de Cundinamarca está lejos de concluir. El personero de Bogotá ha señalado recientemente que las elecciones para las Juntas Administradoras Zonales deben realizarse, pero, esta no es la opinión del actual Alcalde Mayor. El gobierno nacional ha optado por la vía de respaldar el proyecto que cursa actualmente en el parlamento y que comentaremos a continuación.

El proyecto que cursa en el parlamento
[Proyecto de ley
44]

150Actualmente se encuentra a estudio del Congreso de la República el proyecto de ley No. 44: “Por el cual se dictan normas sobre la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá, se crea la región de planificación de Bogotá y Cundinamarca y se conceden unas facultades extraordinarias al Presidente de la República. Anales del Congreso 11 de diciembre de 1987, págs. 23 y 24.

Resumen sumario del contenido

151“Bogotá requiere con urgencia la solución a su actual crisis institucional que se manifiesta concretamente en la descentralización de su régimen legal interno y en el hecho que la ciudad no ha podido regular de manera clara y conveniente su relación con la Nación, con el Departamento, con la CAR y con los municipios aledaños.

152Por lo anterior, se considera indispensable sentar las bases jurídicas para modernizar y democratizar el régimen administrativo de Bogotá, dándole una organización institucional adecuada para resolver los problemas cada vez más crecientes y difíciles buscando la participación de la comunidad en la toma de decisiones y adaptando el funcionamiento a las nuevas normas legislativas del orden local.

153A juicio de los ponentes del proyecto de ley que venimos comentando, el decreto 3133 de 1968, “carece hoy de cobertura, consistencia y capacidad jurídica para la orientación administrativa de la ciudad más compleja e importante del país.

154Por otro lado el crecimiento incontrolado de la ciudad, la invasión de terrenos agrícolas de la sabana y las interrelaciones con los municipios del área de influencia de la Capital de la República han generado una nueva problemática que no se ha podido afrontar institucionalmente por ausencia de instrumentos jurídico administrativos, que, como hemos afirmado, se han expedido para municipios comunes de la República”.

La Ley 11 de 1986 y el Distrito

155El consejo de Estado en concepto del 24 de abril de 1986 dijo: “De otra parte del epígrafe y el contenido mismo de la ley 11 de 1986 se refieren al régimen ordinario de la administración municipal, pero no mencionan de modo alguno al Distrito Especial de Bogotá, el cual, por expresa disposición constitucional, tiene régimen propio, lo que equivale a decir que requeriría de disposición expresa de la ley. No habiéndolo hecho así el legislador, ha de entenderse que el Distrito Especial de Bogotá no quedó cobijado por la ley 11 de 1986... Si se considera conveniente o necesario que algunas de las novedades incorporadas en la ley 11 de 1986, relativas a la dirección de la descentralización administrativa y a la participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales, le sean aplicables al Distrito Especial de Bogotá, habría la necesidad de aprobar una nueva ley que así lo dispusiera de manera expresa.

156Este concepto no ha sido compartido por juristas y constituciona-listas. Así mismo el Concejo Distrital de Bogotá en una declaración del 6 de mayo de 1986 que en el último de sus apartes señala: “Nos parece igualmente grave la interpretación que hace la Sala de Consulta del Consejo de Estado, que respetamos naturalmente, según la cual no se aplica a Bogotá las normas generales sobre organización municipal, con posterioridad al Estatuto del Distrito Especial. La circunstancia de que el artículo 199 de la Constitución prevea la posibilidad de que el legislador dicte normas especiales para el distrito, no significa que la legislación municipal no le sea aplicable, mientras no lo determine en contrario el Congreso de la República. Dejar a Bogotá sin la aplicación de la legislación municipal, no reñida con la especial que haya preveído la ley, es crear un vacío jurídico e institucional y se convertiría en un semillero de pleitos sobre lo que se ha hecho a partir de 1968.

Las relaciones con los municipios de la Sabana y con el departamento de Cundinamarca

157El proyecto se inclina por la creación de la Región de Planificación de Bogotá y Cundinamarca que se considera el instrumento jurídico más apropiado para la regulación de las relaciones entre Bogotá y el Conjunto de los municipios del departamento de Cundinamarca.

158Según el proyecto esto permitiría varios objetivos específicos:

  • Regulación de las relaciones interinstitucionales en materia de planificación entre el Departamento, la CARy el Distrito Especial de Bogotá.

  • Solución definitiva al problema de la contaminación del río Bogotá.

  • Fomentar y regular el desarrollo equitativo y equilibrado tanto en el área rural como urbana de los municipios del área de influencia de Bogotá así como del Distrito Especial.

Contenido sucinto del proyecto

1. Naturaleza jurídica del Distrito

159Bogotá será la Capital de la República y se organiza como Distrito Especial, su régimen legal estará conformado por:

  1. Las normas legales contenidas en la ley de facultades que apruebe el Congreso, como resultado de los proyectos analizados.

  2. Los decretos extraordinarios que se expidan en virtud de la misma; y,

  3. Las disposiciones legales comunes a todos los municipios, que sean compatibles con el régimen especial, las cuales se aplicarán en lo que no esté previsto para Bogotá, en sus propios estatutos.

2. Región de Planificación

160Se crea este organismo de planificación entre Bogotá y Cundina-marca y se conceden autorizaciones para que el Presidente de la República regule su funcionamiento.

3. Facultades extraordinarias

161Se conceden facultades extraordinarias por el término de 1 (un) año a partir de la promulgación de la ley para que el gobierno dicte las normas que contemplen la nueva organización del Distrito, que permita modernizar todo el aparato administrativo, descentralizar funciones y recursos y ampliar el espacio viable para la participación de la comunidad.

162Contempla este marco de facultades las relaciones entre la Nación y el Distrito en lo que tiene que ver con una adecuada racionalización y distribución de funciones y recursos entre entidades nacionales y distritales en aspectos como el del Tránsito, Bienestar Familiar, Coldeportes y otros. Todo ello busca incrementar la injerencia del Distrito en decisiones que son de vital importancia para el desarrollo de la ciudad.

163También se contemplan aspectos como Catastro, Valorización y Desarrollo Urbano.

164Finalmente se conceden facultades que regulan las relaciones fiscales entre el Distrito y el departamento de Cundinamarca.

165En relación con las pautas para la utilización de las facultades extraordinarias, se señalan criterios como los de la descentralización de funciones y recursos, el tratamiento especial a los municipios anexados, la coordinación entre la administración central y la descentralizada y, se hace especial énfasis en la creación de los mecanismos para participación de la comunidad en el manejo de las empresas de servicios públicos y otros asuntos locales, todo lo cual permite afirmar que no se trata de una delegación simple que hace el Congreso en el Gobierno, sino que el proyecto constituye una verdadera ley marco sobre Bogotá, que orienta y limita el ejercicio de las facultades concedidas.

166Se constituye así mismo una Comisión a la cual deberá obligatoriamente consultar el gobierno para la expedición de los decretos leyes respectivos sobre Bogotá que estará integrada por tres senadores y tres representantes de la circunscripción electoral de Cundinamarca designados por las mesas directivas del Senado y de la Cámara; por tres concejales y por el Alcalde de Bogotá o su delegado.

167Cabría preguntarse por el contenido del proyecto desde el punto de vista democrático: 1. ¿Qué delega con relación a las facultades del Concejo y de la Administración Distrital en las organizaciones populares, en las Juntas Administradoras Locales y en las alcaldías menores? 2. Habla de la fijación de un porcentaje de los recursos que deberán ser descentralizados, pero, se pierde la oportunidad real para establecer un verdadero régimen administrativo descentralizado y moderno que transfiera poder a las comunidades y a sus organizaciones.

168Un segundo grupo de preguntas que uno se puede formular es el siguiente: ¿por qué no se plantea la creación de verdaderos centros administrativos zonales que permitan una descentralización de funciones hoy mal prestadas por organismos gigantescos que no suplen eficientemente las necesidades de los bogotanos? más aún, ¿por qué no se establecen organismos administrativos elegidos por la comunidad mediante elecciones directas, como en el caso de Lima Metropolitana o de otras grandes ciudades del mundodonde existen concejos ditritales elegidos de manera democrática y en donde hay en cada una de las zonas de la ciudad que ellos llaman municipios alcaldes menores elegidos también mediante votación popular? ¿por qué no se fijan topes de recursos que deberían ser invertidos por esas unidades administrativas zonales? Este era en parte el espíritu del acuerdo 8 de 1987, recientemente declarado como inaplicable, por parte del tribunal administrativo de Cundinamarca.

169La creación de la Región de Planificación de Bogotá y Cundinamarca tampoco parece representar una alternativa real para enfrentar la problemática de Bogotá con los municipios de la Sabana. Es más bien, a nuestro juicio, una salida pragmática que los ponentes han tomado para legislar sin enfrentar realmente el calado y la naturaleza de los problemas. A nuestro juicio, y como lo señalaremos más adelante, lo que se ha puesto al orden del día desde hace muchos años es la necesidad de legislar sobre el área metropolitana de Bogotá.

5. Pensar en una ciudad democrática

“Ciudad y ciudadanos tienen también una raíz común. Habitar y participar. En la tradición de las ciudades occidentales, el término ciudadano fue incorporado primeramente por Santo Tomás de Aquino, y posteriormente elaborado por Marsiglio de Padua, quien en el siglo xiv contrapuso a la tesis del origen divino de la autoridad, la tesis ascendente, es decir, el poder localizado en el conjunto de los ciudadanos, quienes lo delegaban al gobernante”.
Alfredo Rodríguez. Por una Ciudad Democrática.
Ediciones Sur, Santiago
1983.

170Recientemente Hardoy —uno de los investigadores más notables de América Latina en los aspectos relacionados con la ciudadha planteado la necesidad de repensar la ciudad de América Latina. Repensarla con relación a sus características actuales y a la coyuntura por la cual atraviesa. Hay en esta invitación importantes retos que bien valdría la pena tomar en consideración. (Hardoy Jorge E. 1987).

171Como queda registrado a lo largo de este texto la crisis de la gran ciudad de América Latina está referida a la problemática del hábitat que podría ser descrita como el reto por lograr alojamiento adecuado para las mayorías populares que carecen de él; la redistribución de la riqueza social y la generación de empleo productivo; en la mejora y extensión de los servicios públicos; en la provisión de la infraestructura básica que configure un nuevo espacio urbano; en la provisión y construcción de una verdadera cultura urbana democrática; en el gobierno de la ciudad, cuyo reto principal consiste precisamente en lograr gobiernos democráticos, con amplia participación ciudadana; y obviamente que es necesario también replantearse problemas como el de la lúdica urbana y el disfrute de la vida en nuestras ciudades.

172Los aspectos anteriores deben ser pensados en relación con las nuevas características de las ciudades grandes de América Latina: hay que tomar en cuenta que los movimientos demográficos han disminuido. Una ciudad como Bogotá hoy tiene una tasa de crecimiento del 2.8 % anual con tendencia a la baja. Esta tasa aunque sigue siendo importante está muy por debajo de las tasas de más del 5 % que vivimos en las dos últimas décadas.

173Las expectativas de los pobres con relación a la ciudad han cambiado. Ya no estamos en presencia de los migrantes campesinos que llegaban sin ninguna expectativa a nuestros centros urbanos, ellos autoconstruían las ciudades y sus viviendas. “Los pobres de hoy no son solamente los migrantes. Es más la mayoría de ellos son nacidos en las grandes ciudades. Son hijos de migrantes, pero no migrantes. Ellos son ciudadanos de nuestras metrópolis, criados en ellas, que se acercan a los problemas de la vivienda de un modo diferente, más de ’clase media’, si se quiere. Son mano de obra desempleada, pero, no descalificada. Ya no saben asentar un ladrillo o un adobe encima de otro, como siempre —se supuso— sabían sus padres. Además ellos viven la ciudad de un modo diferente” (Riofrio Gustavo: 1988).

174La situación económica de nuestras grandes ciudades es de crisis. Los ingresos propios de las ciudades de América Latina y de Bogotá en particular están comprometidos —como se registra en otro de los trabajos de este libro— por lo menos durante los próximos 10 años. El servicio a la deuda externa en lo que se invertirá la mayor parte de sus recursos limita las posibilidades de inversión social y de enfren-tamiento a los más agudos problemas sociales que hemos enumerado. La renegociación de la deuda es entonces un imperativo actual si se quiere realmente la transformación de las difíciles condiciones de vida y la mejora real del empleo y de los ingresos. Pero también supone la intervención del Estado en el frente de la redistribución de los ingresos y de la renta. Aspectos básicos como una verdadera reforma urbana democrática, el reconocimiento de los actores populares nuevos movimientos sociales, organizaciones populares auto-gestionarias y cooperativas, etc.—; reorientación de la inversión social del Estado dirigida a la resolución de los principales problemas que aquejan a las mayorías, todo ello supone voluntad política y ampliación de la democracia.

175En nuestras ciudades se han desarrollado nuevos fenómenos sociales y políticos preocupantes. Se desarrollan nuevas formas de violencia urbana y en nuestro caso particular, la ciudad se ha convertido en un lugar violento que amenaza seriamente el desarrollo de una vida comunitaria y democrática. La violencia no es sólo el producto de unas condiciones económicas precarias sino que refleja fenómenos mucho más estructurales. La inexistencia de una ética civilista y secular que plantee un nuevo sistema de valores en reemplazo de la ética confesional y católica que hoy ya no funciona más como regulador de confrontaciones y contradicciones. Una ética democrática que parta del reconocimiento del otro ciudadano y del pluralismo como forma de realización cotidiana de la vida. También es necesario preguntarse por la despolitización creciente de nuestros pobladores, que de manera pragmática han brindado adhesión política a cambio de la satisfacción de necesidades básicas, con lo cual han contribuido a la manutención de estructuras y prácticas políticas enajenadas. Todo ello constituye el contexto sobre el que se han levantado gobiernos municipales profundamente antidemocráticos, sin espacios participativos y con una fraseología tecnocrática para mantener administraciones de puerta cerrada en las que la inmoralidad y la corrupción, son parte del ejercicio cotidiano del poder.

176Algunos de los retos que hoy enfrentamos podrían ser resumidos en los siguientes problemas:

  • Es necesario encontrar estrategias de solución de los desequilibrios urbanos de ciudades segregadas.

  • Replantear los instrumentos de planificación urbana. Abandonar definitivamente la concepción del plan-libro, que supone a la planificación como un ejercicio de profesionales y urbanistas aislados de la población, de sus necesidades reales y de sus organizaciones. La planificación sin despreciar el saber profesional debe ahora enfrentar un nuevo reto, la participación ciudadana en la generación de planes, proyectos, programas y más aún en la ejecución de tales proyectos y programas.

  • En una política urbana real hacia la gran ciudad de América Latina es necesario tomar en consideración las diversas formas de construcción de la ciudad, y en particular, los esfuerzos de la población mediante sistemas como autoconstrucción, autogestión de servicios, informalidad y empleo, etc. Ya es hora que la política urbana no sólo favorezca las estrategias de desarrollo capitalistas ligadas a los procesos de producción del espacio urbano sino que también tome en consideración las experiencias de la población en la resolución de su problemática.

  • La política urbana debe definirse con referencia a nuevas prioridades: 1. La ciudad y los barrios como marco de la vida social colectiva. 2. Una política urbana que asegure en primer término vivienda y servicios para todos. 3. Prioridad a los servicios de transporte colectivo. 4. Freno a los procesos de especulación con la tenencia del suelo urbano, y por el contrario, garantizar mecanismos de beneficio colectivo apropiando socialmente las llamadas plusvalías del suelo urbano. 5. Políticas de desarrollo de los espacios públicos y comunitarios, teniendo como uno de sus referentes el disfrute lúdico del espacio urbano. 6. Freno a los procesos de saturación y especialización terciaria de las ciudades. Manejo democrático de fenómenos como los informales de la ciudad propiciando planes y programas que garanticen de manera decorosa y legal su actividad. 7. Desarrollo de un derecho urbano moderno que amplíe las libertades y los derechos ciudadanos. Una buena parte de las actividades y acciones de nuestros pobladores se desarrollan en contra de un marco legal que no contempla realidades como inexistencia de vivienda, desempleo, etc.

  • La construcción de gobiernos democráticos supone la aplicación de nuevos criterios en la construcción de estos gobiernos. La normatividad jurídica existente actualmente es apenas un principio y muy recortado por lo demás. Es necesario avanzar en la concreción de la autonomía municipal que garantizaría que todas aquellas funciones que puedan cumplirse en un nivel inferior den lugar a la creación de niveles y programas inferiores dotados de competencias propias, de carácter exclusivo y decisorio. En el caso de Bogotá debería propiciarse una reforma del gobierno de la ciudad de un claro contenido descentralista. La creación de administraciones zonales dotadas de recursos, de autoridad (alcalde zonal) elegido mediante votación popular, de Juntas Administradoras Zonales elegidas por la población de la zona respectiva y dotadas de poder y funciones con relación a los problemas comunitarios que aquejan a los barrios que constituyen sus jurisdicciones. En este sentido es necesario luchar porque se preserve —desarrollándolo— el espíritu del acuerdo 08 de 1987 que da a las Juntas Administradoras Zonales la mayoría en las Juntas Directivas de los Fondos Zonales de Inversión. Estos Fondos deberían ser fortalecidos con nuevos recursos que podrían ser obtenidos mediante tasas y contribuciones de la población residente en las distintas zonas.

177Es necesario dejar sentado que no es descentralización real aquella que no contempla una real redistribución de competencias, atribuciones y recursos. La descentralización de funciones es el mejor método para asegurar el conocimiento directo de los problemas por parte de la administración y la participación y el control democrático de la población. La descentralización es una garantía de eficacia y democracia. (Borja Jordi: 1986, p. 125-126).

178Ampliar la democracia local supone que los órganos públicos y todos aquellos organismos en los cuales se tomen determinaciones sobre la vida colectiva de los ciudadanos sean representativos y que en la base de esa representatividad esté la elección por parte de los ciudadanos. Pero más aún, que se establezcan los principios y los mecanismos que garanticen la participación y el control populares. Debe garantizarse que la elaboración de los presupuestos municipales se haga mediante mecanismos democráticos que garanticen la presencia popular; debe garantizarse la presencia de las organizaciones comunales y cívico-populares en la dirección de las empresas de servicios públicos. Tal participación debe ser libremente elegida por las organizaciones populares y por la ciudadanía. No es democrático el reglamento contenido en el decreto 700 de 1987 que le da la atribución al alcalde municipal para seleccionar los delegados de la comunidad. La representación de los usuarios debe ser nombrada directamente por los ciudadanos. Hay que reglamentar el referéndum de tal manera que sea un mecanismo al cual puedan recurrir los ciudadanos para pronunciarse sobre aspectos de la vida colectiva y para presionar y ordenar la realización de obras inaplazables. Debería garantizarse el derecho de los ciudadanos para la convocatoria de las consultas municipales.

179También es importante en un Estatuto Democrático de la ciudad garantizar la iniciativa de la población y de sus organizaciones para la elaboración de proyectos de decretos municipales y la participación de la población en la definición y ejecución de los proyectos de renovación urbana.

180Un proyecto político como el descrito busca construir una ciudad lo más igualitaria posible y en el que el conjunto de la población participe cada vez más en su gobierno. En suma, construir una ciudad democrática, ese es el reto y la tarea

Bibliography

BIBLIOGRAFIA

AVILA BERNAL, ALVARO. UNIVERSIDAD DE LOS ANDES, BOGOTA. Elementos de Análisis de la Función Regional de Bogotá. Bogotá, Instituto de Estudios Sociales, CIDER. 1978.61 p. BARCO VARGAS, VIRGILIO. La administración de una ciudad moderna. Bogotá, Instituto Colombiano de Cultura. 1974. 85 p-4h, mapas-planos-tablas. BOBBIO, NORBERTO. El futuro de la Democracia. Plaza y Janes, Barcelona, 1985. 221 p. Estado, Gobierno, Sociedad. Plaza y Janés, Barcelona, 1987. 192 p. BORIA, JORDI. Organización Política de la descentralización, Mimeo, Barcelona, 1984. 64 p.

Las transformaciones territoriales e institucionales en la Europa Actual. Mimeo, Barcelona, 1984. 122 p.

Por unos municipios democráticos. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid, 1986. 327 p.

CARDENAS R., JOSE MANUEL. Bogotá y Cundinamarca. Revista Cámara de Comercio de Bogotá. 9 (34) marzo 1979, p. 9-27.

CARDOZO, FERNANDO HENRIQUE. Los partidos políticos y la participación popular en un régimen de excepción. En: Hegemonía y alternativas políticas en América Latina, Julio Labastida Martín del Campo, Coord. Siglo xxi-UNAM, México, 1985. La Democracia en las sociedades contemporáneas. En: Los nuevos procesos sociales y la teoría política contemporánea, Julio Labastida Martín del Campo, coord. Siglo xxi-UNAM, México, 1986.

CASTELLS, MANUEL. La Ciudad y las Masas. Alianza Editorial, Madrid, 1986.

HARDOY, JORGE E. y SATTERTHWAITE, DAVID. La Ciudad Legal y la Ciudad Ilegal. Grupo Editor.

SAVIGNY, JEAN DE. ¿El Estado contra los municipios? INSTITUTO DE ESTUDIOS DE ADMINISTRACION LOCAL, Colección “Administración y Ciudadano”, Madrid, 1978.

VIDAL PERDOMO, JAIME. El Area Metropolitana de Bogotá. Revita: Cámara de Comercio de Bogotá. 9(34), marzo 1979, p.p. 43-52.

WEFFORT, FRANCISCO. “Vivo en Brasil”. En: DAVID Y GOLIATH. Revista de CLACSO, Buenos Aires, septiembre 1987, año 17 No. 52.

ZUBIRIA, RAFAEL DE. Bogotá ciudad capital o provincia. Revista del Centro de Estudios Colombianos. No. 43, octubre 1986, p.p. 97-104.

Referencias bibliográficas institucionales

Alcaldía Mayor de Bogotá, Bogotá, editor. Desconcentración Administrativa, Alcaldías Menores. Bogotá, DAPD, Alcaldía Mayor. 1972. 206 p.

Bogotá, D.E.

Nuevas normas de urbanismo para Bogotá D.E. Bogotá, editorial Ponce de León. 1969. 70 p., Mapas.

Bogotá, D.E.

Estatuto orgánico del Distrito Especial de Bogotá: Decretos 3133 y 3258 de 1986. Bogotá. 43 p.

Cámara de Comercio de Bogotá, Bogotá; Banco de la República. Reforma Administrativa 1968. Bogotá, CCB., BR. 1970. 717 p. 0223-

Acuerdos expedidos con la municipalidad de Bogotá: 1860-1886. Bogotá, Imprenta de la Luz. 1887. 916 p.

Concejo del Distrito Especial de Bogotá, Bogotá.

Código fiscal del D.E. de Bogotá. Decreto No. 1330 de 1975. Bogotá, Imprenta Distrital. 1976. 276 p.

— Contraloría Distrital, Bogotá.

Aspectos Administrativos y de Organización del Distrito Especial de Bogotá. Contraloría del Distrito Especial de Bogotá. 4(13), marzo-mayo 1979, p.p. 11-19.

Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Bogotá, editor.

Relaciones Distrito, Gobierno Nacional y Departamental. Bogotá. S.F. irr.

— Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Bogotá. Creación del Departamento Administrativo de Planeación Distrital: Disposiciones reglamentarias. Bogotá, s.f. 58 p.

Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Bogotá. Delimitación de la jurisdicción de administraciones menores y desconcentración física de servicios. Bogotá, DAPD. 1971. 59 p.

Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Bogotá. Código de régimen político y municipal. Bogotá, Departamento Administrativo de Planeación Distrital. 1971. 7 p.

— Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Bogotá. Legalización de barrios. Bogotá. 1979. s.p.

— Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Bogotá. Junta de Planeación Distrital. Bogotá. 1980. 15 p.

— Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Bogotá. Junta de Planeación Distrital. Bogotá. 1980. 15 p.

— Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Bogotá. Junta de Planeación Distrital: Funciones y relaciones con el DAPD. Bogotá. 1982.15 h.

— Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Bogotá. Documento sobre el nuevo estatuto de Bogotá. Bogotá. 1982.

Dirección de presupuesto, Bogotá.

Estructura administrativa y funciones generales. Bogotá, Imprenta Distrital. 1969. 129 p.

Presidencia de la República, Bogotá.

La Reforma Administrativa de 1968; Principales Decretos Expedidos. En desarrollo de las facultades de las Leyes 62 y 65 de 1967. Bogotá. 1969. 90 p.

Presidencia de la República, Bogotá.

La reforma administrativa de 1968. Bogotá, Imprenta Distrital. 1970. 553 p.

Departamento Nacional de Planeación. Informe Wiesner-Bird: las finanzas intergubernamentales en Colombia. Bogotá, 1981.

Deuda Externa, Democracia y Hábitat en América Latina. En: REVISTA FORO, Bogotá, marzo de 1988, No. 5.

LINN, JOHANNES F. Administración y financiamiento de servicios públicos en el Distrito Especial de Bogotá-Colombia. Bogotá, CCRP. 1980. 46h.

PARDO DAVILA, JULIO, ALCALDE.; SANTAMARIA, CARLOS, ALCALDE.; GONZALES ESCOBAR, ARTURO, SECRETARIO DE GOBIERNO.; VALBUENA, GUSTAVO Α., SECRETARIO DE GOBIERNO.

Manual de Régimen Urbano de Bogotá: las Principales Normas de Gobierno y Política. Bogotá, Imprenta Municipal. 1942. 176p.

PEASE GARCIA, HENRY. La posibilidad democrática en América Latina. En: LEVIATAN, Revista de Hechos e Ideas, Madrid Verano de 1988, No. 32.

PERALTA MAHECHA, GUSTAVO.; VERGARA, ANTONIO. CENTRO DE INVESTIGACIONES Y DESARROLLO, BOGOTA. Control estatal sobre el suelo urbano en Bogotá D.E. Bogotá, Centro de Investigación y Desarrollo Pedro Gómez. 1979.181h.

PINZON URDANETA, MARIA CLAUDIA. Aspectos administrativos del Distrito Especial de Bogotá. Bogotá. 1981. 86 p. 4h.

RIOFRIO, GUSTAVO Y DRIANT, J. C. ¿ Qué vivienda han construido ? Nuevos problemas en viejas barriadas. CIDAP-IFEA-TAREA. Lima, 1987.

Ciudad Latinoamericana y Crisis. En: REVISTA FORO.

Bogotá, marzo de 1988, No. 5.

RODRIGUEZ, ALFREDO. Por una ciudad democrática. Ediciones SUR. Santiago 1983.

SANTANA, PEDRO. Desarrollo Regional y Paros Cívicos en Colombia. CINEP, Bogotá, 1983.

Crisis municipal, Movimientos Sociales y Reforma Política en Colombia. En: REVISTA FORO, Bogotá, septiembre, 1986, No. 1.

Crisis Urbana y Movimientos Populares en las Grandes Ciudades Colombianas: El Caso de Bogotá. En: Los Pobladores: Protagonistas Urbanos en América Latina. CEHAP - UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, Medellín, 1988.

Notes

1 Lo cual no lleva a negar de ninguna manera la existencia de aglomeraciones que pueden acercarse a formaciones urbanas en las sociedades de oriente y en las sociedades precolombinas. Lo que se quiere subrayar son los elementos presentes en las formaciones urbanas europeas que van a ser retomados como características centrales de la moderna ciudad del mundo contemporáneo.

2 Es altamente ilustrativo de esta tendencia el volumen físico de ciudad construido por los pobladores. Una investigación del Banco Mundial sobre Bogotá estimaba en 1972 que más del 60 % del total de las viviendas de Bogotá había sido construido por los propios pobladores (Estudio Fase II: 1972). No se han estudiado aún importantes características de éstas ciudades de campesinos en aspectos como vida colectiva y cotidiana; sistemas de valores y cultura urbana; medios de consumo colectivo, organización comunitaria y características específicas del ejercicio de la política, etc. Es evidente que muchos de los rasgos presentes en la rex publica de nuestras ciudades tienen que ver con este proceso vertiginoso de urbanización y está marcada por la ausencia de Estado en el sentido moderno de este término. Así mismo la debilidad y el carácter explosivo de la protesta urbana tienen que ver con estos aspectos.

Endnotes

1 El autor quiere hacer público su reconocimiento a Clara Rocío Rodríguez quien se encargó de la búsqueda y selección de la documentación necesaria paraeste estudio.

List of illustrations

URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/6896/img-1.jpg
File image/jpeg, 432k
Title DIVISION ADMINISTRATIVA DE BOGOTA
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/6896/img-2.jpg
File image/jpeg, 258k

Author

Investigador, Director Foro Nacional por Colombia

© Institut français d’études andines, 1988

Terms of use: http://www.openedition.org/6540