Introducción

1El estudio de los conflictos relacionados con la actividad petrolera en Ecuador y Colombia muestra que las políticas públicas en este ámbito tuvieron efectos particularmente nefastos para el medio ambiente y para las poblaciones amazónicas. Las consecuencias de esas políticas son, entonces, elementos estructurales y estructurantes de los conflictos socio—ecológicos, determinados por la debilidad del Estado, por la dependencia externa y por un modelo de desarrollo depredador, en marcha desde la Colonia. Mientras tanto, en ambos países, las sociedades plurales evolucionaban bajo el impulso de movimientos identitarios étnicos fuertemente movilizadores, estructurados en organizaciones sociales y políticas y sostenidos por redes transnacionales de ONG, así como por el derecho internacional. Frente a un Estado siempre en busca de legitimidad, los movimientos ecologistas e indígenas convergieron, por una parte, para expresar su voluntad de control de la historicidad a través de la redefinición de la democracia, por otra parte, para elaborar soluciones alternativas a la colonización de la región amazónica, acelerada por los avances del frente petrolero. Las consecuencias de esta evolución se vuelven a su vez elementos estructurales y estructurantes de los conflictos socio—ambientales, que llevaron a una reforma de las políticas públicas que buscan incrementar la protección del medio ambiente y de las poblaciones indígenas amazónicas. Tales son las condiciones en las que las empresas privadas y públicas tienen, desde luego, que tener presente la protección del medio ambiente y a las poblaciones afectadas por sus actividades.

2La comparación de esos conflictos en ambos países nos ayudó a identificar las cuatro dimensiones en las que se mueven los actores sociales para formar alianzas y presionar a las políticas públicas y a las empresas petroleras, entre otras cosas para conseguir la delimitación de espacios naturales protegidos o de territorios, así como el derecho a ser consultados para cualquier proyecto que pueda afectar esos espacios. La dimensión social es la de la movilización de los actores de la sociedad civil (organizaciones ecologistas, indígenas y campesinas), la dimensión económica es la de la lucha por el acceso a los recursos y la dimensión política es la del marco jurídico o legal y de la institucionalización de las negociaciones. Una cuarta dimensión es la ética, que introduce una confrontación de valores que determinan, de todas maneras, las formas de expresión del conflicto en los campos económico, social y político, a través de la referencia al territorio y al uso sostenible de los recursos naturales.

3Los conflictos socio-ambientales cristalizan, entonces, una multitud de fenómenos, que abarcan tanto la globalización de la ecología y la etnicidad, como la necesidad del Estado de enfrentar la nueva dependencia frente al petróleo, pasando por la integración de las políticas de los países amazónicos. Por esta razón, el estudio de esos conflictos no puede llevar a un modelo general para su resolución, más bien tiene que ser reubicado en la perspectiva de la gobernabilidad global. Se trata, en particular, de determinar las condiciones de un tratamiento democrático de los conflictos, que sea susceptible de contribuir a la elaboración de un nuevo modelo de desarrollo sostenible.

Conflictos socio–ecológicos y lógicas de acción colectiva

4Puntos de llegada

5Los dos primeros capítulos mostraron cómo, al volverse productores medianos de petróleo, Ecuador y Colombia habían entrado a una nueva forma de dependencia tecnológica y económica de los países del Norte. Esa evolución llevó a una aceleración de la liberalización y de la desregulación del sector petrolero para atraer las inversiones internacionales directas. La desregulación de la industria petrolera fue, en realidad, posterior al despegue observado en las décadas del setenta y del ochenta, lo que quiere decir que el Estado es tan responsable como las empresas multinacionales de los impactos socio-ambientales observados en el área Texaco, en Arauca o a lo largo de los oleoductos Caño Limón - Coveñas y Lago Agrio - Esmeraldas. En Ecuador, la crisis de gobernabilidad y la herencia nacional populista del sistema político dieron lugar a un extraordinario desbarajuste, cuyos efectos se hicieron sentir con el declive de los precios del petróleo a partir de 1982. En Colombia, la apertura del oleoducto Caño Limón — Coveñas fue una oportunidad para que las guerrillas (en particular el ELN) encontraran nuevas fuentes de financiamiento, mediante la multiplicación de los secuestros de empleados y ejecutivos de la industria y mediante las voladuras.

6Desde entonces, se volvió evidente que la ideología del desarrollo basada en la industria petrolera era un mito. Cierto es que el descubrimiento de importantes hallazgos petrolíferos permitió a ambos países reducir su dependencia energética, pero fue para liberarse de Caribdis y caer en Escila, en la medida en que el uno y el otro perdieron poco a poco el control de su política energética, para atraer a nuevos inversionistas. Los fantásticos ingresos del petróleo generados por el Ecuador de los militares sirvieron, ante todo, para financiar a crédito la modernización del país, hasta tal punto de contraer durante la transición democrática una deuda externa a un nivel inalcanzable. En cuanto a Colombia, tan solo escapó a la trampa del endeudamiento endémico en la medida en que los descubrimientos de Caño Limón y Cusiana fueron posteriores a la baja de los precios mundiales de los hidrocarburos y a la crisis de la deuda. Resulta que el uno y el otro hicieron el gasto del “ajuste petrolero”, según palabras de Campodónico.

7Los capítulos tres y cuatro mostraron cómo, al igual que otros países de la región, Ecuador y Colombia fueron el escenario del surgimiento de poderosos movimientos indígenas en las décadas del setenta y del ochenta, lo que llevó a la adopción de reformas constitucionales en 1991 y 1998 que reconocieron el carácter multicultural y pluri-étnico de ambas naciones. Ese fenómeno fue particularmente precoz en la Amazonia ecuatoriana, entre otras formas con la creación de la Federación de los Centros Shuar en 1964, luego en los Andes, con la creación de Ecuarunari en 1972. En Colombia, se inició en la década del setenta, bajo el impulso de las comunidades páez y guambiana del Cauca. Hemos visto que estos movimientos estaban atravesados por dos corrientes ideológicas, que hacen hincapié en varios grados en la lucha de clases o en la defensa de una identidad étnica, aunque defiendan la una y la otra una concepción pluralista de la nación, combinada con el derecho de participar en lo político y de contribuir a la redefinición del modelo de desarrollo.

8Más allá de su dimensión identitaria, las organizaciones indígenas que irrumpieron así en el campo del poder traen consigo un “deseo de movimiento social”, según palabras de Le Bot, que encontró naturalmente un relevo en las alianzas estratégicas con otros sectores de la sociedad civil, en particular con las organizaciones campesinas y ecologistas. A medida que se institucionalizaron y convergieron hacia la lógica de Estado identificada por Gros, se liberaron de la mediación de actores políticos y sociales exógenos, para hacer escuchar un discurso indianista renovado, fundamentalmente ético. La dimensión ética del discurso de la indianidad fue la que permitió a las organizaciones indígenas ganar una legitimidad que superaba el estrecho marco de la etnicidad. Si bien es cierto que el proceso social de reconocimiento de la identidad étnica fue obra de movimientos fragmentados, que agrupaban elementos dispares que abarcaban tanto la ideología revolucionaria y la teología de la liberación, como el fundamentalismo indigenista, el proceso de aprendizaje de lo político fue obra de un movimiento estructurado en la base, por comunidades conscientes de la necesidad de relacionar las problemáticas del territorio, de la identidad y de la cultura con la de la participación. De tal suerte que, ya al inicio de la década del noventa, los movimientos ecuatoriano y colombiano habían adquirido una madurez suficiente como para obligar al Estado, que se enfrentaba con la necesidad de reforzar su legitimidad en las regiones periféricas, a reconocerlos como interlocutores legítimos.

9Los capítulos cinco y seis evidenciaron la convergencia de los movimientos indígenas amazónicos con los movimientos ecologistas transnacionales, impulsados por organizaciones e instituciones de países del Norte. En particular, hemos visto cómo la protección del medio ambiente coincidía cada vez más con la delimitación legal de territorios indígenas, deseada por las organizaciones indígenas y ecologistas. Es así como, en la década del ochenta, la etnicidad y el ecologismo se impusieron como los nuevos paradigmas de la globalización, la cual, desde luego, no suele limitarse únicamente al fenómeno económico. En efecto, frente a decisiones de políticas públicas, cada vez más sometidas a los efectos de la globalización de la economía, estas organizaciones aprovecharon la globalización de los intercambios culturales y políticos, para ocupar un espacio creciente en el campo del poder. Su acción atestigua el rechazo de los nuevos movimientos sociales a sufrir pasivamente la presión externa, y su afán de devolver al Estado un papel activo en el dominio del cambio político y económico en marcha desde la crisis de la deuda.

10Una de las figuras fuertes de esta convergencia está encarnada por la COICA, creada en 1984 y apoyada, desde su creación, por las redes ecologistas, para interpelar a los organismos multilaterales con respecto a la política de desarrollo sostenible en la región amazónica. Esta precoz institucionalización, junto con la globalización de la Amazonia, tuvo su calderón en la Cumbre de Río, en junio de 1992, que entabló un cambio radical en la política de los Estados—naciones. Así mismo, dio una nueva resonancia a las reivindicaciones de las organizaciones indígenas amazónicas, cuya última palabra se encuentra en el diálogo tripartito que asocia a la OLADE, ARPEL y la COICA en torno a los problemas relacionados con la explotación petrolera en territorios indígenas. Cierto es que este diálogo es, sin lugar a duda, parte de la estrategia de armonización de las políticas públicas adelantada por el Banco Mundial, que se puede asimilar a una dimensión política de la globalización. Pero es también la señal de una apertura de dicha estrategia hacia la toma en cuenta de los intereses de las poblaciones indígenas afectadas por la actividad petrolera. Resulta que es más un ejercicio de acción comunicativa que una negociación directa sobre las condiciones de la actividad petrolera en esos territorios. En efecto, la COICA no pretende sustituir a las organizaciones indígenas locales, sino más bien hacer escuchar su voz a los organismos multilaterales y a los gobiernos a fin de obligar a las empresas petroleras a doblegarse a un acervo de reglas impuestas por el derecho internacional, al primer rango de las cuales encontramos el derecho a la consulta previa, inscrito en el Convenio 169 de la OIT.

11Finalmente, los capítulos siete y ocho mostraron que el Estado tenía una responsabilidad obvia en la multiplicación de los conflictos socio—ambientales, debido a las contradicciones entre las políticas públicas indigenista, ambiental y petrolera. Más allá del consenso pregonado en los foros internacionales, como la Cumbre de Río o el “diálogo tripartito regional”, el estudio de las situaciones locales es una muestra de una gran disparidad en el tratamiento reservado a los conflictos socio—ambientales en la década del noventa. Es así como las modalidades de esos conflictos se reparten según el abanico de relaciones que van desde la confrontación radical (como en el caso de los u'wa) a la colaboración entre las partes (el caso de los secoya), pasando por la negociación de las condiciones de la actividad petrolera a largo plazo (el caso de los quichuas y del Frente de Defensa de la Amazonía). Semejante diversidad depende tanto de la situación particular de cada comunidad, como de la actitud del Estado en el desencadenamiento de los conflictos. Este último se ubicó más a menudo al lado de las empresas multinacionales, llegando en ciertos casos a oponerse a las demandas de las poblaciones afectadas, como en el caso Texaco. Se olvida por lo tanto de su papel de garante de la democracia y su deber de protección hacia los ciudadanos, inscrito en las Constituciones colombiana y ecuatoriana.

12En este contexto, las ONG ecologistas asumieron responsabilidades crecientes hacia las comunidades indígenas y campesinas afectadas por la explotación petrolera. El estudio del caso Texaco muestra que esa estrategia fue exitosa, ya que obligó a que el Estado ecuatoriano se asociara a la demanda de reparaciones presentada ante la Corte Superior de Nueva York, y luego a que asociara a la sociedad civil al procedimiento de la Séptima ronda de licitaciones de bloques petrolíferos. No obstante, cabe subrayar que las organizaciones ecologistas no gozan de la legitimidad necesaria para el tratamiento democrático de los conflictos socio—ambientales. Por lo demás, algunas buscaron transformar esos conflictos en crisis, aprovechándose de la confusión normativa, de la dificultad de acceso a la información y hasta de la crisis de gobernabilidad, para incrementar su influencia con respecto a las organizaciones indígenas. Las primeras víctimas de esa “pedagogía de las catástrofes” son las poblaciones amazónicas, que necesitan más una aclaración de las reglas del juego que una polarización de las respectivas posturas. Otra parte de las organizaciones ecologistas entendió muy bien los límites de esa táctica y, desde entonces, se dedicó a un trabajo de información y asistencia a las comunidades indígenas y campesinas.

13Las empresas petroleras no fueron las últimas en innovar en el ámbito de las relaciones comunitarias, para paliar los vacíos jurídicos y limitar en la medida de lo posible las fuentes de fricción que traban la marcha de los negocios. Las que solían tradicionalmente utilizar tácticas de división, que acentuaban los mecanismos clientelares de redistribución de la riqueza con afán de limitar los costos de gestión de esos conflictos, se vieron obligadas a negociar acuerdos cada vez más precisos con las organizaciones que representan a las comunidades en el ámbito provincial o regional. Se puede trazar esa evolución tanto en el desarrollo del conflicto entre la OPIP y Arco-Agip, entre 1989 y 1999, como en el conflicto entre la OISE y la OEPC, entre 1995 y 2000. No obstante, esa tendencia a la privatización del indigenismo estatal y de la protección ambiental trae consigo un riesgo de degradación de las condiciones de la institucionalización de los conflictos socio-ambientales, sobre todo porque las relaciones clientelares siguen siendo particularmente frecuentes en la región amazónica. La importancia del papel de Ecopetrol en el conflicto entre los u'wa y Oxy no constituye una excepción en este esquema, en la medida en que la empresa pública colombiana asume, ante todo, las responsabilidades de un actor económico interesado directamente en la exploración del bloque Samore / Sirirí.

El nuevo papel de la sociedad civil en los conflictos socio-ambientales

14Siguiendo el modelo que elaboramos a lo largo de este estudio, la repartición de los campos sociológicos de la democracia deja aparecer una primera articulación de las lógicas de acción entre un Estado y unas empresas que desarrollan una concepción estrictamente económica y política, que articula la unidad del Estado—nación y la libertad de empresa. Una segunda articulación relaciona a las organizaciones de la sociedad civil con las comunidades indígenas, conforme a una concepción estrictamente social y ética de la democracia, que articula el derecho de participación y defensa de las identidades colectivas. Siguiendo nuestra hipótesis inicial, para romper con esta polarización es preciso establecer las condiciones de un diálogo continuo entre los actores, que asegure la toma en cuenta de las distintas lógicas de acción y de las apuestas respectivas. En este sentido, hemos mostrado la necesidad de que el Estado asuma un papel activo en la institucionalización de los conflictos socio—ambientales y que defina claramente las responsabilidades de las empresas en la sostenibilidad del desarrollo para el medio ambiente y para las poblaciones afectadas por la actividad petrolera. En la perspectiva de la gobernabilidad global, tal redefinición de las apuestas de la democracia implica la consulta previa de las organizaciones de la sociedad civil y el reconocimiento de nuevas responsabilidades para las comunidades indígenas y campesinas en el marco de la autonomía administrativa.

15Tanto en Colombia como en Ecuador, la actividad petrolera está controlada por lo que, siguiendo a Little, se puede llamar un “complejo petro-militar”, conformado por las empresas multinacionales y nacionales y las fuerzas armadas (P. Little, 1992). En efecto, como lo mostró el primer capítulo de este libro, las multinacionales estuvieron asociadas desde el inicio con la actividad petrolera en América Latina, incluso tras la ola de nacionalizaciones de las décadas del sesenta y del setenta. Por otra parte, la necesidad de protección física de las infraestructuras y el hecho de que la presencia de reservas de hidrocarburos coincidiera a menudo con zonas estratégicas o de seguridad nacional para el Estado legitimaron, desde el origen, la presencia de los militares en los sitios petrolíferos. Además, en el caso del Ecuador, fue un gobierno militar el que nacionalizó la industria petrolera en 1972.

16Frente a este complejo, los actores sociales se caracterizan por una fuerte heterogeneidad y por una gran diversidad de estrategias de acción. Esto se explica, principalmente, por cuatro factores: la heterogeneidad misma de la población amazónica desde la colonización dirigida por el Estado en la década del sesenta, la diferencia de necesidades económicas que induce la penetración del capitalismo en la región, el papel de los agentes externos y los efectos perversos del proceso organizativo, en particular en las comunidades indígenas, evidenciados en el capítulo cuatro. La heterogeneidad de la población se manifiesta por el cerco o el desplazamiento de las poblaciones indígenas establecidas en tierras de colonización tardía. En el caso de Colombia, este fenómeno está acentuado por la presencia de las FARC-EP y el ELN. La mayoría de esos grupos multiplicaron las organizaciones para apoyar una estrategia de reconquista territorial y de reconocimiento de derechos específicos. Pero a diferencia de sus homólogas ecuatorianas, las organizaciones amazónicas de Colombia que aparecieron en la década del ochenta, estuvieron apoyadas por el Estado conforme a una estrategia de control del espacio nacional y de descentralización.

17El proceso organizativo de los campesinos colonos sigue un modelo distinto, en la medida en que tiene como función apoyar reivindicaciones y luchas por el acceso a los recursos económicos. Como lo mostró el capítulo cinco, la colonización de la región amazónica se vio acelerada por la irrupción de la industria petrolera en la región y constituyó, en general, un paliativo a las reformas agrarias lanzadas en la década del sesenta en ambos países. En aquella época, las organizaciones campesinas se asociaron con los proyectos de desarrollo impulsados por el Banco Mundial y la CEPAL, a través del Programa de las Naciones Unidas por el Desarrollo (PNUD). Sin embargo, no gozan del mismo grado de reconocimiento ante el Estado que las organizaciones indígenas, los organismos multilaterales y las ONG transnacionales, en particular desde que el tema de la reforma agraria pasó al segundo plano en la agenda de los organismos internacionales, en beneficio de la defensa del medio ambiente.

18Si se mide la intervención de la sociedad civil en la protección del medio ambiente en términos de influencia, según palabras de Habermas, cabe reconocer que ésta es limitada. Cierto es que consiguió la ampliación del debate sobre la Amazonia hacia los sectores diversos y la reorientación de las políticas públicas ambiental y petrolera, como lo mostró el capítulo cuatro. No obstante, el reforzamiento de la burocracia consentido por el Estado ofrece una respuesta aún más limitada ya que, en la mayoría de los casos, las entidades administrativas creadas para la Amazonia no disponen del poder político ni tampoco de los recursos técnicos y humanos necesarios. Así mismo, la presión de la sociedad civil incitó a que el Estado resolviera ciertos problemas, como la delimitación de territorios indígenas o la reparación de la contaminación en ciertas áreas de actividad petrolera. Sin embargo, el reconocimiento de territorios indígenas a favor de algunos grupos étnicos obedece más a una estrategia política que a una acción coherente para resolver los problemas relacionados con la colonización agraria e industrial o a la precariedad de las condiciones de vida en la región.

19Nos es forzoso reconocer que, mientras la información sobre la Amazonia siga siendo subjetiva e imprecisa, seguirá siendo parte de un discurso teórico que moviliza referentes globales pero que no ayuda a la comprensión real de los problemas. Por lo tanto, el tema seguirá estando reservado a algunas elites y no generará un interés suficiente como para entender lo que está pasando y desembocar en propuestas por parte de los sectores interesados. Al fin y al cabo, el medio ambiente es también un tema de negociación en las relaciones Norte / Sur, para negociar las condiciones de la ayuda internacional e integrar los países de la cuenca amazónica a la globalización económica y política. En este sentido, la falta de estructuración de la sociedad civil para encontrar soluciones y filtrar las influencias externas hace que los conflictos socio—ambientales sigan siendo bastante asimétricos. Es preciso ver, entonces, en la acción de organizaciones como el FDA, el CDES o la COICA el esfuerzo más prometedor para ampliar el debate y traer la información hacia la sociedad civil. Por un lado, al irrumpir en el campo del poder, esas organizaciones obligan a que el Estado incluya el ecologismo y los derechos colectivos en el capital cultural y político. Por el otro, al apoyar la formación o la consolidación de organizaciones sociales de base, permiten a las comunidades indígenas y campesinas pasar de la resistencia a la participación, evolucionando así hacia la formación de un verdadero movimiento social amazónico.

20Aparte del Estado, las empresas y las organizaciones sociales que participan directamente en los conflictos socio-ambientales, un cuarto tipo de actores ha de asumir un papel protagónico en la resolución de esos conflictos, y es la sociedad civil internacional, actor central de la “sociedad red” identificada por Castells. Se trata no sólo de las ONG o de las fundaciones internacionales (en el sentido estadounidense), a menudo apoyadas por programas universitarios de investigaciones, sino también de los organismos internacionales que dan el “la” en el concierto de las políticas públicas a escala regional, ya sea por las normas de derecho internacional o por las ayudas públicas al desarrollo. Esta es la instancia mediadora entre los individuos y las comunidades por un lado, y la sociedad política y económica por el otro. Es el único actor que puede articular el “espacio de los flujos”, colonizado por la razón instrumental y técnica, con el “espacio de los lugares”, que siempre amenaza con convertirse en espacio de repliegue para los movimientos sociales defensivos (Cf. Castells, 2002).

De la resolución de conflictos a la gobernabilidad global

21Los límites de la mediación

22Una primera experiencia de mediación de los conflictos socio—ambientales relacionados con las actividades petroleras fue llevada a cabo en el marco del Programa Bosques, Arboles y Poblaciones (FTTP) de la FAO, como lo señalamos en la parte introductoria del presente estudio. Estos trabajos se inspiran, en general, en la teoría de los juegos y en el “dilema del prisionero”, popularizado por Axelrod, para explicar las relaciones conflictivas en términos de lucha por el acceso a los recursos341. La idea no es nueva, ya que el dilema del prisionero fue presentado por primera vez por Rapaport y Chammah342, antes de ser sistematizado por Axelrod. En el juego del “dilema del prisionero”, dos individuos pueden cooperar o renunciar para incrementar respectivamente sus probabilidades de ganancias o minimizar sus probabilidades de pérdidas. Las ganancias pueden medirse con sus posibilidades de reproducción, mientras que las pérdidas pueden presentarse por la muerte de uno de los dos jugadores. La tesis desarrollada por Axelrod es que, sin perjuicio de lo que hace el otro, la elección de ser egoísta implica una mayor pérdida que el hecho de ser generoso, sobre todo si ambos jugadores deciden ser egoístas. A largo plazo, la cooperación que descansa en la reciprocidad supera entonces los comportamientos egoístas. La mejor forma de cooperación es la estrategia de intercambio, que Axelrod llama “tit for tat” (del inglés this for that) y que descansa en la reciprocidad y en la igualdad de suertes (Cf. Axelrod, 1997).

23La mayor objeción que se puede formular en contra de este modelo es que descansa en un postulado que nunca se encuentra en la realidad: la igualdad de las suertes, que determina las condiciones del intercambio desde los primeros contactos. Esto es particularmente cierto en el caso de los conflictos socio—ambientales, que se asemejan a los “conflictos latentes” (protracted conflicts) definidos por Azar. Los “conflictos latentes” comparten una serie de rasgos comunes, entre los cuales cabe mencionar las necesidades de desarrollo expresadas no solamente en términos económicos sino también en términos de valores culturales, de derechos humanos y de seguridad. Aunque ciertos conflictos abiertos puedan ser analizados siguiendo el modelo de “juego a suma nula”, donde es fácil identificar a los actores y sus respectivas ganancias o pérdidas, no es el caso de estos conflictos, que resultan generalmente ser “juegos a suma mixta” debido a la disolución de los actores y de las apuestas, pero también porque el Estado se implica a la vez como juez y parte. A diferencia de los conflictos abiertos, éstos no encuentran una solución clara mientras las ganancias no satisfagan necesidades vitales y traen consigo las condiciones del desencadenamiento de nuevos conflictos (Cf. Azar, 1990).

24Finalmente, el dilema del prisionero tan solo puede ilustrar las relaciones conflicto / cooperación en una situación en la que los adversarios persiguen objetivos similares, lo que permite ubicar su compromiso en relación con una apuesta común. Ahora bien, éste no es el caso de los conflictos de los que hablamos aquí, que obedecen a lógicas racionales diferentes según los casos. Hemos visto que lo que estaba en juego para el FDA y las organizaciones sociales en lucha contra Texaco y Petroecuador era conseguir reparar los daños causados por la actividad petrolera en Sucumbíos. Muy distinto es lo que está en juego en el conflicto entre la OPIP y Arco / Agip, ya que se trata, en este caso, de planificar el desarrollo de la actividad petrolera y de lograr la autonomía territorial. En el conflicto entre la OISE y Oxy en Ecuador, lo que está en juego es más la negociación de los mejores intereses de cada uno, en términos de indemnizaciones o compensaciones. Finalmente, el conflicto entre los u'wa y Oxy en Colombia tiene como apuesta central la defensa de valores incompatibles con los intereses de la empresa y del Estado. La complejidad de los fenómenos sociales, como la et-nicidad o el ecologismo, que están en marcha en los conflictos socio-ambientales relacionados con las actividades petroleras, impide entonces analizarlos o pretender resolverlos en el estricto marco de la lucha por el acceso a los recursos y en la teoría del individualismo metodológico, como lo anunciábamos en la introducción general.

25Una segunda experiencia fue lanzada en el marco del Programa PONSACS de la Universidad de Harvard, con los “diálogos sobre el petróleo”, que se abrieron en febrero de 1997 y que abonaron el terreno del “diálogo tripartito regional” lanzado por la OLADE, ARPEL y la COICA en julio de 1998. Los participantes en los primeros encuentros eran empresas multinacionales y ONG conservacionistas, a las que se juntaron algunas organizaciones indígenas amazónicas, miembros de la COICA343. Luego, el Banco Mundial, el BID y la CAF se asociaron a esre proceso como observadores. Entre tanto, el número de empresas y ONG había subido de cuatro a ocho344. El equipo de MacDonald y May-bury— Lewis partía de la misma constatación que hicimos al inicio del presente estudio, y es que la actividad petrolera es una fuente de ingresos imprescindible para los países de la cuenca amazónica, pero que ha provocado desgastes considerables en las décadas del setenta y del ochenta, que alimentaron las críticas formuladas por los movimientos ecologistas e indígenas y que provocaron la multiplicación de los conflictos socio-ambientales. Algunos de esos conflictos resultan o se agravan a causa de una falta de comunicación, intercambios de informaciones y comprensión de las necesidades e intereses de cada uno. Desde luego, era menester crear las condiciones de un nuevo tipo de diálogo, tras reunir de manera informal los principales actores de esos conflictos, en campo neutro y apartado de los medios de comunicación. Saliendo de la constatación de que los conflictos socio—ambientales eran “inevitables”, esta gestión buscó constituir un “centro moderado”, compuesto de actores que muestran disposiciones para encontrar soluciones, más que multiplicar las fuentes de fricción y confrontación. Lejos de buscar un consenso general, los “diálogos sobre el petróleo” se centraron en ciertos aspectos decisivos de los conflictos socio—ecológicos, en particular en el problema de la consulta previa y en la interpretación que hace cada uno de las normas vigentes en los países de la cuenca amazónica.

26Hemos visto que la consulta previa a las comunidades indígenas está reglamentada, en Colombia, por la ley 99 de 1993 y por el decreto 1320 de 1998, mientras que, en Ecuador, está regulada por el artículo 84 de la Constitución y el Reglamento de Consulta y Participación en las actividades hidrocarburíferas expedido en diciembre de 2002. Esas disposiciones están declaradas de conformidad con el Convenio 169 de la OIT, ratificado por ambos países y que inspira, recordémoslo, la Directiva Oficial 4.20 del Banco Mundial. Sabemos, sin embargo, que las modalidades de la consulta previa todavía dejan mucho que desear, ya que dan motivo a interpretaciones muy diferentes por parte de las comunidades indígenas, las ONG, las empresas y el Estado. Como lo subraya Mac-Donald, la consulta previa sigue siendo, en amplia medida, “una idea” general, mal reglamentada345. Si se compara con la atención dada a los estudios de impactos ambientales y planes de manejo ambiental, que están bastante mejor enmarcados por la ley, la consulta se limita en general a un ejercicio formal para las empresas. Ese descuido empieza por no ser obligatoria la consulta previa a las rondas de licitaciones de bloques petrolíferos, ya que el procedimiento tan solo obliga a realizar la consulta después de la selección de las empresas y de la firma de los contratos de asociación para la exploración o la explotación de esos bloques. Por otra parte, la falta de precisión de las normas se presenta por un desfase entre la teoría y la práctica, que ubica tanto a las empresas como a las organizaciones sociales y a las poblaciones afectadas en una situación de incertidumbre las unas frente a las otras. Para superar este tipo de problema, es menester definir claramente los criterios de la consulta y el papel del Estado en ese proceso, mientras insiste en la necesidad de instaurar un diálogo permanente en el ámbito nacional.

27Quizá este cambio esté en marcha en el marco del “diálogo tripartito regional”, ya que, tras los dos primeros encuentros de Cartagena, las reuniones se multiplicaron alrededor del tema petrolero en ambos países. Resulta que de ninguna manera dieron lugar a un debate que agrupe a todas las partes involucradas. Es precisamente ahí donde el proceso deja cabos sueltos y donde la comunicación entre los actores sigue siendo obviada por la multiplicidad de las apuestas y por la persistencia de los conflictos latentes. Hemos visto que esa gestión chocaba en Colombia con la resistencia de la ONIC, debido a una discrepancia en cuanto a la agenda de la “mesa de conciliación nacional”. En Ecuador, fue llevado a cabo por el gobierno de transición, apurado por abrir la nueva ronda de licitaciones que relanzaría la exploración en el centro y el sur de la región amazónica, pero dio resultados todavía criticados por el sector indígena y por las empresas. Los notorios progresos registrados durante la campaña Amazonia por la Vida, que habían permitido la participación de la sociedad civil en la Séptima ronda de licitaciones en 1994, se toparon tanto con las divisiones intestinas del movimiento ecologista como con la inercia del Estado. En el ámbito local, el diálogo ya errático entre la OPIP y el consorcio Arco—Agip se rompió cuando la organización quichua pretendió incluir una discusión sobre las modalidades de participación en las ganancias de la actividad petrolera en el Pastaza. En cuanto al diálogo entre Aso U'wa y Occidental de Colombia, nunca superó el nivel de la confrontación de valores y de la defensa del territorio, y se rompía cada vezque la empresa y su socio, Ecopetrol, pretendían dar a esta confrontación un carácter estrictamente legal.

El nuevo papel de los actores en los conflictos socio–ambientales

28Como lo subraya justamente Azar, la resolución del conflicto implica a priori la construcción de un consenso ampliado para el desarrollo económico y tiene mucho que ver con la construcción de comunidades, según un modelo inclusivo (inclusive enterprise). Siguiendo la tesis de Azar, la no—satisfacción de las necesidades de seguridad, de participación de las instituciones sociales o de reconocimiento de la identidad comunitaria es el fruto de las interacciones entre lo social, lo político y lo económico. Entonces él define “la buena gobernabilidad” como la capacidad del Estado de satisfacer las necesidades humanas, sin tener en cuenta las distinciones comunitarias o identitarias y promoviendo tanto la armonía comunitaria como la estabilidad social. Subraya, no obstante, que en muchos países multiculturales los Estados—naciones que enfrentan conflictos sociales latentes tienden a ser gobernados por elites incompetentes, frágiles y autoritarias, que fracasan en la satisfacción de las necesidades primarias y que utilizan el Estado como instrumento para maximizar sus intereses a costa de los otros. Esta “distorsión” de la gobernabilidad limita el acceso de los demás grupos identitarios a las instituciones sociales y provoca, entonces, una crisis de legitimidad. Finalmente, la formación de las instituciones sociales y políticas o incluso su impacto en el papel del Estado está influenciada por las relaciones con el sistema internacional, que se manifiestan por la persistencia de la dependencia económica y de las relaciones de clientelismo político y militar.

29Siguiendo el trabajo de Azar, del cual fue estudiante, Rothman desarrolló un método de análisis de los conflictos latentes bajo el título “ARIA” por “Antagonismo, Resonancia, Invención y Acción”346. En particular, él subraya que la primera necesidad expresada por un grupo en un conflicto es el reconocimiento de una identidad colectiva, definida como un “individuo corporativo” que expresa la necesidad de seguridad y reconocimiento a través de afiliaciones y lealtades (J. Rothman 1997: 169-170). Esta dimensión “identitaria” es un aspecto fundamental de los conflictos socio-ambientales, ya que hemos visto que, en todos los casos, los conflictos contribuían a crear o reforzar las identidades colectivas mediante una articulación entre los tipos ideales de solidaridad mecánica y orgánica de Durkheim. En realidad, es imposible separar las preocupaciones esenciales de las poblaciones de sus problemas claves, en la medida en que estos últimos incluyen la identidad misma de los participantes. Es ahí, como lo destaca Rothman, donde el modo de negociación desarrollado en Occidente encuentra sus límites. De hecho, la resolución de los conflictos en Occidente se basa en las leyes, convenciones y normas de jurisprudencia, mientras que en los conflictos identitarios los mecanismos legales y la negociación convencional, en muchos casos, no dejan de exacerbar las discrepancias y de comprometer otras necesidades, como la de seguridad, reconocimiento de la identidad o del honor, incluso del control de la historicidad. Asimismo, la negociación alrededor del precio a pagar (bargaining) puede resultar ineficiente y hasta contraproducente cuando el conflicto no ha sido analizado de manera clara.

30La primera etapa del modelo ARIA consiste en identificar las verdaderas causas del conflicto o del antagonismo entre los actores. Mientras la aproximación en términos de intereses se pregunta quién quiere qué, ésta se pregunta ante todo qué está pasando. Esta aproximación, según Rothman, evita así amplificar los factores agravantes del conflicto que surgen cuando se le acusa al otro de ser responsable del desacuerdo, cuando se polarizan las respectivas posiciones, cuando se le atribuye al “otro” caracteres y disposiciones negativas o incluso cuando se le plantea demandas inaceptables. Tras superar el antagonismo, se trata de lograr que cada parte supere sus frustraciones y resentimientos, de crear un punto de comparación para arrancar con el diálogo. Una de las condiciones primordiales de este proceso es que la primera etapa tenga lugar en un terreno neutro, fuera del “campo de batalla”.

31La segunda etapa del modelo consiste en la reflexión de los actores para re-formular las causas del conflicto en términos identitarios. El objetivo es encontrar unas bases comunes o una “resonancia” entre las partes, a partir de la formulación de sus valores y preocupaciones. De ahí que la cuestión central sea: “¿por qué lo que está pasando es tan importante?”. La problemática del conflicto, en este nivel de la mediación, toma en cuenta a la vez las motivaciones, valores y necesidades, pero Rothman va más allá, al subrayar que los conflictos identitarios no son sólo el producto de identidades construidas sino que contribuyen a reformular las identidades en devenir. De hecho, el proceso reflexivo se define como la formación mutua, un proceso dialéctico en el que cada parte ejerce una influencia sobre el otro. En cierto sentido, esta gestión de Rothman coincide con la teoría de los juegos, en la medida en que esta dimensión intersubjetiva o interactiva de la identidad lleva a unas elecciones de confrontación o de cooperación. Pero la reflexividad busca precisamente romper el círculo vicioso que lleva a la escalada del conflicto por el mecanismo de acusación y por la falta de confianza recíproca. Desde luego, es menester que los actores acepten una parte de las responsabilidades en el conflicto, de tal suerte que puedan considerarse como los agentes del cambio y evolucionar hacia una forma u otra de cooperación.

32La tercera etapa del modelo ARIA es inventiva, en la medida que busca encontrar los medios de cooperar para resolver el conflicto, saliendo así del esquema de “juego a suma nula”. Se trata de concentrar en los beneficios potenciales más que en las pérdidas. Esta etapa incluye dos fases: la reformulación del problema en términos de motivaciones y de necesidades comunes, y después la búsqueda de mecanismos de cooperación. Es ahí donde la distinción entre intereses y necesidades, que coincide con la distinción entre recursos e identidad, retoma toda su importancia. En efecto, en los conflictos por el acceso a los recursos, los intereses son las primeras motivaciones, lo que reduce la eficiencia de la negociación y del compromiso. A contrario, en los conflictos identitarios, los intereses pueden ser tan solo un medio de satisfacer las necesidades y, por lo tanto, no son los fines, como en el caso de los conflictos por el acceso a los recursos. Es así como la lucha por el control político puede ser un medio de acceder al desarrollo económico o una condición sine qua non de la seguridad física. Desde luego, es preciso llegar a que los actores distingan lo que quieren de lo que necesitan. En otras palabras, ya no se trata de que cada uno maximice sus ganancias y minimice sus pérdidas sino de que ambas partes maximicen sus ganancias tras asegurar la satisfacción de las necesidades de todos.

33La cuarta etapa del modelo ARIA es la acción necesaria para asegurar el seguimiento de la negociación. Se trata de establecer una agenda desde el inicio del proceso, en su fase preparatoria. Este procedimiento obedece a la necesidad de contestar a cuatro preguntas claves: ¿qué queda por hacer? ¿Por qué? ¿Quién lo va a hacer? Y ¿cómo? Esas preguntas siguen el mismo esquema que la etapa reflexiva del modelo ARIA, pero se trata aquí de buscar las modalidades prácticas que completan el marco conceptual presentado inicialmente. La agenda puede organizarse según tres orientaciones de trabajo: planificación del proyecto, creación de una entidad encargada de coordinar y poner en marcha las iniciativas, organización de la negociación alrededor del problema formal y la acción política. Sea lo que fuere, el plan de acción tiene que establecer de manera explícita cuáles son los objetivos, motivos, participantes y modalidades del proceso de negociación.

34El papel de los mediadores en la resolución de los conflictos socio—ambientales se limita, al parecer, a un ejercicio de acción comunicativa. Cualquier ejercicio de este tipo descansa en el doble principio de la buena fe y de la veracidad de lo expresado. Al respecto, los “diálogos sobre el petróleo” constituyen una iniciativa original y un esfuerzo laudable, para llevar a los actores a ponerse de acuerdo sobre el tema y el lenguaje, a fin de iniciar un diálogo y evolucionar eventualmente hacia la negociación. No obstante, no son sino los prolegómenos de la institucionalización de los conflictos y de su modo de resolución equitativa y duradera. En efecto, es preciso considerar que el alcance de esos diálogos se mide exclusivamente por la capacidad de los actores para encontrarse. En el caso particular de los actores organizados o institucionales, es tan importante ponerse de acuerdo sobre la situación originaria de los actores como definir su papel, lo que no resulta cierto en Ecuador ni en Colombia. Dicho en otras palabras, es necesario reubicar el problema de la consulta en el contexto más amplio de las políticas públicas.

35El tema petrolero es de tal complejidad que no puede ser disociado de la política indigenista estatal —en particular del problema territorial que ésta plantea— ni de la política ambiental. Éste es el problema de la puesta en marcha de un modelo de gobernabilidad al que podrían suscribirse todos los actores. Más allá de las divergencias políticas que separan al Estado y a las empresas, por un lado, a las ONG ecologistas y a las organizaciones indígenas y campesinas, por el otro, la explicación remite a la vez a la crisis de legitimidad del Estado y a la incapacidad de este último en definir un tema central, alrededor del cual podrían eventualmente desarrollarse las discusiones. Por otra parte, los actores sociales y económicos son incapaces de sustituir al Estado en esta gestión. En el estado actual de las relaciones de fuerza, las “disonancias” entre los discursos de cada uno, para usar la metáfora musical de Rothman, les impiden escucharse, salvo honradas excepciones.

36Para superar los límites que separan la resolución de conflictos y la gobernabilidad democrática, cabe definir un criterio que sea lo suficientemente general como para poder aplicarse a cualquier situación y lo suficientemente preciso como para constituir una herramienta de análisis eficiente. El criterio de las lógicas racionales, al parecer, es el mejor adaptado, en la medida en que permite identificar pronto las lógicas de acción y ubicarlas en los campos político, social, económico y ético. A diferencia de los criterios vertidos por las teorías de resolución de conflictos —necesidades, intereses, apuestas, motivaciones o relaciones de fuerzas— el criterio de racionalidad permite articular los elementos estructurales y estructurantes —valores, cultura, discursos, prácticas y organización— con los procesos sociales, como la formación o la defensa de identidades colectivas e individuales, o incluso la articulación entre solidaridad mecánica y orgánica. Así es posible identificar objetivos simples que correspondan al cambio de lógica racional de cada uno. Este cambio marca el paso de la movilización y la oposición a la participación de los movimientos sociales; de la intervención o de la invasión a la consulta previa por las empresas; de la legislación por decretos a la gobernabilidad democrática por el Estado; de la lógica de lobbying o de presión a la lógica de control y de asesoría por las ONG; y, finalmente, de la integración a la armonización y la facilitación por los organismos multilaterales.

Comentario final: más allá de los conflictos socio–ambientales

37Desde la década del noventa, la resolución de los conflictos socio-ambientales está enmarcada por una legislación más estricta, en particular a través de la obligación hecha a las empresas de realizar estudios de impactos ambientales y de presentar planes de manejo ambiental. En el Ecuador, este cambio resultó del reconocimiento por parte del Estado de los daños socio—ambientales provocados por el consorcio Texaco—CEPE / Petroecuador en las décadas del setenta y del ochenta. En Colombia, la administración instituyó formalmente en 1998 el derecho de las poblaciones indígenas a ser consultadas para cualquier proyecto de exploración o explotación susceptible de afectarlas o de afectar su entorno de vida. Sin embargo, estos cambios se encuentran todavía con una contradicción fundamental entre los diferentes marcos legales, en la medida en que el Estado considera las actividades petroleras como actividades estratégicas, relegando a segundo plano los derechos colectivos que aseguran la protección de las poblaciones indígenas y del medio ambiente. Además, las entidades gubernamentales a cargo de la protección del medio ambiente y de las poblaciones indígenas siguen estando sometidas a la poderosa influencia de los Ministerios de Energía y Minas y carecen cruelmente de recursos para anticiparse a los conflictos socio-ambientales o para llevar su resolución al nivel de la gobernabilidad.

38El cambio de la política petrolera queda, entonces, sometido a dos imperativos: la armonización con las políticas indigenista y ambiental, por un lado, y la institucionalización de los conflictos socio-ambientales, por el otro. Esto implica una redefinición del papel de las empresas, del Estado, de las organizaciones indígenas y campesinas de base y de las organizaciones indigenistas y ecologistas de apoyo. Resulta que la gobernabilidad global se encuentra con un problema imprescindible: ¿quién tiene que soportar el costo de la nueva política petrolera? Paradójicamente, a pesar de la desregulación de la política petrolera en Ecuador y Colombia, la dependencia económica y tecnológica de ambos países deja pensar que le tocará asumirlo al Estado. Éste verá su papel cada vez más restringido a las funciones de Estado-policía, en las que los neoliberales siempre pretendieron encerrarlo. Cierto es que las empresas tendrán que asumir nuevas responsabilidades en las sociedades dependientes de los mercados externos, pero, en la medida en que éstas siguen por naturaleza una lógica racional de maximización de las tasas de ganancias, tan solo suelen asumir semejantes responsabilidades cuando el Estado les obliga mediante una legislación apremiante y un sistema judicial eficiente. A su vez, el Estado actúa por naturaleza según una lógica racional de poder, lo que lo lleva (en la fase actual del desarrollo capitalista) a liberar la economía para hacer que sus prerrogativas sean viables económicamente, en un contexto de crisis económica y política endémica. Por lo tanto, tan solo suele reformar sus prácticas y las normas que regulan la actividad de las empresas privadas y públicas bajo presión de la sociedad civil, que se compone de un tejido de organizaciones y actores sociales que obedecen a lógicas a veces contradictorias. Más allá del problema de la resolución de los conflictos socio—ambientales, lo que está en juego, no es nada más ni nada menos, que el llegar a un consenso para redefinir el concepto de desarrollo de tal manera que se concilien las dimensiones ética, política, social y económica de esta actividad. En otros términos, se trata de conciliar el desarrollo económico, sinónimo de progreso e industrialización para el Estado y de crecimiento para las empresas, con el desarrollo social, sinónimo de incremento del nivel de vida para las organizaciones sociales y de respeto del medio ambiente para las poblaciones amazónicas del tercer milenio.