Capítulo 3. De la crisis a las esperanzas de cambio
p. 113-150
Texte intégral
1En los capítulos anteriores pudo observarse cómo, a partir de la década de 1970, las comunidades indígenas se han ido organizando -contra la pérdida de sus territorios, su marginación en la sociedad, el proselitismo de los grupos armados o las exacciones de las milicias al servicio de los terratenientes-, cómo se han unido con otros sectores de excluidos y cómo lograron, así, un nuevo estatus de interlocutores ante el Estado. Conjuntamente, la relación de las comunidades indígenas con el mundo supracomunitario se ha transformado de manera progresiva: su visibilidad, negada en un primer tiempo, se impuso poco a poco en la sociedad nacional. Esta tendencia, perceptible desde el surgimiento del movimiento indígena en Colombia, no dejará de crecer desde fines de los años 1980. En este periodo, en efecto, un factor coyuntural influyó fuertemente en la suerte de estas poblaciones, actuando de manera indirecta, a favor del reconocimiento de su papel como componente nacional: el contexto de crisis generalizada que afectaba al país. Gracias a un procedimiento fuera de lo común, adoptado frente a una situación aparentemente sin salida, las organizaciones y comunidades indígenas -así como otros sectores de la sociedad- pudieron tomar parte en la labor de “reconstrucción nacional” emprendida por medio de la Asamblea Nacional Constituyente que dio origen a la constitución política de 1991. Unos años antes, a partir de 1988, otra reforma había sido implantada, en pro de la descentralización administrativa y política del país. De acuerdo con la ley II de 1986 instigada por el presidente Belisario Betancur (1982.-1986), se reglamentó la elección popular de alcaldes -que antes eran nombrados por el poder central-, y con el objetivo de fortalecer la democracia participativa se concedieron nuevas prerrogativas a los municipios. Medidas que, de diferentes índoles -una de fondo, otra más puntual- contribuyeron a abrir camino a una presencia cada vez más fuerte de las comunidades indígenas en las elecciones -primero localmente y luego a escala regional y nacional-.
EPISODIOS DE UNA CRISIS SIN SALIDA
2En 1991, Francisco Leal definió a Colombia como “un país con una sociedad civil multipolarizada y débil y un Estado fragmentado incapaz de poner en práctica la potencialidad política de sus instituciones” (Leal, 1991: 28). Eduardo Pizarro, por su parte, ha hablado del sistema político colombiano como de una mezcla de autoritarismo y democracia formal (Pizarro, 1985). También a propósito de Colombia, Daniel Pécaut hace referencia a la existencia -o persistencia- de un caos entre numerosas fuerzas opuestas o paralelas al Estado, que sacan provecho de la debilidad de este último para establecer y hacer funcionar sus propias redes de poder: organizaciones guerrilleras, paramilitares o narcotraficantes. En el momento en que varias redes de poder se disputan un territorio, la población se encuentra entre fuegos cruzados mientras se impone el terror. Paralelamente, fronteras invisibles van atravesando cada zona, marcando los límites inestables de influencia de unos u otros. En tal contexto, el recurso a una u otra de estas fuerzas sería solamente instrumental y carecería de toda adhesión ideológica real (Pécaut, 1996: 41-42). Estas apreciaciones del “caso colombiano” ilustran bien el fundamento de la crisis de la década de 1980: carencia de legitimidad del Estado, régimen político a veces dudoso, multiplicidad de actores que dan paso a una violencia proteiforme. Elementos que parecen arrastrar el país hacia un peligroso punto de no-retorno (Pécaut, 1987).
HACIA UNA SUPERCRISIS
3La crisis colombiana de los años 1980 puede interpretarse como la consecuencia de una serie de factores: cuasi-monopolio de los partidos Liberal y Conservador en el sistema político, incremento paralelo del clientelismo y del abstencionismo, refuerzo continuo del poder ejecutivo, militarización progresiva de la sociedad y el Estado, debilitamiento creciente de las instituciones. Cuando, en los años 1970 y 1980, nuevos actores -narcotraficantes y paramilitares- se suman a estos elementos, la situación se agrava aún más, la crisis se vuelve supercrisis (Iepri, 1989: 67). Paralelamente, con la aparición de estos nuevos actores la violencia llega a tomar una forma cada vez más problemática: a una violencia política y partidaria -como la que había afectado antes el país, en los años 1940 y 1950, o la que tendría lugar con el surgimiento de las organizaciones guerrilleras, en las décadas de 1960 y 1970- la sustituirá en la de los años 1980 una violencia generalizada y difícilmente identificable: miembros de las fuerzas armadas y de la policía nacional, guerrilleros, narcotraficantes, paramilitares así como narco-guerrilleros y narco-paramili-tares se impondrán unos a otros mientras las “guerras” -abiertamente decíaradas o subterráneas- se alternarán (Pécaut, 1987: 3-22). Causas diversas, terrenos diversos. Alianzas y oposiciones complejas, muchas veces ambiguas, para una avalancha de fuegos cruzados. Autores de violencia -o de violencias-“protegidos” por una impunidad casi asegurada, entre otras razones, por las fallas de un aparato judicial poco eficiente. En este mismo periodo, las zonas de violencia se desplazan, se amplían. Del campo la violencia llega hasta las ciudades: en la década de 1980 afecta 12% de la población nacional, 21% de la superficie del territorio colombiano (Pécaut, 1987: 6). Los últimos años de la década de 1980 son testigos, además, de la aparición de un fuerte narcoterrorismo. Cuando, a finales de agosto de 1989, el gobierno del presidente Virgilio Barco (1986-1990) declara la “guerra total” a los narcotraficantes, estos no tardan en responder, decididos a emprender una “guerra total” contra sus propios enemigos. Empieza entonces una larga serie de atentados en las principales ciudades del país, paralizadas por un sentimiento de tensión generalizada. Por el contrario, del lado del gobierno, los resultados de esta guerra no son significativos; este sólo puede tener en cuenta su debilidad frente a la potencia de los narcotraficantes.
RESPUESTAS GUBERNAMENTALES: FRACASOS EN SERIE
4Frente a la crisis, los gobiernos han adoptado diversos mecanismos. En un primer tiempo, con los presidentes Alfonso López (1974-1978) o Julio César Turbay (1978-1982), las soluciones planteadas buscaban el fortalecimiento de los medios de coerción: con la implementación, en Colombia como en otros países del continente, de la llamada doctrina de seguridad nacional. Sin embargo, ante los poco convincentes resultados de estas medidas, la búsqueda de una respuesta a la crisis se orientó en dirección contraria con la llegada al poder de Belisario Betancur: la elaboración de un nuevo esquema político que proponía abrir paso a una eventual oposición. En estos diferentes contextos, los efectos relativos a la organización de la justicia, la redefinición del papel del Congreso o la división político-administrativa del territorio fueron considerados claves para solucionar los problemas. De estas reflexiones nació la convicción de que era necesario proponer un cambio de los fundamentos del país, en otras palabras, que había que permitir una reforma de la constitución política. Reforma a la que, después de varios intentos infructuosos de sus predecesores -López y Turbay-, los presidentes Barco y Gaviria abrirán paso, y que finalmente se impondrá, en 1990-1991, no sin antes tener que enfrentar numerosos obstáculos.
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5Cuando el 7 de agosto de 1986 el liberal Virgilio Barco sucedió a Belisario Betancur en la presidencia de la república, trató de favorecer simultáneamente, bajo el lema rehabilitación, normalización y reconciliación, el aumento de la inversión pública en zonas marginales con el fin de reajustar los desequilibrios regionales, el fortalecimiento de las medidas represivas del Estado tras los “desbordamientos guerrilleros” de finales de la administración anterior, pero también el diálogo con las organizaciones armadas (Bejarano, 1991: 57-124). El programa de Virgilio Barco presentaba, además, otro aspecto novedoso: el regreso a un esquema gobierno-oposición. Con dicha medida se buscaba crear “incentivos institucionales de crítica frente al gobierno, con el fin de canalizar los conflictos sociales y políticos dentro de las reglas de juego establecidas formalmente” (Leal, 1991: 44). También podía constituirse en un medio para que la guerrilla dejara las armas, a cambio de un acceso legalmente reconocido a la vida política nacional. Sin embargo, cumplidos los dos primeros años de su mandato, el balance del gobierno Barco era negativo. Sin contar la concreción de un proyecto de reforma municipal heredado de la administración Betancur, las medidas que buscaban la democratización y repolitización del país no avanzaban. Mientras tanto, movimientos guerrilleros, narcotraficantes y paramilitares no dejaban de oponerse al Estado. Frente a estas dificultades, cada vez parecía más necesario recurrir a medios especiales para resolver la situación del país. Debía modernizarse el Estado y tomar medidas eficientes para velar por el respeto del orden público, no sin demostrar también un esfuerzo de conciliación frente a la oposición. Esta nueva perspectiva marcó los dos últimos años del mandato de Virgilio Barco (Bejarano, 1991: 78-91). A partir de 1988, la actitud del gobierno adquirió un tono diferente. Primero, se reanudó el diálogo con la guerrilla. Segundo, la posición frente al narcotráfico se hizo más dura. Por último, con el objetivo de fomentar la democracia, se planteó un proyecto ambicioso: reformar la constitución de 1886.
LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE: “ÚLTIMA OPORTUNIDAD”
6La idea de Virgilio Barco de reformar la constitución vigente entonces se inscribe en una larga “tradición” colombiana. Como lo señala Hernando Valencia Villa, las estadísticas nacionales son muy dicientes: en Colombia se elaboraron quince constituciones nacionales entre 1811 y 1886, y hubo sesenta y siete reformas constitucionales entre 1886 y 1986 (Valencia Villa, 1993: 14). Fuera de su papel de regulador de las normas supremas, la constitución parece cumplir una función más: la de chivo expiatorio, cuestionada en los periodos difíciles. A finales de la década de 1980, una vez más, la modificación del orden constitucional dio lugar a numerosas discusiones y se presentó como una solución posible a la crisis. En tres oportunidades, el presidente Barco intentó proponer modificaciones a la constitución de 1886; en las tres oportunidades, sin embargo, tales esfuerzos fracasaron.
Voces a favor
7La primera propuesta del presidente Barco fue dictada por una iniciativa del ex presidente liberal Carlos Lleras Restrepo, quien el 5 de julio de 1987 declaró que, frente a la preocupante degradación del Estado de derecho en el país, debía pensarse en la convocatoria de una asamblea constituyente que tuviera como base un gran acuerdo patriótico, para que pudieran adoptarse medidas que restablecieran plenamente el Estado de derecho en Colombia y aseguraran su defensa (Charria, 1988: 65). Sin tardanza, la idea recibió amplio respaldo en la opinión pública y el periódico El Espectador: era necesario permitir un cambio fundamental en la conducta política del Estado, posibilitar el fortalecimiento del sistema democrático por medio de reformas extraordinarias, reconocer que el interés colectivo prevalece sobre las formalidades constitucionales y respetar la voluntad popular. Aunque -de acuerdo con el artículo 218 de la constitución de 1886- el Congreso era el único órgano legalmente autorizado para reformar la carta magna, la posibilidad de recurrir a una asamblea constituyente aparecía como la “única vía para superar la gravísima crisis institucional” (Ibid.: 65), una “fórmula no muy ortodoxa desde el punto de vista institucional pero efectiv[a] desde el punto de vista del realismo político” (Ibid.: 67). A principios de 1988, en respuesta a la petición general, el presidente Barco propuso la realización de dos referendos: uno para derogar el artículo 13 del plebiscito de 1957 -que dio vida al sistema del Frente Nacional- prohibiendo el plebiscito, y otro para que la población se pronunciara frente a una propuesta de reforma constitucional. Esta idea, sin embargo, no fue acogida favorablemente por la clase política tradicional y, en febrero del mismo año, este primer proyecto fue abandonado.
8A las pocas semanas le sucedió una segunda alternativa: el llamado Acuerdo de la Casa de Nariño, firmado entre los representantes del Partido Liberal (Virgilio Barco) y el Partido Conservador (Misael Pastrana). Dicho acuerdo preveía un proceso de “reajuste institucional” de ocho meses al término del cual podría someterse un proyecto de reforma constitucional a la población, también por medio de un referendo. Para sus partidarios, constituía el medio más adecuado para encontrar una “reforma de consenso”. Por su parte, los que se oponían a él lo consideraban un nuevo pacto bipartidista y una reformulación del Frente Nacional que podía ser un obstáculo a la salida de la crisis. A pesar de las divergencias, el Acuerdo de la Casa de Nariño tenía una particularidad digna de interés: mediante una serie de audiencias públicas, permitió la participación de la sociedad civil en el debate (Castro, Sáchica, 1988; Valencia Villa, 1989). Sin embargo, la voluntad de reformar la constitución de 1886 se vio frenada por segunda vez, en esta ocasión por el Consejo de Estado que, el 4 de abril de 1989, declaró inconstitucional el Acuerdo de la Casa de Nariño -en la medida en que no se adecuaba con el procedimiento ordenado por el artículo 218 de la constitución vigente-. Tras dos fracasos consecutivos, el presidente Barco se vio en la obligación de dejar la reforma constitucional en manos del Congreso. Nuevamente, se propuso someter la propuesta de reforma a “juicio público” por medio de un referendo. Pero, por tercera vez, la sugerencia presidencial debió enfrentar un elemento imprevisto: algunos parlamentarios querían incorporar en el referendo una pregunta relativa a la extradición de los narcotraficantes; negándose a esta alternativa, el gobierno finalmente decidió retirar su proyecto.
9A finales de la década de 1980 la situación del país parecía más estancada que nunca. Ninguna de las soluciones planteadas para permitir una salida a la crisis había dado resultados. Frente a estas circunstancias, el asesinato, en agosto de 1989, de Luis Carlos Galán -candidato del Nuevo Liberalismo a las elecciones presidenciales de mayo de 1990- cumplió el papel de un detonador: dio origen a una fuerte reacción por parte de la sociedad civil y favoreció, de manera indirecta, la convocatoria de una asamblea constituyente. En los días siguientes a sus funerales se organizaron marchas de protesta en Bogotá. En el primer plano, en el banquillo estaban no sólo los narcotraficantes -presuntos autores del crimen- sino también el Estado, débil, y su justicia, incapaz. Al frente, entre los manifestantes, estaban numerosos estudiantes: fueron ellos los que tomaron desde allí las riendas de la iniciativa popular. Una vez más, la reforma de la constitución por medio de una constituyente surgió como primer eje de las reivindicaciones: tal alternativa debía posibilitar la amplia participación de la población colombiana en la reorganización de fondo del país; esta sería la única vía posible para restablecer el equilibrio entre las instituciones y la sociedad civil, el único medio, también, para llegar a un acuerdo de paz con los grupos armados (Buenahora, 1992: 126-130; Campos, 1990: 57-61).
10El II de marzo de 1990 tuvo lugar una jornada electoral en la que la población debía escoger alcaldes, concejales, diputados, senadores y representantes a la Cámara. Además de esto, también podía seleccionarse al candidato liberal en la elección presidencial. Con motivo de esta jornada destinada al voto popular, el movimiento estudiantil decidió agregar una séptima papeleta en la ciudad de Bogotá: por medio de esta los votantes tendrían la posibilidad de expresarse frente a la perspectiva de una asamblea nacional constituyente. La respuesta fue muy diciente, dado que la mayor parte del electorado se pronunció a su favor, lo que condujo a buena parte de la clase política a admitir esta necesidad
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Constituyente y proceso de paz
12Aparte de la acción organizada desde el movimiento estudiantil, otro factor contribuyó fuertemente a fomentar la elección de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991: la reanudación de las negociaciones con los grupos armados y el peso significativo de dicha asamblea a lo largo de los debates.
13El M-19 fue la primera de las organizaciones guerrilleras del país en aceptar la negociación. Decisión que trajo muchas consecuencias. Primero, porque este gesto permitió la firma de la paz entre este movimiento y el gobierno. Segundo, porque a cambio de su reinserción en la vida civil el m-19 conquistó un nuevo papel en la escena político-electoral nacional. Por último, debido a que tanto la actitud del m-19 como los resultados obtenidos a cambio de la desmovilización -entre otros, la conversión del movimiento ilegal de oposición m-19 en un movimiento legal de oposición, Alianza Democrática m-19 (ad-M19) y su participación en el debate constitucional- sirvieron de modelo para buena parte de los grupos reunidos en la Coordinadora Nacional Guerrillera Simón Bolívar -entre ellos el Ejército Popular de Liberación (EPL), el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT) y, sobre todo, el ya mencionado Movimiento Armado Quintín Lame- (García, 1992; Laurent, 1993).
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14Cuando, a finales de la década de 1980, Colombia estaba animada por el debate generado por la última propuesta de reforma del presidente Barcola cual finalmente fracasó-, el m-19 dio a conocer su posición a favor de una apertura democrática del país, condición fundamental, según el grupo, para dejar las armas. En esta perspectiva, la organización guerrillera reivindicaba una reforma constitucional que ampliara los espacios de participación democrática, una reforma electoral que purificara los vicios del sistema y una circunscripción electoral especial de carácter nacional, que permitiera a los guerrilleros desmovilizados entrar con más facilidad en la contienda electoral (García, 1992: III). En respuesta, la relación gobierno-guerrilla avanzaba progresivamente en busca de un consenso. A principios de octubre de 1988, doscientos veintisiete miembros del m-19 aprobaron la decisión de reinsertarse en la vida civil para crear una fuerza política liderada por uno de los principales comandantes del movimiento, Carlos Pizarro. En el mes siguiente, el 2 de noviembre del mismo año, se firmó el llamado Pacto político para la paz y la democracia. Este acuerdo planteaba, entre otras condiciones, la convocatoria de un referendo extraordinario que permitiera la entrada de la Alianza Democrática m-19 en el Congreso, y que en la constitución se agregara un artículo que permitiera convocar, por referendo, una asamblea constituyente. Semanas después, la Alianza Democrática m-19 fue reconocida oficialmente como partido político.
15La firma de la paz y la rápida inserción del m-19 en la esfera política legal2 crearon un precedente cuyo efecto fue estimular a otros grupos guerrilleros para que, a su vez, entablaran conversaciones con el gobierno (García, 1992: 117-167). Así las cosas, cuando en mayo de 1990 la vox populi se pronunció de manera unánime a favor de una constituyente, la negociación con algunos de los alzados en armas ya se había iniciado. El 25 de enero de 1991, el Partido Revolucionario de los Trabajadores fue el siguiente grupo guerrillero en convertirse en partido político y tener derecho a ser representado en el debate constitucional por medio de un portavoz, a cambio de la firma de la paz. Sin embargo, para el epl y el Quintín Lame el proceso era más complejo y lento, y para ambos grupos la perspectiva de la reforma constitucional cumplía un papel central, dejando entender que, sin constituyente, no habría paz. En una carta enviada al ministro de Gobierno, el 18 de julio de 1990, el epl exigía la implementación de “mecanismos pertinentes para la constituyente”, entre los que se destaca una comisión pre-constituyente encargada de recoger propuestas y buscar consensos entre las numerosas partes presentes en ella (Ibid.: 128).
16Por su lado, con motivo de una reunión con representantes del gobierno, el 26 de junio de 1990, el Quintín Lame planteó las condiciones de su desmovilización. Puesto que las comunidades indígenas seguían siendo víctimas de actos de violencia cometidos por organizaciones paramilitares, y siempre estaban en desventaja frente a todas las fuerzas políticas, el movimiento dio a conocer su exigencia de un verdadero compromiso del gobierno a favor del cese de la “guerra sucia”. Por otra parte, insistía en la importancia de la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente y en la necesidad de asegurar la representación de los intereses de las comunidades indígenas en su seno. La llegada al poder del presidente liberal César Gaviria en agosto de 1990, supuso más flexibilidad de la posición del gobierno frente a los grupos armados: a cambio de la firma de la paz el nuevo presidente estaba dispuesto a más concesiones. No obstante, el diálogo seguía siendo difícil, sobre todo dado el poco control ejercido por el gobierno sobre las fuerzas armadas y por la continuación de la “guerra sucia”, a pesar de las numerosas denuncias. Por tanto, hasta finales de 1990 las negociaciones estuvieron parcialmente estancadas. Sin embargo, mientras se aproximaba la fecha prevista para la elección de representantes ante la Asamblea Nacional Constituyente, las conversaciones entre el gobierno y el epl se reanudaron: el 15 de febrero de 1991 firmaron el acuerdo de paz que, entre otras garantías, le abre al movimiento un espacio nuevo en el ámbito político nacional, promoviendo su proyecto, reconociéndolo como organización legal y, de paso, concediéndole dos cumies en la Asamblea Nacional Constituyente (Ibid.: 128-137).
17La negociación con el Quintín Lame se demoró unos meses más: cuando se iniciaron las sesiones de la Asamblea Nacional Constituyente todavía no se había firmado la paz con el movimiento de autodefensa indígena. No obstante, los dirigentes del grupo aprovecharon la reunión de los setenta constituyentes para reivindicar su derecho de participar en la asamblea, así como la creación de una comisión de arbitraje para los diálogos. Pidieron, además, la ejecución de planes regionales de desarrollo, que beneficiaran a las comunidades indígenas. En respuesta, el gobierno aceptó la presencia de un vocero permanente del grupo dentro de la constituyente. Después de un nuevo periodo de crisis, el Quintín Lame y el gobierno llegaron a un último acuerdo, el 27 de mayo de 1991, por medio del cual se aseguró la reincorporación de los ex combatientes a la vida civil a cambio de medidas relativas al desarrollo regional y los derechos humanos, que permitieran el respeto de los derechos de los pueblos indígenas. Además de la puesta en marcha de planes de desarrollo que buscaban mejorar las condiciones de vida de las comunidades del Cauca, se planteó el desmantelamiento total de las organizaciones paramilitares activas en el departamento. Por otra parte, la firma de la paz también favoreció la promoción política del movimiento, así como la participación de uno de sus delegados en la Asamblea Nacional Constituyente, con voz y voto3.
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18Así las cosas, en menos de tres años cuatro organizaciones guerrilleras habrían de dejar las armas y realizar lo imposible. Promovidas al rango de votantes o de consultantes, alcanzarían a tener el derecho de tomar parte en el debate constitucional, un debate que la constitución de 1886 sólo reservaba, hasta ese entonces, a los miembros casi exclusivamente liberales o conservadores del Congreso. Y entre los voceros de los grupos desmovilizados puede censarse un ex combatiente nasa, representante de las comunidades indígenas.
19Por medio de esta salida política de la guerra, el Quintín Lame parece haber ganado una doble apuesta: no sólo adquirió el estatus de organización reconocida legalmente, sino también escapó a los riesgos -mencionados en el capítulo anterior- que la prolongación del conflicto armado podían llevar consigo. De manera general, el balance de la desmovilización de esta organización de guerrilla indígena será relativamente positivo, sobre todo en comparación con las experiencias de otros grupos de reinsertados. Al contrario de otras organizaciones que llegaron a firmar la paz, los miembros del Quintín Lame pudieron quedarse en su departamento de origen sin verse obligados a huir para salvar sus vidas, suerte que corrieron muchos de los ex combatientes del epl o de los elegidos de la Unión Patriótica, brazo desarmado de las Farc activo en el escenario electoral del país desde 1985. Esto contribuiría, sin duda, al desempeño del proyecto político de los ex quintinos: sus lazos frente al sector social que pretendían defender no fueron cortados; por tanto, su participación en los asuntos locales y regionales se facilitó, y pudieron ser representados en la ciudad de Popayán por medio de una fundación -llamada Sol y Tierra-, creada con el objetivo de servirles de intermediario para expresar sus demandas en materia de salud y educación o en el plano económico -haciendo posible la ejecución de numerosos proyectos de producción agropecuaria- (Peñaranda, 1999: 110-116). A pesar de estos alcances indiscutibles, la reinserción de los quintines se reveló en ocasiones más problemática, en la medida en que varios de ellos iban a “trocar” sus “botas pantaneras” para ponerse las de los emisarios de la fuerza pública, en las filas de las fuerzas armadas, de la policía o de diversos servicios de inteligencia: a estos ex combatientes se les reprochará seguir un “doble juego” frente a sus antiguos compañeros de armas. Al respecto, puede señalarse que algunos desmovilizados del Quintín Lame fueron objeto de graves acusaciones y condenados a largas penas de cárcel con base en lo que voceros del movimiento reinsertado calificarán de montajes y calumnias que buscaban sólo desacreditarlos4.
PRESENCIA INDÍGENA EN EL DEBATE NACIONAL
20Tras la etapa “extraconstitucional” instigada básicamente por el movimiento estudiantil, y paralelo a los diálogos con los grupos armados, otro proceso en pro de la constituyente tomó forma: esta vez de carácter oficial y con el respaldo del gobierno (Barco, 1991: 285-291; Buenahora, 1992; Campos, 1990). Por medio de un decreto presidencial extraordinario -el 927 de estado de sitio- se otorgó al pueblo colombiano el derecho y la responsabilidad de decidir acerca de la suerte de la reforma constitucional: debía pronunciarse el 27 de mayo de 1990, día de las elecciones presidenciales (López, 1990: 55-59). En respuesta hubo más de cinco millones de votos a favor de la convocatoria de una asamblea “representativa de las fuerzas sociales, políticas y regionales” del país, “integrada democrática y popularmente” con el fin de “fortalecer la democracia participativa” y destinada a definir fundamentos nuevos para la nación colombiana (Blanquer, 1990: 67; Fescol, 1990: 150). En las semanas siguientes, por medio de un segundo decreto -1926 de estado de sitio-, se prevé y se permite la elección de dicha asamblea (Buenahora, 1992; Laurent, 1993).
LISTAS, CANDIDATOS Y ELEGIDOS
21Más allá de las expectativas que generaría, la particularidad de la elección para la Asamblea Nacional Constituyente, el 9 de diciembre de 1990 -o sea, pocos meses antes de la desmovilización del Quintín Lame-, reside en la multiplicidad de listas que logró suscitar. En efecto, la perspectiva de la constituyente dio origen a un alto número de candidaturas en nombre de causas diversas: listas de los partidos tradicionales, nuevos partidos políticos y todos los sectores sociales, representados por organizaciones estudiantiles, religiosas, étnicas o de mujeres, para salvar a Colombia, por una unión cristiana, por la reestructuración de la costa pacífica, la democracia participativa o un nuevo país para los niños, entre otros. Paralelamente, las numerosas fuerzas político-sociales presentes en esta contienda se enfrentaron a partir de lógicas distintas: unas, por medio de listas únicas, presentadas a escala nacional; otras, por el contrario, bajo la égida de varios líderes (Buenahora, 1992: 339-344)5.
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22Por su carácter especialmente “abierto”, otro aspecto interesante de las elecciones del 9 de diciembre de 1990 fue haber fomentado una movilización significativa de las comunidades indígenas. Para el movimiento indígena -acostumbrado hasta ese entonces a rechazar toda participación dentro de un sistema del cual, de hecho, estaba excluido-, con motivo de dichas elecciones había mucho en juego. Entre otros elementos, se plantearía
la disyuntiva entre proseguir en el abstencionismo electoral y la oposición frontal al sistema, o asumir la posibilidad de avanzar sus reivindicaciones participando en el acontecer político de la nación. Cambio de posición difícil de aceptar, para una militancia acostumbrada durante casi 20 años al rechazo de toda participación en política institucional y a la permanente confrontación con los partidos políticos tradicionales, dueños del Estado (Bonilla, 1995, 323-345: 340).
23Ante estas circunstancias fuera de lo común, el Movimiento de Autoridades fue el primero en aceptar el desafío. Como lo señala Víctor Daniel Bonilla, “(...) cuando la nación entera abrió paso a la iniciativa de una Asamblea Nacional Constituyente, como medio expedito de lograr parte de los cambios en el Estado, el Movimiento de Autoridades Indígenas entró a impulsar decididamente el proyecto” (Ibid.). Adelantada por esta decisión de sus “rivales”, la Onic reaccionó a su vez a favor de la constituyente. Se pronunció también en pro de la convocatoria de una asamblea amplia y democrática, apta para tomar en cuenta las “reivindicaciones de los sectores populares a nivel regional y local” (Onic, 1990, UI n° 95: 2]. Al respecto, preconizaba que “la unidad del sector popular se construya en la diversidad” y pidió que las decisiones tomadas en la constituyente se adoptaran por consenso, antes de ser ratificadas por las bases (Ibid.). Así mismo, exigió la conformación de una comisión representativa de los distintos sectores políticos, sociales y regionales, para definir su modo de funcionamiento (Ibid.). Una vez fijadas estas condiciones, la Organización Nacional Indígena inició un trabajo de formación de las “bases comunitarias”, para explicar la razón de ser de la constituyente6.
24Después de semanas de preparación, tres candidatos se presentaron en nombre de las comunidades indígenas. Dos de ellos eran figuras ya destacadas en el seno del movimiento indígena: Francisco Rojas Birry, que lideraba la lista propuesta por la Onic, y Lorenzo Muelas, quien encarnaba el Movimiento de Autoridades7. Además de ellos se registró un tercer candidato, menos conocido, en representación de un llamado Movimiento Nacional en pro de la Recuperación del Suelo y Subsuelo de la Comunidad Indígena (Buenahora, 1992: 340)8.
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25En total, ciento diecinueve listas entraron a competir. El día de las elecciones, a pesar de una fuerte abstención -75% del electorado potencial- la Alianza Democrática-mk) aparece como el principal vencedor (véase la tabla I)9. A su lado otros “participantes desconocidos” recibieron el respaldo de los electores. Entre ellos estaban, precisamente, los candidatos de las organizaciones indígenas: el 9 de diciembre de 1990, junto con los otros sesenta y ocho miembros de la asamblea, Francisco Rojas Birry y Lorenzo Muelas fueron elegidos constituyentes (Ibid.).
26En términos generales, el voto a favor de los candidatos indígenas -que sorprende por su amplitud a pesar de la división ocasionada por la competencia entre dos listas paralelas- correspondió entonces, a la vez, a un voto étnico y a uno de opinión. Con la presencia de la Onic en todo el país, Francisco Rojas recibió un respaldo significativo en los departamentos con fuerte población indígena o en donde los esfuerzos de movilización se manifestaron temprano en el ámbito organizativo: Cauca, Córdoba, Caldas, Tolima y Putumayo. Logró, además, una “mención especial” en su departamento de origen, Chocó, en donde reunió un electorado no sólo indígena sino, también, afrocolombiano. Por su lado, Lorenzo Muelas obtuvo la mayor parte de sus votos en los departamentos de Cauca y Nariño, cuna del Movimiento de Autoridades. Aparte de votos indígenas, estos dos candidatos motivaron también electores no indígenas en zonas alrededor de las principales ciudades del país en Antioquia, Cundinamarca y Cauca (véase la tabla 1).
27Según Víctor Daniel Bonilla, tal fenómeno podría explicarse por el trabajo adelantado por los Solidarios en años anteriores:
[l]a rapidísima campaña adelantada inmediatamente para elegir delegados indígenas a la Asamblea Nacional Constituyente, demostró que los 10 años de trabajo conjunto entre movimiento indígena y grupos solidarios habían logrado penetrar profundamente, no sólo los tradicionales estamentos de intelectuales, estudiantes y trabajadores, trabajados por la izquierda, sino sectores medios y altos de la población; muchos de los cuales veían y apreciaban en el movimiento indígena una alternativa a las políticas y procedimientos agenciados por el poder y por la izquierda. Favorable transformación de la visión del indio en la sociedad colombiana, que se concretó en la abundante votación de los más variados sectores urbanos por las listas de los indígenas -un 60% del total sufragado por ellos-. Contribución que permitió la elección de tres dirigentes indígenas a la asamblea, donde se esperaba enterrar la discriminación jurídica y política de los pueblos indígenas existentes en Colombia (Bonilla, 1995: 340-341).
TABLA I. VOTO DE LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE (ELECCIONES DEL 9 DE DICIEMBRE DE 1990)

Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil. Asamblea Nacional Constituyente 1990, RNEC, 1990.
TABLA 2. ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE: VOTOS EN PAVOR DE CANDIDATOS DEL MOVIMIENTO INDÍGENA

Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil. Asamblea Nacional Constituyente 1990, RNEC, 1990.
28A este primer elemento, sin duda, hay que sumarle otro: un entusiasmo nuevo a favor de candidatos “fuera de lo común” en un país con un perfil liberal-conservador invariable. Uno con el cabello largo, otro vestido con ruana, anako y sombrero, Francisco Rojas y Lorenzo Muelas, en efecto, llamarían la atención tanto como sorprenderían a un electorado más acostumbrado a un ¡“tradicional” vestido-corbata! (sobre este aspecto, véase el Capítulo 7).
MODOS DE PARTICIPACIÓN...
29La contribución del movimiento indígena al debate constitucional influyó de manera significativa en la ampliación de su espacio de participación en la política nacional. Dicha contribución a la elaboración de la constitución de 1991 se expresó a la vez de manera directa -por medio de los dos constituyentes indígenas elegidos y del vocero del desmovilizado Quintín Lame- e indirecta, por mecanismos de mediación oficialmente implementados entre el “constituyente primario” -es decir, la sociedad civil- y sus representantes ante la Asamblea Nacional Constituyente.
... directa
30De los constituyentes indígenas, el guambiano Lorenzo Muelas fue el primero en tomar la palabra frente a la asamblea (Fals Borda, Muelas, 1991: 2). En su intervención, el 8 de abril de 1991, el elegido por el Movimiento de Autoridades se dedicó, ante todo, a recordar la herencia de la sabiduría legada por los grandes caciques de su región de origen, el Cauca. Subrayó, además, la experiencia de una lucha de más de quinientos años, adelantada por todas partes de Colombia gracias a la ayuda de grandes líderes tales como Manuel Quintín Lame o el Taita Serankua de la Sierra Nevada de Santa Marta. Desde el principio de su alocución, el tono fue claro: “no hemos venido con memoriales de agravios ni a mendigar favores” (Ibid.). Para Lorenzo Muelas, la representación de las comunidades indígenas en la constituyente debía cumplir dos objetivos principales: permitir que el pueblo indígena analizara la situación del país, al lado de los no indígenas; y dar a conocer claramente lo que el pueblo esperaba de una reforma de la constitución (Ibid.).
31Entre los elementos que según el constituyente guambiano contribuían al estado general de crisis que afectaba al país, denunció una serie de “plagas”: inseguridad; falta de trabajo, tierras y conocimientos; desigualdad ante la ley e impunidad ante el crimen; y destrucción de la naturaleza (Ibid.: 2-4). Rechazó, además, la práctica descarada de la corrupción en la vida política, así como el funcionamiento generalizado del clientelismo: “los partidos convirtieron los bienes públicos y el presupuesto nacional en botín de los politiqueros y poderosos de Colombia” y habrían contribuido a “convertir a los copartidarios en clientes políticos, en someterlos a un sueldo o comprarlos con un regalo” (Ibid.: 3). En esta misma perspectiva, el monopolio del poder por un grupo restringido de individuos correspondería a otro de los graves problemas que el país tendría que enfrentar: “(...) el poder está secuestrado desde siempre por los poderosos” (Ibid.: 4). Frente a semejante situación, los constituyentes estarían por desempeñar un cargo significativo:
(...) en este caso de la constituyente son ustedes señores delegatarios quienes figuran, quienes representan y quienes tienen la posibilidad de cambiar esta situación y lograr la liberación del poder político, social y económico en beneficio de las grandes mayorías del pueblo colombiano (...), lo que buscamos las gentes del común es tener auténticos representantes nuestros en la Cámara, en las juntas, en las administraciones (Ibid.).
32Paralelamente, el líder guambiano propuso una serie de prioridades, entendidas como posibles remedios frente a dichas “plagas”. La constituyente debería, primero, velar por asegurar el derecho a la vida. Para esto, habría que tomar en consideración los problemas relativos a la paz, los derechos humanos y la justicia. Así mismo, sería necesario respetar todas las libertades y atenuar las desigualdades entre los poderosos y el pueblo: “[a]seguremos los derechos fundamentales de los pueblos, de las comunidades y de las personas (...), que todos puedan disfrutar de la tierra, del espacio, de los bienes de la naturaleza” (Ibid.: 6). A este propósito, el Taita Muelas preconizaba un reordenamiento político-territorial del país más adecuado a la realidad, que permitiera dotar a las entidades territoriales de la nación de más autonomía (Ibid.). Por otra parte, según él, la constituyente debería plantear mecanismos -como proyectos de desarrollo- mediante los cuales fuera posible el mejoramiento de la vida económica y social, así como comprometerse a fortalecer la participación de la población en la gestión del Estado. Para este último fin, los constituyentes deberían implementar unas “circunscripciones electorales democráticas especiales” respetuosas de los grupos étnicos del país, en especial de las comunidades indígenas (Ibid.). Para justificar la importancia de este tipo de representación adaptada al carácter plural de Colombia, el representante del Movimiento de Autoridades subrayaba la situación particularmente difícil de las comunidades indígenas dentro de un contexto nacional marcado por múltiples expresiones de crisis: “[d]entro de este panorama estamos los indígenas que no sólo afrontamos las mismas plagas de los colombianos sino que además sufrimos la discriminación por ser distintos a los demás, porque hablamos diferente, pensamos diferente, sentimos diferente, actuamos diferente” (Ibid.: 7).
33Contra esta marginación, el constituyente guambiano hizo un llamado fuerte a favor del reconocimiento oficial de la diversidad de la nación colombiana. Expresándose en su lengua materna, incomprensible para los dernás representantes, Lorenzo Muelas se empeñó en ilustrar la aberración que podría tocar el país -en donde se registran más de sesenta idiomas- sin un esfuerzo conjunto a favor de una mejor convivencia: incomprensión total (Ibid.). Porque, según él, no bastaría “proclamar que Colombia es un país multiétnico y pluricultural”; mucho más que esto, sería “necesario que los derechos fundamentales de los pueblos indios y de las minorías étnicas queden taxativamente plasmados en el texto de la constitución” (Ibid.: 8). Esto constituiría la compensación de la “(...) deuda que la joven Colombia tiene con nuestros debilitados pueblos originarios” (Ibid.).
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34Discriminación negativa y exacciones cometidas contra las comunidades indígenas a lo largo de la historia nacional aparecen también como uno de los ejes centrales de la alocución de Francisco Rojas Birry, hecha ante la constituyente el 4 de mayo de 1991; (Rojas Birry, 1991; Gaceta Constitucional, n° 67: 14-21). Así como el líder guambiano, el representante embera de la Onic se dedicó a recordar las numerosas víctimas de la intolerancia y a hacer pública su aspiración personal -y la de los pueblos indígenas del país-para que se pudiera “construir una patria más justa” (Ibid.: 14). Con la mirada en el pasado, Francisco Rojas rememoró, primero, la época en la cual había que “domesticar los indígenas por medio de las tres instituciones infalibles: ‘colonia militar, misioneros y cuerpo de intérpretes’ (...) de arrancarlos a la barbarie en que viven, para conservarle segregado del movimiento general del progreso humano (...)” (Ibid.: 15). Denunció también el trato negativo de las autoridades a las comunidades indígenas, consideradas como atrasadas, trato que respaldaría las leyes a favor de la disolución de los resguardos. Al respecto, el elegido de la Onic retomó las palabras del presidente caucano Guillermo León Valencia (1962-1966) quien, felicitándose por los esfuerzos emprendidos a favor de la asimilación de los indígenas en la nación, declaró: “[e]s menester transformar en colombianos aptos aquellos exponentes de inutilidad aborigen (...)” (Ibid.: 16). De esta manera, el constituyente chocoano comentó quinientos años de historia marcados por dos constantes desde la llegada de los españoles al continente: violencia y resistencia. Por tanto, rechazó abiertamente la celebración del quinto centenario de lo que calificó de epopeya etnocida, así como el doble juego de la ley colombiana frente a demasiados crímenes perpetrados en contra de las comunidades indígenas. “En Colombia no habrá justicia mientras se siga ahogando, bajo el manto engañoso de la igualdad, la diferencia de la cual somos portadores” (Ibid.). Por otra parte, elegido también gracias al respaldo del electorado afrocolombiano del país, Francisco Rojas dio a conocer su voluntad de tomar en consideración los intereses y exigencias de las poblaciones negras, víctimas de la ambigüedad de la ley nacional ante la diferencia: “Nosotros somos hermanos de sufrimiento y su voz ante ustedes” (Ibid.).
35Con el fin de corregir los efectos de varios siglos de desprestigio de las comunidades indígenas y negras, y para luchar contra su “invisibilidad”, Francisco Rojas Birry puso la tolerancia hacia el Otro como punto central de su propuesta. La Colombia que queremos10 debería, entonces, ser concebida como “una patria habitada por seres humanos que respeten la diferencia” (Rojas Birry, 1991: 17). En esta perspectiva, la Asamblea Nacional Constituyente se prestaría como “un espacio que selle un nuevo tratado de paz entre los colombianos” (Ibid.). Así mismo, la “nueva Colombia” tendría que construirse como “una nación que se reconozca rica y variada como es” (Ibid.: 18). Por tanto, sería necesario plasmar constitucionalmente el carácter multiétnico y pluricultural de la nación colombiana y crear un capítulo especial relativo a los derechos de los grupos étnicos (Ibid.). Paralelamente, según el elegido de la Onic, había llegado el tiempo de “abrir canales de participación política y crear los mecanismos para una mejor distribución del ingreso y la propiedad (...)” (Ibid.). Al respecto, Francisco Rojas reivindicó la creación de una circunscripción electoral especial para las comunidades indígenas, así como el recurso a la planeación económica. Por otra parte, según el constituyente chocoano, también había que fomentar una mejor consideración de la mujer en la sociedad colombiana, estimular las iniciativas populares a favor de proyectos de reformas y hacer posible la destitución de los elegidos (Ibid.: 18-19). Al igual que Lorenzo Muelas, Francisco Rojas insistió, además, en que la reforma constitucional debería dar origen a una nueva división político-administrativa más respetuosa de los grupos étnicos y en que, entre otros aspectos, sus territorios “sean reconocidos como entidades territoriales con autonomía política, administrativa y presupuestal” (Ibid.). En este mismo orden de ideas, subrayó la importancia de la vida en “armonía con la naturaleza” y la necesidad de prever una serie de mecanismos específicos para controlar la explotación de los recursos naturales (Ibid.). Para terminar, se pronunció en contra de la extradición e hizo un llamado a favor de la aplicación de la justicia, la defensa de las libertades públicas y la democratización de la fuerza pública (Ibid.: 20). Sobre este último punto, Francisco Rojas preconizaba la “separación de las instituciones policiales de las propiamente militares y el acercamiento del servicio de policía a las comunidades locales (...), la abolición del fuero militar y la dirección política de las fuerzas militares desde un ministerio civil, así como la prestación voluntaria del servicio militar” (Ibid.).
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36Por su parte, Alfonso Peña -quien integró la constituyente después de la desmovilización del grupo Quintín Lame, a partir de mayo de 1991- justificó su participación en el debate nacional con una doble aspiración: “no solamente defender ¡a existencia de ¡os pueblos indígenas sino contribuir a la formación de una sociedad más democrática, pluralista y tolerante” (Peña, s. f.: 1). Por su condición de reinsertado, Alfonso Peña recordó las razones que llevaron a la creación del Quintín Lame: como medio de autodefensa de las comunidades indígenas frente al sin número de violaciones de sus derechos, y en respuesta al asesinato de muchos de sus líderes. Igualmente se declaró satisfecho por la presencia de los dos constituyentes indígenas y dejó entender, públicamente, que respaldaría sus proyectos de reforma: “[q]ueremos unirnos a sus esfuerzos para que se nos reconozca plenamente nuestros derechos por tanto tiempo negados, y a que todo el pueblo colombiano acepte y mire con simpatía el aporte indígena a la nación que estamos construyendo” (Ibid.).
37En muchos aspectos cercanas a las de sus compañeros del movimiento indígena, sus aspiraciones principales se relacionaban con una serie de exigencias: reconocimiento de los territorios tradicionales y su autonomía administrativa; valoración de las riquezas de sus subsuelos; respeto de las diferentes culturas, derecho a una educación propia y calificación de los idiomas indígenas como oficiales; presencia permanente de delegados indígenas en los órganos de representación sometidos a elecciones y, para esto, implementación de una circunscripción electoral especial para las comunidades indígenas (Ibid.). Como Lorenzo Muelas y Francisco Rojas, Alfonso Peña recordó, a su vez, la tradición de lucha de las comunidades indígenas de Colombia, rindiendo homenaje a algunas de sus mayores figuras. Al respecto, narró cómo estas actuaron a favor de la nación tomando parte del lado de las fuerzas criollas durante las guerras de Independencia y cómo, sin embargo, la ley colombiana finalmente se burló de ellas a lo largo de la historia de la nueva República: “(...) [Manuel Quintín Lame] tuvo que propiciar la insubordinación cuando la ley se volvió una farsa para los indígenas” (Ibid.: 2).
38Lo mismo que Francisco Rojas, Alfonso Peña afirmó también su solidaridad con las comunidades negras. Reiteró la importancia de la unidad en la diversidad y de una definición constitucional de Colombia como una nación multiétnica y pluricultural. Por tanto, se pronunció a favor de la construcción de “(...) una nueva sociedad justa y solidaria que lejos de generar rechazos e imposiciones, se funda para superar de una vez por todas los estados de violencia y opresión” que viven los pueblos indígenas (Ibid.: 5). A este propósito, señaló, además, la urgencia de llevar a cabo una reforma agraria real, al igual que fomentar planes de desarrollo en el ámbito local, regional y nacional (Ibid.). En este mismo orden de ideas, Peña insistió en la incidencia que podría tener la perspectiva de una “apertura democrática” del país en el proceso de paz y reafirmó la voluntad de los sectores desmovilizados de la guerrilla de trabajar para un “nuevo país”: “[e]l proceso con el M-19, el EPL, el PRT y ahora con el Quintín Lame se enmarca en la búsqueda de nuevas condiciones que hagan posible la paz con democracia y justicia en nuestro país, y creemos que hemos contribuido inclusive a que se pudiera dar esta asamblea y a que tuviera un carácter más abierto” (Ibid.: 8). Sobre este aspecto, el ex quintino subrayó la importancia conferida por la constituyente al diálogo con la sociedad civil en general, y con las comunidades indígenas en especial (Ibid.: 1). Por último, Alfonso Peña reivindicó la realización de esfuerzos a favor de la convivencia pacífica entre los distintos sectores de la población, la desaparición de los grupos paramilitares y el cese de las violaciones de los derechos humanos (Ibid.: 6).
39Por todo aquello, el proyecto constitucional ante todo debería servir de “(...) fundamentos para que podamos construir una sociedad dinámica, que respete y tenga en cuenta las diferentes caras, vestidos, lenguas y modos de ser y de vivir” de los habitantes del país (Ibid.: 8). Razón por la cual, según el ex combatiente del Quintín, el objetivo principal de la asamblea debería ser “(...) derrotar la intolerancia e iniciar un camino que pondrá fin a estos 500 años de soledad para inaugurar el nuevo siglo de la solidaridad” (Ibid.: 9).
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40Como era de esperarse, los asuntos relativos a la situación y el destino de las comunidades indígenas en el marco de la nación colombiana revestían mucha importancia en cada proyecto presentado por sus voceros. En efecto, todos se pronunciaron a favor del reconocimiento del carácter multiétnico y pluricultural de Colombia, todos expresaron su deseo de que se instituyera el derecho a la doble nacionalidad para los habitantes indígenas de las zonas de frontera, y todos anhelaban cierta autonomía, no sólo para los pueblos indígenas sino también para los grupos afrocolombianos: autonomía en cuanto a territorios, educación, salud, administración de justicia, formas de autoridad, etcétera (Fajardo, Gamboa, Villanueva, 1999: 179). Con el propósito de darle viabilidad a estas peticiones, los constituyentes indígenas exigían la delimitación de “territorios étnicos” y su reconocimiento como entidades territoriales. Por esta misma razón pedían un plan de ordenamiento territorial de acuerdo con las prioridades étnicas, culturales, regionales y ecológicas. Con el objetivo de lograr esta nueva organización político-administrativa reivindicaban, además, la participación de representantes de los grupos étnicos en dicho proyecto. Así mismo, consideraban necesario que los pueblos indígenas pudieran dar su opinión en cuanto a todo tipo de planes de desarrollo implementados en sus territorios. Por último, con el fin de asegurar una mayor equidad nacional, cada uno de los delegados indígenas ante la constituyente reclamó el establecimiento de circunscripciones electorales especiales para los grupos étnicos (Ibid.).
41Sin embargo, esta “convergencia” de la mayor parte de los aspectos defendidos por los voceros del movimiento indígena no impidió la manifestación de una serie de diferencias entre las propuestas de reforma presentadas por el delegado de la Onic -a las que suscribió el ex combatiente del Quintín- y la del representante del Movimiento de Autoridades. En términos generales, muchas de las peticiones formuladas por Francisco Rojas Birry iban más allá de reivindicaciones meramente destinadas a las poblaciones indígenas. De hecho, además de ser uno de los representantes de estas últimas, Francisco Rojas se convirtió también en portavoz de las comunidades afrocolombianas. Inclusive, en varios aspectos su proyecto pretendió dirigirse no sólo a los grupos étnicos del país sino también al conjunto de la sociedad (Ibid.: 177-178).
42Por el contrario, Lorenzo Muelas prefirió hacer “mención especial” a los Pueblos Indígenas -con mayúsculas-, que diferenció claramente de otras “minorías étnicas”. Siendo fiel a los objetivos del Movimiento de Autoridades, propuso la ejecución de un llamado plan de reconstrucción económica y social para ellos. Fundada sobre la concepción del derecho mayor, la posición de Lorenzo Muelas aspiraba, una vez más, a plantear una relación de autoridad a autoridad entre pueblos indígenas y otros colombianos. En esta perspectiva, Muelas solicitó el reconocimiento previo de las nacionalidades originarias de los pueblos indígenas antes de que estos fueran reconocidos como colombianos: esta era su manera de considerar la doble nacionalidad. Así mismo, sugirió que fuera posible la objeción cultural, como garantía de la autonomía y sobrevivencia de los pueblos indígenas (Ibid.).
43De otro lado, las propuestas de los representantes de la Onic, del Movimiento de Autoridades y del Quintín Lame desmovilizado estuvieron acompañadas de otras recomendaciones que buscaban revisar los modos de funcionamiento, derechos y deberes del Estado y sus instituciones, alrededor de una serie de asuntos como soberanía -nacional o popular-; protección de las garantías civiles y sociales; relaciones entre Iglesia y Estado; poder público, fuerza pública y servicios públicos; leyes y Congreso; elecciones; entidades territoriales y administración provincial, regional, departamental y municipal; justicia; medio ambiente; economía; reformas de la constitución; y estado de excepción (Ibid: 139-163).
...e indirecta
44Además de esta “participación étnica” directa en el proceso constituyente, posible por la presencia de los delegados indígenas en la asamblea, la sociedad colombiana tuvo también la oportunidad de tener parte en el debate nacional, de manera indirecta. Después de las elecciones presidenciales de mayo de 1990, y con miras a la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente, César Gaviria propuso, como presidente electo, mecanismos destinados a tomar en cuenta las aspiraciones del pueblo colombiano, y en todo el país se organizaron las llamadas mesas de trabajo y comisiones preparatorias para que sus exigencias fueran centralizadas y sistematizadas.
45Dicha iniciativa tenía un doble interés. Por una parte, mesas de trabajo y comisiones preparatorias permitirían la exposición clara de las mayores preocupaciones de la sociedad. Por otra, brindarían a los grupos “minoritarios” la oportunidad de dar a conocer sus reivindicaciones y, por tanto, de hacer valer sus derechos como ciudadanos. En este sentido, la decisión gubernamental surgió como el punto de partida de un nuevo modo de “ejercer la democracia”. En respuesta, durante los dos meses anteriores a la elección de la asamblea numerosos sectores de la sociedad civil -entre ellos las comunidades y organizaciones indígenas- hicieron llegar sus proyectos de reforma. Más de doscientas mil sugerencias se repartieron así entre mesas de trabajo y comisiones preparatorias. En su mayoría, las propuestas de las poblaciones indígenas provenían de la Onic -o de sus regionales en todo el país- así como del Movimiento de Autoridades. Otras, sin embargo, se reunieron desde el ámbito local por medio de los cabildos indígenas. En total, hubo más de cuatrocientas (Presidencia de la República, 1992).
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46Entre las numerosas propuestas hechas por las comunidades indígenas pueden distinguirse dos tipos de solicitudes: las que corresponden a exigencias “propias”, enunciadas con el fin de proteger intereses de los que dependería su sobrevivencia; y las otras, relacionadas con el funcionamiento económico, político y social de la nación entera (Laurent, 1993).
47Las reivindicaciones indígenas abarcaban, primero que todo, los principios fundamentales que definen la naturaleza y estructura general de la nación. Entre las prioridades resaltan el reconocimiento del carácter multiétnico y pluricultural de Colombia, así como la laicidad del Estado -en otras palabras, la ruptura del Concordato-. En ese mismo orden de ideas, las comunidades y organizaciones indígenas reclamaban la prohibición de toda forma de discriminación -social, étnica, cultural, religiosa o política- y pedían que se asegurara la libertad de culto, conciencia, expresión y acción comunitaria. Exigían, para todo ciudadano colombiano, el derecho a la vida y el derecho a conservar su identidad cultural. Se pronunciaron a favor de un mayor respeto de los derechos de la mujer. Finalmente, defendían la soberanía popular e insistían en la necesidad de que mujeres y comunidades étnicas -indígenas y afrocolombianas- tuvieran representación en los órganos de decisión del país (Ibid.).
48De acuerdo con estos principios fundamentales, las poblaciones indígenas se expresaron a favor del reconocimiento de una serie de derechos y garantías mediante los cuales pudieran redefinirse los términos de su relación con el Estado, en especial la cuestión de su autonomía -política, administrativa y territorial-. Al respecto exigían ser considerados como dueños de sus territorios ancestrales, sus subsuelos y recursos naturales -territorios que tendrían que ser protegidos por una cláusula de inalienabilidad-. Paralelamente, las comunidades indígenas requerían el respeto por sus autoridades tradicionales así como su derecho a una educación bilingüe y acorde con sus costumbres, y aspiraban a la creación de circunscripciones electorales especiales, que hicieran efectiva su participación en los asuntos nacionales. Así mismo, según ellas, sería necesario velar por la elaboración de un tipo de jurisdicción específica, sin perjuicio de los derechos previamente adquiridos: para que los indios sean juzgados por tribunales indígenas o mixtos, en su lengua y de conformidad con sus propias leyes, usos y costumbres. Por último, a las poblaciones indígenas de las zonas de frontera habría que conferirles, automáticamente, la doble nacionalidad (Ibid.).
49Por otra parte, los “participantes étnicos” de las mesas de trabajo definieron cómo debían funcionar el Estado y las instituciones para asegurar los principios fundamentales de la nación y los derechos específicos de las poblaciones indígenas y negras. Según ellos, el Estado debe ser considerado como soberano en el territorio nacional, y el territorio debe someterse a una nueva división territorial, con departamentos, municipios, distritos municipales, intendencias, comisarías y entidades territoriales étnicas. El Estado debe velar, además, por la protección de los derechos humanos y de las mujeres, y por la seguridad social de los ciudadanos colombianos; debe velar por el derecho a la vida, integridad física, nutrición, salud, educación -también bilingüe y bicultural-, al recreo, al deporte y a un medio ambiente sano. Debe prestar asistencia a las personas de la tercera edad, niños abandonados, desempleados. Aparte de estos elementos, las comunidades indígenas pedían una mayor intervención del Estado en la vida económica, la implementación de políticas a favor de la economía solidaria y la elaboración de planes de desarrollo sostenible, para que parte del presupuesto nacional se distribuya a los departamentos de acuerdo con sus necesidades y poner fin, así, a las prácticas del llamado colonialismo interno. Finalmente, el Estado debe demostrar una actitud de comprensión frente a las comunidades indígenas y afrocolombianas, admitiendo sus formas de organización social, costumbres, formas de posesión y utilización de los suelos e idiomas. Así mismo, el Congreso debe ser sometido a algunos cambios y restricciones. Fuera de la creación de circunscripciones electorales especiales para los grupos étnicos, debe impedirse la acumulación abusiva de funciones, limitándolas a dos por congresista, y suspender los auxilios parlamentarios. Las facultades de las fuerzas armadas y la policía nacional deben ser controladas también. En esta perspectiva, las comunidades indígenas reivindicaban la reglamentación estricta para el uso de armas, el fin del estado de sitio y la conversión del servicio militar en un servicio civil. Paralelamente, exigían que se prohibiera la ratificación de convenios incompatibles con los principios defendidos por la constitución y, por el contrario, se comprometían a favor de todos los acuerdos y declaraciones universales que respetan los derechos de los pueblos indígenas. Para terminar, las comunidades indígenas hacían un llamado en pro del cese de la contaminación de las aguas de los ríos y la atmósfera, así como para la protección del medio ambiente. Según ellas, los beneficios producto de los recursos naturales en territorios indígenas deben ser devueltos a sus autoridades, siendo ellas las únicas autorizadas para decidir sobre sus formas de uso. Al revés, en caso de daños producidos en estos mismos territorios, debería indemnizarse a las poblaciones indígenas o afrocolombianas (Ibid.).
REFORMAS PARA UNA NUEVA, APUESTA
50El 5 de julio de 1991 se adoptó oficialmente la nueva constitución política de Colombia: cerca de cuatrocientos cincuenta artículos remodelaron el conjunto de derechos, deberes y garantías de la nación colombiana y redefinen las modalidades de funcionamiento del Estado y sus instituciones. Paralelamente, muchos de ellos reconocen a las comunidades indígenas un estatus hasta entonces negado, fundado sobre el principio de igualdad en la diferencia. Reformulación de las bases de la sociedad colombiana que entre otros aspectos buscaba proseguir en la tarea de descentralización política y administrativa del país implementada en los años anteriores, a raíz de la reforma municipal de 1986, a favor de una mayor participación ciudadana en la toma de decisiones.
POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓN Y ELECCIÓN POPULAR DE ALCALDES
Contexto y contenido
51Cuando, durante el mandato del presidente Belisario Betancur, se plantearon las primeras políticas de descentralización, se pretendía enfrentar dos problemas básicos: insuficiencia creciente del recurso nacional para responder a las necesidades de la población en materia de servicios públicos y desarticulación de la sociedad civil frente al Estado, que se expresaba por medio de numerosos conflictos y amenazaba llevar a la parálisis del sistema político (Blanquer, Fajardo, 1991: 10). Mientras el país atravesaba entonces el contexto de crisis anteriormente señalado, era cada vez más marcado el desfase entre una estructura político-administrativa extremadamente centralizada y una fuerte heterogeneidad de las dinámicas regionales (Gaitán, 1988: 96). En respuesta, la reforma municipal proponía, a la vez, “luchar contra las tendencias centrípetas” y “cuadricular el territorio, responsabilizando a los actores locales” (Blanquer, Fajardo, 1991: 7). Para facilitar dicha alternativa se definieron tres ejes: democratización de las entidades locales, incremento de sus recursos y ampliación de sus competencias. Por estos medios se trataba de “devolver poder al ciudadano” y “descargar al poder central de las tareas locales que no puede manejar adecuadamente” (Ibid.: 15-16).
52En esta perspectiva, la reforma adelantada por Belisario Betancur pretendía introducir la elección popular de alcaldes, con el objetivo que las autoridades locales recuperaran legitimidad. El “primer hombre” del municipio adquirió así un papel central en la organización del poder local, dependiente hasta entonces del gobernador del departamento -hasta la constitución de 1991 nombrado también por el ejecutivo-. De ahora en adelante el alcalde podrá nombrar y remover los empleados de la administración municipal, así como los gerentes o directores de las entidades descentralizadas de orden municipal; reglamentar acuerdos municipales; dictar medidas de orden público; coordinar y supervisar los servicios que las entidades nacionales o departamentales prestan en el municipio; tener una jurisdicción coactiva para hacer efectivo el cobro puntual de las obligaciones a favor de los municipios; presentar al concejo municipal un plan integral de desarrollo. Paralelamente, al municipio le corresponderá encargarse del acueducto, alcantarillado, basuras, limpieza de vías, salud, educación, desarrollo urbano, obras públicas, transportes. Por otra parte, con el propósito de favorecer la concertación de la sociedad civil para la toma de decisiones en el ámbito local, la reforma municipal sugiere la implementación de una serie de estrategias. En este campo también se trata de “dar poder a los ciudadanos mismos” (Ibid.: 22). Entre estos mecanismos, la ley 11 de 1986 plantea el recurso a consultas populares y referendos municipales -a pesar de que de manera general estas prácticas no tienen mayor éxito-. La misma ley otorgó a los concejos municipales la posibilidad de dividir los territorios de los cuales dependen en comunas -subdivisiones de por lo menos diez mil habitantes en las zonas urbanas de los municipios- o corregimientos -en las zonas rurales-. Este nuevo ordenamiento de los municipios pretende facilitar su gestión y mejorar la prestación de servicios públicos. Con el propósito de “hacer descender la democratización hasta el nivel del barrio, especialmente en cuanto a la participación en la gestión de los servicios públicos” (Ibid.: 17), la ley 11 de 1986, además, da origen a las juntas administradoras locales (jal). Compuestas por siete miembros electos por sufragio universal, las jal constituyen una herramienta más a favor de una mayor participación ciudadana en cada comuna o corregimiento. No obstante, su estatuto jurídico permanece precario: “[s]us funciones se derivan de la delegación del concejo municipal mientras sus atribuciones legales no superan una tarea de asesoría, recomendación y sugerencia (...)” (Ibid.: 18). Finalmente, fuera de estos cambios en el plano político-administrativo la reforma municipal va a la par con la descentralización financiera, el aumento de los recursos de los municipios y la implementación de un sistema de créditos. Sin embargo, en la medida en que deben responder por inversiones que anteriormente le correspondían al Estado, las administraciones municipales también tienen más gastos (Ibid.: 16-28).
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53En ciertos aspectos, la reforma municipal del presidente Betancur aparecía como una medida prometedora. Como lo anota Pilar Gaitán,
[e]n el caso de los municipios colombianos, donde lo característico es la clientelización de la vida local que ha ido despojando al ciudadano de su conciencia cívica, el desarrollo de una gestión gubernamental que se hace a espaldas de la población y la ausencia de una tradición y una cultura de participación, este conjunto de mecanismos se revelan como renovadores y encierran un enorme potencial democrático (Gaitán, 1988: 100).
54En este sentido, planteada para responder a un objetivo de reconciliación nacional, la elección popular de alcaldes puede interpretarse como un gran desafío democrático para el conjunto de las fuerzas políticas y sociales del país. Sin embargo, independientemente de las expectativas positivas que generó, la ley 11 de 1986 también deja cierto escepticismo en el ambiente. En efecto, la elección de alcaldes es insuficiente, en todo caso, para permitir la desaparición total de la “maquinaria política” y las prácticas clientelistas. Por la falta de claridad de la reforma municipal en cuanto a la “división de las tareas” entre los diferentes tipos de poder, central y local, los municipios están amenazados con un desequilibrio financiero. Se carece, además, de procedimientos en el marco jurisdiccional para que se respeten los términos de la ley. Limitado a tres años, el mandato del alcalde tiende a restringir todo margen de acción para imponer una política a largo plazo. Por último, la reforma municipal no alcanza a proteger las regiones de las influencias y pretensiones de poder de diversos sectores que actúan fuera de la ley -no sólo grupos de guerrilla o paramilitares, sino también las organizaciones del narcotráfico- (Gaitán, 1988: 100-102; Blanquer, Fajardo, 1991: 78-80). Así las cosas, dada la insuficiencia de los medios previstos para facilitar su aplicación, la reforma del presidente Betancur puede tener efectos negativos y “conducir a una parálisis de las administraciones locales y a una frustración de las expectativas populares, (...) generar (...) una fuente de conflicto entre los alcaldes electos y el gobierno central y entre las autoridades municipales y las comunidades” (Gaitán, 1988: 102).
Reformas y comunidades indígenas
55Por la incertidumbre que la rodeó, la reforma municipal de 1986 fue recibida con prudencia por parte de las comunidades indígenas. Al acercarse la primera elección popular de alcaldes, se convirtió en uno de los principales centros de interés del movimiento indígena. Pero las impresiones frente a las nuevas formas de gobierno municipal no eran unánimes: “[a]lgunos [los] califican como un sofisma de distracción, otros creen que es la oportunidad de que las comunidades participen en ¡a toma de decisiones de los destinos de cada uno de los municipios con una fuerte población indígena (...)” (Cric, Alvaro Ulcué Unidad (UÁU), 1987, n° 5: 2). En algunos aspectos se reconoce el carácter aparentemente progresista y democrático de la reforma. Poco antes de las elecciones municipales de 1988, el Cric declaró: “[e]l Cric como organización gremial en defensa de los derechos indígenas, considera que la elección popular de alcaldes es un paso importante para el fortalecimiento de la democracia (...)” (Cric, UÁU, 1987, n° 5: 2). Sin embargo, la misma organización también planteó otra posición, que sólo consideraba la ley 11 de 1986 como un último recurso frente a la crisis del país: “(...) en su mayoría, las reformas presentadas y aprobadas son paños de agua tibia para entretener y demostrar un cambio de actitud de los gobernantes hacia un país empobrecido que carece de los medios de producción, de vivienda, de empleo, etc.” (Cric, UÁU, 1989, n° 12: 11).
56De ahora en adelante las comunidades indígenas tendrían la posibilidad de lanzarse a la competición municipal y -¿por qué no?- de preocuparse directamente por la toma en consideración de sus necesidades, en caso de victoria. A pesar de ello, según el Cric, este cambio en las reglas del juego electoral no debía significar, de ninguna manera, el cese de las acciones de hecho:
(...) quizás las reformas más profundas las realizan las mismas comunidades; cuando se recupera una finca o cuando se toma un terreno para la vivienda, cuando trazan calles o cuando sitúan los sitios de recreación o a fuerza de movilización, de paros cívicos, se logra arrancarle al Estado 'espacios democráticos', como sucedió con la actual reforma política municipal, que hace participar en la parte electoral un número mayor de la población y deja en manos del municipio nuevas responsabilidades que antes teóricamente tenían que desarrollar los organismos nacionales (Cric, UÁU, 1989, n° 12: 11).
57Paralelamente, la perspectiva de la reforma llevó las comunidades a interrogarse sobre el papel de la administración municipal: “el manejo político tradicional del país por el bipartidismo liberal-conservador ha hecho del municipio un instrumento de opresión cuando su acción responde más a los intereses politiqueros que a las necesidades de las comunidades” (Cric, UÁU, 1990, n° 16: 2).
58Por su parte, las jal despertaron una mezcla de esperanzas y miedos. Si bien es cierto que pueden ser entendidas y utilizadas como un mecanismo de participación ciudadana, pueden generar también nuevos desacuerdos. Una vez más, la creación de corregimientos o comunas podría traducirse en un recorte arbitrario de los resguardos. Así mismo, el poder concedido a las jal corría el riesgo de superponerse al de las autoridades tradicionales indígenas (Arango, Sánchez, 1989: 136). Frente a estos problemas, la fuerza de las bases comunitarias se presentaría como el único medio para que las aspiraciones motivadas por la creación de las jal pudieran concretarse: “[p]ara que el trabajo de las organizaciones de base sea efectivo se requiere entonces de una comunidad organizada que haga frente en forma colectiva a los diferentes problemas” (Cric, UÁU, 1989, n° 12: 11).
59Además de estas, las comunidades indígenas debían enfrentar otra preocupación, relacionada con su poca preparación para asumir el nuevo reto municipal: “los recursos humanos capacitados para esta clase de actividades no son fáciles de obtener de la noche a la mañana, personas que no sólo deben tener la capacidad académica sino una visión clara de la política del movimiento indígena y de su causa, y por ende, luchar desde esa posición oficial en defensa de los derechos del indígena con las consiguientes secuelas oficiales que los inhabilitan”. El nivel de educación de la mayoría de los representantes del movimiento indígena, muchas veces no muy alto, sería susceptible de limitar su aptitud para responder como participantes directos en la gestión municipal. Por tanto, el Cric veía
con preocupación cómo este paso no va a beneficiar a las clases marginadas y al pueblo en general, debido a que el pueblo y las comunidades indígenas no están preparadas para afrontar y enfrentar estos cambios político-administrativos sin una orientación previa de sus dirigentes, de tal suerte que en las condiciones actuales se puede esperar que el que tenga la maquinaria clientelista mejor montada en el municipio, es el que elige alcalde (Cric, UÁU, 1987, n° 5: 2].
60Así las cosas, el desafío era grande.
Los concejos municipales fraccionados serán sin duda el reflejo del avance de la democracia; pero eso mismo puede resultar contraproducente para el logro de los planes de desarrollo social si éstos se cierran sólo para defender sus intereses de grupo, o individuales, o el capricho de sus padrinos políticos que no permiten que el pueblo se una por las bases y produzca el cambio político y económico en nuestros municipios del Cauca. Entonces el único perdedor, nuevamente serán las comunidades indígenas, campesinas y el pueblo en general, y el clientelismo continuará su curso normal (Cric, UÁU, 1988, n° 7: 2).
Y, por todas estas razones, según el Cric, el objetivo era claro:
las comunidades indígenas tendrán que probar su capacidad política y administrativa representada en los diferentes concejos municipales en los próximos dos años o demostrarle a los gamonales de la politiquería que están en condiciones de participar en la administración pública y fortalecer la autonomía de sus cabildos y su organización gremial, única alternativa para mantener la unidad del movimiento indígena y la paz en sus comunidades (Ibid.).
61Esta sería la única vía para que las comunidades indígenas pudieran enfrentar las numerosas trampas de los partidos tradicionales para “controlar la operación”.
***
62A pesar de las dificultades que podían causar, los nuevos mecanismos de participación también se consideraban como nuevos espacios que la población y el movimiento indígena debían aprovechar al máximo. Ya que los colombianos tienen el derecho a elegir sus alcaldes, los colombianos indígenas elegirán sus alcaldes indígenas.
63A partir de las elecciones de 1988 se constituyeron los primeros llamados movimientos cívicos, indígenas o campesinos, con el objetivo de darle a las comunidades la posibilidad de “participar en el ámbito municipal intentando llevar a compañeros a los concejos municipales y alcaldía con el criterio de que la descentralización administrativa y ¡a elección popular de alcaldes debe abrir nuevos espacios y canales para la participación y decisión del futuro de las comunidades creando y permitiendo niveles para la solución de nuestras necesidades” (Cric, UÁU, 1990, n° 16: 2). No obstante, una vez más el Cric insiste en algunas recomendaciones específicas, condiciones sine qua non para una buena participación de las comunidades indígenas en el ámbito electoral:
(...) si las comunidades desean aprovechar esta importante coyuntura política y participar en la elección popular de alcaldes, lo primero que deben demostrar es una fuerte organización político gremial, que les permita sortear de tú a tú con las viejas roscas politiqueras que han demostrado claramente que no es su objetivo el que el indígena y el pueblo en general sea el que tome las decisiones en la solución de sus problemas. Si se tiene en cuenta la descentralización administrativa, es aún más complejo para las comunidades, porque la clase politiquera jamás ha enseñado a sus bases la administración de la cosa pública y de allí su ignorancia en este campo, de todas maneras, ¡amanecerá y veremos! (Ibid.).
64En 1990, una vez finalizados los dos primeros años de la nueva experiencia electoral municipal, el Cric hizo un balance prometedor, pero todavía lleno de reservas.
Esta participación municipal tiene sus dificultades cuando sectores políticos y tradicionales sólo recogen de la reforma administrativa municipal el derecho a sufragar o votar por un alcalde, reduciendo a esto a la comunidad, negando así su participación democrática y cívica, donde en eventos pueda la comunidad decidir sus representantes y se creen mecanismos de discusión y decisión de planes de trabajo, respetando y valorando las formas propias de organización de la comunidad como son los cabildos, comités campesinos, juntas de acción comunal y de esta forma poder responder auténticamente a las necesidades y problemática municipal. El que los sectores políticos tradicionales traten de evitar por todos los medios la participación democrática de las comunidades en el futuro de los municipios implica para las comunidades situaciones de violencia expresadas en amenazas, asesinatos, como puede observarse en estos primeros dos años cuando en varios municipios del país han sido asesinados alcaldes y concejales de movimientos y organizaciones de oposición como la UP, o como actualmente grupos paramilitares y políticos con mentalidad antipopular han amenazado a movimientos de participación popular como los de los municipios de Toribío, Jambaló y Puracé. Situación que nos da a entender que para el movimiento popular este trabajo es paciente, de educación y capacitación que nos traerá situaciones de conflicto y riesgo para quienes quieran acceder al poder municipal. Finalmente anotamos que a pesar de todas estas dificultades, comunidades y compañeros de municipios como: Toribío, Jambaló, Buenos Aires, Caldono, Totoró, Puracé, Morales y El Tambo vienen adelantando actividades hacia las próximas elecciones del marzo n del presente año con miras a alcanzar representación a concejos y alcaldías” (Cric, UÁU, 1990, n° 16: 2)11.
65Desde entonces, el número de candidatos -y elegidos- del movimiento indígena para alcaldías y concejos municipales ha ido en aumento. Después de las elecciones de 1992, la “Colombia indígena” contaría con nueve alcaldes y ciento veinticuatro concejales12. En 1994, fueron elegidos ocho alcaldes y ciento setenta concejales con el aval13 de organizaciones políticas indígenas, y, en adelante, el ritmo seguirá creciendo: desde el ámbito local, los representantes del movimiento indígena afirmarán, cada vez más, su presencia en la escena electoral del país (véanse el Capítulo 5 y el Epílogo).
NACIÓN MULTIÉTNICA Y PLURICULTURAL PARA UNA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
66Relativamente poco tiempo después de la implementación de la reforma municipal, al finalizar los cinco meses de trabajo de la Asamblea Nacional Constituyente, las comunidades indígenas de Colombia parecen, una vez más, haber ganado una apuesta significativa. Gracias a la tenacidad de sus voceros y a la ayuda de algunos “aliados alternativos”, la constitución colombiana de 1991 se mostró generosa con respecto a ellas, reuniendo numerosos artículos orientados a su discriminación positiva. Discriminación positiva que se expresa en áreas tan diversas como educación, justicia, nacionalidad, formas de propiedad, uso del suelo o participación electoral. Discriminación positiva que, lejos de generar la exclusión, debería fomentar nuevas formas de participación en los asuntos de una -misma- nación.
Reconocimiento y derechos específicos para los grupos étnicos
67Entre los distintos elementos que en la constitución de 1991 confieren un trato específico a las comunidades indígenas, la cuestión territorial es, sin duda, el que deja percibir de manera más clara una aparente “buena intención” con respecto a ellas. Dado el significado del problema de la tierra, puede medirse la amplitud de la reforma que, con la nueva constitución, busca favorecer el reconocimiento de los territorios indígenas como entidades territoriales nacionales -las llamadas entidades territoriales indígenas (ETI)- por medio de una comisión compuesta por representantes del gobierno y de las comunidades indígenas (Constitución de 1991, artículos 285, 329). Paralelamente, la constitución prevé un régimen especial relativo al modo de gobernarse dentro de estos territorios: “(...) los territorios indígenas estarán gobernados por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades (...)” (artículo 330). Este paso hacia la autogestión concedido a las poblaciones indígenas dejaba entrever importantes perspectivas de cambio. En efecto, la constitución política reconoce que los cabildos indígenas son aptos para
(...) velar por la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus territorios; diseñar las políticas, planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio, en armonía con el plan nacional de desarrollo; promover las inversiones públicas en sus territorios y velar por su debida ejecución; percibir y distribuir sus recursos; velar por la preservación de los recursos naturales; coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes comunidades en su territorio; colaborar con el mantenimiento del orden público dentro de su territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del gobierno nacional; representar a los territorios ante el gobierno nacional y las demás entidades a las cuales se integren (...) (Ibid.).
68Por otra parte, se garantiza un trato específico a las comunidades indígenas en lo que se refiere al medio ambiente: “la explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de ¡a integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas (...)” (Ibid.). Por tanto, el gobierno debe “propiciar la participación de los representantes de las respectivas comunidades” en cuanto a las decisiones que se adopten respecto de dicha explotación (Ibid.). Más allá de este derecho de las comunidades indígenas a un territorio dotado de autonomía relativa, la constitución de 1991 supone la implementación de una jurisdicción especial: “las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la constitución y leyes de la república” (artículo 246). Así mismo, en la medida en que “la cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad” y porque “el Estado reconoce la igualdad y dignidad de todas las que conviven en el país” (artículo 70), la constitución plantea que los miembros de los grupos étnicos tendrán derecho a una “formación que respete y desarrolle su identidad cultural” (artículo 68). La aceptación del carácter multicultural de Colombia se traduce, además, en el hecho de que “las lenguas y dialectos de los grupos étnicos son también oficiales en sus territorios” (artículo 10). Por estas mismas razones, “[l]a enseñanza que se imparta en las comunidades con tradiciones lingüísticas propias será bilingüe” (Ibid.). Finalmente, la constitución protege el derecho a la nacionalidad colombiana para los “miembros de los pueblos indígenas que comparten territorios fronterizos (...)” (artículo 96).
69No obstante, la constitución de 1991 no se limita a reconocer oficialmente estos derechos específicos para los indígenas. Así como se preocupa por el respeto de su diferencia, busca también hacer desaparecer toda huella de su marginación. Para este fin, y con el objetivo de facilitar su acceso a los asuntos nacionales, se propone fomentar su participación en la vida político-electoral nacional. Mediante la creación de circunscripciones electorales especiales, está asegurada la presencia de -por lo menos- dos representantes de las comunidades indígenas en el Senado: los dos candidatos que inscritos en la circunscripción especial tengan la mayor cantidad de votos salen elegidos como senadores. Por último, la constitución política asegura que la “ley podrá establecer una circunscripción especial para asegurar la participación en la Cámara de representantes de los grupos étnicos, de las minorías políticas y de los colombianos residentes en el exterior” (artículo 176).
Primeros balances y perspectivas
70Con base en estos principios, la constitución de 1991 reconoce cantidad de nuevos atributos a la nación colombiana -y, más aún, a sus “componentes étnicos”-. Por estas mismas razones, las comunidades y organizaciones indígenas recibieron con cierta satisfacción la nueva carta política: la mayor parte de las peticiones formuladas por medio de los representantes indígenas y, también, de las comisiones preparatorias y mesas de trabajo, fueron tomadas en cuenta por la Asamblea Nacional Constituyente. Sin tardar, la Onic acogió favorablemente estos esfuerzos de la asamblea en lo que se refiere al reconocimiento constitucional de las comunidades indígenas: “[p]orque el 6 de mayo de 1991, la Asamblea Nacional Constituyente dijo: ‘El Estado reconoce el carácter multiétnico y pluricultural del pueblo”’ (Onic, 1991, UI, n° 99: 3; Bonilla, 1995). Unos meses después, el Cric se felicitará de la labor de la constituyente: “(...) la nueva constitución nos da elementos y herramientas para continuar luchando por ¡os derechos de los pueblos indígenas y de las comunidades negras y demás sectores marginados de la ciudad y del campo (...)” (Cric, 1991, UÁU, n° 21: 1). Paralelamente, uno de los voceros del Movimiento de Autoridades, Víctor Daniel Bonilla, sacará conclusiones más bien alentadoras: “(...) el balance en términos generales fue positivo para pueblos indígenas acorralados por siglos de total desconocimiento de sus derechos” (Bonilla, 1995: 343).
71Conforme con el respeto de la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana, los grupos indígenas -y negros- han sido objeto de un trato diferencial con motivo de la implementación de varias leyes después de la adopción de la constitución de 1991. Leyes de las que muchas veces no son los protagonistas principales pero que les confieren una atención particular por su especificidad: entre ellas, la ley 24 de 1992, que define las funciones del defensor del pueblo y le asigna la responsabilidad de velar por el respeto de los derechos de las minorías étnicas (Gómez, Roldán, 1994: 103); la ley 43 de 1993, que reitera los principios adelantados por la constitución y reconoce la nacionalidad colombiana a los miembros de los pueblos indígenas en territorios fronterizos (Ibid.: 108); la ley 48 de 1993, que rebaja el servicio militar obligatorio para los indígenas que viven en sus territorios y conservan su integridad cultural, social y económica (Ibid.: III); la ley 115 de 1994, o ley general de educación, que consigna legalmente la etnoeducación para las comunidades indígenas (Ibid.: 117); o la ley 60 de 1993, que se propone mejorar las condiciones generales de vida de las comunidades indígenas y, con este objetivo, reglamenta la transferencia de parte de los recursos de la nación hacia los territorios indígenas.
72Sin embargo, a veces la traducción de los principios de la constitución de 1991 en términos de nuevas leyes se ha revelado más difícil. En efecto, así como lo anota Guillermo Padilla, a pesar de la existencia del nuevo marco legal los parámetros de la sociedad dominante siguen imponiéndose en muchos casos frente a las comunidades indígenas (Padilla, 1995, 2.-4: 3). Al respecto puede recordarse lo sucedido con las entidades territoriales indígenas: dadas sus posibles consecuencias, la cuestión de su delimitación dio origen a numerosos debates y polémicas, ¡antes de verse abandonada finalmente!14.
73A pesar de la persistencia de semejante obstáculo -que obviamente limitó el alcance prometido por la constitución de 1991-, las comunidades indígenas han sabido sacar beneficio de algunos de los nuevos dispositivos que les confiere la carta magna, con el objetivo de darle impulso a sus reivindicaciones y estatus especial en la sociedad. Si bien es cierto que en los años 1970 los indígenas habían aprendido a valerse de la “ley de los blancos”, convirtiéndola en herramienta a su favor, en la década de 1900 no vacilaron en recurrir a una nueva constitución que, de hecho, se reclama garante de la diversidad étnica y cultural de la nación. De tal manera que, con el fin de proteger sus derechos fundamentales, las comunidades indígenas en los últimos años han demostrado su capacidad para usar algunos de los mecanismos implementados por la constitución de 1991 (Cepeda, 1995, 1996; Onic, 1992, UI, 102-103: 7; Onic, 1993, UI, 104: 6; Onic, 1993, UI, 105: 7; Padilla, 1995: 5-8; Sánchez, 1999). Al respecto, la llamada acción de tutela aparece, sin duda, como una de las herramientas constitucionales más utilizadas por los indígenas desde 1991.
Esta es una herramienta legal directa, sencilla y expedita que ha otorgado un nuevo estatus legal a todos los habitantes del país. El objeto de esta acción es que toda persona, que sienta que sus derechos fundamentales están siendo vulnerados o en peligro de serlo, pueda reclamar ante cualquier juez con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza, la protección inmediata de los mismos. Este instrumento que no requiere de abogado, está al alcance de todos: sean ciudadanos o no; está a la mano de niños, indocumentados, analfabetas; se puede interponer en forma oral; pueden interponerla los extranjeros de paso por Colombia e incluso los nacionales que residen fuera del país; se utiliza cuando se sienta que por acción u omisión del Estado o en ciertos casos de particulares, se está afectando o en el proceso de serlo, alguno de sus derechos fundamentales (Padilla, 1995: 5).
74Por medio de ella, los indígenas en varias oportunidades llegaron a hacer reconocer el carácter especial de sus resguardos así como las facultades extraordinarias de sus autoridades en estos territorios colectivos. De la misma manera, pudieron hacer valer su derecho de hablar su idioma hoy en día reconocido como oficial, según la constitución. Las acciones de tutela adelantadas por las comunidades u organizaciones indígenas se multiplicaron rápidamente, y muchas veces estas ganaron los pleitos. Sin embargo, en algunos casos, la normas jurídicas se han visto impedidas por la “razón de Estado”: oficialmente, en beneficio de la soberanía nacional o del orden público, con el objetivo de enfrentar los riesgos causados por el narcotráfico o para salvaguardar el interés general15. Por otra parte, si bien es cierto que el recurso a la acción de tutela permite a las comunidades indígenas defender sus intereses, puede también, en algunos aspectos, esconder otro tipo de preocupación: la expansión creciente del Estado -y, de manera general, de la sociedad no indígena- hacia los territorios y modos de vida indígenas. Así mismo, la acción de tutela habría contribuido a aumentar el nivel de dependencia de las comunidades indígenas en relación con los asesores y, por tanto, a limitar el margen de acción de los mecanismos tradicionales de control interno, hasta el momento blandidos para reivindicar sus derechos (Padilla, 1995: 7-8).
75Fuera del área jurídica, otro campo ha sido conquistado por las comunidades indígenas a partir de las nuevas normas constitucionales: la escena política nacional y, más específicamente, el Congreso. La creación de una circunscripción electoral especial para los grupos étnicos, en efecto, dará sus frutos: a partir de 1991 no dejará crecer el número de candidatos indígenas que, inscritos por medio de dicha circunscripción, aspirarán al rango de parlamentario. Así mismo, la implementación de la elección de gobernadores -prevista tambien por la constitución de 1991 (artículo 303)- despertará progresivamante el interés de las organizaciones indígenas (véanse el Capítulo 5 y el Epílogo).
Notes de bas de page
1 Mediante su acción, el movimiento estudiantil pudo ganarse así un papel de “mediador” entre gobierno y sociedad civil, lo cual le permitió dotarse de un crédito significativo. Por el contrario, reconociéndole al movimiento estudiantil cierto margen de acción, el gobierno se aseguró que este se mantuviera relativamente moderado. En cuanto al “éxito” del movimiento estudiantil de 1989-1990, pueden hacerse varias anotaciones. Primero, a diferencia de muchos otros intentos organizativos del sector estudiantil adelantados desde los años 1960, este nació en el seno de la universidad privada -aunque rápidamente agrupó estudiantes de “las dos” universidades- es decir, constituía un espacio social “no contaminado” por la “subversión” y con el cual podía “hablarse”. Además, como se señaló, el movimiento estudiantil de 1989-1990 contó con muchos participantes. Es posible considerar que también por ello el gobierno tuvo que reconocer su impacto. Por último, como lo recordó el presidente Barco en su alocución del 10 de marzo de 1990, la iniciativa estudiantil iba a la par con la voluntad del primer mandatario a favor de la convocatoria de un plebiscito. En otras palabras, intereses estudiantiles e intereses del gobierno se conjugaron a primera vista en este proyecto de reforma constitucional por medio de una asamblea constituyente.
2 Esta conversión del grupo guerrillero en Alianza Democrática M-19 estuvo acompañada de la candidatura del ex comandante Carlos Pizarro a las elecciones presidenciales de mayo de 1990. No obstante, este fue asesinado pocas semanas antes de las elecciones.
3 Desde el momento de la desmovilización del Quintín Lame, uno de los dirigentes del ex grupo armado tomó parte en los debates de la Asamblea (véase más adelante).
4 Entrevistas con Pablo Tattay (Bogotá, 25.og.96), Alfonso Peña (Popayán, 4.10.96), Jesús Elbio Peña (Popayán, 4.10.96) y Henry Caballero (Bogotá, mayo de 1996), desmovilizados del MAQL.
5 Estas tácticas distintas obedecen a las propiedades de sectores también muy diferentes. Para los nuevos partidos -como la AD-M19-, el objetivo era dar la imagen de grupos “supra-políticos” dentro de los cuales cada uno podía reconocerse, en vez de buscar agrupar un electorado disperso alrededor de varios candidatos claves. Más que en un líder, la atención del electorado debía concentrarse en las ideas propuestas. En cuanto a los partidos tradicionales, el método empleado fue inverso, apostando sobre todo por el “carisma” de algunos hombres y mujeres - y el poder de sus clientelasparaganar votos. En esta perspectiva, el Partido Liberal por sí sólo presentó más de cuarenta listas de constituyentes, realizando así una “operación avispa”. Es interesante anotar que numerosas fuerzas político-sociales reivindicadas como independientes y alternativas también se movilizaron alrededor de varias listas, a veces paralelas. Así las cosas, veintinueve listas fueron elaboradas por los estudiantes, cinco por los grupos étnicos -indígenas y afrocolombianos-, tres por organizaciones religiosas y cerca de ochenta por otras “organizaciones ciudadanas” (Buenahora, 1992: 339-344). De manera general puede distinguirse en estas listas, entre las que fueron presentadas por fuerzas políticas creadas con motivo de la constituyente, y las que estuvieron respaldadas por asociaciones dotadas de una trayectoria ya larga en la sociedad colombiana, como las organizaciones indígenas.
6 Sobre los preparativos de la asamblea constituyente y las posiciones del “sector Cric-Onic” frente a ella, véanse, Onic, “¿Qué es la Constituyente?”, en Unidad Indígena, n° 95, mayo de 1990, p. 15; Onic, “Plebiscito por la Constituyente”, en Unidad Indígena, n° 95, mayo de 1990, p. 16; Onic, “Tenemos constituyentes indígenas”, en Unidad Indígena, n° 98, marzo de 1991, p. 2; Onic, “Francisco Rojas Birry: vocero de los excluidos”, en Unidad Indígena, n° 98, marzo de 1991, p. 3; Onic, “Constituyente: nuestras primeras elecciones”, en Unidad Indígena, n° 98, marzo de 1991, p. 3; Cric, “Movimiento cívico, elecciones y la Constituyente”, en UnidadÁlvaro Ulcué, n° 17, junio de 1990, p. 2; Cric, “Nuevos barrios de Popayán. El movimiento barrial frente a la Asamblea Nacional Constituyente”, en Unidad Alvaro Ulcué, n° 17, junio de 1990, p. 15; Cric, “La Constituyente un espejismo”, en Unidad Alvaro Ulcué, n° 18, octubre de 1990, p. 2.
7 Sobre las trayectorias personales de Francisco Rojas Birry y Lorenzo Muelas, véase el Capítulo 7.
8 Es importante anotar que, al lado de estos candidatos en nombre de las comunidades indígenas,se presentaron también candidatos en representación de la población afrocolombiana: la liberal Otilia Dueñas, en nombre de un Movimiento por un Nuevo País para las Comunidades Negras y Marginadas; Justiniano Quiñones -médico de la región pacífica de Nariño- y Jorge Tadeo Lozano -liberal del Chocó-, como Liberales del Litoral Pacífico para Colombia; Carlos Rosero -dirigente de la Coordinadora de Comunidades Negras que más tarde se convertirá en el actual Proceso de Comunidades Negras, con influencia en las regiones rurales de los departamentos de Cauca, Valle y Nariño-; y Jorge Castro en representación de las Negritudes y Estudiantes por Colombia. Paralelamente, el principal líder del movimiento Cimarrón, Juan de Dios Mosquera, hizo parte de una lista de coalición de organizaciones populares y de izquierda (Agudelo, 2002: 154; Buenahora, 1992: 340).
9 En cada uno de los departamentos, Antonio Navarro fue primero o segundo, acumulando así 26,75% de los votos, mientras que el “mejor” de los liberales, Horacio Serpa, apenas tuvo 3,73%. Por su parte, Alvaro Gómez -conservador independiente del Movimiento de Salvación Nacional-y Misael Pastrana -conservador “tradicional”- conquistaron, respectivamente, 15,48% y 6,38% del electorado (Buenahora, 1992: 340).
10 Así se llamaba el proyecto de reforma constitucional presentado por la Onic.
11 Sobre la posición del Cric en cuanto a los preparativos y resultados de estas primeras series de elecciones municipales, véase Cric, “La organización campesina y los movimientos cívicos”, Unidad Alvaro Ulcué, n° 16, febrero de 1990, p. 14; Cric, “Indígenas y campesinos a las alcaldías y concejos municipales”, en Unidad Alvaro Ulcué, n° 23, febrero de 1992, p. 7, p. 10, p. 13-16; “Éxito en elecciones para el movimiento indígena”, en Unidad Alvaro Ulcué, n° 24, abril de 1992, p. 8-9; “Indígenas y campesinos en alcaldías y concejos municipales”, en Unidad Alvaro Ulcué, n° 24, abril de 1992, p. 10; “Gobernador indígena a la alcaldía de Silvia”, en Unidad Alvaro Ulcué, n° 24, abril de 1992, p. 9.
12 Cifras presentadas por Christian Gros durante el coloquio Colombie: deux ans aprés l'Assemblée Nationale Constituante de 1991, París, 17 de diciembre de 1993. En su mayoría, estos elegidos, sin embargo, todavía no estaban “afiliados” a las organizaciones que, después, se convertirán en las principales fuerzas políticas orientadas a encarnar el movimiento indígena (Aico, ASI, MIC) sino, más bien, a movimientos cívicos.
13 Para tomar parte en los procesos electorales, los candidatos deben haber recibido un aval oficial por parte de una de las organizaciones políticas reconocidas por el Consejo Nacional Electoral -entre las que estaban el Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia, la Alianza Social Indígena y el Movimiento Indígena Colombiano-.
14 En primer lugar se llevó a cabo una serie de talleres, encuentros y foros departamentales y nacionales preparados conjuntamente por el gobierno y las organizaciones indígenas, con el objetivo de llegar a un posible acuerdo en relación con la delimitación de los territorios indígenas. Se trataba, entonces, de definir unos espacios nuevos -distintos de los resguardos, heredados del pasado- que dieran a las comunidades indígenas la posibilidad de disponer de formas de gobierno autónomas en un contexto en el cual convivieran formas de propiedad e individuos de diferentes orígenes. Sin embargo, estas reflexiones se plantearían en vano. Primero, el Congreso se negó a considerar el asunto de las ETI en el momento de las discusiones sobre el proyecto de ley orgánica de ordenamiento territorial. Más tarde, el proyecto de ley propuesto fue rechazado por las comunidades y organizaciones indígenas, siendo considerado como poco respetuoso de sus intereses. Así las cosas, lejos de las intenciones constitucionales a favor del reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la nación, las ETI se vieron limitadas por la voluntad de la mayor parte de la clase política de imponer condiciones restrictivas a su creación: relativas, por ejemplo, a su rentabilidad económica o al número de personas destinadas a integrarlas. De tal forma que los tres años previstos por la constitución de 1991 para su reglamentación pasaron sin brindar ningún resultado convincente. Sobre la cuestión territorial y la formación de las ETI, véase, entre otros, Onic, “Entidades territoriales indígenas. Un paso a la autonomía”, en Unidad Indígena, n° 104, abril de 1993, p. 8-9; Onic, “Proyecto de ley sobre ordenamiento territorial. Concertación entre el sí y el no”, en Unidad Indígena, n° 106, diciembre de 1993, p. 4; Onic, “Qué pasa con el proyecto de ley orgánica de ordenamiento territorial”, en Unidad Indígena, n° 108, octubre de 1994, p. 11; Onic, “Comunidades indígenas. Alerta con el ordenamiento territorial”, en Unidad Indígena, n° 109, febrero de 1995, p. 6; Onic, “Programa de capacitación para el Amazonas. Hacia la conformación de las ETI”, en Unidad Indígena, n° 1 1 0 , mayo de 1995, p. 15; Cric, “Los territorios indígenas y la nueva. Constitución”, en Unidad Álvaro Ulcué, n° 25, julio de 1992, p. 3; Cric, “Jurisdicción indígena y autonomía territorial”, op. cit.; Padilla, 1995: 3; Roldan, Sánchez, 1992.
15 A este propósito, véase en el capítulo 10 de este libro, las “guerras jurídicas” declaradas entre el Estado y unas comunidades indígenas -entre otras u'was y embera-katíos- dentro de contextos marcados por la existencia de factores políticos y económicos estratégicos, así como por la presencia de actores armados.
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