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Democracia pactada

 | 
Andrés Dávila Ladrón de Guevara

Capítulo 4. El Frente Nacional y el Proceso Constituyente de 1991: un ejercicio de comparación

Texte intégral

1Este capítulo trata, en extenso, la comparación entre las dos coyunturas previamente examinadas. En esencia, pretende auscultar ambos procesos para precisar diferencias, supuestamente evidentes en razón de los rasgos característicos de la sociedad en cada uno de los momentos analizados, y delimitar semejanzas que corresponden al carácter pactado de los dos cambios del régimen político, pero que se manifiestan además en la persistencia de instituciones, actores y prácticas presentes en los dos momentos de cambio político. Las dos coyunturas forman parte de una trama relativamente común que corresponde a la trayectoria reciente de la sociedad colombiana, la última mitad del siglo xx y los comienzos del siglo xxi.

2El punto de partida acepta que, en verdad y a primera vista, se comparan procesos en dos Colombias diferentes. La de la segunda mitad de la década de los años cincuenta resulta distinta, en su configuración y funcionamiento, a la de comienzos de la década de los años noventa. No obstante, la segunda es resultado de cómo se procesaron los cambios y se configuró un orden político en esa primera Colombia analizada. Ello, sin duda, enriquece el análisis, pero ofrece aún mayores desafíos para el ejercicio comparativo, especialmente por la reiteración de fenómenos, mecanismos y relaciones que la magnitud del cambio ha debido modificar. Adicionalmente, es importante considerar cómo influye en ambos procesos y en los efectos del primero sobre el segundo, la particular aceleración de las transformaciones que vivió la sociedad en el lapso que separa a los dos momentos elegidos para el análisis.

3Ahora bien, esa particular combinación de elementos de semejanza y de diferencia dentro de una misma trayectoria le da sentido a la comparación. Como se ha señalado, los dos momentos de cambio político formarían parte de un mismo proceso de transición a y consolidación de un régimen político democrático. El ejercicio comparativo permite indagar si, además, hay otros elementos que permitan ampliar la idea de las dos coyunturas como momentos significativos dentro de un único proceso de mayor alcance, relacionado con el cambio global que sufrió la sociedad colombiana en este lapso. O si, por el contrario, es sólo en el terreno del orden político que se encuentra la unidad planteada, como resultado de un específico ordenamiento de los procesos de cambio en la sociedad colombiana. Igualmente, la comparación ayuda a establecer una relación más precisa entre semejanzas y diferencias, fundamental para dilucidar cómo se ordenan la permanencia y el cambio en el acontecer de la política colombiana en el último medio siglo, cómo se despliegan las continuidades y las rupturas en el quehacer político y cuáles han sido los mecanismos que históricamente se han utilizado para procesar los desafíos que se han presentado en el terreno político.

4Para conseguir los varios objetivos planteados, en una primera parte, se contrastan brevemente las condiciones y los contextos históricos en que se dieron las dos coyunturas de cambio político en Colombia. Dentro de las diferencias estructurales se indaga por factores que incidieron de manera relativamente semejante los procesos de cambio político.

5En la segunda parte se examinan en detalle los antecedentes que, en cada circunstancia, dieron origen a las coyunturas de cambio político. Resulta de especial importancia el elemento común del reformismo frustrado, aunque se plasme sobre regímenes totalmente diferentes: uno excepcional y autoritario, aquél en que se origina el Frente Nacional; y otro ordinario y democrático, el que da vida al Proceso Constituyente.

6En la tercera parte la comparación se centra en los dos itinerarios del cambio. Particular atención se presta a los mecanismos compartidos y a los procedimientos diferentes utilizados en cada caso. Igualmente, se tiene en cuenta la lógica con la cual tales procedimientos se ordenaron para sacar adelante las fórmulas de cambio político que fueron aplicadas.

7En la cuarta parte se presta atención a los acuerdos políticos que se dieron en las dos ocasiones. Se examina en detalle similitudes y diferencias en cuanto a su naturaleza, su alcance y sus modalidades. Se analizan, también, los actores y fuerzas participantes en los acuerdos en cada una de las coyunturas.

8En la quinta parte se trabajan los efectos iniciales de la aplicación de los cambios políticos pactados en cada una de las coyunturas. Ello permite establecer comparativamente la dimensión y el alcance de tales modificaciones en el quehacer político colombiano, aunque también destacar la ambigüedad, la incertidumbre y el carácter transicional de esas primeras fases de funcionamiento de los regímenes políticos instaurados.

9En la sexta parte se indaga a fondo por los pactos construidos para dar salida a los entrabamientos existentes y constituir fórmulas de cambio a nivel del régimen político. De nuevo, semejanzas y distinciones ayudan a fijar de mejor manera las continuidades y rupturas, y a acercarse con más elementos a una adecuada caracterización del cambio político por esta vía en la Colombia de la segunda mitad del siglo xx.

10En la séptima y última parte se recogen los principales hallazgos y se ordenan en torno a una reflexión sobre continuidades y rupturas en el desarrollo político colombiano de los últimos cincuenta años.

1. LOS CONTEXTOS Y LAS DOS COYUNTURAS: INJERENCIAS MEDIADAS

11La diferencia de años entre las dos coyunturas es de algo más de tres décadas, las que van de 1958 a 1991. Si bien en ese lapso la sociedad colombiana sufrió enormes mutaciones, visto en el largo plazo son dos momentos que se ubican dentro de la trayectoria reciente que ha vivido tanto el orden mundial como los ordenamientos socioeconómicos y políticos prevalecientes en el mundo. Ambos procesos se suceden con posterioridad al orden internacional surgido de la Segunda Guerra Mundial y en un contexto de predominio norteamericano en la región. Aunque en diferentes fases de configuración del sistema capitalista internacional, en los dos casos éste es el referente básico y dominante en términos socioeconómicos y de inserción en el orden mundial.

12Sin embargo, el contexto internacional de cada coyuntura fue diferente. El Frente Nacional se dio en plena Guerra Fría, mientras el Proceso Constituyente se llevó a cabo en la posguerra fría. Pese a ello, en ambos casos las coyunturas de cambio político a nivel del régimen se definieron en su naturaleza y rasgos distintivos internamente y con una marcada autonomía. Recibieron, por tanto, injerencias muy mediadas de sus respectivos contextos.

13Sobre el primer aspecto se ahonda en los demás apartados de este capítulo. En cuanto al segundo asunto, a continuación se comentan y desagregan esas influencias indirectas que, en ningún caso, llegaron a definir la trayectoria, los mecanismos o la naturaleza de tales procesos.

14En el caso del Frente Nacional, el marco de la Guerra Fría fijaba un límite para cualquier opción de cambio que, en lo social, político o económico, se adoptara en Colombia. Ese límite estaba definido por el rechazo al comunismo. Como Colombia no se acercó a un cambio en tal dirección, la Guerra Fría simplemente jugó el papel de línea demarcatoria. Dentro de tales condiciones, las variaciones en torno al tipo de régimen político elegido y al modelo específico de desarrollo adoptado, resultaban procesos sujetos a examen y relativo control. La coyuntura de cambio del Frente Nacional encajaba dentro de tales parámetros y, en esa medida, se dejó al libre juego de las fuerzas internas. Éstas, en términos generales lejanas de veleidades revolucionarias, tradujeron el espíritu de la Guerra Fría en una propuesta reformista, conservadora y preocupada por contener la movilización social. Sucesos posteriores, en particular la revolución cubana, condujeron a un énfasis en la ayuda económica para el desarrollo de la cual Colombia, bajo los dictados del régimen frentenacionalista, fue un caso especialmente atendido.

15En el caso del Proceso Constituyente, la injerencia fue igualmente mediada, pero en una dirección algo diferente a la planteada. Para los años en que se gestó y desarrolló el Proceso Constituyente, resultaba claro el fin del orden bipolar. Sin embargo, era una incógnita el carácter y los rasgos del nuevo orden mundial. Por esto, el cambio sucedido alcanzó a legar en los ambientes políticos de muchos países un espíritu favorable a las transformaciones, a la ruptura de los amarres ideológicos y políticos del mundo bipolar, al aceptar fórmulas novedosas aunque ambiguas. El Proceso Constituyente y las deliberaciones de la Asamblea, en particular, recibieron ese influjo sentido como benéfico en ese momento. A lo largo de la coyuntura se sintió en la ausencia de polarización de los actores participantes, en la postergación de exigencias y la claudicación de valores y principios anteriormente invariables. Lo importante fue el cambio por el cambio, idea hábilmente recalcada por el gobierno de César Gaviria. No obstante, la influencia no se hizo sentir en la definición del tipo de Constitución, de régimen político y de cambios específicos adoptados. Ni siquiera la cercana presencia del tema del narcotráfico, manifiesta en la cuestión de la no extradición como decisión soberana de la Asamblea Constituyente, produjo influencias marcadas por parte de los Estados Unidos.

16Un segundo aspecto a considerar tiene relación con la forma como cada coyuntura convergió o no con la trama de procesos comunes a los países de la región. El Frente Nacional resulta un proceso relativamente temprano en términos de la adopción de un régimen de democracia limitada, escasamente compartido con Costa Rica y Venezuela en aquella época, aunque vistos en detalle cada uno de estos países llegó desde trayectorias muy diferentes a la democracia. En el Proceso Constituyente de 1991, en cambio, parecen converger los procesos de transformación económica y política que vivía el conjunto de la región. Es decir, la democratización, el cambio en el modelo de desarrollo y la reforma del Estado, aspectos que muestran una sintonía entre lo interno y lo regional, al menos en términos de los desafíos y procesos que se deben abocar en un lapso semejante de tiempo. Sin embargo, Colombia entra en tal proceso de manera diferente a la gran mayoría de los países: con violencia, sin crisis económica y sin previo autoritarismo.

17Un tercer aspecto indica cómo, en ambos casos, el cambio político, los arreglos a nivel del régimen y de las reglas del juego para acceder y permanecer en el poder, se superponen y se desarrollan en cierto modo por encima de la trama compleja, difusa, inasible de transformación de más largo plazo y de más hondo calado del acontecer y estructuración de lo social. Allí se plasma un aspecto central de los cambios políticos examinados: por un lado, generan orden, unidad y sentido al cambio social de mucho mayor alcance, le imponen una cierta direccionalidad básica; sin embargo, los cambios políticos se ven desbordados, inevitablemente, por procesos de una tal dimensión, los cuales además exponen la limitación e incapacidad del régimen para conducir el proceso en toda su complejidad.

18Si se indaga un poco más en los contextos sociales de las dos coyunturas, de por sí bastante diferentes, se encuentran algunas otras semejanzas. En primera instancia, en los dos momentos los distintos procesos sociales y políticos tuvieron una dinámica particularmente ágil. En ella se suman hechos de diversa índole que, además de hacerlos más complejos, generan confusión y dispersión en cuanto a los elementos centrales que guían la lógica del acontecer social. Es como si el devenir de la sociedad se acelerara y su multiplicidad convergiera de manera simultánea pero temporal en torno a procesos de cambio de una sola dirección, la del régimen político. En ambos casos, la dinámica fundamental del cambio político consigue filtrar estas presiones e influencias para dar cauce a las transformaciones políticas de manera casi exclusiva, sin importar la agudeza y magnitud de los procesos aledaños que entraron en interacción y que igualmente continuaron su desarrollo.

19En segunda instancia, las dos coyunturas de cambio político se gestaron y desarrollaron en respuesta aparente a situaciones de violencia política y social: 1) de amplio alcance, en términos del involucramiento y afectación del conjunto de la sociedad, sin llegar a ser guerras civiles; y 2) de duración relativamente larga, desde 1946 en el primer caso, y desde comienzos de la década de los años ochenta en el segundo. No obstante, fueron manifestaciones de violencia relativamente distintas.

20En los años cincuenta, fue una violencia en la cual convergieron diversos tipos de conflicto político y social, que tuvo rasgos de fragmentación y que respondió a dinámicas regionales diversas. No obstante, fue canalizada todavía de manera significativa por la pugna sectaria entre los dos partidos, aunque los dirigentes de ambas colectividades se vieran desbordados por la violencia y tendieran a deslindarse. En los años ochenta, por su parte, el elemento partidista no apareció, aunque sí pesaron de nuevo la fragmentación y las dinámicas de los conflictos regionales. Fue ésta una violencia inicialmente entre las guerrillas antisistema y el régimen, pero cuya espiral de crecimiento y descomposición se relacionó con la incursión de los intereses y recursos del narcotráfico y diversas manifestaciones de la delincuencia organizada. Y fue una violencia política acompañada por altísimas tasas de homicidio y de violencia social que incrementaron los niveles de descomposición. Cabe señalar, sin embargo, que no hay conclusiones definitivas acerca de la interrelación y las causalidades cruzadas entre la violencia social y política de las últimas décadas en Colombia.

21En ambos casos y aún con un alto contenido de conflicto social no llegaron a expresar un conflicto de clases propiamente tal. A raíz de la debilidad del Estado, fueron conflictos con rasgos incrementales de salvajismo, descomposición, letalidad, con efectos muy significativos en términos de la constitución y reconstitución del tejido social.

22En tercera instancia, aún con la diferencia en cuanto al grado de desarrollo y estructuración de las sociedades, en ambos casos la sociedad estaba en momentos de transición, de pérdida de valores generadores de articulación y cohesión, y consecuentemente con muy pocos referentes colectivos en torno a los cuales organizarse, con excepción del propiciado por la violencia que, en todo caso, no deja de ser equívoco. Ésta propicia tanto el hastío que puede favorecer el cambio, como la adaptación y aceptación de tales situaciones.

23En cuarta y última instancia, hubo en las dos coyunturas un elemento común: la debilidad estructural de los principales actores colectivos de la sociedad, su incapacidad organizativa y de presencia efectiva en el proceso político, especialmente si se piensa en los sectores populares, urbanos o campesinos. Ni siquiera el sindicalismo logró jugar un papel siquiera relevante. En el Frente Nacional los dos partidos tenían capacidad para suplantar y subordinar estos esfuerzos dentro de su dinámica monopólica. En el Proceso Constituyente esta capacidad se había debilitado, sin que fuera remplazada por algo diferente a movimientos políticos que también recurrían a figuras de los partidos. Sin embargo, todavía alcanzó para darle fuerza al proceso. En el Frente Nacional, la Iglesia y los gremios jugaron un papel abiertamente más influyente, cosa que no sucedió en el Proceso Constituyente. Las Fuerzas Armadas, en tanto actores institucionales, jugaron en ambos casos un papel similar, como instancias de sostén del régimen pero bajo condiciones de subordinación y autonomía, desde las cuales consolidaron su influencia dentro del Estado. Como corolario de lo anterior, no hubo movilizaciones masivas y duraderas y fue relativamente común la apatía de las mayorías, procesada, como se señala más adelante, de maneras muy diferentes.

24En cuanto a lo económico, lo que cabe resaltar es la forma como, en los dos momentos examinados, las economías de la región están inmersas en procesos de asimilación y adecuación de sus estructuras para no perder su inserción en el orden mundial. Los dos momentos muestran un margen limitado de opciones. La variabilidad entre los casos nacionales, si bien proviene de rasgos estructurales y particularidades de los esquemas productivos existentes, se manifiesta en el ritmo, tiempo, fórmula y paquete concreto de medidas a través de las cuales se asegura la adopción del modelo. Éste, a su vez, conduce no sólo a permanecer sino a mejorar relativamente el lugar y el papel en el orden económico.

25Ahora bien, esto se refleja en que ambas coyunturas coinciden con virajes de alguna relevancia en términos de la estructura y comportamiento de la economía colombiana. Fueron, evidentemente, virajes en aras de constituir ordenamientos económicos contrapuestos: el estatista, de sustitución de importaciones y desarrollo hacia adentro en la década de los años cincuenta; y el liberal, de apertura e integración a los mercados regionales y del mundo en la década de los años noventa. En ambos casos, sin embargo, el país se involucró decididamente en procesos tendientes a acogerse, a la mayor brevedad y con los menores costos para los gobiernos, al orden económico internacional prevaleciente y a los modos de inserción por él dispuestos para economías como la colombiana.

26Ese rasgo común de ambas coyunturas presenta, sin embargo, algunas características diferenciadoras. En primer lugar, en el caso del Frente Nacional el modelo de desarrollo había sido definido con antelación (al terminar la Segunda Guerra o incluso antes), pero el manejo errático del gobierno militar de Rojas Pinilla obligó a una notoria corrección en el rumbo que si bien se inició durante el gobierno de la Junta Militar, convergió en su definición, gestación y dinámica con la puesta en marcha del Frente Nacional. En el caso del Proceso Constituyente hubo una mayor simultaneidad entre la aceleración y profundización de la apertura económica, denominación que adoptó el cambio en el modelo de desarrollo, y el proceso de cambio político.

27En segundo lugar, las correcciones al modelo de desarrollo en la segunda mitad de la década de los años cincuenta formaron parte del pacto del Frente Nacional en un sentido amplio del término, pero como tal no quedaron incorporadas en forma explícita en la fórmula aprobada en el Plebiscito y convertida así en parte del texto constitucional. El apoyo de sectores económicos al pacto fue fundamental no sólo para la caída de Rojas, sino para el programa de estabilización que, con sus costos, tuvo que ser adoptado. Para tales sectores el retorno a un régimen estable, que asegurara certidumbre y predictibilidad, resultaba importante para su buen desempeño económico. Y en tal proceso dieron muestras evidentes de su influencia, pero igualmente aceptaron dejar la conducción de la política en manos de los partidos. A cambio, sólo pidieron que el manejo de la economía desde el Estado y, en particular, de la política económica, se hiciera bajo los predicados de la planificación, según los mandatos de la alta tecnocracia y por fuera de las pugnas bipartidistas.

28En el caso del Proceso Constituyente se dio otra lógica. Hubo por lo menos tres instancias involucradas en la aceleración del cambio en el modelo de desarrollo: el gobierno, la Constituyente y los gremios económicos. El gobierno, como parte de su plan de desarrollo, impulsó la apertura bajo los cánones predominantes en esa circunstancia a nivel mundial y regional, aunque aceptando la necesaria presencia del Estado en determinadas actividades. La Constituyente, que necesariamente abocó el tema y lo plasmó en la nueva Constitución, pero dentro de fórmulas híbridas y ambiguas. Éstas, a la vez, apuntaban a la apertura y al desarrollo interno, al mercado como instancia de asignación de recursos y al Estado fuerte para asegurar algo de equidad en el proceso, al manejo técnico y autónomo de la política económica a través de la Junta Directiva del Banco de la República y a la elaboración participativa y democrática de los planes de desarrollo y de la planificación. Los gremios de la producción, que jugaron un papel mucho menos visible que en el Frente Nacional, conservaron mecanismos e instancias de incidencia en la política económica largamente elaborados en las décadas posteriores a la adopción del Pacto frentenacionalista y no necesitaron de mayor protagonismo durante el proceso.

  • 1 Lo sucedido con las sentencias de la Corte Constitucional, especialmente a partir de 1995, reviert (...)

29El caso colombiano ilustra, en este sentido, arreglos institucionales que, pasando por redefiniciones en el régimen que aseguran la perdurabilidad democrática, ofrecen certidumbre a los agentes económicos, dan viabilidad a las transformaciones económicas requeridas y le aseguran un lugar relativamente autónomo, al margen de las disputas partidistas y electorales para su desarrollo1. En lo social, ante la incapacidad de conducir las transformaciones evitan ante todo que generen movilizaciones populares y organización que conduzca a reformas de profundidad en lo estructural. En ello, el caso colombiano se convierte en fórmula ejemplar de arreglos que, por la vía de cierta autonomía entre las esferas, permiten la coexistencia de la democracia, la sociedad cambiante y el sano comportamiento de la economía, todas bajo el signo de lo limitado pero estable, es decir, de lo moderado.

30En conjunto, entonces, Colombia ejemplifica la trayectoria de democracia estable, pero limitada. Es, en tal sentido, una de las variantes centrales del modelo de configuración paulatina de democracias no sujetas a amenazas autoritarias, pero distantes de extender su vigencia al conjunto del acontecer social. No obstante, suficientemente capaz de coexistir con fenómenos que hacen explícitas sus limitaciones. En este caso es la convivencia con altos y desestabilizadores índices de violencia, con una economía de comportamiento sano pero distante de superar desequilibrios que la caracterizan, con una sociedad de dinámica inusitada y que parece inmersa en complejos procesos de descomposición-recomposición sin un ente articulador, en gran parte por la debilidad estructural del Estado. En ello muestra las virtudes y defectos de tal tipo de arreglos mínimamente democráticos. Éstos parecen extenderse en el tiempo sin los remezones de otras trayectorias, pero posiblemente sin lo deseable de otras experiencias. Como consecuencia, no afrontan nunca de manera decidida sus carencias, déficit y malformaciones.

2. REGÍMENES AGOTADOS, REFORMISMOS FRUSTRADOS

31Los antecedentes de las dos coyunturas de cambio político examinadas ofrecen, igualmente, combinaciones particulares de semejanzas y diferencias. Examinadas en detalle, saltan a la vista estas últimas, especialmente por los rasgos específicos que en cada una de las situaciones tuvieron los mecanismos utilizados y los procedimientos previos que no llegaron a realizarse. Sin embargo, una mirada de conjunto muestra que en los dos casos se dio una convergencia de procesos, actores y fenómenos relativamente parecidas. Estas constelaciones de hechos dieron lugar a situaciones propicias para la gestación de coyunturas de cambio. Dicho de otra forma, en la configuración del Proceso Constituyente del 91,

  • 2 Marco Palacios, Entre la legitimidad..., pág. 336.

es evidente el paralelo con la crisis institucional de 1956-57, origen del Plebiscito y el Frente Nacional. En ambos casos un grupo de dirigentes con clara vocación de poder, entendió que su oportunidad estaba en encauzar una reforma política sustancial, y que ésta dependía de la habilidad para proyectar ante la opinión la idea planteada más de 100 años atrás por Rafael Núñez: ‘regeneración fundamental o catástrofe’2.

32Otros elemento de similitud tiene que ver con el evidente agotamiento de los regímenes políticos vigentes que, sin embargo, en una caracterización precisa muestra claras distinciones. El mencionado agotamiento sirvió de elemento condensador de la crisis existente y, por lo mismo, convirtió en imperativo el recurso al proceso de cambio. Particular en ambos casos fue que este recurso adquirió connotaciones fundamentalmente reformistas, en las cuales se eliminó cualquier posibilidad de cambio radical o revolucionario en cualquier dirección, de izquierda o de derecha. Allí sin duda resalta el peso del bipartidismo y la fuerza de soluciones de tinte centrista, más conservador en el caso del Frente Nacional y algo más liberal en el caso del Proceso Constituyente, que aseguraron cambios que no afectaron la perdurabilidad del statu quo. Y resalta, aún más, si se tiene en cuenta la existencia en las dos coyunturas de múltiples esfuerzos previos frustrados, de características similares a las que finalmente se impusieron.

33En las dos coyunturas hubo, igualmente, elementos que ayudaron a unificar las fuerzas proclives al cambio y a comprometerlas decididamente en el proceso. En el caso del Frente Nacional, el gobierno de Rojas Pinilla, asimilado a una dictadura represiva y populista por la oposición civil, cumplió un papel clave en este aspecto: permitió cohesionar a las élites partidistas divididas, cuando lo percibieron como una amenaza. Lo importante, entonces, fue cómo en el discurso opositor el elemento dictatorial jugó un papel facilitador de tanto alcance como el que jugó el rechazo a la violencia entre los partidos.

34En cuanto al Proceso Constituyente, el elemento aglutinador fue la amenaza del narcoterrorismo, en tanto expresión más violenta y desestabilizadora de los sectores vinculados al fenómeno y que pugnaban, así, por un reconocimiento social y político. Gracias a ella resultó posible dar pasos hacia la convocatoria a la Constituyente, que pocos años antes habían sido rechazados por las distintas instancias, tanto políticas como jurídicas con capacidad decisoria dentro del régimen. No obstante, aceptada la situación de crisis institucional y experimentada la capacidad de amenaza de estos sectores, no fue posible postergar por más tiempo la iniciativa de cambio. Y tal vez este rasgo, unido a la dinámica especialmente arrasadora del proceso, condujo a esa particular tendencia a utilizar el recurso legal-procedimental como sustento del proceso, en la misma operación en que se le utilizaba de manera arbitraria. Aspecto éste que no estuvo presente en el Frente Nacional en tanto el factor dictadura permitía considerar que la legalidad que se quería imponer había sido suspendida. Además, al comenzar el proceso esta legalidad no estaba vigente, razón por la cual no podía delimitarlo ni legitimarlo.

35Al continuar el examen de las diferencias en los antecedentes, es necesario recalcar la que se relaciona con el agotamiento de los regímenes vigentes. El caso del régimen civil-militar previo al Frente Nacional, difiere del posterior agotamiento del régimen democrático del pos Frente Nacional. En el primer caso se trató de un agotamiento prematuro de un tipo de régimen que no alcanzó siquiera a consolidarse. Por tanto, fue más bien un pseudo-régimen de arbitraje entre las élites partidistas divididas, que resolvió el impasse suscitado por la quiebra del régimen de democracia oligárquica hasta entonces existente.

36En consecuencia, el agotamiento de este régimen poco se puede relacionar con el que se dio a finales de la década de los años ochenta, en el cual no se llegó a la sustitución autoritaria del régimen en crisis ni, en verdad, a una definitiva pérdida de su vigencia. De allí que resultara obligado el viraje y no la transición.

37Se podría establecer alguna semejanza parcialmente más consistente entre el agotamiento del régimen de democracia oligárquica en 1949 y el de democracia limitada en 1989-90. El bloqueo político y la violencia los harían similares, pero mientras uno se quebró y tuvo que ser sustituido por formas autoritarias, el otro soportó embates y desafíos hasta que le fue introducido un viraje. No obstante, aún con el carácter restaurador del primero, las condiciones de la competencia fueron modificadas decisivamente en ambos casos.

38Por tanto, lo que resulta sintomático del proceso fue la existencia previa a la primera coyuntura de un hiato autoritario (1949-1958), al que se hizo referencia en el Capítulo 2, el cual se extendió entre la quiebra del régimen y su restauración y en el cual no operaron ni las formas institucionales de la democracia oligárquica, ni los arreglos informales y de caballeros entre las élites bipartidistas. Operaron, para decirlo brevemente, una “dictadura civil” y luego una “dictadura militar ”. Ello no ocurrió de ninguna forma en el Proceso Constituyente de 1991, en el cual la persistencia del régimen democrático le permitió superar los graves desafíos en aumento. Ciertamente, con un creciente y duradero recurso al estado de sitio, pero sin dejar nunca de efectuar los procesos electorales para el relevo en el poder.

39En cuanto a los mecanismos específicos que configuran los antecedentes en cada caso, una referencia sintética permite mostrar las diferencias. En el caso del Frente Nacional, hubo intentos fallidos de acuerdos de coalición bipartidista hasta que, por la oposición a la dictadura, se gestó exitosamente el Acuerdo de Benidorm. El carácter excepcional del régimen vigente no dio cabida a opciones institucionales adicionales, como la que hubiera podido encarnar el Congreso de haber estado en actividad, y empujó a la búsqueda de otros mecanismos no incluidos hasta entonces como el del Plebiscito. La Asamblea Constituyente antes que una herramienta para la reforma constitucional, se convirtió en el procedimiento de los regímenes autoritarios para legitimarse, lo cual la eliminó del menú de opciones en el proceso de construcción del pacto.

40En el caso del Proceso Constituyente de 1991, los diversos intentos de reforma que se frustraron en el período considerado (1968-1989), plasmaron la idea de que la Constitución era imposible de reformar. En tal sentido, adquiría plena validez el argumento de que el Frente Nacional, al acotar las fórmulas legítimas y legales para el cambio constitucional, había cerrado con llave y había botado ésta al mar. En tales esfuerzos se desplegaron opciones ordinarias y extraordinarias de reforma, sin que prácticamente ninguna tuviera éxito. Se probaron diversas vías, pero en todos los casos se interpuso alguna instancia institucional, lo que da cuenta de la situación de normalidad mínima en el funcionamiento del régimen que contextualizó tales intentos.

41En estos antecedentes lo sucedido en 1988 tuvo un significado especial, en términos de que se recogieron los mecanismos utilizados para legitimar el pacto del Frente Nacional y, casi simultáneamente, fueron incorporados como opciones prácticamente necesarias para el desarrollo del proceso de cambio. Tales mecanismos fueron puestos en juego con nuevos contenidos y alcances, aparentemente acordes con los parámetros dispuestos por la Constitución. Pero hubo una variante central respecto de la otra coyuntura: el nulo desgaste de la fórmula de la Asamblea Constituyente, lo que permitiría convertirla en el eje del proceso con la votación por la séptima papeleta.

42Visto en perspectiva, es evidente que las opciones institucionales para la gestación y desarrollo de los procesos de cambio fueron en términos globales las mismas, enmarcadas bajo la lógica del reformismo. En los antecedentes, además, fue claro el recurso previamente fallido a la ruta que finalmente se escogió, lo que hablaría de situaciones críticas que finalmente dan cabida a procedimientos que ya estaban en la arena política, pero que no habían logrado concretarse con antelación. Sin embargo, el elemento de excepcionalidad o normalidad relativa del régimen vigente jugó un papel prioritario en la forma en que tales mecanismos se ordenaron, se desplegaron y fueron incorporados con distinto sentido y alcance a cada uno de los procesos. Hubo también un elemento relativamente azaroso y arbitrario que permitió en cada caso el tránsito de los antecedentes a la gestación inicial de los procesos. En el Frente Nacional ese hecho fue, sin duda, el incremento de la represión y la búsqueda de una opción no bipartidista para sustentar el régimen cívico-militar, mientras en la Constituyente convergieron la frustrada reforma constitucional, el proceso electoral en ciernes y el ambiente de amenaza al mismo, aunque temporalmente el narcoterrorismo se hubiera desactivado. Cabe destacar, igualmente, que en ambos casos la opción que finalmente cuajó tuvo mucho que ver con previas situaciones de incertidumbre, desorientación, ambigüedad e incluso temor acerca de cómo conseguir una salida al bloqueo político experimentado.

3. CONVERGENCIAS Y DIVERGENCIAS DE DOS ITINERARIOS

43Los itinerarios de las dos coyunturas fueron diferentes, en tanto cada uno siguió un derrotero propio derivado de las condiciones y opciones existentes en cada circunstancia. El rasgo diferenciador principal fue que el primero constituyó una transición a la democracia y el segundo un viraje hacia la consolidación democrática, tal y como previamente se les ha definido. No obstante, ciertos mecanismos, recursos y fórmulas comunes fueron utilizados, a veces de manera similar y en otras con objetivos opuestos en cada uno de los procesos analizados. En este caso, resulta más fácil acceder a la comparación a partir de las diferencias, para luego rescatar los momentos y mecanismos comunes.

44En el itinerario del Frente Nacional la oposición a la dictadura propició un ambiente favorable a la dinámica de acuerdos sucesivos. Esta oposición consiguió su cometido al derrocar a Rojas e iniciar la fase de liberalización con el gobierno de la Junta Militar, momento en el cual concluyó su labor. Mientras tanto, los acuerdos se convirtieron en el mecanismo eje del proceso, en el que le dio sentido y orientación, impulso y acogida, alcance y consecuencias. Fueron siempre acuerdos prioritariamente bipartidistas, sucesivos, crecientemente rígidos y cada vez más complejos en su elaboración y disposiciones.

45La dinámica de los acuerdos, en el contexto del gobierno de la Junta Militar, condujo indefectiblemente a la restauración de la democracia según lo pactado. Pero sin el recurso de una Asamblea Constituyente que hiciera converger legitimidad y legalidad en lo decidido, se impuso el mecanismo plebiscitario. Para convocarlo se recurrió a un decreto legislativo expedido por la Junta Militar, conservando esa tenue ligazón con lo jurídico-legal, aun cuando de hecho se estuviera todavía en situación de excepcionalidad. El Plebiscito abrió la última fase del itinerario y fue la primera de tres elecciones populares que se adelantaron en ésta. Fue una instancia definitoria, en la cual se extremaron las garantías de lo pactado al darle rango constitucional y duración definida en el tiempo. Sus resultados llenaron de legitimidad electoral popular el pacto. Cuestión que no se repitió en los dos subsiguientes procesos electorales y que fue especialmente clara en términos de la disminución del capital electoral del nuevo presidente. Las elecciones para Congreso sirvieron para definir la alianza mayoritaria en la primera fase del gobierno y para hacer viable la selección de Lleras Camargo a cambio del compromiso de extender por la vía de una reforma constitucional ordinaria la alternación en el poder. Finalmente, la elección presidencial, la iniciación de sesiones y la posesión del presidente fueron momentos complementarios a la consumación del pacto.

46El curso de la nueva Constitución fue distinto. Hubo dos consultas populares: una informal que condujo a una consulta formal sobre la convocatoria a una Constituyente. Hubo dos acuerdos, uno fallido entre las dos consultas y uno exitoso; pero ambos sirvieron para impulsar los decretos que viabilizaron el proceso. Hubo dos decretos de estado de sitio y dos fallos favorables de la Corte. El segundo frustró parcialmente los cometidos gubernamentales y del segundo acuerdo, pero le dio vía libre a la elaboración de una nueva Constitución. Hubo también tres procesos electorales a cual más precarios en legitimidad y participación, pero especialmente el de la elección de los delegatarios, caracterizado por llevarse a cabo tras una corta campaña y por sus magros y excepcionales resultados. Sesionó también la Asamblea Constituyente en lo que puede considerarse la fase final del proceso y de allí surgió una nueva Carta constitucional. En ese lapso varios acuerdos, pero en especial el de la revocatoria, tuvieron un carácter importante en el proceso.

CUADRO 18. PARTICIPACIÓN ELECTORAL EN LOS MOMENTOS DE CAMBIO POLÍTICO

CUADRO 18. PARTICIPACIÓN ELECTORAL EN LOS MOMENTOS DE CAMBIO POLÍTICO

Fuente: John Dugas y otros, “La Asamblea Nacional Constituyente, expresión de una voluntad general”, en Rubén Sánchez David, Los nuevos retos electorales. Colombia 1990. Antesala del cambio, Bogotá, Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes-Cerec, 1991, Cuadro 7, pág. 215.

  • 3 Véase al respecto mi artículo, “Legitimidad y orden político: reflexiones sobre su interrelación e (...)

47A diferencia del Frente Nacional, el eje de la coyuntura fue la Constituyente, su convocatoria y sus decisiones, mientras los acuerdos jugaron un papel complementario. De nuevo hubo tres procesos electorales que pretendieron solucionar el problema de legalidad/legitimidad del proceso, en tanto se estaba rompiendo una disposición constitucional que prohibía las reformas constitucionales por vías distintas a la del Congreso. Pero esos tres procesos otorgaron una legitimidad mínima, apenas suficiente para darle oxígeno, aunque obligó a una justificación ex post facto en torno a la calidad de los pocos electores y de sus decisiones. Sin embargo, esta raquítica participación no le quitó totalmente la legitimidad a la dinámica del cambio político en juego. Es verdad que al recurrir al voto popular quienes impulsaban el proceso se sujetaban al veredicto que por esta vía se les otorgara y, de la misma manera, se sometían a comparar su legitimidad electoral con la de otros representantes popularmente elegidos, en particular los congresistas electos en marzo de 1990. Y en estos términos, la legitimidad del Proceso Constituyente resultó evidentemente precaria. No obstante, el curso de los acontecimientos y el hecho de que adquiriera validez la poco democrática justificación ex post, dio indicios de que la legitimidad posiblemente no siempre pasa por las urnas y menos en las sociedades contemporáneas3.

48Vistos en perspectiva y pese a la explícita diferenciación de los itinerarios, hay una trama común de recursos, mecanismos, procedimientos y reacciones en las dos coyunturas. Para sólo mencionar los más evidentes, en ambos casos están presentes las figuras de los acuerdos y los pactos, como fórmulas que le dan sentido y vigencia al proceso. Ciertamente con papeles y rasgos distintos que se analizan en los siguientes apartados. Igualmente, el recurso a la Asamblea Constituyente aparece como un referente, desgastado e inútil en el Frente Nacional, convertido en opción mítica para el cambio democrático en el Proceso Constituyente.

49También, se quiso invocar el apoyo irrestricto del pueblo, como forma básica de dar legitimidad incuestionable a los procesos y a los acuerdos. De allí el uso del Plebiscito por primera y única ocasión en el Frente Nacional, y la reiterativa fórmula de la convocatoria en tres tiempos, dos de ellos por consulta popular, en el Proceso Constituyente de 1991.

50Adicionalmente, hay una preocupación por los visos de legalidad y juridicidad del Proceso. En el Frente Nacional ello se manifiesta en el decreto de la Junta convocando al Plebiscito, en el rango de reforma constitucional que adquiere el pacto, y en el Acto Legislativo como fórmula para precisar la alternancia y las modificaciones al 121. En el Proceso Constituyente, los decretos legislativos, las elecciones, los fallos de la Corte y los Actos de la Constituyente que se plasman en definitiva en la nueva Constitución quieren moverse dentro de los parámetros legales vigentes. En ambos casos, aunque con mucha mayor claridad en el Proceso Constituyente, este recurso se utiliza para legalizar procesos en algún sentido arbitrarios, supralegales e incluso supraconstitucionales. Con ello se consigue violar, bajo visos de legalidad, la normatividad para poder reformarla y darle así nueva vigencia, en una dinámica a todas luces paradójica pero muy dentro de la tradición legalista colombiana.

51Un último detalle respecto a los mecanismos utilizados muestra cómo en el Proceso del 91 pesaron mucho los recursos incorporados al proceso político en el Frente Nacional. Curiosamente, el único que no se utilizó en 1956-58 fue aquél que adquirió mayor relevancia: la Asamblea Constituyente en 1990-92. En todo caso, aquéllos fueron el espejo en el que se miró la coyuntura del 91 para darse vida, identidad, fuerza, dinámica, aunque también para querer ser diferente.

52En definitiva, el análisis de los itinerarios muestra la permanente indeterminación e incertidumbre de los procesos. Fueron jugados con alto grado de riesgo respecto a decisiones y consecuencias sólo muy parcialmente controladas por quienes las adoptaron y se involucraron en su aplicación. Y requirieron, por ello, de altos grados de voluntad y compromiso político de los más directos participantes. En el caso del Frente Nacional el grado de contingencia fue menor, en tanto hubo un consenso básico que guió el proceso en su conjunto y en tanto quienes lo iniciaron lo hicieron desde la oposición a un régimen. En el Proceso Constituyente del 91, hubo mayor contingencia debido a que el consenso se fue fabricando sobre la marcha, siempre en términos de precariedad y corto plazo, y con el alto riesgo que implicó impulsar el salto al vacío desde el poder y no desde la oposición.

4. LOS ACUERDOS Y LA PARTICIPACIÓN DE LAS FUERZAS POLÍTICAS

53En la reconstrucción de los itinerarios se han hecho explícitos varios de los aspectos relacionados con los acuerdos, que vale la pena tener en cuenta y que muy sintéticamente se pueden mencionar aquí. En primer lugar, en el Frente Nacional fueron siempre acuerdos bipartidistas excluyentes, aunque en algunos de ellos tuvieran algún tipo de incidencia y participación otras fuerzas e instituciones (industriales, Iglesia, Fuerzas Armadas), mientras en el Proceso Constituyente fueron acuerdos que incorporaban a otros movimientos, al menos por definición, distintos a los dos partidos tradicionales. En segundo lugar, en el Frente Nacional los acuerdos fueron el eje del Proceso y gracias a ellos se construyó el pacto, aspecto que se ve reflejado en el hecho diciente de que cada uno recibió algún bautizo que le da entidad como instancia clave de un proceso negociador (Benidorm, Marzo, Sitges, San Carlos); en cambio, en el Proceso Constituyente ocuparon un lugar mucho menos prioritario y, en algunos casos, ni siquiera fue necesario que se consumara el acuerdo para dar continuidad al itinerario que llevó a la Constituyente. Ninguno, ni siquiera el de la revocatoria del mandato a los congresistas, recibió un bautizo que permita identificarlo sin más.

  • 4 Se podría señalar el papel protagónico del M-19 en 1991. No obstante cabe recordar que se desmovil (...)

54Pese a estos rasgos diferenciadores, hay algunos elementos de continuidad en la mecánica y desarrollo de los acuerdos en las dos coyunturas. Aún con los fuertes cambios en la sociedad y en la política, en las dos ocasiones el elemento partidario juega un papel central en su configuración. Ciertamente los incluidos y excluidos, ganadores y perdedores no admiten con facilidad el establecimiento de una misma lógica en su configuración, pero resulta claro que la política colombiana en lo atinente al régimen ha estado atada a las opciones y decisiones de las agrupaciones partidistas tradicionales o de sus émulos movimientistas, protagónicos en 1991. En ningún caso, los acuerdos como parte de los procesos de cambio político dan cabida a otro tipo de instancias organizativas o canalizadoras de la acción colectiva, como pudieran ser los sindicatos, los grupos guerrilleros4 o cualquier otra manifestación de la dinámica de la sociedad organizada. Tan sólo instancias como las asociaciones de productores, la Iglesia o las Fuerzas Armadas han tenido la posibilidad de incidir en alguna medida en su desenvolvimiento, pero sin llevar nunca la conducción de las negociaciones, a excepción aparente del caso del Programa de Gobierno de la Junta Militar.

55Ahora bien, hay que precisar a qué hace referencia este rasgo. En primer lugar, indica la ausencia de instancias corporativas o de movilización de masas en la tramitación de las negociaciones políticas concernientes con las reglas del juego. En segundo lugar, reafirma el peso histórico y estructural del bipartidismo y, por allí, de la forma partidaria en la gestión de la política que se mantiene hasta por lo menos la gestación y consumación del Proceso Constituyente de 1991. En tercer lugar, indica un cierto peso de lo elitista y oligárquico en esta gestión, que refleja el carácter relativamente cerrado y no incluyente del acontecer político.

56Ello no habla del carácter moderno, democrático y participativo de la sociedad colombiana en lo que tiene que ver con la negociación política y en lo relacionado con el régimen. Como es bien sabido, ni en los años cincuenta ni ahora se trata de partidos modernos, organizados, con mecanismos democráticos en su interior, así los candidatos tiendan ahora a ser escogidos por mecanismos de lo que se ha llamado la consulta popular.

  • 5 Véase al respecto Pierre Gilhodes, “Los partidos políticos, 1990-1995”, en Francisco Leal (compila (...)

57En los cincuenta se trataba de partidos anclados en el sectarismo y el clientelismo tradicional, que les permitía cierto grado de verticalidad, cohesión y disciplina, aun cuando ya estuvieran presentes hondas e irresolubles divisiones. En los noventa, y en medio de una supuesta crisis de la capacidad de representación de estas organizaciones, aplicable a Colombia pero experimentada a lo largo de la región, los partidos estaban fuertemente fragmentados, ligados casi que exclusivamente por vínculos de intermediación política de corte clientelar, y cada vez más alejados de elementos doctrinarios e ideológicos que les ofreciera identidad, unidad y coherencia5. De allí que la aparición de instancias desafiantes, al menos en la coyuntura concreta del Proceso Constituyente, que parecían cuestionar en serio el predominio bipartidista, resultara relativamente esperada. Si en los cincuenta resultaba comprensible el monopolio de estas organizaciones sobre la esfera política, en los noventa podría no parecerlo y haberse acotado el terreno de injerencia de estos actores políticos. No obstante y pese a lo señalado, conservaban todavía las llaves de acceso a la competencia por el poder.

58Esto constituye, además, un indicio que muestra cómo la dinámica de gestión particular de la política colombiana, con la centralidad de los partidos, está en la raíz de la estabilidad, moderación, centrismo y perdurabilidad del régimen. Característica que parece estar ligada, también, al privilegio dado a la opción reformista a nivel del régimen para la tramitación del cambio político. Aspecto que es destacado como un prerrequisito para la institucionalización de las democracias, sólo que en este caso no involucra la conformación de organizaciones de corte moderno que permitan una relación democrática entre el Estado y la sociedad, aunque sí cumplan a cabalidad y dentro de sus rasgos la labor de intermediación.

59Ahora bien, se puede argumentar que esta interpretación desconoce el papel protagónico de la ad m-19 y del msn en el Proceso Constituyente. Al respecto cabe señalar que la presencia de la primera agrupación implicaba de hecho una ampliación del espacio político. Por su origen de guerrilla desmovilizada que durante un buen lapso cuestionó la estrechez del régimen frentenacionalista, este rasgo no se puede desconocer. Y en cuanto al segundo, expresaba en concreto el desacuerdo de sectores partidistas descontentos con las dirigencias y organizaciones oficiales de las dos colectividades. Sin embargo, a lo que se alude aquí es al predominio, vigencia y permanencia de lo partidario y, con ello, de lo bipartidista en la tramitación de las negociaciones políticas, aún con la presencia de estos otros movimientos. Tal predominio se reprodujo en tanto las nuevas agrupaciones señaladas tuvieron que acogerse a una dinámica de tramitación de las relaciones políticas impuesta todavía por los dos partidos, es decir, jugar en el terreno y bajo las reglas diseñadas por las dos colectividades tradicionales. Aunque la presencia de estos grupos modificó la escena política y las condiciones de la competencia en esa coyuntura en particular, no fue suficientemente fuerte ni duradera para inducir transformaciones en la forma partidaria básica de elaboración del cambio político.

60Visto con mayor detalle y desde la perspectiva de los actores que participaron o fueron excluidos, ganaron o perdieron en los acuerdos, los dos procesos ofrecen algunos rasgos adicionales de comparación.

61En primer lugar, el examen detallado muestra rasgos de liderazgo, aprendizaje y creatividad de figuras representativas en cada coyuntura. Hay obvias diferencias que se relacionan con los rasgos específicos del liderazgo en cada uno de los momentos. En el Frente Nacional fueron de carácter más partidista, más ceñidas todavía al reciente sectarismo, con una particular combinación de conducción tradicional y moderna, para ese momento, y de alcance nacional a partir del prestigio como jefes naturales de las colectividades. En especial, algunos líderes se mostraron sensibles a los cambios de la política en aquella circunstancia y facilitaron la introducción de formas de liderazgo no sectarias y ajenas a las motivaciones retóricas e ideológicas que se apoyaban en él. Para su momento, algunos de estos líderes, en especial Lleras Camargo y Lleras Restrepo, lograron la síntesis adecuada entre política partidista y política tecnocrática que a lo largo de la historia republicana se ha repetido como desafío.

62En el Proceso Constituyente, paradójicamente, los liderazgos fueron producto de una combinación de elementos de conducción de vieja data, con lo que todavía quedaba de las mencionadas jefaturas naturales especialmente en cabeza de los ex presidentes, y de una particular combinación de elementos tecnocráticos y de intermediación política clientelar modernizada. Gracias a esa extraña y pragmática mezcla se pudo dar salida al manejo simultáneo de iniciativas gubernamentales y de cacicazgos regionales. A ellos se sumaron los liderazgos de generación reciente en la Constituyente, especialmente en las agrupaciones no bipartidistas y en las minorías, los cuales pese a no estar viciados por el peso y tradición de tales prácticas, tuvieron que adaptarse y negociar con ellas, como única forma de obtener réditos políticos.

63Si en el Frente Nacional los principales liderazgos provenían de las facciones partidistas de mayor importancia, de las cuales se derivaba su presencia y su capacidad de negociación, en el Proceso Constituyente se dio un fenómeno contradictorio. De hecho, la aguda fragmentación de las colectividades tradicionales impedía que de ellas surgieran los grandes conductores. Pero varios de los que en definitiva jugaron papeles más importantes se remitían en su origen y trayectoria a las principales facciones y sectores de los partidos tradicionales a lo largo del Frente Nacional.

64Por ello hubo mucha cabida para que primaran liderazgos experimentados, fundados en largas tradiciones de predominio o con tendencia a una particular reedición de viejas prácticas en nuevos moldes. Tales fueron los casos de los líderes de la bancada liberal, del msn y del PSC. En esto se hizo manifiesta una fuerte presencia de rasgos previamente existentes, pese a los en apariencia profundos cambios de la política. Basta con señalar que el líder del msn fue Alvaro Gómez, hijo de Laureano y participante directo en varios momentos claves de la gestación y puesta en marcha del Frente Nacional; que al PSC lo condujo Misael Pastrana, ex presidente conservador y heredero directo del legado político de Ospina Pérez. Mientras el Partido Liberal estuvo sujeto a un triple liderazgo: el del presidente Gaviria, reconocido por su hábil y pragmática combinación de, nuevamente, lo tecnocrático (ahora bajo el aura de lo neoliberal) y lo político; el ex presidente López Michelsen, también protagonista durante los primeros años del Frente Nacional con la disidencia del MRL, ahora encargado de darle unidad a la sumatoria de intereses regionales y locales; y Horacio Seipa Uribe, representante de la clase política liberal, pero con una aún más compleja combinación entre liderazgo por medio de la intermediación clientelar común en ese momento y alguna trayectoria como político cercano a posiciones de izquierda dentro del partido. Esta triple conducción, capaz de generar unidad frente a decisiones centrales para el partido, reprodujo a muy grandes rasgos las tres grandes vertientes que, a veces como facciones y en otras como simples diferencias en el discurso, han configurado al liberalismo colombiano en su historia, al menos como partido mayoritario.

65El rasgo señalado indica, ante todo, una marcada continuidad en los sectores, familias y personajes que tanto en el Frente Nacional como en el Proceso Constituyente tuvieron un papel protagónico. Si ello fue así, ¿dónde estuvo la renovación? Supuestamente en los otros sectores. En la AD M-19, que incluyó liberales y conservadores, pero que rompió amarras con la Alianza Nacional Popular, Anapo, agrupación creada por el general Rojas Pinilla y cuya derrota fraudulenta en las elecciones presidenciales de 1970 sería el motivo para el surgimiento de la agrupación guerrillera. Y en las minorías que nunca habían conseguido votaciones tan significativas y que lograron un lugar en la Constituyente. No obstante, así descrito resulta mucho menos renovadora la conformación de la Constituyente y añade un dato fuerte para el tema de las continuidades. Hay cierta perdurabilidad de sectores políticos muy semejantes en los terrenos decisorios claves para la trayectoria del régimen.

66Ahora bien, hay otros rasgos que muestran estructuras similares en los comportamientos frente a los procesos de cambio y la toma de decisiones. En ambos casos, los distintos líderes tardan en entrar en los procesos, pero una vez involucrados van hasta el final, pasando por encima de los obstáculos jurídicos, institucionales o políticos que se presenten. Es como si la actitud conservadora largamente mantenida fuera de repente sustituida, ante amenazas claramente sentidas, por un compromiso igualmente hondo y fuerte con los riesgos, incertidumbres, costos y ventajas, en principio muy etéreas, de los cambios. En ese proceso se aseguran (lógica garantía/concesión), para no ser engañados por las contrapartes y para hacer creíble lo negociado entre sus seguidores. Pero arriesgan aquello que les ha permitido mantenerse en el poder, sectarismo/clientelismo moderno según corresponde en cada caso, sin tener claridad sobre sustitutos funcionales que les permitan conservar las posiciones de privilegio en la lucha política. Ayuda a ello el hecho de que estos mecanismos sean identificados con los factores que están en la raíz de la crisis. La mencionada actitud conservadora, que sólo frente a situaciones últimas da paso al riesgo del cambio, les permite desarrollar una significativa capacidad de adaptación a circunstancias y condiciones cambiantes, relativamente desconocidas. Pero este rasgo, precisamente, explica el hecho de que consigan mantenerse en el poder por más tiempo y adecuar las palancas del poder al régimen de modo que lo puedan continuar conduciendo.

67Ahora bien, en el caso del Proceso Constituyente esa especie de salto al vacío fue mucho más sentida. Primero, porque la Corte eliminó las amarras que el gobierno y las distintas fuerzas habían convenido; y segundo, porque la composición de la Asamblea no parecía favorable al bipartidismo. Además, los esbozos soberanos de los delegatarios parecieron reafirmar esta condición. Sin embargo, el análisis que se hizo del acuerdo para la revocatoria del mandato a los congresistas, lo que mejor enseña es la distancia extrema entre la ilusión del cambio y la realidad de lo que se mantiene. Esto en buena parte por la sagacidad de quienes negociaron a nombre de la clase política supuestamente derrotada y en franca retirada y la ausencia de cálculo político del gobierno y las fuerzas anticlase política, quienes otorgaron concesiones que los sacarían rápidamente de la contienda electoral. En el caso del presidente Gaviria, su aparente generosidad política al aceptar la no reelección en términos absolutos, tendría costos muy significativos desde el mediano, por no decir el corto, plazo.

68En los dos casos, las relaciones entre los líderes y sus huestes en las instancias de decisión política cambiaron algunos mecanismos y procedimientos para conseguir apoyos, pero mantuvieron el rasgo de elitismo y articulación pragmática que ha permitido la conservación del predominio bipartidista en la arena política. Ni en el Frente Nacional ni en el Proceso Constituyente, hubo caudillismos destacados o liderazgos que apuntaran a la movilización masiva y popular, asunto ignorado en ambos casos, más por incapacidad que por decisión.

69Además, varios de los procesos negociadores reflejaron dos elementos estructurales del acontecer político colombiano: su configuración excluyeme y de difícil acceso para nuevas opciones, y cierta tendencia a convertir fracasos y derrotas en victorias posteriores. Parte del éxito frentenacionalista y que se ha reproducido en la aplicación del Proceso Constituyente estuvo en la capacidad del sistema para cooptar/debilitar a las potenciales amenazas al control monopólico de la arena delimitada por el régimen. Pero igualmente, ha estado en la posibilidad que se le otorgó, especialmente a las facciones conservadoras, para que proviniendo de uno de los dos partidos pero estando en situación de debilitamiento y pérdida de espacio político, tuvieran el tiempo para recomponerse dentro de su prolongada vigencia. Este ha sido el caso perenne de la facción moderada del conservatismo que repitió su trayectoria tanto en el Frente Nacional (el ospinismo), como en la Constituyente (el pastranismo).

70Adicionalmente, se reprodujo otro rasgo significativo relacionado con el reconocimiento y aceptación de un lugar en la escena política a facciones y agrupaciones que no llegan a amenazar el monopolio bipartidista y pueden entonces vegetar a su amparo. Este fenómeno, en cambio, no sucede con disidencias o agrupaciones que alcanzan a cuestionar esporádicamente el predominio bipartidista, pero que más temprano que tarde terminan cooptadas o, caso contrario, con posiciones muy marginales dentro del espectro político, las cuales las llevan a su desaparición: MRL, Anapo en un caso; ad m-19, msn, en el otro.

71Retomando el tema de los acuerdos, en el Proceso Constituyente hay dos que soportarían alguna comparación más detallada con los del Frente Nacional. Ellos son el convocado por el presidente electo en agosto de 1990, previo a su posesión, el cual sería ratificado semanas después, en la antesala de la expedición del decreto de convocatoria a la Constituyente; y el de la revocatoria al mandato de los congresistas, en pleno desarrollo de las sesiones de la Asamblea, en junio de 1991.

72Aunque lo fundamental de estos acuerdos fue plasmado en fórmulas jurídico-institucionales que entraron en vigencia un tanto al margen de sus gestores, lo que resalta en su conformación es la reproducción de cierto mecanismo de exclusión, que revive los rasgos vigentes a lo largo de la construcción del Pacto frentenacionalista. En el primer acuerdo se dejó por fuera a todas aquellas fuerzas que no tuvieran representación en el Congreso, incluida la UP que con justificada razón se había excluido de la gesta electoral, y los estudiantes que poco y mal organizados habían sido los portadores simbólicos de la iniciativa que dio vida al proceso. En el segundo, de entrada se marginó a las minorías y en el transcurso se dejó por fuera al entonces debilitado Partido Social Conservador. En ambos casos, sin embargo y al igual que en el itinerario de la coyuntura frentenacionalista, la exclusión no tuvo mayores consecuencias políticas o electorales. Por el contrario, los excluidos aprovecharon esta condición para reposicionarse en la escena política y mejorar, incluso, su presencia en la contienda.

73Los dos acuerdos mencionados caben también dentro de la lógica garantía-concesión que predominó en las negociaciones bipartidistas del Frente Nacional. Ello expresa, de nuevo, una tensión paradójica en la cual se participa y se promueven cambios institucionales en cierto sentido impostergables. Frente a ellos se adoptan posiciones de algún riesgo y alcance, al menos en términos de modificar significativamente las condiciones de la competencia política, pero ese riesgo queda cobijado por las múltiples e importantes garantías que se otorgan antes de hacer efectiva cualquier concesión. De tal forma se asegura el carácter reformista de los procesos de cambio, su necesaria sujeción a controles jurídico-institucionales y su naturaleza gradual y, en lo posible, consensual y poco controversial, aun cuando se afecten intereses relativamente significativos, especialmente en el nivel de la clase política.

74En síntesis, el recurso a los acuerdos, si bien cambió en términos del carácter prioritario y estratégico que jugó en la primera coyuntura al marginal y secundario de la segunda, no cambió en los rasgos principales de su gestación, desarrollo y aplicación. Lo cual habla: 1) de cierta perdurabilidad en las formas de ejercicio práctico de las relaciones políticas en Colombia en los momentos de transformación; y 2) de continuidad en el tipo de reacciones, exigencias, virajes, adhesiones por parte de los distintos participantes; 3) de que los acuerdos conducen a reformas en lo político-institucional, a bloquear otro tipo de transformaciones, difiriéndolas y procesándolas a un ritmo no conflictivo, y aseguran estabilidad/gobernabilidad.

5. NUEVOS REGÍMENES, VIEJOS SISTEMAS: LOS EFECTOS DE LOS PACTOS

75La puesta en marcha de los pactos políticos dificultosamente construidos en las coyunturas examinadas y comparadas, es un terreno especialmente rico en elementos para el análisis y la comparación. Las diferencias en ambos casos parecen saltar a la vista.

76En un caso, 1958, fue necesario que comenzara un gobierno para que se aplicara lo pactado, de modo que se convirtiera en eje del proyecto político a desarrollar. En el otro, 1991, el gobierno ya estaba en marcha y de algún modo su proyecto tenía una dirección definida a la cual tenía que adaptarse la aplicación de lo pactado. En un caso, 1958, lo pactado condicionó la conformación del gobierno, en particular del gabinete ministerial, pero también de toda la burocracia estatal. En el otro, 1991, el gobierno ya estaba conformado y la puesta en marcha del nuevo régimen no indujo ninguna modificación. En un caso, 1958, lo pactado llevó a una alianza que sirvió de sustento a las acciones gubernamentales y permitió el manejo de las relaciones con el Congreso, la obtención de las mayorías requeridas para la aprobación de proyectos adicionales que completaban el andamiaje institucional de lo negociado. En el otro, 1991, la alianza se configuró con antelación a lo pactado y aunque se mantuvo, no pudo coordinar las relaciones con el Congreso pues en el lapso inicial se efectuaron las elecciones que dieron como resultado el fortalecimiento del partido del presidente, la aparición de una nueva fuerza con raíces en una de las facciones de las colectividades tradicionales y el desarrollo del pacto quedó en manos de los adversarios a éste. En un caso, 1958, pareció aplicarse a la letra lo convenido, mientras en el otro, 1991, la tendencia fue mucho más ambigua.

77Pero también hubo semejanzas y tuvieron alguna significación. En ambos casos se dio un proceso de reajuste institucional profundo. En el Frente Nacional tuvo que ver con la revisión de toda la legislación emitida bajo el estado de sitio y en situaciones de excepción extremas para la tradición del país como lo fueron el gobierno militar de Rojas y el de la Junta Militar. Condujo a una redefinición y adaptación de la normatividad vigente, en algunos casos retornando a lo existente en 1949 y en otros otorgándole el cariz democrático requerido a las normas expedidas bajo los regímenes autoritarios. En el Proceso Constituyente fue una revisión más específica, especialmente de las normas de excepción a las que se les extendió por unos meses la vigencia, mientras el Congresito les daba carácter permanente. Pero igual, hubo un examen más amplio de la normatividad, pues se suspendió el estado de sitio luego de siete años de vigencia y ello obligó a precisar qué normas estaban en pie, cómo entraban a regir la vida de la sociedad colombiana y cuáles quedaban fuera de juego. En ambos casos corporaciones especiales, Comisión de Reajuste Institucional y Comisión Especial Legislativa, Congresito, jugaron un papel significativo en este aspecto.

78En las dos ocasiones aspectos importantes para la concreción de lo pactado fueron desarrollados por el Congreso. En el Frente Nacional los dos actos legislativos y algunas leyes claves para la modernización y reforma administrativa. En el Proceso Constituyente, aunque más lentamente y bajo otra dinámica, las primeras leyes de desarrollo de la Constitución, aunque ninguna de las leyes estatutarias u orgánicas, con excepción de la del Banco de la República. La norma para la modernización administrativa la expidió la Constituyente que directamente formó una Comisión para el tema. En el caso del Frente Nacional la Comisión respectiva fue creada por la ley que para el efecto aprobó el Congreso. Adicionalmente, el Congreso aprobó leyes relacionadas con la actividad económica: una ley de reforma arancelaria en 1959 y una ley de reforma tributaria en 1992.

79En ambos casos se crearon entidades e instancias nuevas e importantes para el desarrollo de lo pactado. En el Frente Nacional se centraron en la rama económica: el Consejo de Planeación y el Departamento Nacional de Planeación, aunque también se podrían agregar el Departamento Administrativo del Servicio Civil y la Escuela Superior de Administración Pública. En el Proceso Constituyente además de completar la reforma del Banco Central o de la República, se crearon varias instancias de la rama judicial: Consejo Superior de la Judicatura, Corte Constitucional y Fiscalía. En el Frente Nacional lo novedoso aquí fue la conformación paritaria tanto de la Corte Suprema como del Consejo de Estado, que en 1991-92 se enfrentaron a una redefinición de atribuciones, competencias y estructura interna.

80En ambos casos fue necesario recurrir a los estados de excepción. En el Frente Nacional no se pudo levantar por completo el estado de sitio y sólo al mes el gobierno de Lleras lo limitó a cinco departamentos, pero para diciembre aunque por un lapso breve lo extendió a todo el país. El día que culminó sesiones la Asamblea, el gobierno de César Gaviria suspendió el estado de sitio y sólo a mediados del año siguiente y luego hacia diciembre tuvo que implantar el ahora llamado estado de conmoción interior. Con ello se retornó a la situación de excepcionalidad, aunque bajo nuevas condiciones y límites más precisos, con todo y la carencia de la respectiva ley estatutaria de los estados de excepción que apenas se aprobaría años después.

81En las dos ocasiones, el principal paquete de políticas, además de lo económico, se concentró en la reforma, modernización y mejoramiento del Estado. Para el final de la fase inicial de aplicación de los pactos, aquí estudiada, los gobiernos se disponían a poner en marcha cambios en la organización, estructura y funcionamiento del conjunto de sus dependencias, al menos en el nivel nacional de la administración pública. En el Frente Nacional el cometido básico era la modernización para que el Estado fuera capaz de cumplir sus cometidos institucionales fundamentales que pasaban por una mayor intervención en la economía. En el Proceso Constituyente, había algo de esto, pero dentro de un esfuerzo de “adelgazamiento” y privatización de funciones que en apariencia podía cumplir mejor el sector privado bajo la regulación estatal.

82En las dos ocasiones el período concreto analizado se cierra con un cambio de las alianzas que sustentan la puesta en marcha de los pactos, con éxitos en la conducción de la economía y con enormes baches en el control de la violencia. No obstante, hubo una clara disminución de ésta en los comienzos del Frente Nacional, que no se dio en el periodo 1991-92, por la nueva avanzada guerrillera y narcoterrorista.

83Algunos rasgos que ofrecen una mayor tensión entre las semejanzas y las diferencias se dieron en aspectos como los que a continuación se plantean. Para los gestores del Frente Nacional y, en particular, para Alberto Lleras como primer presidente del nuevo régimen, la aplicación de la paridad estricta no condujo a la puesta en marcha de la carrera administrativa al menos con la intensidad y dirección que se pretendía para conseguir una burocracia profesional, moderna y despolitizada en términos partidistas. Por el contrario, sirvió para satisfacer los requerimientos burocráticos de las facciones que apoyaban las iniciativas gubernamentales dentro de una lógica de apropiación de los recursos y las instancias estatales similar a la previamente existente, pero con la diferencia de que no implicaba la exclusión de los miembros del otro partido. En el Proceso Constituyente se reeditó el discurso administrativista y modernizador, de nuevo en contra del clientelismo, la corrupción y la ineficiencia con la que los dos partidos parecían haberse apropiado del Estado. Sin embargo, los objetivos tendieron a ser más concisos, en la búsqueda de introducir mecanismos de gestión actualizados y eficientes, y de revivir la noción de la función pública, pero en el entendido de que la maquinaria del Estado se movía a diversos ritmos y bajo lógicas superpuestas. La descentralización y la posibilidad de privatización o restructuración imprimieron una dinámica aún más compleja al proceso y lo que a primera vista resultó fueron nichos variados y dispersos: unos de modernización, otros de eficiencia en la gestión, unos más de defensa de logros sindicales, algunos otros de protección de maquinarias al servicio de un líder o una facción, etc. El proceso resultó más difuso pero en perspectiva no modificó el carácter prioritariamente clientelista y de intereses partidarios y faccionalistas que regía y rige aún la actividad de las instituciones.

84Los dos procesos, igualmente, presentan una contradicción básica entre los dictados de la reforma a nivel del régimen y las relaciones políticas reales que se van imponiendo. En el caso del Frente Nacional esta tensión se dio básicamente entre el sectarismo y la paridad obligada, cuya resolución condujo no a la modernización de las prácticas políticas, sino a una paulatina y pragmática adecuación de las viejas relaciones clientclares a los nuevos moldes. Para el período analizado, sin embargo, apenas resultaba clara la tensión mencionada, pero ambigua y difusa la salida hacia el clientelismo moderno que finalmente se produjo y que generó una dinámica de retroalimentación con el faccionalismo creciente y el mayor peso de los liderazgos regionales y locales. En el Proceso Constituyente del 91 la tensión se planteó entre el clientelismo moderno, predominante pero limitado, y planteamientos en pro de una política moderna, purista, no corrupta, que suponía se podían eliminar los intermediarios, etc. En esta pugna y con varias de las nuevas instituciones y elementos presentes, se le quitaron herramientas a ese denostado clientelismo con la intención de acelerar su suplantación. Empero, hasta donde llegó el análisis e incluso en los procesos posteriores lo que se ha visto es la enorme capacidad de adaptación de tales prácticas por parte de los sectores que las ejercen y dominan, y su consecuente adecuación y aprovechamiento, no sin obstáculos y problemas, a las nuevas condiciones vigentes.

85Otro aspecto que muestra semejanzas entre los dos procesos está en que el andamiaje institucional construido quedó relativamente al garete. Sus gestores y defensores iniciales parecieron agotados en su capacidad innovadora al consumar las reformas como cambios institucionales en el régimen, pero carecieron de los mecanismos, la voluntad o las fórmulas para lograr una cabal aplicación de lo aprobado. Es decir, para conseguir lo que se propusieron no sólo como reforma, sino como proyecto político de cambio que se concretara además en un paquete de políticas públicas de cabal aplicación y en una transformación, de acuerdo con lo planteado en los pactos, de las relaciones políticas que se jugaban a nivel del sistema político. Por el contrario, aunque diversos grupos de políticas se hubiera elaborado y existieran esfuerzos tendientes a la aplicación de las reformas, hubo algunos rasgos en los procesos que permiten hablar de que las modificaciones quedaron al arbitrio de la contienda política. Debido a esto, la aplicación de las transformaciones y su perfil último fue quedando en manos de quienes se adaptaban mejor a su manejo y condiciones. Por eso, aunque en ambos casos los procesos se hicieron en cierta medida a espaldas de la clase política, ésta terminó por adaptarse a las reglas instauradas y pudo, así, adecuar los cambios introducidos a sus intereses y mecanismos de intermediación.

86En cuanto al papel de las distintas facciones comprometidas en la aplicación del Pacto del Frente Nacional y dentro de los rasgos señalados en el párrafo anterior, en la primera fase de aplicación el Partido Liberal y la facción laureanista jugaron el papel de alianza mayoritaria, dominante y gestora de la aplicación y concreción del pacto. La oposición, por su parte, así como los críticos del pacto adoptaron tres manifestaciones principales: una oposición “leal” que criticó la aplicación que se hizo del pacto y llegó casi a ponerlo en cuestión, pero que fue la misma que terminó formando parte de su desarrollo. Este fue el caso del ospinismo en estos dos primeros años. Hubo también una oposición semileal, encarnada en el mrl en el lapso estricto de análisis, que contradijo un componente central del pacto, la alternación; ya en la década de los años sesenta, se fue radicalizando hasta cuestionar al pacto en lo esencial, aunque finalmente una de sus fracciones resultara cooptada, mientras otras se acercaran a la lucha guerrillera antisistema. Fue similar, aunque con trayectoria diferente, a la de la Anapo, que en un principio fue desleal, en cabeza del general Rojas, y estuvo tras las amenazas de golpe militar y en contra de la repartición del poder, pero que fue incorporándose a la contienda electoral, aunque siempre desde una posición opositora al régimen que la llevó a casi triunfar en las elecciones presidenciales en 1970. Y una oposición desleal, que comenzaría con la pervivencia del bandolerismo y la transición de las autodefensas a la guerrilla de las farc.

87En el Proceso Constituyente fue otra la dinámica. Como se señaló, la alianza dominante fue multipartidista, amplia y muy poco cohesionada. Allí estaban los dos partidos tradicionales, profundamente fragmentados, el msn y la ad m-19, bajo un liderazgo manifiesto del gobierno. La oposición clara al proyecto provenía de la llamada clase política y dentro de ésta principalmente de la perteneciente al Partido Liberal que era la mayoritaria y la más renuente al cambio. Con las elecciones para Congreso en octubre de 1991 y el rápido decrecimiento de los nuevos movimientos y fuerzas presentes en la escena política, simultáneo a la recuperación de varias de las facciones de las dos colectividades tradicionales, el gobierno tuvo que recurrir a sus artes negociadoras. Ello con el fin de apoyarse en estos sectores de nuevo mayoritarios en el Congreso, sin perder el apoyo de las otras fuerzas. Pero el pragmatismo negociador fue llegando a sus límites, la ambigüedad y lo difuso del panorama llevaron finalmente a un cambio de alianzas que comenzó por la salida paulatina de los apoyos inicialmente más novedosos y fuertes: el msn y la ad m-19.

88En este caso es difícil ubicar sectores en el poder y sectores en la oposición, pues lo común fue una volatilidad muy grande en las posiciones que se defendían y en los apoyos o rechazos pragmáticos y concretos que se daban, factor con presencia significativa en el quehacer político, especialmente en el período posterior al Frente Nacional (desde 1974). En ese contexto el recurso a la intermediación clientelar, pese a los cuestionamientos públicos, fue tal vez la más usada por los diferentes sectores participantes.

89El lapso inicial de aplicación de los dos pactos políticos tiene, finalmente, un rasgo común muy diciente acerca de cómo se gesta, desarrolla y consolida el cambio político en Colombia. En las dos coyunturas fue muy clara la transformación de las reglas de la competencia política; de las normas que definían el qué, el cómo y el cuándo del acceso y salida del poder; y de los parámetros jurídico-institucionales bajo los cuales éste debía ejercerse, con especial énfasis en las diferencias respecto a la situación que se vivía en lo inmediato. En ambos casos, estas nuevas reglas se apoyaron en elementos históricos de significación y conservaron el lugar central de los partidos, como protección y apoyo a las modificaciones introducidas. Igualmente, estas nuevas reglas permitieron algún tipo de ordenamiento democrático-liberal.

90Pero esos cambios aparentemente profundos y significativos fueron extendidos y aplicados de manera apenas parcial a las interrelaciones concretas que se daban a nivel del sistema. Aunque ésta parecía ser una característica de vieja data en el funcionamiento de la política colombiana, ni en el viraje que implicó el Frente Nacional, ni en los cambios que significó la aplicación de la nueva Constitución, hubo una correspondencia inmediata. Por el contrario, los efectos de los cambios en las reglas se hicieron sentir de manera diferenciada y con intensidades variables en diversos ámbitos, sectores y fuerzas presentes en el proceso político, así como en las relaciones predominantes y complementarias de intermediación política que se daban en el sistema. Fueron, así, generando reacciones, cambios y, ante todo, gestando una situación de transición, ambigüedad, confusión en el sistema político.

91Esta situación era a la vez llamativa y preocupante. Lo primero, en tanto permitía esperar cambios en el sistema político en la misma dirección democratizadora de las reformas en el régimen. Lo segundo, en cuanto mostraba señales de efectos inesperados, no advertidos, no deseados, que permitían la reproducción de relaciones y nichos de poder gracias a su inmensa capacidad de adaptación y adopción de transformaciones para beneficiarse o para convertir en reglas a su favor las modificaciones hechas a nivel del régimen.

92En el lapso analizado lo que se alcanzaba a otear en el horizonte era una circunstancia paradójica: un efectivo cambio de o en el régimen cuyos efectos en el sistema y en la dinámica del proceso político era clara, pero no seguía la dirección de las reformas propuestas, ni la que los liderazgos de las mismas hubieran deseado. Seguía, en cambio, una ruta todavía confusa y ambigua, propia de la incertidumbre de una situación transicional, con visos importantes de injerencia de los sectores políticos tradicionalmente dominantes y de sus relaciones tradicionales adaptadas. Seguía, sobre todo, la ruta derivada de los avatares, presiones, tensiones, influencias y respuestas inmersos en la dinámica ordinaria e intermediadora que predominaba en el proceso político. Sin conseguir cabalmente los objetivos propuestos, pero también sin permanecer en los esquemas previamente vigentes.

6. LOS PACTOS Y EL CAMBIO POLÍTICO EN COLOMBIA

93Un primer examen del resultado concreto de las dos coyunturas lleva, necesariamente, a resaltar las hondas diferencias tanto en la naturaleza como en los contenidos de las reformas adoptadas.

  • 6 Véase Jonathan Hartlyn, La política..., y Michael Burton, John Higley y Richard Gunther, “Introduc (...)

94El Frente Nacional fue una reforma constitucional que expresó un previo pacto político entre los dos partidos. Ese pacto político adquirió el rango constitucional a través de un Plebiscito que dio legitimidad y alcance a los rígidos mecanismos de acceso, control y distribución equitativa del poder político por un lapso definido (inicialmente 12 años, finalmente 16). Este pacto ha sido asimilado a los acuerdos consociativos utilizados para hacer viables los regímenes democráticos en sociedades plurales o a los cerrados arreglos elitistas que obran como pactos fundacionales para instaurar democracias limitadas6. Pero incluso en cualquiera de estas dos categorías, destaca su rigidez, la forma cómo asegura el monopolio bipartidista a lo largo y ancho de la estructura institucional y burocrática del Estado, y cómo disuelve la competencia interpartidista, generadora de violencia, para dar creciente cabida a la pugna intrapartidista propiciadora de un mayor faccionalismo en cada una de estas agrupaciones. El mayor símbolo de esta inflexibilidad quedó de manifiesto en la forma como dejó una única opción para la reforma constitucional, por la vía del Congreso, mientras prohibía tajantemente cualquier otra posibilidad y, especialmente, la del mecanismo plebiscitario, fundamental para el buen suceso del Frente Nacional.

95Pese a esta rigidez, el pacto constituyó un viraje significativo en las condiciones de la competencia política que reeditó cierta tendencia al reformismo de corte conservador presente en Colombia desde la aprobación de la Constitución de 1886. Pero aún dentro de estos parámetros, significó una transición a la democracia, en tanto el régimen impuesto, con todo y sus estrecheces, permitió la vigencia de los elementos mínimos de la democracia liberal y representativa.

96La Constitución de 1991, resultado concreto del Proceso Constituyente, se convirtió en la nueva Carta Política que sustituyó a la ya centenaria de 1886. En tal sentido, fue algo más que una reforma constitucional, pues asumió el reto de remplazar en todos sus artículos a la Constitución entonces vigente. Por tal razón, no se limitó a los mecanismos de acceso, control y conservación del poder, sino que se extendió al conjunto de la normatividad que define y regula el acontecer político en Colombia, a la vez que delimita los parámetros básicos del ordenamiento político colombiano en su conjunto.

  • 7 El argumento de diversas figuras del Partido Liberal, Social Conservador y Conservador, en torno a (...)

97Paradójicamente, una tal sustitución de la normatividad que rige las relaciones políticas, no implicó una ruptura con el régimen existente. Fue sólo un viraje tendiente a actualizar, quitar límites y eliminar las rigideces que, como legados, había dejado el Frente Nacional, los cuales se sumaron a los que tenía, por su origen, la Carta de 18867 El cambio de Constitución no fue, por tanto, un cambio de régimen, sino un cambio en el régimen que puede catalogarse como un viraje hacia la consolidación democrática, en lo que tiene que ver con las condiciones de la competencia política y la normatividad que rige el acceso, control y conservación del poder.

98Adicionalmente, y en claro contraste con la estrechez bipartidista que permeó todo el proceso frentenacionalista, en el Proceso Constituyente hubo desde un principio presencia y participación activa y significativa de fuerzas, movimientos y grupos de origen e intención no bipartidista y de clara ruptura con una o las dos colectividades tradicionales. En consonancia con esta búsqueda, lo que sí trató fue de señalar su distancia y sus diferencias con las estrecheces del anterior pacto, cuestión que además afectó toda la retórica y propaganda favorable al Proceso Constituyente. Notorio en este sentido fue la incorporación de diversas opciones para la reforma del orden que la Constitución quería desarrollar, tal y como se plasmó en el Título XIII de la nueva Carta. Allí se dio cabida a reformas por la vía del Congreso, de una Asamblea Constituyente y del pueblo por la vía del referendo.

  • 8 Dugas, La Constitución

99Tal y como ha sido descrito, no resulta asimilable a un acuerdo consociativo, ni a un pacto elitista para reinstaurar la democracia, como sí lo fue el Frente Nacional. No obstante, la Constitución de 1991 con los rasgos hasta aquí señalados y las circunstancias en que se desarrolló ha sido considerada como un pacto político asimilable a los tematizados para las transiciones democráticas en América Latina8. Con ella no se transitó de un régimen autoritario a uno democrático, pero sí se introdujeron cambios importantes en la contienda democrática dirigidos a superar el bloqueo existente y, por esa vía, la denominada crisis de legitimidad del régimen que estaba acompañada por una violencia multifacétiea y agravada.

100Se tiene, entonces, que en principio los productos concretos de las dos coyunturas difieren en su origen, configuración y naturaleza, tal y como se ha planteado en los párrafos previos. Sin embargo, parecen tener un elemento en común: pueden ser catalogados como pactos políticos a través de los cuales se tramita el cambio en el régimen político colombiano.

101Vale la pena, por tanto, adentrarse en algunas semejanzas como pactos. Una semejanza importante está en el hecho de introducir modificaciones centrales en el terreno de las reglas del juego. Si bien en direcciones diferentes, los pactos en ambos casos tuvieron una importante motivación e impacto en este aspecto.

102Ahora bien, la dinámica que conduce al cambio político por la vía pactada parece estar presente de manera muy parecida en las dos coyunturas. Ya se mencionó cómo situaciones agudas de violencia y descomposición social, sumadas a elementos y amenazas que sirvieron para aglutinar fuerzas en torno a la necesidad de un cambio político, estuvieron presentes en la gestación de ambos procesos. Pero ellos no necesariamente debían conducir a la fórmula negociadora del pacto.

103Para que ella surgiera como la opción privilegiada y casi que deseable, convergieron los siguientes factores. En primer lugar, como ningún sector social, fuerza política, partido o grupo tenía la capacidad para imponer su proyecto político, fue necesario entrar en una situación negociadora de la cual surgió una redefinición de las reglas de juego democráticas. En segundo lugar, esta situación negociadora obligó a compromisos, renuncias, riesgos, concesiones, consideradas necesarias para superar los bloqueos existentes y dar cabida a nuevas condiciones en la contienda política; todas las fuerzas que entraron en los pactos, independientemente de su cercanía o distancia del poder en el momento específico de inicio de la dinámica negociadora, incurrieron necesariamente en estas situaciones. En tercer lugar, aún con las múltiples garantías incorporadas y las concesiones hechas, el aparente salto al vacío se asumió en tanto un conglomerado mayoritario de las fuerzas políticas protagónicas estaba dispuesto a darlo de manera simultánea; con él se fundaba el orden político que el país requería para salir, sin traumatismos adicionales y bajo su conducción, de las crisis afrontadas. En cuarto lugar, el carácter negociador de la fórmula, el pacto como compromiso firmado por las fuerzas involucradas aseguraba el respaldo político-institucional suficiente para lograr su consumación e inicial ejecución; además, resultaba una prenda de garantía de que no se afectaría en nada fundamental el orden económico y social vigente, asunto central para los sectores dominantes; desde esta perspectiva el respaldo popular-societal podía ser importante, tener alguna relevancia, pero en ningún caso parecía indispensable.

104Este último aspecto requiere de una breve anotación. En ambos casos el cambio vía pactos se pudo procesar, pese a situaciones claramente contrapuestas en términos del apoyo popular-societal a las soluciones negociadas. En el Frente Nacional, el apoyo generalizado al pacto no se debió únicamente a la alta participación electoral en el Plebiscito y a la contundente mayoría de quienes votaron por el Sí. Obedeció también a la extendida presencia de los dos partidos en vastos sectores de la población a través de la adhesión sectaria. El desafío en este caso consistió en utilizar el influjo partidista en una sociedad que por nacimiento pertenecía a uno de los dos partidos y que veía al otro como enemigo, para conducirla a la aceptación de que resultaba necesario compartir el poder, convivir y compartir los beneficios de ello con el rival histórico. En tal sentido y aunque los mecanismos de adhesión anclaban en formas de dominación tradicionales y verticales, el recurso al Plebiscito le otorgaba al pacto un carácter incorporador, pues dentro de sus rasgos restrictivos, excluyentes y conservadores, involucraba al conjunto de la población todavía inmersa en la fractura bipartidista.

105En la Constitución de 1991 la situación es bastante diferente. Parte importante de las dificultades que afrontaba el régimen tenían que ver no sólo con su bloqueo, sino con la creciente pérdida de influencia en vastos sectores de la sociedad, afectados por la despolitización bipartidista e inmersos en agudos procesos de apatía y marginación respecto del acontecer político. Si bien algunos sectores reaccionaron frente a la exclusión y la despolitización con su participación en la insurgencia guerrillera, no fueron sectores masivos ni mayoritarios. Por el contrario, la apatía generalizada, en la base del abstencionismo, fue una contraparte que no evitó que, con todo y las limitaciones señaladas, el régimen consiguiera la legitimación electoral apenas necesaria para mantenerse en funcionamiento, conservar su estabilidad y preservarse frente a desafíos y amenazas crecientes. La reiteración y agravamiento de la situación descrita ahondaba la crisis de legitimidad del régimen, le quitaba posibilidades de acción frente a la sociedad y lo conducía a retroalimentarse dentro de su círculo cerrado y aislado. Sin embargo, por sí sola no llegaba a amenazarlo o desafiarlo de manera contundente y directa.

106En este contexto, el apoyo electoral popular a los constituyentes electos fue, por decir lo menos, precario, pero de nuevo suficiente para darle viabilidad al proceso. No obstante, no es válido argumentar que la Constituyente y su resultado, el pacto constitucional, gozaron de un inusitado y masivo apoyo popular. Por el contrario, lo que se tuvo fue un conjunto de sectores ampliados de la dirigencia política, con cada vez menor influencia sobre vastos sectores de la población, que forjaron una salida negociada y la pusieron en marcha. Pero aunque esos sectores ampliados fueran más representativos de la diversidad y complejidad de la sociedad colombiana, en términos político electorales su representatividad estaba mucho más acotada, además de ser volátil y con poco arraigo, como los posteriores procesos electorales lo demostraron. Además, el Proceso Constituyente excluyó, de entrada, a los sectores guerrilleros que permanecían alzados en armas y, al menos como grupo, a sectores del narcotráfico convertidos en fuerzas políticas con alta capacidad de desestabilización.

107Como una de las temáticas centrales de la nueva Constitución fue la adopción e institucionalización de los mecanismos de la democracia participativa, se ha querido indicar cómo, en contraste con el Frente Nacional, este pacto hundía sus raíces en los sentimientos y querencias más recónditos de la población colombiana. Como fue producto de la aplicación repetida de mecanismos de esta índole: dos consultas y una elección de delegatarios, y reflejó este espíritu en la adopción de las instancias de la democracia directa en muchos de los ámbitos del ejercicio del poder, se ha considerado al Proceso Constituyente como un ejemplo de participacionismo democrático y popular. Lo que aquí se quiere señalar, al mostrar que este proceso no tuvo un apoyo masivo, no niega el uso de mecanismos participativos en el proceso, ni su inclusión con carácter definitorio en el texto constitucional, ni su aceptación básica en tanto eje del proceso y rasgo distintivo del nuevo pacto político. Pero sí señala una distancia práctica entre estos elementos y su extensión y acogida por parte de esas mayorías apáticas, indiferentes, despolitizadas, que estuvieron al margen del proceso y que lo hacen, en cierto sentido, indiscutiblemente elitista.

108Hay un aspecto no destacado aún en cuanto al contenido de ambos pactos. Más allá de sus diferencias y sus rasgos, tuvieron el acierto de encontrar salidas adecuadas y viables para las circunstancias de entrabamiento y bloqueo existentes. Es cierto que se enmarcan dentro de los rasgos reformistas y limitados al terreno de las reglas del juego político, pero en todo caso logran incorporar mecanismos, procedimientos, herramientas y el apoyo de quienes participaron en su elaboración. En ambos casos, los procesos previos que se habían frustrado indicaban cierta imposibilidad estructural de llevarlos a cabo y de introducirlos en el funcionamiento ordinario de la política colombiana. Y ello vale tanto para las rigideces de la repartición del poder en el Frente Nacional, como para la apertura política inscrita en el participacionismo que emana de la nueva Constitución.

109El compromiso de sectores importantes de la sociedad con el desarrollo de los dos pactos ofrece un panorama híbrido y complejo. En el Frente Nacional y en razón de la nutrida participación en la caída de Rojas fue más explícito el compromiso de empresarios, Iglesia, Fuerzas Armadas con la adopción del Frente Nacional. Sin embargo, por el tipo de factores incorporados en la negociación fue necesario que estos mismos sectores se hicieran a un lado y dejaran la aplicación del pacto en manos de la alianza dominante de los dos partidos en esa primera etapa. En el Proceso Constituyente de 1991 habría que diferenciar la participación de distintos sectores sociales. De hecho, cristianos, católicos e indígenas llegaron hasta la Asamblea, al igual que representantes individuales en las listas de las distintas agrupaciones. Sin embargo, para la composición de ésta no se tuvo en cuenta ninguna de las propuestas que planteaban darle cabida a sectores organizados, bajo fórmulas en algún sentido corporativas: estudiantes, trabajadores, campesinos, etc. Las Mesas de Trabajo y las Comisiones fueron foros abiertos a las iniciativas de estas instancias, pero su incidencia en la parte decisoria fue nula. Y como tal, ni la Iglesia, ni los empresarios, ni las Fuerzas Armadas tuvieron injerencia en temas diferentes a los de su inmediata preocupación. En consecuencia, fuerzas de por sí limitadas en su capacidad de representación política fueron las que se comprometieron en el proceso.

110Para terminar este apartado, es importante una referencia a dos aspectos que han rondado varios de los argumentos expuestos. El primero tiene que ver con los aspectos de la organización y funcionamiento de los partidos que tuvieron relevancia en los pactos. Y el segundo, con el lugar y el papel del presidencialismo. En ambos temas, de nuevo, el detalle nos ofrece diferencias, pero una mirada global deja ver algunas semejanzas.

111En el Pacto frentenacionalista ocuparon un lugar central las determinaciones sobre la lógica que debería seguir la interrelación entre los partidos, de modo que se evitara el conflicto sectario. Así, quedó establecido cómo vincularse paritariamente al Estado y cómo la burocracia conformada no debería intervenir en política partidista. Fueron múltiples y precisas las disposiciones para asegurar una repartición adecuada del poder y del ponqué burocrático entonces en crecimiento. Por lo mismo, se excluyó a otros grupos o partidos, los cuales para participar deberían adscribirse aunque fuera formalmente a una de las dos colectividades. Sin embargo, los partidos como tal no fueron incorporados en la reforma constitucional, ni se señaló nada acerca de su naturaleza, conformación y funciones. Mucho menos sobre las condiciones de ejercicio de la oposición. En consecuencia, la vida interna de estos organismos no quedó sujeta a ninguna normatividad específica, ni a requisitos en cuanto a número y calidad de afiliados, rasgos de su aparataje administrativo y electoral, etc.

112La Constitución de 1991, en el Título IV, De la Participación Democrática y de los Partidos Políticos, incluyó el articulado referente al tema. De entrada, no sólo no definió una lógica de interrelación entre éstos y menos entre las dos colectividades tradicionales, sino que dejó abiertas las posibilidades para que ella se configurara en el proceso político. Sin embargo, dio rasgo constitucional a los partidos y, dentro de su “aperturismo y participacionismo”, a los movimientos políticos. De esta forma, institucionalizó un poco más lo referente a la existencia jurídico-política de estas instancias, pero dejó puertas abiertas para otras formas de participar en lo electoral. Igualmente, abrió tímidamente el capítulo relativo a un estatuto de la oposición. Se negó a adentrarse en cualquier temática relacionada con la organización interna de los partidos, su modernización o la aplicación de elementos democráticos en su organización y funcionamiento. De esta forma, se logró una mezcla pragmática entre lo histórico y lo nuevo, que se aceptó un poco para no afectar privilegios e intereses de las viejas colectividades y, simultáneamente, dejar espacio a nuevos grupos y organizaciones. Paradójicamente, fue el propio Partido Comunista uno de los que más se opuso, por principios supuestamente democráticos, a cualquier reglamentación de la organización y funcionamiento interno de los partidos. Esta amplitud de conceptos se ordenó más por el lado de un cierto democraterismo complaciente, favorable al mantenimiento de las prácticas predominantes para la intermediación, que por una democratización y apertura real del espacio político. En definitiva, no se abocó la temática de fondo referente a qué y cómo deben funcionar los partidos para consolidar la democracia en Colombia.

113El elemento común en ambos casos es esa particular combinación entre centralidad de los partidos y su negativa a fijarse normas para su funcionamiento interno que pudieran conducir, al menos potencialmente, a su mejor organización, modernización y democratización de las prácticas internas. En ello ha primado un claro pragmatismo para permitir que liderazgos regionales y locales, amparados en estructuras de intermediación clientelar, se adapten y adecúen sus prácticas e intereses a las circunstancias relativamente cambiantes. Y para que esto opere se requiere cualquier cosa menos una normatividad que obligue a organizarse y cumplir requisitos y exigencias.

114Con respecto al presidencialismo, en tanto rasgo distintivo del régimen desde la Constitución de 1886, en los dos momentos de cambio se incluyeron disposiciones que afectaron su lugar y su papel respecto del ejercicio del poder y la injerencia en las reglas del juego político. En ambos casos, fue manifiesta la preocupación por precisar sus competencias, pero también por acotar aquellas instancias y situaciones en que quedaba investido de un amplio conjunto de atribuciones. No obstante, en cada circunstancia se tomaron medidas algo diferentes.

115En el Frente Nacional el poder del presidente se vio limitado por las precisas disposiciones del pacto en torno a la conformación paritaria del gabinete, de las gobernaciones y alcaldías y, en general, de la burocracia, lo que de inmediato lo llevaba a fijar términos de negociación e intercambio con las facciones del otro partido, factor que incidió claramente en la gestión de Lleras Camargo. No obstante, conservó un conjunto de facultades extraordinarias que le podía otorgar el Congreso para legislar por decreto en múltiples materias. Esta tendencia se inició con las atribuciones extraordinarias que le otorgó la Ley 19 de 1958, en la cual se apoyó el paquete de reformas administrativas a las instituciones del Estado que se pusieron en marcha en 1960. A lo largo del Frente Nacional se constituyó en un rasgo aún más marcado, que fue fortalecido, en una perspectiva más estructurada, en la reforma de 1968. El presidente, entonces, se convirtió, por cesión del Congreso, en el jefe de la

116Administración y los esfuerzos modernizadores y de reordenamiento dependieron de sus iniciativas.

117En el Proceso Constituyente de 1991, el presidente se vio liberado definitivamente de todas las amarras previas que había legado el Frente Nacional en cuanto a la conformación del gabinete y de la burocracia. Pero además, con la aprobación de la elección popular de gobernadores, vio limitadas sus competencias sobre las instancias regionales y locales, acotadas de hecho desde la elección de alcaldes y desde las políticas descentralizadoras, por lo cual tuvo que redefinir algunos ámbitos de su competencia, especialmente el control del orden público y de las negociaciones con la guerrilla, asuntos en los que prohibió la autonomía de instancias distintas a las directamente provenientes del nivel nacional. Adicionalmente, las facultades extraordinarias, tras la experiencia frentenacionalista, fueron sensiblemente limitadas. Si el Congreso llegara a otorgarlas, debería fijar muy bien los temas y tiempos para su ejercicio, además de que se prohibieron temas a los cuales se le podría aplicar. Todo lo anterior contrastó con las amplias facultades que se le otorgaron al presidente para fijar los parámetros del tránsito al nuevo orden, las cuales quedaron señaladas en las disposiciones transitorias. Lo interesante fue que tales competencias adicionales se otorgaron por esa última vez y fueron utilizadas a cabalidad por el presidente Gaviria, tanto para la reorganización de la rama Judicial como para la modernización y reordenamiento administrativo del Estado a nivel nacional (tanto el sector central como el descentralizado).

118Se presentó, en las dos coyunturas, un elemento en común con respecto al presidencialismo, que además operó de manera semejante. Éste se relacionó con la reglamentación y utilización de los estados de excepción. En ambos casos y frente a tendencias muy marcadas a un uso indefinido y sin controles de tal figura, se introdujeron modificaciones en la perspectiva de fijar con precisión los alcances y límites en el uso de tal mecanismo y de las atribuciones y competencias con las cuales quedaba investido el presidente. La preocupación, compartida en ambos casos, fue evitar los rasgos dictatoriales y autoritarios de ese procedimiento, que si bien tenía un carácter temporal, generaba un poder omnímodo que tendía a extenderse en el tiempo.

119En el Frente Nacional, Lleras Camargo se comprometió a hacer aprobar la alternación si a cambio se modificaba el artículo 121 en la perspectiva de hacer inmediata y obligatoria la reunión del Congreso al hacerse la declaratoria y al instaurar controles automáticos a la legislación expedida. Pese a ello y en vista del inmovilismo en la gestión, el recurso al estado de sitio tendió a hacerse permanente en los gobiernos del Frente y el pos Frente Nacional. En la reforma de 1968 se volvió a legislar en torno suyo y aunque se introdujeron o precisaron los controles, también se creó el estado de emergencia económica.

120En la Constituyente, así como no se abordó el tema de la Fuerza Pública, sí se modificó de lleno lo relacionado con los estados de excepción. La perspectiva dominante fue la de fijar mayores controles, términos precisos en el tiempo, la imposibilidad de un uso extendido de los mecanismos y la vigencia plena de los derechos mientras estuviera vigente la situación de excepción. Para ello se incorporó una gradación: estado de conmoción interior y estado de guerra, además del de emergencia económica o social y se dejó en manos del Congreso la aprobación de una ley estatutaria sobre el tema. Aunque tales controles tuvieron efecto y de hecho la Corte Constitucional ha declarado inconstitucional varias de las declaratorias de la conmoción interior, se tendió inicialmente a un uso reiterado del mecanismo y siempre en sus límites máximos. Adicionalmente, cabe recordar que el Congresito le dio carácter permanente a un núcleo importante de legislación de estado de sitio previamente elaborada, especialmente en el terreno de la justicia aplicada al fenómeno del narcotráfico.

121Sin que el presidencialismo colombiano tenga la fuerza que internamente se le asigna, es interesante resaltar los esfuerzos sucesivos y contradictorios por limitar su poder y sus competencias, aunque en la práctica resulte necesario hacer uso de los mecanismos extraordinarios y de excepción para el ejercicio del gobierno.

  • 9 Que corresponden al “momento político” de que hablan O’Donnell y Schmitter. Véase Guillermo O’Donn (...)

122Los pactos, en síntesis, constituyeron instancias de cambio eminentemente político9, muy relacionadas con las reglas del juego y las condiciones de acceso y ejercicio del poder. Aunque en la Constituyente del 91 se regularon más aspectos, el carácter básico del cambio propuesto se ubicó en este terreno. En consecuencia, fueron reformas y cambios que omitieron problemas sociales y económicos. Entonces, sirvieron para destrabar bloqueos y dieron nuevos aires al proceso político, pero no solucionaron problemas sociales largamente sentidos y que estaban presentes en las situaciones de crisis que condujeron a la negociación. Además, su aplicación y desarrollo condujo a y mantuvo la fragmentación de la política, el aislamiento de lo político-institucional y electoral, respecto de los demás componentes del acontecer social. Esta dinámica y estos efectos, al mirar las dos coyunturas, muestran que son favorables para el manejo de la economía, pero desfavorables para el manejo del orden público y el conflicto social.

7. EL CAMBIO POLÍTICO EN COLOMBIA: CONTINUIDADES Y RUPTURAS

123Llegado a este punto del análisis y la comparación entre las dos coyunturas lo primero que es necesario anotar, en términos del cambio político en Colombia de acuerdo con los dos procesos examinados, es la imposibilidad de destacar con absoluta claridad el predominio de rasgos de continuidad o factores de ruptura. En su lugar, lo que se advierte es una particular combinación respecto de la cual se ha tratado de ser detallado, claro y, en lo posible, exhaustivo. Ni siquiera el hecho repetidamente señalado acerca de las diferencias en los contextos en que se dieron los procesos le otorga un carácter privilegiado a los elementos diferenciadores que indicarían rupturas y modificaciones centrales en la dinámica del cambio político. Por el contrario, el examen efectuado remite permanentemente a la reiteración de procedimientos y mecanismos para dar salida al cambio político por parte de los actores participantes, como también a la presencia de algunos rasgos en la estructura y dinámica del acontecer político que indican una significativa permanencia y añaden argumentos respecto al peso de los factores de continuidad. Sin embargo, el reconocimiento cuidadoso de estos factores no debe llevarse a extremos e incurrir en equívocas interpretaciones que recalcan el congelamiento de la política colombiana y la ausencia de modificaciones en su transcurso.

124El Frente Nacional y el Proceso Constituyente de 1991 muestran, ante todo, la elección y vigencia del pacto político como fórmula central para procesar el cambio en esta instancia de la sociedad colombiana. En tal sentido, comparten múltiples rasgos en sus antecedentes, en sus itinerarios, en sus procedimientos y mecanismos, en la forma en que los actores y fuerzas políticas y sociales se incorporan o excluyen, en el tipo de soluciones y salidas que se privilegian, en los efectos iniciales y en la forma en que interactúan e inciden en otros ámbitos del devenir social.

125No obstante, en su más profunda naturaleza presentan a la vez un rasgo de continuidad y uno de diferenciación que no se pueden soslayar y que parecen tener un peso muy similar. Los dos apuntan a la configuración de ordenamientos democráticos representativos y liberales en los cuales, en condiciones de violencia y descomposición social, y exigencias de adecuación del ordenamiento económico para su inserción internacional, se puedan superar amenazas, cuestionamientos, diferencias y rupturas entre las élites partidistas dominantes. Gracias a ellos, consiguen elaborar arreglos institucionales que les aseguran la adecuada conservación del poder.

126En el Frente Nacional la fórmula es asimilable a una transición democrática que tiene un carácter de restauración conservadora que modifica sustantivamente las condiciones de acceso y ejercicio del poder y que, en el contexto latinoamericano, da origen a una democracia limitada pero estable. En el Proceso Constituyente de 1991 la salida es un viraje que permite dar una parcial continuidad a la democracia existente, pero que apunta a eliminar las limitaciones por la vía de una configuración más pluralista y competitiva, adosada con la proclamación de la democracia participativa como su eje y su norte; contra los pronósticos, esta fórmula apunta a evitar la erosión aparente del régimen democrático, pero ahora desde una solución que, en el contexto latinoamericano y al menos por definición, resulta progresista.

127Vistos los dos procesos conjuntamente y en perspectiva, es factible extraer algunas conclusiones preliminares sobre el cambio político en Colombia.

128En primer lugar, Colombia a partir de la década de los años cincuenta se afinca en una trayectoria de cambio político signada por el lugar central de regímenes democráticos estables aunque limitados y sujetos a innumerables y considerables desafíos. Tal trayectoria se caracteriza por la fuerte atracción del espectro político hacia el centro y la moderación, dentro de un esquema relativamente sesgado hacia lo conservador, elitista, oligárquico; es decir, en contra de la movilización de masas, la incorporación de nuevos sectores y fuerzas, especialmente los de la izquierda del espectro y los del polo popular. En consecuencia con lo anterior, la trayectoria resulta ajena a los grandes traumatismos y remezones de los ciclos que llevan del autoritarismo a la democracia, a cualquier posibilidad que implique opciones radicales de izquierda o de derecha. Por consiguiente, la ruta reformista, con sus virtudes y defectos, alcances y limitaciones, se convierte en la que caracteriza el rumbo político de Colombia en esta segunda mitad del siglo, rasgo que apenas comparte con otros cuantos países de la región como Venezuela y Costa Rica.

129En segundo lugar, tal carácter del cambio político tiene varios rasgos que apuntan a señalar continuidades muy significativas del orden político en Colombia. El carácter cerrado, elitista de la política, manifiesto también en el peso sostenido, aunque cambiante, del bipartidismo en su desarrollo. De aquí se desprende una suerte de autonomía del ámbito político, cuyos elementos impulsores y motivadores parecen derivarse de su propia dinámica. Ello no implica una total desconexión de los otros ámbitos, pero sí una capacidad para desarrollar su dinámica al margen o en coexistencia con complejos y desafiantes procesos aledaños.

130Tres de ellos, la violencia recurrente, el sano comportamiento de la economía y la transformación caótica de una sociedad crecientemente alienada de la política, marcan la paradójica configuración de la realidad colombiana reciente. Frente a la primera, el cambio político ha resultado incapaz de asumirla y procesarla como parte integral de los arreglos institucionales que se imponen, con todo y que en el Frente Nacional se consiguió eliminar el conflicto de raíces sectarias. Frente a la segunda ha habido tanto de marginación como de arreglo no escrito para excluir el manejo económico de la disputa política, tras de lo cual ha estado también su alejamiento de presiones en torno a una mayor distribución y superación de las desigualdades. Frente a la tercera, se ha profundizado la tendencia manifiesta desde la década de los años cincuenta hacia una creciente incapacidad de conducción de tal proceso, históricamente presente por la debilidad y precariedad del Estado, pero agravado por la menor presencia de los partidos como referentes de identidad y orden para vastos sectores de la población.

131En tercer lugar, tal autonomía está en la base de la estabilidad y perdurabilidad del régimen, pero también en la raíz de su carácter limitado. Ello se confirma por la gestación de prácticas y el predominio de sectores que están lejos de forjar formas modernas, pluralistas y democráticas de ejercicio de la política. Por el contrario y dentro de una particular combinación de continuidad y ruptura en la que se encuentra una impresionante capacidad de adaptación a nuevas condiciones, las relaciones y mecanismos de intermediación política más tradicionales adquieren nuevos rasgos y se adecúan a nuevos requerimientos que están lejos de superar la naturaleza atávica de su origen. En ese proceso hay rupturas, como por ejemplo la que se da en la estructura jerárquica y la disciplina de los partidos, en el peso creciente de los liderazgos locales y regionales en contra de los jefes naturales de carácter nacional, en cierta renovación generacional y clasista en cuanto a los componentes de la clase política, pero todos tienden a ordenarse dentro de los parámetros de cierto continuismo. Adicionalmente, este carácter limitado se agrava en la medida en que la gestión de la política parece desligarse crecientemente de asuntos centrales que afectan a la sociedad colombiana, para regodearse en la negociación e intercambio político ceñido a intereses electorales, de facción, de cuotas burocráticas, etc.

132En cuarto lugar, el panorama descrito, que además parece seguir una línea evolutiva de agravamiento del Frente Nacional al Proceso Constituyente, indicaría un posible desbordamiento de la capacidad del régimen para reproducirse y mantenerse. No obstante, el particular anudamiento entre régimen y sistema político, posiblemente poco deseable para una democracia pluralista y competitiva que conduzca a la participación de las masas, ofrece no sólo la legitimidad requerida para la supervivencia de ambos, sino que enseña una inmensa capacidad de recomposición. Esta es manifiesta y sorprendente en el Proceso Constituyente de 1991, cuando parecían agotados los recursos del régimen para enfrentar la crisis. Y es éste tal vez el más duro síntoma de continuidad: la casi viciosa adhesión al recurso del pacto para superar entrabamientos y bloqueos, en esta circunstancia definidos como crisis de legitimidad, dándole nuevo aire, tiempo y posibilidades para redefinir el rumbo de su conservación. Es en este punto donde mejor se destaca que, pese a la naturaleza distinta del pacto que implica la nueva Constitución respecto al Frente Nacional, hay ante todo un reflejo de negociación y consenso entre élites ampliadas que parece resolver temporalmente el problema y en una dirección al menos por definición paradójica e inesperadamente democratizadora.

133En quinto y último lugar, lo preocupante de una tal resolución del cambio político resulta de algunos rasgos referidos que diferencian ambos pactos. El Frente Nacional era excluyente por definición, pero incorporaba por el peso que todavía tenía el sectarismo en la sociedad colombiana. El Proceso Constituyente es incluyente por naturaleza, pero no incorpora debido a los problemas de representatividad de los partidos y movimientos, a los cambios de la política en las sociedades complejas y con déficit en el desarrollo. El asunto es si esa precaria legitimidad y representatividad, que ha sido suficiente para dar perdurabilidad al régimen, tiene un umbral mínimo por debajo del cual se cancela esta capacidad y si el proceso en su conjunto parece llevar hacia allá. Pero antes de ahondar en esta dirección, parece prudente rescatar esa inmensa capacidad del régimen, gracias a su particular traducción de los arreglos entre los sectores dominantes, para dar salida a las fórmulas reformistas que están en la base de la estabilidad democrática limitada que aún hoy caracteriza al país.

Notes

1 Lo sucedido con las sentencias de la Corte Constitucional, especialmente a partir de 1995, revierte parcialmente este planteamiento. Para efectos de lo aquí planteado, constituye un efecto no esperado de los cambios en el diseño institucional de la separación y equilibrio de poderes en Colombia. Un efecto no esperado pero de suma importancia. En todo caso, sus consecuencias se sienten luego de la fecha señalada como de corte en el análisis del proceso constituyente de 1991: diciembre de 1992.

2 Marco Palacios, Entre la legitimidad..., pág. 336.

3 Véase al respecto mi artículo, “Legitimidad y orden político: reflexiones sobre su interrelación en la sociedad contemporánea”, en Estudios Políticos, N° 7-8, Medellín, Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia, diciembre de 1995-junio de 1996. Este es un asunto no despreciable en el caso colombiano, en el cual muchos analistas aducen que los porcentajes de participación han tendido a reducirse sistemáticamente. En todo caso, sin que se cuestione sustantivamente la validez del mandato que reciben quienes son elegidos popularmente.

4 Se podría señalar el papel protagónico del M-19 en 1991. No obstante cabe recordar que se desmovilizó y que en su lista incluyó miembros de los dos partidos y de otras instancias. Por ello su denominación como movimiento era la Alianza Democrática M-19.

5 Véase al respecto Pierre Gilhodes, “Los partidos políticos, 1990-1995”, en Francisco Leal (compilador), En busca de la estabilidad perdida, Bogotá, Tercer Mundo Editores-Colciencias-Iepri, 1995.

6 Véase Jonathan Hartlyn, La política..., y Michael Burton, John Higley y Richard Gunther, “Introduction...” en John Higley y Richard Gunther, Elites..., que siguen siendo, hasta el momento, las caracterizaciones desde perspectivas comparadas que mayor acogida han tenido.

7 El argumento de diversas figuras del Partido Liberal, Social Conservador y Conservador, en torno a la supervivencia de un porcentaje alto de los aspectos esenciales de la Constitución de 1886 en la nueva Carta; la crítica, en este mismo sentido, acerca de que simplemente la nueva Constitución le quitó la elegancia y concisión que tenía la de 1886; y el cuestionamiento desde la izquierda por el no abordaje de los temas centrales que afectan a la sociedad colombiana, son todos elementos que refuerzan la idea de que no hubo ruptura, sino viraje dentro de una trama relativamente común. Véase Carlos Monroy (coordinador), ¿Rige aún...

8 Dugas, La Constitución

9 Que corresponden al “momento político” de que hablan O’Donnell y Schmitter. Véase Guillermo O’Donnell y otros, Transiciones Vol. 4: Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas.

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Titre CUADRO 18. PARTICIPACIÓN ELECTORAL EN LOS MOMENTOS DE CAMBIO POLÍTICO
Légende Fuente: John Dugas y otros, “La Asamblea Nacional Constituyente, expresión de una voluntad general”, en Rubén Sánchez David, Los nuevos retos electorales. Colombia 1990. Antesala del cambio, Bogotá, Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes-Cerec, 1991, Cuadro 7, pág. 215.
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