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Yasuní en el siglo XXI

Prólogo. Problemas de la gobernanza ambiental en el Ecuador

Guillaume Fontaine et Iván Narváez

Texte intégral

Las áreas protegidas en la gobernanza ambiental global

La gobernanza ambiental

1Las áreas protegidas son esenciales para la conservación y el manejo de la diversidad biológica y los ecosistemas. Además, constituyen un elemento clave para impulsar el desarrollo sostenible. En base a resultados de la investigación científica se ha mostrado la importancia de dichas áreas para mantener los servicios y productos ambientales. Tal es el caso de las áreas protegidas de montaña (que ayudan a regular los regímenes hídricos), de las tierras bajas (que contribuyen a mantener el suministro de agua a ciudades y pueblos) y de las áreas marinas en el manejo integrado de zonas costeras (que contribuyen a mantener la biodiversidad marina y a asegurar la sostenibilidad de la pesca).

2La importancia de las áreas protegidas se incrementa en la medida en que constituyen superficies para el secuestro de carbono y pueden contribuir a la mitigación y adaptación a los efectos del cambio climático; además, porque a escala local proveen y continuarán proveyendo valiosas opciones para la supervivencia de las poblaciones del entorno y disminución de la pobreza en general.

  • 1 Como elementos referenciales para formular políticas, planes y estrategias de manejo y gestión de (...)

3La capacidad jurídica, institucional y social en materia de gestión óptima de áreas protegidas constituye una de las principales demandas del siglo xxi, y toda vez que la presión que se ejerce sobre ellas aumenta. Conforme lo señala el V congreso mundial de parques (celebrado en Durban —Sudáfrica-, en septiembre de 2003), para prevenir mayores problemas se amerita tener en cuenta los cambios demográficos y el incremento de la población urbana, las pautas de consumo insostenibles, la pobreza generalizada y sus repercusiones en los servicios relacionados con el medio ambiente, la mayor demanda de productos y suministros de bienes y servicios originarios de áreas protegidas, así como el desarrollo de infraestructuras inadecuadas.1

4Ahora bien, las instituciones ecuatorianas no disponen de recursos suficientes para aplicar solas los planes y estrategias de gestión necesarios, ni pueden desarrollar un entorno favorable de gestión debido a la falta de marcos normativos idóneos que viabilicen la concreción de la política de fraccionamiento competencial en materia ambiental (desconcentración y descentralización) a fin de aprovechar los beneficios que aportan y el valor de los servicios que prestan las áreas protegidas.

5Por otro lado, las metodologías y estructuras actuales de gestión de áreas protegidas fueron diseñadas en condiciones diferentes y no es seguro que puedan adaptarse a las nuevas presiones. Más aún, si las medidas de conservación vigentes no surten el efecto deseado por causa del debilitamiento institucional, organizacional, económico, técnico y de las redes dedicadas a dicho propósito, y porque los responsables e interesados directos no cumplen adecuadamente su rol en materia de gestión y control de gestión ambiental empresarial, agravando la situación de los sectores excluidos como las comunidades indígenas.

6Por lo expuesto, son comprensibles múltiples proclamas relacionadas a la necesidad de fortalecer las capacidades institucionales, técnicas, económicas, financieras, políticas, socio-organizativas de los diversos actores involucrados en el manejo y la gestión de las áreas protegidas. De hecho, desde la preparación de la cumbre de la Tierra (organizada en Río de Janeiro, en junio de 1992), se nota una creciente preocupación por parte de los organismos internacionales, por involucrar a los actores de la sociedad civil en la “gobernanza ambiental”, entendida como el conjunto de reglas, prácticas y entidades institucionales que enmarcan la gestión del medio ambiente en sus distintas modalidades (conservación, protección, explotación de recursos naturales, etc.).

7Ello se manifestó, por ejemplo, con la acreditación de 1.400 organizaciones no gubernamentales (ONG) en la cumbre de Río, y la identificación de nueve grupos principales de la sociedad civil en la Agenda XXI (Mori 2004: 159 y 161). Detrás de este fenómeno, está la convicción de algunos, de que la participación de nuevos actores es un complemento necesario de la acción de los organismos multilaterales y de la comunidad científica, para coadyuvar al fortalecimiento de la regulación ambiental internacional y la formulación de políticas ambientales por los Estados (Kanie y Haas 2004: 4).

8Para analizar la gobernanza ambiental, la Unión mundial para la conservación de la naturaleza (UICN) acude a una definición simple del concepto:

Governance can be described as the means by which society defines goals and priorities and advances cooperation; be it globally, regionally, nationally or locally. Governance arrangements are expressed through legal and policy frameworks, strategies, and action plans; they include the organizational arrangements for following up on policies and plans and monitoring performance. Governance covers the rules of decision-making, including who gets access to information and participates in the decisionmaking process, as well as the decisions themselves.
(Scanlon y Burhenne-Guilmin 2004: 2)

9Como se puede ver, esta concepción de la gobernanza ambiental no la restringe a un problema de gobierno, mas contempla también la participación de otros sectores en los procesos de toma de decisión. La articulación entre distintos niveles de responsabilidad y de involucramiento, es entonces un aspecto crucial para determinar la eficacia de la gobernanza:

Who is involved and how decisions are made affect the commitment and ability to follow through [...] If the capacity for governance is weak at any level, this will undermine results. The need for structured devolution of authority to the local and community level necessitates good governance at national and local levels - but the devolution will fail unless it is accompanied by the capacity to organize, fund and carry out the devolved responsibilities.
(Scanlon y Burhenne-Guilmin 2004: 2)

10Aplicada a las áreas protegidas, la gobernanza ambiental se inscribe cada vez más en un acervo de reglas definidas a nivel internacional y que constituyen un regimen ambiental internacional. Las reservas de biosfera como aquella del Yasuní, — creada en el Ecuador en 1989 — constituyen un instrumento de “gobernanza ambiental global”, pues obedecen al regimen de derecho internacional a través de la Declaración de Estocolmo (1972), la Carta mundial para la naturaleza (1982), el informe Brundtland (1987), la Declaración de Río y la Agenda XXI (1992), el Borrador de convención internacional sobre medio ambiente y desarrollo elaborado por la UICN (1995), y aún la Declaración del milenio (2000) (Jeffery 2004: 14-16). Por lo tanto, el Estado ecuatoriano es cada vez más responsable ante la comunidad internacional.

11En este sentido, se trata de elegir la mejor forma de administrar aquellas áreas, al amparo de normas legales y de políticas públicas claramente definidas. Sin embargo, este nivel sistémico no es suficiente y no garantiza una gobernanza eficiente sin la participación de los actores en los procesos democráticos. En la perspectiva de la UICN, ello implica considerar la gobernanza ambiental como un medio, más que un fin en sí, para asegurar la conservación del medio ambiente:

Thus, rights such as public participation in both policy formation and decision-making, including that of indigenous peoples; access to justice; access to information; due process; an informed, independent and unbiased judiciary; transparency and accountability, are all part of the concept of good governance and, in the context of protected areas, good governance must be present as well as integrated, a the local, state, regional and indeed global levels of civil society.
(Jeffery 2004: 11)

La sociedad civil

12Si asumimos que una política de conservación eficiente depende de la relación entre estructuras de poder estables y procesos de toma de decisión y de gestión democráticos, entonces la eficacia de la gobernanza ambiental atañe también a la calidad de la gobernabilidad democrática. Aquella calidad depende del equilibrio dinámico entre las demandas de la sociedad y la capacidad del sistema político de tratarlas “de manera legítima y eficaz”, que varía en función de la percepción, los valores y las creencias de los actores, así como de su capacidad de organización y de presión sobre el Estado (Camou 2001 a: 31 y 36).

13En ese sentido, el conflicto social - a fortiori el conflicto ambiental -y el grado de polarización entre las partes en pugna son constitutivos de la gobernabilidad democrática. Al denunciar las contradicciones entre ciertas políticas de desarrollo y las políticas ambientales, como en el caso de la extracción de petróleo y gas natural en la Amazonia andina, los movimientos ecologistas asumen un papel clave en la conclusión de arreglos institucionalizados que coadyuven, de manera duradera, a la equidad social y la justicia ambiental (Fontaine 2005 a). Por lo tanto, para entender el papel de la sociedad civil en la gobernanza ambiental, es imprescindible caracterizar estos movimientos colectivos y analizar su capacidad de incidencia en las políticas públicas.

14Ahora bien, institucionalizar, como lo proponen los organismos internacionales, la participación de la sociedad civil en la gobernanza ambiental - a través de las ONG - plantea dos tipos de problemas. En primer lugar, las ONG carecen de una falta de representatividad y de legitimidad ante las sociedades nacionales; y en algunos casos dependen demasiado de los actores hegemónicos del mercado por su financiamiento, como para ser independientes. Por esta razón, algunas grandes ONG internacionales han sido objeto de fuertes críticas en los últimos años, tanto por su poder económico y político como por la falta de transparencia en sus relaciones con actores locales como las poblaciones indígenas amazónicas (Chapin 2004).

15En segundo lugar, la sociedad civil no puede ser copartícipe de la gobernanza ambiental sin renunciar, en parte o en totalidad, a su rol crítico ante el sistema institucional y el mercado (García Guadilla 2001).

16Por otro lado, surgen nuevos actores políticos, que esgrimen estrategias innovadoras para la organización y el manejo del espacio amazónico, fundamentalmente basadas en los principios del desarrollo sustentable, los derechos territoriales indígenas, la autodeterminación y la descentralización de la gestión ambiental. Ellos abogan por una gobernanza ambiental desde lógicas de acción racional que invocan la resistencia y la participación, más que la planificación burocrática.

17En esta interrelación entre actores hegemónicos (empresas públicas y privadas, Congreso Nacional, gobierno central y organismos seccionales) y dominados (comunidades indígenas y campesinas, organizaciones sociales y ONG), el Estado es a la vez organizador del espacio, garante de los derechos sociales, culturales, económicos y políticos, contralor de la gestión ambiental empresarial en el área protegida y responsable del establecimiento de políticas públicas. Sin embargo, el Estado rehusa consultar a los actores sociales en los procesos de elaboración de las políticas públicas, lo cual desemboca en un déficit de gobernabilidad democrática, particularmente patente en la región andino-amazónica (Fontaine 2003 a).

El Estado

18Sin la intervención del Estado, el proceso de integración de la región Amazónica a la economía nacional no se hubiera dado en las dimensiones actuales. Él orienta la articulación de la región con el resto del país y asume la conducción del proceso extractivo, propicia la incorporación de otros agentes (en particular las empresas petroleras y los organismos financieros), que cumplen roles diferenciados pero articulados al objetivo central de expansión de la industria extractiva. En este sentido, la economía amazónica es “funcional” al capital extractivo en cuanto viabiliza su reproducción a través de la apropiación y la intensificación de la extracción de los recursos naturales – en este caso no renovables –, para incrementar sus ganancias. La conservación de la biodiversidad y la tutela de los derechos colectivos legalmente constituidos aparecen como elementos complementarios – particularmente visibles en la reserva de biosfera Yasuní – para viabilizar la interacción Estado-empresas, dentro de la racionalidad del mercado.

19Así mismo, el Estado juega un rol trascendental en la articulación del espacio amazónico ecuatoriano con el ámbito regional e internacional. Tradicionalmente, se considera la Amazonia como un espacio mundial, una frontera de recursos entendida como una vanguardia de expansión territorial del modo capitalista de producción y extracción (Bunker 1988; Becker 1982: 215; Gudynas 2005).

20Sin embargo, la revolución tecnológica y la expansión industrial exigen una expansión horizontal, que valorice el espacio más como fuente de recursos primarios que como alternativa de inversión acompañando una creciente movilidad de capital. En este proceso, el Estado actúa como mediador entre las fuerzas transnacionales y el espacio nacional. Su rol se afianza a través de instituciones burocráticas y financieras, que consolidan el control estatal regional y aquel de las relaciones sociopolíticas entre los diversos actores de la región. De esta forma, el proceso se sustenta en la necesidad de crear un mercado interno que incorpore, o al menos articule, los sectores no capitalistas con los espacios mercantiles a su proceso de circulación y reproducción, toda vez que la no integración (económica y territorial) y la vigencia de relaciones no capitalistas dificultan la expansión y dinamización de acumulación (Narváez 1998: 67-104).

21Un problema de fondo que no puede ser excluido del análisis es el que tiene relación al Estado benefactor, que se fortaleció en la década de los años setenta y entró en crisis en los años ochenta. El debate sobre la gobernabilidad empezó precisamente por una análisis de la crisis del Estado de bienestar en Europa, Esados Unidos y Japón, con un estudio de la Comisión trilateral sobre los desafíos para los regímenes democráticos, planteados por la crisis económica generada por el primer choque petrolero en la década del setenta (Cf. Crozier et al., 1975).

22En América Latina, este aspecto de la globalización ha sido opacado por una década, por el énfasis puesto en las reformas institucionales ligadas a la transición democrática, mientras fracasaban los planes de ajuste estructural de orientación neoliberal (Cf. Camou 2001 b).

23Entre otras señales de esta crisis de modelo de gobierno, es preciso mencionar la aparición de nuevos actores sociales, que demandan espacios participativos. A ello se agregan las presiones externas que afectan la soberanía nacional y la escasez de recursos del Estado para financiar las políticas públicas, especialmente en el ámbito de la conservación. Ello desarticula cualquier iniciativa innovadora en la democratización de las decisiones públicas, lo que obviamente afecta al manejo de recursos y la gestión ambiental. Estos factores fueron agravados por la carencia de una visión y planificación de largo plazo y la falta de un proyecto nacional de largo aliento, hasta llevar al colapso del centralismo administrativo y la elaboración - hasta la fecha muy tecnocrática - de un nuevo modelo de gobernanza basado en la descentralización y la transferencia de competencias ambientales. De ahí la necesidad de sortear nuevos mecanismos de gestión de las áreas protegidas (tales como el “comanejo”, la gestión participativa, los comités de gestión, etc.), impulsando la participación de las poblaciones locales (indígenas y colonas), el sector empresarial, las universidades y los centros de investigación científica y tecnológica.

24A pesar de estas reformas, en la región amazónica, las estructuras de gobernanza ambiental están a borde de colapsar, debido a la contradicción entre las políticas públicas de conservación y de extracción de petróleo. Los procesos de gobernabilidad no son democráticos, cuando los actores del mercado y el Estado se imponen como agentes hegemónicos de la construcción del espacio y determinan las formas de operación a nivel local que no dejan de generar conflictos por su dominio y su gestión. La situación actual del parque nacional Yasuní lo ilustra de manera emblemática.

El parque nacional Yasuní y la política petrolera ecuatoriana

La crisis del modelo de conservación

25El sinnúmero de problemas que giran en torno al parque Yasuní y el territorio huao ameritan ser trarados a la luz de los objetivos de la sociedad y desde las diversas dimensiones: ecológica, política, económica, científico-técnica, sociocultural, ética y por ende desde los intereses intra e intergeneracionales. En particular, la crisis del modelo de conservación constituye un problema multicausal, socialmente emergente y de compleja solución, precisamente por la diversidad de factores que la han generado y porque se expresa al interior de una “frontera violenta”, inserta en el contexto de un proyecto nacional inconcluso.

Mapa I. Catastro petrolero del Ecuador

Mapa I. Catastro petrolero del Ecuador

Fuente: Ministerio de Energía y Minas, DINAPA, 2005.

26Esta situación se enmarca en un acervo de normas legales específicas para cada categoría, que son diferentes para cada actividad económica y a la vez se contraponen entre sí. Por este hecho, los actores involucrados y particularmente la población de la región, están obligados a realizar un esfuerzo enorme a fin de tratar de entender la polisemia jurídica — que ni siquiera los expertos han logrado elucidar - cuya errática aplicación perjudica a la consecución de los derechos y pone en riesgo la propia supervivencia cultural y física del pueblo huao y los clanes Tagaeri y Taromenane.

27La Región Amazónica Ecuatoriana posee una reserva bio-genética inconmensurable y una riqueza cultural conformada por nueve grupos etnolingüísticos, que representan un tercio de la población regional. Desde el inicio de la explotación de yacimientos hidrocarburíferos en 1972, esta región cobró mayor importancia económica y política y, en un período relativamente corto, se convirtió en un espacio estratégico para la economía nacional. Además, es sujeta a intensos procesos de integración y de colonización, cuyo principal actor ha sido el propio Estado y su motor principal — por lo menos en el Norte — ha sido la expansión de las actividades petroleras (Cf. Mapa I). (Cf. Anexo 1).

  • 2 Mediante el decreto interministerial No 322, del 26 de julio de 1979.
  • 3 Por el acuerdo ministerial del Ministerio de Agricultura y ganadería No 191, del 2 de abril de 199 (...)
  • 4 Mediante el acuerdo ministerial No 202, del 26 de mayo de 1992.

28Este proceso se expandió al parque nacional Yasuní y el territorio de los huaorani, desde medianos de la década de los años ochenta (Cf. Anexo 2). El parque Yasuní fue creado en 1979, con una extensión de 678.000 has2. Sus límites fueron reducidos a 544.730 hectáreas en 19903 luego ampliados de nuevo a 982.000 has. en 19924. (Cf. Mapa II). Por otro lado, el territorio de los huaorani fue parcialmente legalizado en una extensión de 66.570 has. (en abril de 1983), luego ampliado en 1990 (con rectificación en 1998) y 2001, hasta alcanzar unas 710.000 has en la actualidad (Cf. Anexo 4 c).

Mapa II: Evolución de los límites legales del parque Yasuní

Mapa II: Evolución de los límites legales del parque Yasuní

Elaborado por Paúl Cisneros.
Fuente: IGM 2006, ECORAE 2003

  • 5 Las empresas petroleras transnacionales operan sujetas a convenios otorgados mediante licitación c (...)

29Actualmente, seis empresas realizan ahí sus actividades, cubriendo aproximadamente 800.000 has, lo que evidencia una contradicción explícita en las políticas públicas ambiental y petrolera, que ha desencadenado una virtual crisis de la gestión y del control ambiental, así como del manejo del espacio. De hecho, aunque este sea físicamente uno solo, se lo ha designado con diversas categorías (parque nacional, reserva de biosfera, zona intangible, territorio indígena); y se ubica en varias jurisdicciones provinciales, municipales y parroquiales, con las cuales se superponen las demarcaciones de los bloques petrolíferos 14, 15, 16, 17 y 31, además de los campos Ishpingo, Tiputini y Tambococha (ITT), sujetos a la administración transnacional y estatal respectivamente5 (Cf. Mapa III).

Mapa III: Bloques petrolíferos en el parque Yasuní en 2006

Mapa III: Bloques petrolíferos en el parque Yasuní en 2006

Elaborado por: Paúl Cisneros, 2006
Fuente: ECORAE, 2003

30Ahora bien, para muchas organizaciones indígenas, la conservación de las áreas protegidas y los proyectos convencionales de desarrollo - minería, construcción de represas, carreteras, oleoductos y gasoductos, programas de colonización — son dos caras de la misma moneda (Colchester 2003: 24). Ambos son experiencias impuestas desde arriba a las comunidades locales, por las que se les quita el control sobre la tierra, que pasa a ser asignada a usos determinados por personas ajenas a las comunidades. Estos hechos constituyen una violación de los derechos a la tierra y a la autodeterminación de los pueblos indígenas. Más aún cuando el propio Estado asigna a las áreas protegidas desde referencias políticas acordes a intereses concretos (extractivistas, conservacionistas, de seguridad, etc.), contraviniendo estipulaciones jurídicas internas e inclusive prescripciones que constan en convenios internacionales formalmente suscritos por él.

La legislación ambiental y la política petrolera

31Las primeras medidas legales para proteger el medio ambiente en Ecuador fueron tomadas en 1976, mediante la Ley de prevención y control de la contaminación ambiental. Sin embargo, esta ley quedó sin efecto durante 15 años, por falta de reglamentos. El tema es tratado de manera más específica en la Ley forestal y de conservación de áreas naturales y vida silvestre, de agosto de 1981, en varios reglamentos relativos a agua (1989), aire (1991) y suelo (1992), así como en una multitud de normas emitidas por organismos públicos al nivel nacional, provincial y municipal (Narváez 2004: 366-374).

32Tras la crisis política que desembocó en la caída del presidente Bucaram, en febrero de 1997, los ecologistas se involucraron en el proceso de reforma de la Constitución política, que conllevó importantes logros en este ámbito. Los principales cambios introducidos por la Constitución de 1998, constan en los artículos 86 a 90. El artículo 86 recuerda el derecho de la población a vivir en un ambiente sano y libre de contaminación. Es complementado en particular por cuatro artículos dedicados a las responsabilidades ambientales, la participación de las comunidades, los objetivos de la política pública en materia ambiental y la responsabilidad por daños ambientales.

  • 6 El primer debate del proyecto de ley en el Congreso finalizó en agosto de 1996, pero el segundo de (...)
  • 7 Mediante los Decretos ejecutivos No. 551 (creando la zona intangible Cuyabeno-Imuya) y No. 552 (cr (...)

33En la continuidad de la reforma constitucional, fue promulgada la Ley de gestión ambiental6, que confía al Ministerio del Ambiente la responsabilidad de promover el desarrollo sostenible, junto con los organismos encargados de la descentralización de la gestión ambiental. Entre los instrumentos que menciona la ley, figuran la planificación, los estudios de impacto y el monitoreo o control ambiental, así como diversos mecanismos de participación social. Por otro lado, en 1999, se procedió a la disolución del INEFAN (Instituto ecuatoriano forestal y de áreas naturales), adscrito desde 1993 al Ministerio de Agricultura y Ganadería, que competía con el Ministerio de Medio Ambiente — creado en octubre de 1996 y renombrado Ministerio del Ambiente en noviembre de 1999. Desde este Ministerio, se logró impulsar una reforma clave en el sistema de áreas protegidas, con la declaratoria de dos zonas intangibles en la región amazónica7, lo cual constituye la medida más drástica tomada hasta la fecha para prohibir las actividades extractivas en áreas protegidas.

34La crisis política que desembocó en la renuncia del presidente Jamil Mahuad, el 21 de enero de 2000, detuvo este programa de reformas. Incluso, en los cuatro primeros meses del gobierno interinario de Gustavo Noboa, el Ministerio del Ambiente fue disuelto y sus atribuciones volvieron al Ministerio de Turismo. No fue sino en 2001 que se reiniciaron las medidas destinadas a reforzar la política ambiental, con la elaboración de un documento titulado “Política y estrategia nacional de biodiversidad de Ecuador 2001-2010”.

35Este documento analiza la situación actual de la biodiversidad y formula algunos “principios básicos” para orientar la política del Estado a mediano plazo (sostenibilidad ecológica y económica, precaución y prevención, equidad, corresponsabilidad y participación, valor cultural de la biodiversidad).

36Las líneas estratégicas descritas en la tercera parte del documento destacan la necesidad de un modelo de desarrollo sostenible en el contexto de crisis económica que sigue afectando al país, de reforzar la conservación in situ, reducir la presión sobre la biodiversidad y respetar los derechos individuales y colectivos en relación al acceso y el control de los recursos naturales (Villaverde et al, 2005: 106-107). No obstante, a pesar de haber recibido el apoyo de varios organismos internacionales de cooperación, esta “política y estrategia” aparece más bien como un proyecto utópico salpicado de buenas intenciones, debido principalmente a la competencia con la agenda de la política petrolera.

  • 8 Respectivamente el Decreto ejecutivo No. 1215 de febrero de 2001 y el Decreto ejecutivo No. 3401, (...)

37Desde la construcción del segundo oleoducto del país, el oleoducto de crudos pesados (OCP), en 2000-2003, la capacidad de transporte de petróleo supera la capacidad de producción. Por consiguiente, los tres gobiernos que se sucedieron entre 2000 y 2006 persiguieron un objetivo común: intensificar la explotación petrolera en la Amazonia, donde se produce la casi totalidad del petróleo ecuatoriano. Así fue como, mientras la Ley de biodiversidad quedaba sin adoptar en el Congreso, se expidieron dos reglamentos por decretos: el Reglamento de consulta y participación para la realización de actividades hidrocarburíferas y el Reglamento sustitutivo del reglamento ambiental para las operaciones hidrocarburíferas en el Ecuador8.

38El primero es objeto de la oposición de un sector importante de la sociedad civil, compuesto de organizaciones y comunidades indígenas amazónicas, a las cuales se suman muchas ONG ecologistas y de defensa de los derechos humanos. Este reglamento responde a la necesidad de hacer viable la ratificación del Convenio 169 de la Organización internacional del trabajo (OIT) por el Ecuador (tras la reforma constitucional de 1998), en particular en cuanto a los derechos de los pueblos y nacionalidades indígenas a ser informados y consultados, así como a participar en los proyectos de desarrollo susceptibles de afectar sus condiciones de vida. Pero el hecho mismo de que haya sido promulgado por decreto, al término de la administración Noboa, en un contexto de fuerte resistencia de muchas organizaciones locales y buena parte del movimiento ecologista a la ampliación de las actividades petroleras en la Amazonia, le resta mucha legitimidad. El problema no encontró solución con el gobierno de Lucio Gutiérrez, cuya política desembocó en la radicalización de conflictos locales y la división de las organizaciones indígenas amazónicas sobre este tema, ni tampoco tras su derrocamiento, en abril de 2004.

39Ante las superposiciones de normas legales — a veces contradictorias — y su incidencia negativa para la conservación, mayormente visible a partir del impulso de los procesos extractivos a gran escala, necesitamos disponer de instrumentos teóricos y conceptuales para dotar de instrumentos que puedan servir a la toma de decisiones y el establecimiento de políticas públicas renovadas. Es menester un análisis de las relaciones entre el Estado, las empresas petroleras y la sociedad — compuesta por las organizaciones de la sociedad civil y las comunidades locales — que permita apreciar objetivamente cuál es el rol del Estado en el manejo y la gestión ambiental del parque Yasuní. Tal ha sido el propósito de la investigación cuyos resultados son presentados en este libro.

Problemáticas, hipótesis y metodología de la investigación

Problemáticas

40Las preguntas que orientaron la primera parte de la investigación son: ¿Qué instituciones tienen competencia en la gobernanza ambiental del parque Yasuní? ¿Qué instrumentos de regulación son aplicables al área de estudio? ¿Cuál es el rol de los organismos de control, en particular en cuanto a la gestión ambiental de las actividades petroleras y la conservación?

41Frente a estas inquietudes, surgieron las dos grandes hipótesis que guiaron el trabajo de campo, y es que el Estado ecuatoriano es el primer responsable de las contradicciones generadas entre la política petrolera y la política ambiental en el parque; pero por otro lado, la sociedad civil no ha sido capaz de ejercer una incidencia política suficiente como para contrarrestar los efectos nefastos de esta “esquizofrenia estatal” (Fontaine 2003 a: 387).

42De ahí que aparecieron otras preguntas, que orientaron la segunda parte de la investigación: ¿Qué estratégias adoptaron las comunidades indígenas y sus organizaciones para conseguir la legalización de sus territorios? ¿Cómo se articularon éstas con las acciones de las organizaciones indígenas nacionales e internacionales? ¿Qué papel jugó el movimiento ecologista ecuatoriano en los conflictos ambientales generados alrededor del parque Yasuní? ¿Qué incidencia tuvieron aquellos conflictos en las reformas legales y las políticas públicas?

43Estas preguntas llevaron a formular dos hipótesis complementarias de las anteriores, y es que las acciones de las comunidades huaorani y quichua del área de estudio son relativamente desarticuladas de aquellas del movimiento indígena ecuatoriano y amazónico en general; por su parte, el movimiento ecologista aparece dividido internamente entre un sector radical y activista por un lado, y un sector moderado y comprometido más bien en el trabajo técnico de asesoría al sector institucional.

44La organización del libro responde a la articulación de estas dos series de preguntas e hipótesis. En el primer capítulo, Iván Narváez analiza la política ambiental del Estado y evalúa la viabilidad del modelo de conservación imperante en el parque Yasuní.

45En el capítulo 2, Guillaume Fontaine analiza la incidencia de los conflictos ambientales en los esfuerzos de cooperación institucional, a través de la experiencia del comité de gestión de la reserva de biosfera Yasuní.

46En el capítulo 3, Paúl Cisneros estudia la incidencia de los conflictos territoriales en la margen derecha del río Napo, sobre la cooperación entre las comunidades quichua y el Ministerio del Ambiente para la conservación del parque.

47En el capítulo 4, Rommel Lara pone en perspectiva histórica la política indigenista del Estado y su rol en la configuración del territorio huao y las relaciones entre los huaorani, la sociedad ecuatoriana y las empresas petroleras.

48En el capítulo 5, Ricardo Crespo presenta los principales textos legales y normativos que enmarcan la conservación de la diversidad biológica y las actividades petroleras en la región amazónica.

49Finalmente, en el capítulo 6, Karen Andrade observa cómo se genera la opinión pública alrededor del parque y de qué manera ésta incide en las políticas públicas en el contexto actual.

La investigación sociológica

50La metodología utilizada consistió en una investigación sociológica de 18 meses, en la cual se articularon varios instrumentos y técnicas. La idea original del proyecto salió de un foro socioambiental, realizado en Quito, en febrero de 2005, sobre “a gestión ambiental del bloque 31”, en el cual intervinieron representantes de Petrobras, la Universidad San Francisco de Quito y la fundación Futuro Latinoamericano. Un segundo foro se llevó a cabo en Puerto Francisco de Orellana en enero de 2006, sobre “petróleo y conservación en el parque nacional Yasuní”, en el cual intervinieron representantes Ministerio del Ambiente por el parque Yasuní, la Mesa cantonal de medio ambiente y la Wildlife conservation society. Un tercer foro fue organizado en Puerto Francisco de Orellana en marzo de 2006, sobre “la descentralización de competencias ambientales”, con la participación del secretario nacional de Desarrollo Sustentable para la Presidencia de la República, el director de Biodiversidad, Áreas Protegidas y Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente, un representante de la Dirección de Ambiente del Consejo Provincial de Orellana y un representante del proyecto Bosques-Solidaridad Internacional. (Cf. Anexo 6 a). Además de estos eventos públicos, se llevaron a cabo cuatro series de entrevistas semidirigidas a los actores claves del área de estudio (Cf. Anexo 6 b). Estas entrevistas, realizadas individualmente o en grupo según la disponibilidad de los interesados, complementaron oportunamente las informaciones levantadas en la documentación de fuentes primarias y secundarias.

51A partir del material así recolectado, se redactó una cronología de las etapas de la constitución del espacio en nuestro área de estudio y del contexto regional y nacional en el cual éstas sucedieron (Cf. Anexo 1). Esta “historia natural del parque Yasuní” permite analizar los “datos duros” en una doble perspectiva diacrónica (o evolutiva) y sincrónica (o simultánea), imprescindible para la sociología de los conflictos ambientales. Por último, Paúl Cisneros elaboró una serie de mapas, a partir de la información primaria y secundaria disponible sobre la evolución de los límites del parque y del proceso de licitación de bloques petrolíferos en el área de estudio, que fueron validados por el Instituto Geográfico Militar.

Agradecimientos

52El trabajo del equipo del Observatorio Socioambiental fue ampliamente facilitado por la cooperación activa del jefe del parque nacional Yasuní, Alonso Jaramillo, y los intercambios que tuvimos con él. Así mismo, nuestras hipótesis fueron regularmente retroalimentadas en las reuniones sostenidas con actores vinculados con el comité de gestión de la reserva de biosfera Yasuní - en particular David Romo, director de la Estación Tiputini por la Universidad San Francisco de Quito, Esteban Suárez, director de la WCS, Emerita Villarea, coordinadora de proyecto por el Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio (FEPP), Mauricio Castillo, coordinador de ciencias naturales para la UNESCO y Carolina Mancheno, consultora por el Ministerio del Ambiente, ambos contratados por la WCS en el momento de la investigación, así como Víctor Utreras de la WCS y Martha Noboa, del Municipio Francisco de Orellana.

53Asimismo, contamos con el respaldo de varios funcionarios del Ministerio del Ambiente y de la Secretaría Nacional de Desarrollo Sustentable de la Presidencia de la República, quienes contribuyeron a rectificar y enriquecer los avances de la investigación. Por último, nuestro trabajo se benefició de la colaboración del equipo de relaciones comunitarias y seguridad industrial de Petrobras, tanto para la logística de transporte en algunas salidas de campo, como para el acceso a la información técnica relevante.

54La revisión de los textos por todos los miembros del equipo facilitó considerablemente el trabajo de los coordinadores, por lo cual la contribución de cada autor y autora rebasó los límites de la redacción de una contribución. Andrea Madrid y Ana Pohlenz ayudaron por su lado a la revisión de la forma general del texto. La evaluación a cargo de Esteban Suárez, Hernán Darío Correa y un lector anónimo nos ayudó a aportar correcciones importantes a la versión final del manuscrito. Finalmente, Paulina Torres y Antonio Mena aportaron su habitual talento y atención a la revisión final, el diseño y la edición del libro.

55A todas y a todos, dirigimos nuestros agradecimientos.

Notes

1 Como elementos referenciales para formular políticas, planes y estrategias de manejo y gestión de áreas protegidas desde una perspectiva de la gobernanza ambiental, se puede acudir al documento final del simposio “Aumento de la capacidad: desarrollo de la capacidad de gestión”, organizado en el marco del V Congreso Mundial de Parques, celebrado en Durban (Sudáfrica) del 8 al 17 de septiembre de 2003.

2 Mediante el decreto interministerial No 322, del 26 de julio de 1979.

3 Por el acuerdo ministerial del Ministerio de Agricultura y ganadería No 191, del 2 de abril de 1990.

4 Mediante el acuerdo ministerial No 202, del 26 de mayo de 1992.

5 Las empresas petroleras transnacionales operan sujetas a convenios otorgados mediante licitación convocada por la instancia oficial: el Comité especial de licitaciones. Actualmente 17 contratos cubren un total de 3,4 millones has de la región amazónica.

6 El primer debate del proyecto de ley en el Congreso finalizó en agosto de 1996, pero el segundo debate fue postergado por la crisis política de 1997. La ley fue publicada en el Registro Oficial No. 245 del 30 de julio de 1999.

7 Mediante los Decretos ejecutivos No. 551 (creando la zona intangible Cuyabeno-Imuya) y No. 552 (creando la zona intangible Tagaeri-Taromenane), del 29 de enero de 1999. El 3 de enero de 2007, el presidente Alfredo Palacio firmó el Decreto ejecutivo No. 2187 sobre la delimitación de la zona intangible Tagaeri-Taromenane.

8 Respectivamente el Decreto ejecutivo No. 1215 de febrero de 2001 y el Decreto ejecutivo No. 3401, de diciembre de 2002.

Table des illustrations

Titre Mapa I. Catastro petrolero del Ecuador
Légende Fuente: Ministerio de Energía y Minas, DINAPA, 2005.
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/5765/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 99k
Titre Mapa II: Evolución de los límites legales del parque Yasuní
Légende Elaborado por Paúl Cisneros.Fuente: IGM 2006, ECORAE 2003
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/5765/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 230k
Titre Mapa III: Bloques petrolíferos en el parque Yasuní en 2006
Légende Elaborado por: Paúl Cisneros, 2006Fuente: ECORAE, 2003
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/5765/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 130k

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