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Democracia pactada

 | 
Andrés Dávila Ladrón de Guevara

Capítulo 3. El proceso constituyente de 1991: un viraje hacia la consolidación democrática

Texte intégral

1Este capítulo desarrolla una aproximación al Proceso Constituyente de 1991. En toda su extensión, corresponde al momento de cambio en el régimen político colombiano conceptualizado bajo la noción de viraje hacia la consolidación democrática. Esta coyuntura, en su conjunto, es la que se pretende comparar con la previamente trabajada del Frente Nacional. En ella se modificó el régimen político colombiano, a través de la e y puesta en marcha de la Constitución de 1991, producto de las discusiones adelantadas en la Asamblea Nacional Constituyente, anc, que elegida por voto popular sesionó entre el 5 de febrero y el 4 de julio de 1991. Sin llegar a producir un cambio en las reglas del proceso político, que llevara a hablar de una transición de un régimen a otro, se introdujeron un conjunto de modificaciones que transformaron, en perspectiva democratizadora, las condiciones de la competencia política y el acceso al poder. Aunque este cambio implicó la sustitución de la centenaria Constitución de 1886 por la Carta de 1991, el régimen político delineado por esta última mantuvo los rasgos básicos de una democracia liberal representativa. Sin embargo, eliminó definitivamente las limitaciones y estrecheces introducidas en la reforma en que se le dio rango constitucional al pacto del Frente Nacional, cuyos legados institucionales perduraron hasta la puesta en marcha de la nueva Carta, y puso como objetivo la construcción y desarrollo de la democracia participativa como elemento distintivo del ordenamiento político colombiano.

2La coyuntura comprende desde el movimiento que dio origen al conteo de la llamada “séptima papeleta”, en marzo de 1990, hasta diciembre de 1992, momento en el cual el gobierno expidió un paquete de decretos de reforma del Estado y fue claro el cambio en las alianzas políticas para el desarrollo de su proyecto reformista. Incluye, por tanto, la gestación del proceso que desemboca en la convocatoria a la Asamblea a través de elecciones, la reunión de la Asamblea entre el 5 de febrero y el 4 de julio de 1991 y la elaboración, aprobación e inicial aplicación de la Constitución de 1991. No obstante, se involucra en el análisis una referencia a los antecedentes del Proceso Constituyente, con el fin de establecer un puente con la coyuntura previamente analizada. Se hace énfasis, también, en el fallido esfuerzo que adelantó el gobierno de Virgilio Barco en 1988 y 1989.

3Para dar cuenta del proceso, se abordan cinco temáticas principales. En la primera parte se desarrolla un breve análisis, principalmente descriptivo, del contexto en el cual se dio el Proceso Constituyente y se inició la aplicación de la nueva Constitución. Se examina a grandes rasgos los principales factores de la Posguerra Fría, del cambio en el modelo de desarrollo económico, de la transformación social y de la violencia que pudieron incidir, directa y ante todo indirectamente, en la ruta particular que siguió el cambio en el régimen político. Finalmente, se examina el particular acercamiento de la trayectoria colombiana a la de la región latinoamericana, aunque se indican los rasgos diferenciadores previos, como fueron la violencia, la estabilidad económica y la ausencia de un régimen autoritario en los albores del proceso.

4En la segunda parte se elabora brevemente un recuento del auge y declinación del Frente Nacional, con un énfasis especial en la reforma constitucional de 1968. En seguida se consideran los antecedentes al Proceso Constituyente, para lo cual se señalan los límites y legados del Frente Nacional y el frustrado reformismo constitucional de las dos décadas precedentes.

5En la tercera parte se analiza en detalle el proceso que conduce a la elaboración y puesta en marcha de la nueva Constitución. Se revisa en detalle el proceso que conduce del conteo de la denominada “séptima papeleta” a la elección de los delegatarios a la Asamblea Constituyente. Luego, se describe el lapso de sesiones de la Asamblea, su modalidad de trabajo y su resultado inmediato: la aprobación de una nueva Constitución que entró en vigencia el 5 de julio de 1991.

6En la cuarta parte se examinan en detalle las condiciones en que se llegó a la nueva Constitución, entendida como pacto político. Se analizan los acuerdos políticos que la hicieron posible y se caracterizan las dinámicas prevalecientes en la actividad desarrollada por la Constituyente. Igualmente, se intenta caracterizar la nueva Constitución como propuesta de orden político, a partir de sus lineamientos y contenidos principales.

7En la quinta parte se estudian los efectos iniciales de la aplicación de la nueva Constitución. Se atiende a los desarrollos del proceso político, a los esfuerzos del gobierno Gaviria y a las instancias básicas en que se trató de configurar el desarrollo jurídico, político e institucional de la Carta del 91. Se tiene en cuenta principalmente la labor del “Congresito”, las elecciones y actividades del nuevo Congreso electo en octubre de 1991, y las políticas gubernamentales claramente relacionadas con estos desarrollos.

8En la sexta y última parte se hace una evaluación tentativa del alcance y contenido del viraje en el régimen. El esquema de análisis busca facilitar la comparación a desarrollarse en el siguiente capítulo.

1. POSGUERRA FRÍA, APERTURA, NARCOTERRORISMO Y DESCOMPOSICIÓN SOCIAL

9El Proceso Constituyente de 1991 se dio en un contexto caracterizado por, al menos, cuatro factores de importancia: en lo internacional, el orden bipolar había desaparecido tras la caída del Muro de Berlín y el derrumbe del socialismo en Europa y la Unión Soviética; en lo económico, la globalización de la economía mundial indujo en los países latinoamericanos, Colombia entre ellos, procesos de transformación al modelo de desarrollo económico que incluían la apertura y desregulación de los mercados y la reforma del Estado en perspectiva de disminuir su tamaño y abandonar su intervención en la economía; en lo político y social el país asistió durante la década de los años ochenta a un nuevo ciclo de incremento en los niveles de violencia que incluía los legados del conflicto guerrillero no resuelto, la creciente importancia del narcotráfico en el conjunto de la vida de la sociedad colombiana y en particular por la oleada de narcoterrorismo que afectó al país en esa circunstancia, y un aumento sostenido en las tasas de homicidio que reflejaban una aguda violencia intrasocietal y no necesariamente política; y en lo social, por la continuación de un proceso complejo de transformación y descomposición de una sociedad predominantemente urbana, escolarizada y sometida a un significativo influjo de los medios de comunicación, dependientes a su vez de los grandes conglomerados económicos, en la cual no resultaban claros los elementos de integración y articulación en prácticamente ningún nivel o instancia del acontecer social.

10Cabe preguntarse qué tanto influyeron estos factores en el desarrollo del Proceso Constituyente. En términos generales es factible aducir que un conjunto de procesos complejos y disímiles afectaron diferencialmente el curso que siguió la coyuntura. En el caso de lo internacional y lo económico cabe señalar una incidencia indirecta y mediatizada, mientras que la violencia y la transformación y descomposición social tuvieron efectos más directos e identificables en algunos aspectos concretos del proceso. En conjunto, sin embargo, cabe argumentar que sin negar que varios de estos factores fijaron parámetros y delinearon el terreno de las opciones viables a nivel del régimen, la salida por la cual se optó en definitiva fue elegida y construida en relación muy cercana con la correlación de fuerzas políticas existente y las interrelaciones, a veces paradójicas, inesperadas y contradictorias, que entre ellas se establecieron.

11Vale la pena, entonces, desagregar brevemente las principales influencias de cada uno de los factores señalados. En cuanto al contexto internacional, la desaparición del rígido orden bipolar abrió paso a una situación de transición hacia un nuevo esquema de dominio y estructuración del poder a nivel mundial. Esta situación se caracterizó por transformaciones en todos los órdenes, pero especialmente modificó los rígidos esquemas hasta entonces vigentes. Fue, en tal sentido, un cambio de orden cultural, amplio, complejo, que se reflejó en la ruptura de ataduras y principios largamente elaborados en el contexto de la Guerra Fría. Para el Proceso Constituyente, esta circunstancia permitió un ambiente más tolerante y abierto, propicio para abordar reformas y cambios que en situaciones previas resultaban inviables e inadmisibles para actores centrales del proceso político. En concreto, ayudó a consolidar la idea de que el objetivo de la Constituyente iba más allá de la reforma estrecha de la Constitución de 1886 y podía llegar a la plena elaboración de una nueva Constitución, como de hecho sucedió. Igualmente, favoreció la participación de sectores guerrilleros desmovilizados en tanto los actores se enfrentaban más como adversarios que como enemigos, cuestión que no había logrado solucionarse en procesos de negociación previos y cercanos a la Constituyente, pero anteriores al desarrollo de las transformaciones referidas en el orden mundial. Ello se hizo particularmente notorio en la ausencia de posiciones extremas o de tendencias a la polarización política dentro de las fuerzas presentes en la Constituyente. Por el contrario, tanto a izquierda como a derecha del espectro político, los representantes de las distintas agrupaciones mostraron pragmatismo y renuncia a fórmulas desgastadas de la retórica política ideologizada. De allí, la tendencia favorable a la construcción de consensos y al debate abierto, pero constructivo, en torno a temas previamente intocables. Además, impuso temas de muy amplio espectro respecto de los cuales, como se verá, la Constituyente tuvo que dar cuenta.

  • 1 En un proceso que algunos autores han denominado rehegemonización, el cual obedece a la desaparici (...)

12Ahora bien, al desaparecer el conflicto este-oeste y los predicados generales de la Guerra Fría, América Latina en conjunto se vio por fuera de esos rígidos parámetros que habían condicionado el desarrollo del proceso político desde la posguerra. Si bien la desaparición del conflicto no eliminaba el predominio de Estados Unidos en la región, sí cambiaba sustancialmente los parámetros de su hegemonía1. Los asuntos centrales de la seguridad en la región fueron redefinidos y adaptados a las nuevas circunstancias. Sin la amenaza del comunismo internacional, los referentes latinoamericanos de preocupación para Estados Unidos, en el terreno de la seguridad y la política, se transfirieron a dos ámbitos principales: la consolidación democrática y la lucha contra la producción y el tráfico de drogas, aspectos ambos que estuvieron en discusión en el proceso. Lo primero estaba en la agenda del proceso de reforma y, de hecho, la cuestión residía en cómo corregir los defectos de la democracia existente. Lo segundo, que como se ve adelante, jugó un papel significativo en la concreción de la coyuntura, no alcanzó a interferir en aquel momento las discusiones de la Constituyente, gracias a la cierta autonomía y diversificación que había construido el país para el manejo de sus relaciones internacionales.

  • 2 Véase, entre otros, Joan M. Nelson (editora), Crisis económica y políticas de ajuste, Bogotá, Norm (...)

13Este proceso de transformación del contexto internacional tuvo referentes muy precisos en el terreno político-económico. En un marco de globalización e internacionalización de la economía, la situación general de América Latina atravesaba circunstancias de redefinición a partir de la apertura de las economías de la región, proceso simultáneo o posterior a la aplicación de las fórmulas de ajuste y restructuración económica2. Además de la apertura, se dieron renovados procesos de integración comercial a nivel regional, sin los cuales parecía inviable la inserción en la economía mundial.

14Desde su respectiva situación y bajo sus específicas condiciones, Colombia se vio inmersa, como sus vecinos, en estos procesos de transformación que tuvieron una característica interesante: el menú de opciones fue muy similar para los distintos países de la región e incluyó la restructuración económica o cambio en el modelo de desarrollo, la reforma del Estado y la búsqueda de fórmulas para asegurar, cuando menos, la perdurabilidad de los regímenes democráticos, temática central de este capítulo.

15Con respecto a lo primero, se dio un proceso de redefinición del modelo de desarrollo que implicaba revisar a fondo el previamente existente, especialmente en términos de la competitividad internacional de las distintas actividades productivas. Para la tradición moderada de evolución de la economía colombiana resultó necesario incurrir en tal proceso, que fue acelerado y profundizado desde que César Gaviria inició su periodo de gobierno el 7 de agosto de 1990, aunque los lineamientos básicos fueron configurados en la administración previa de Virgilio Barco, 1986-1990. No obstante, hubo un rasgo distintivo importante en el caso colombiano y fue la ausencia de crisis previa a la adopción del modelo. En efecto, pese a algunas dificultades producto de la crisis de la deuda en la región en la década de los ochenta, la economía colombiana no sufrió los rigores de la “década perdida”, ni estuvo sujeta a grandes sacudidas o fenómenos hiperinflacionarios, lo que permitió mayor margen de maniobra en los ritmos y características de instauración del nuevo modelo.

16Tres rasgos adicionales es preciso señalar con respecto a la situación de la economía colombiana en aquella coyuntura: 1) el hecho significativo de que el café, eje de la actividad productiva y de la inserción al mercado mundial durante todo el siglo, había cedido su lugar de privilegio exclusivo y lo compartía ahora con exportaciones menores y petroleras, cuestión que permitió procesar la ruptura del pacto cafetero, pero que generó una trama más compleja de intereses en la pugna por la conducción de la economía; 2) la presencia creciente de los recursos del narcotráfico, difícil de establecer con precisión, pero que tendió a irrigar instancias importantes de la actividad económica; y 3) la situación de estabilidad macroeconómica en que se gestó y desarrolló el proceso, con crecimiento del producto que sorprendió por las condiciones de violencia prevalecientes.

17Adicionalmente, estas transformaciones incluyeron, también, una profunda reforma en la configuración y papel del Estado en los distintos países. Inicialmente se planteó como una reducción de su tamaño y una pérdida de la injerencia que sobre la actividad económica había adquirido en las décadas previas. Con distintos énfasis y diversos ritmos de aplicación, la reforma del Estado buscó aparatos institucionales más pequeños, más eficientes y dedicados a funciones más específicas y propias de su condición. En el terreno económico se buscaría desregular mercados, eliminar instancias y mecanismos de intervención económica, limitar su presencia como empresario, privatizar servicios públicos y otras actividades, y modificar su papel hacia la regulación y control de las distintas actividades. La descentralización y el “adelgazamiento” del Estado se convirtieron, también, en procesos cuasiobligatorios para los países de la región, incluido Colombia. Cabe señalar que las primeras reformas en esta perspectiva se intentaron desde mediados de la década de los años setenta, durante el gobierno de Alfonso López Michelsen, 1974-1978, pero tanto Barco como Gaviria le dieron mayor dinámica y alcance al proceso, aunque nunca negaron la necesidad de conservar la presencia del Estado en determinadas actividades, rasgo característico de la moderación colombiana y de la conciencia acerca de la debilidad estructural del Estado.

18Tanto en el cambio de modelo de desarrollo como en la reforma del Estado, la Constituyente adelantó sus debates sobre procesos en marcha y tuvo que adoptar decisiones en referencia a situaciones dadas. Esto limitó su ámbito decisional, pero a la vez la obligó a formulaciones más precisas y elaboradas. Los resultados finales, como se ve adelante, indican que ello condujo no a la pérdida de soberanía de esta instancia, pero sí a la adopción de fórmulas relativamente contradictorias y cuyo perfil último quedaría para posterior definición, aunque en muchos casos dentro de los parámetros preestablecidos por el gobierno.

19En síntesis, los cambios en el contexto internacional sirvieron de marco a un conjunto de procesos de transformación, redefinición y cambio en las diferentes instancias del quehacer político y económico, en los cuales se dio el Proceso Constituyente de 1991. Esa situación de transición global sirvió de marco de referencia para los procesos de cambio adoptados internamente y favoreció el ambiente general de replanteamiento que caracterizó a la Asamblea Nacional Constituyente y al gobierno Gaviria. Ello no impidió que en su transcurso y en el tipo de decisiones adoptadas se generaran viejas y nuevas tensiones redefinidas entre las distintas fuerzas allí presentes y entre los modelos de Estado, sociedad y mercado plasmados en la nueva Constitución y en las políticas gubernamentales. De ello se derivó una fase de transición y conflicto entre cuasiproyectos políticos defendidos por las distintas fuerzas que tuvieron representación en el cuerpo constituyente que se extendería en los años posteriores a su aprobación. Con un rasgo adicional, la incapacidad de tales sectores para conseguir que sus propuestas y sus debates internos se desplegaran en las distintas instancias del acontecer social, quedando por ello sujetas a la fragmentación y aislamiento característico del acontecer político de Colombia en la década de los años noventa.

20En cuanto a la situación de violencia, narcoterrorismo y descomposición social en que se gestó y desarrolló el Proceso Constituyente, es claro que marcaron un contexto conflictivo y en cierto modo dramático que facilitó la convergencia de los distintos factores en un único proceso: el de elaboración y puesta en marcha de la nueva Constitución. Como se ha señalado, durante la década de los años ochenta se recrudeció la histórica condición de violencia que ha afectado al país casi sin interrupción desde la década de los años cincuenta. Inicialmente fue una violencia protagonizada por las guerrillas antisistema que no logró solucionarse con las diversas estrategias de negociación y represión que cíclicamente fueron utilizadas. No obstante, para inicios de la década del noventa y en relación muy estrecha con el Proceso Constituyente se consiguió finalmente la desmovilización y entrega de armas de cuatro agrupaciones: el m-19, primero en entregar las armas y reincorporarse con algún éxito a la contienda política legal; el epl, que logró también su reincorporación, aunque una facción se mantuvo en armas; y dos agrupaciones pequeñas, el Quintín Lame y el prt. Las dos principales organizaciones, las farc y el eln, se mantuvieron en condición de lucha, luego de fortalecerse económica y militarmente a lo largo de la década, gracias en buena parte a actividades poco relacionadas con la revolución social: extorsiones, secuestros, cobro de cuotas a las empresas petroleras, cobro de cuotas a narcocultivadores y narcoprocesadores de la droga.

21Pero la violencia generada por estas organizaciones recibió un impulso particular con la aparición del fenómeno del narcotráfico y su creciente presencia en todas las instancias del acontecer social. Además de introducir ingentes recursos que irrigaron tanto a las agrupaciones guerrilleras como a sus enemigos los paramilitares, indujeron la espiral de violencia y descomposición que caracterizó el conflicto. Para finales de la década desataron una ofensiva terrorista, el narcoterror, que tuvo mucha relación con la generación de un ambiente propicio al Proceso Constituyente como instancia de respuesta política e institucional a los desafíos vigentes, que en sectores medios fue identificado con el agotamiento de la Constitución de 1886 como ámbito de reglas capaz de procesar la multiplicidad y diversidad de los conflictos y demandas existentes.

22No obstante, y como un indicio de la descomposición social, la violencia política mencionada constituyó apenas una fracción de los altos índices de homicidio que aumentaron año a año desde la década anterior. Si bien hay un arduo debate no resuelto acerca de qué tanto influye la violencia política en las otras manifestaciones de violencia, resulta importante destacar la letalidad que caracteriza la solución violenta de las diferencias en Colombia y que está detrás de una cifra dramática que habla de cerca de 30.000 muertes violentas al año.

23Por lo mismo, el buen comportamiento de la economía y la resistencia al cambio del régimen político no puede ocultar las dificultades que en diversos ámbitos afrontaba la sociedad colombiana, catalogadas como un deterioro progresivo del tejido social y una descomposición paulatina de las relaciones de convivencia. La Colombia de comienzos de la década de los años noventa era una sociedad predominantemente urbana, con el rasgo de configurar un país de ciudades; afectada decididamente por los efectos de una violencia multiforme y con tendencia a mantenerse en la dinámica ordinaria de las relaciones sociales; perdidos los valores tradicionales y religiosos que generaban cohesión y orden; ausentes nuevos referentes morales o de identidad nacional, regional, religiosa; sujeta a la fragmentación y dispersión de las diferentes dinámicas: económicas, sociales, políticas, de orden público; atravesada todavía por la tensión entre una modernización rápida pero incompleta y nichos de población en franca condición de pobreza y atraso; inmersa en la dinámica de aculturación de los medios de comunicación modernos, en los rasgos de sociedad compleja y contemporánea, pero con elementos atávicos aún presentes; caracterizada por una creciente apatía y despolitización respecto de la política institucional, los partidos tradicionales y los políticos; dispuesta en sectores cada vez más numerosos a conducirse bajo la lógica del “rebusque”; movilizada muy esporádica y específicamente por asuntos de imagen, logotipos y fórmulas publicitarias sin mucho contenido, que los medios de comunicación muy estrechamente relacionados a los grandes grupos económicos se encargaban de procesar. Esta sociedad es la que asiste, entre perpleja, incrédula, desinteresada y sólo muy parcialmente movilizada (especialmente en sectores medios y profesionales), al proceso de cambio político que a continuación se caracteriza y examina.

24Algunos plantearon el proceso como la oportunidad para revertir el deterioro de la sociedad colombiana y tratar de reconstruir el tejido social. Parece, de entrada, un parámetro demasiado exigente, incluso para una circunstancia de cambio constitucional.

2. AUGE Y DECLINACIÓN DEL FRENTE NACIONAL

A. Alcance y límites del régimen

25La perdurabilidad de la centenaria Constitución de 1886, republicana, presidencialista, centralista y confesional, obedeció a las múltiples reformas que se le introdujeron. Éstas, sin romper su estructura fundamental resumida en la fórmula de la “centralización política y la descentralización administrativa”, permitieron incorporar elementos para adaptar el ordenamiento político de acuerdo con las profundas transformaciones que sufrió el país a lo largo del siglo xx. Este mecanismo sirvió, igualmente, para superar situaciones de crisis política y entrabamiento y, dentro del carácter conservador que acompañó al orden previsto por la Constitución, para hacerlo algo más flexible y fortalecerlo de modo que conservara su vigencia.

26El recurso a este mecanismo operó con dificultades, síntoma de la rigidez fundamental del texto constitucional, y tuvo que superar obstáculos diversos en los distintos momentos en que fue utilizado. Esto se hizo especialmente notorio en aquellos casos en los cuales las reformas tuvieron un carácter más profundo e implicaron virajes significativos en las condiciones de la competencia política y el ejercicio del poder. Tal fue el caso de las reformas de 1910 y 1936. En la segunda mitad de este siglo dos grandes reformas extendieron la vida de la Carta de 1886: la reforma introducida por el Frente Nacional, que obedeció a un proceso singular hasta entonces, analizado en detalle en el capítulo precedente; y la reforma de 1968, tendiente a corregir fallas en el funcionamiento del Frente Nacional. En aras de establecer un puente mínimo de relación entre las dos coyunturas, es importante detenerse brevemente en esta circunstancia.

27El régimen instaurado con el pacto del Frente Nacional consiguió, como se vio, sus cometidos básicos en cuanto al retorno de los civiles al poder, el ejercicio compartido de éste y la eliminación de la violencia sectaria entre las dos colectividades. No obstante, su estructura rígida y sus múltiples garantías consociativas generaron fenómenos de inmovilismo y bloqueo en la gestión pública que dificultaban un adecuado ejercicio del poder, mientras promovieron el fortalecimiento de los liderazgos regionales y locales que, apoyados en un clientelismo modernizado, ganaron terreno frente al Ejecutivo y a los liderazgos nacionales de los partidos. El creciente faccionalismo fue reflejo de esta situación. Pero además y frente al reformismo frustrado y al carácter excluyente del régimen, disidencias y agrupaciones guerrilleras antisistema mostraron las primeras señales de ausencia de legitimidad de las reglas de juego político predominantes.

28En este marco, durante el gobierno de Carlos Lleras Restrepo, 1966-1970, se llevó a cabo la principal reforma dentro de los parámetros frentenacionalistas. Dirigida a fortalecer el Ejecutivo, redefinir la conformación y función del Legislativo, consolidar las instancias de intervención económica del Estado y de la planeación, precisar las condiciones del desmonte del Frente Nacional, acotar el uso del estado de sitio y, en conjunto, superar los entrabamientos en el ejercicio del poder derivados de las garantías consociativas, fue tramitada y aprobada con especial dificultad, además de estar al borde del fracaso en varias ocasiones y de obligar a la utilización de las “reglas de juego” informales y no escritas destacadas por Hartlyn.

29Fue presentado al Congreso en tres paquetes diferentes que debían conseguir aprobación en las dos cámaras, en comisión y en plenaria, en dos legislaturas. Desde un principio encontró la oposición de sectores conservadores (alvaristas –herederos del laureanismo– y anapistas –agrupación que recogió a los seguidores del general Rojas) y de algunos liberales, especialmente los sectores terratenientes descontentos con el impulso a la reforma agraria que este gobierno intentó. Inicialmente se opuso también el mrl cercano a López Michelsen, pero con su cooptación otorgó el apoyo de sus congresistas. La oposición se relacionó tanto con los detalles de la participación conservadora en el gobierno después de 1974 como con la pérdida de atribuciones del Congreso, especialmente en el manejo de recursos indispensables para la intermediación política.

30El momento álgido de la aprobación se dio en junio de 1968, cuando el Senado estuvo a punto de no aprobar dos de los tres paquetes de reforma, con lo cual se extendía la obligación de compartir el poder en el Ejecutivo de manera indefinida. En la situación de crisis más grave que hasta ese momento vivió el régimen, el presidente Lleras puso su carta de renuncia en manos de esta corporación. El Senado rechazó la renuncia y aprobó los dos paquetes de reformas, no sin antes conseguir el compromiso presidencial de revisar el conjunto de medidas.

31De esta forma se elaboró un sólo proyecto de ley revisado por un comité en el que participaron congresistas de ambos partidos y el ministro de Gobierno, Misael Pastrana, quien sería electo presidente para el período 1970-1974. El proyecto revisado modificó disposiciones en favor de mayores atribuciones al Congreso y de la participación equitativa que el presidente le debería ofrecer al segundo partido en votos. Aún así, surgieron nuevos temas de conflicto y oposición al proyecto que sucesivamente fueron resueltos por acuerdos entre el presidente y los líderes de facciones tanto liberales (turbayistas) como conservadoras (ospinistas), en las cuales se otorgaron beneficios y prebendas a los congresistas: garantías para el gasto de los auxilios parlamentarios, sueldo permanente, etc.

32Finalmente, la reforma fue aprobada y el estado de sitio fue levantado en diciembre de 1968. Esta reforma modificó parcialmente las reglas del juego del Frente Nacional. Fortaleció al Ejecutivo en la conducción tecnocrática de la economía, en la posibilidad de instaurar el estado de emergencia económica y en la gestión pública a través del sector descentralizado del Estado, pero entregó a cambio mecanismos favorables para la intermediación clientelista. Trató de limitar el uso del estado de sitio con nuevos y precisos controles, pero su uso casi permanente se mantendría. Las disposiciones encaminadas a fortalecer y modernizar la actividad del Congreso se diluyeron entre las otras disposiciones. Y se consiguió precisar el desmonte del Frente Nacional con la culminación de la paridad en las corporaciones de elección popular en 1974, en el Ejecutivo en 1978 y con la participación adecuada y equitativa que el presidente le debía ofrecer al segundo partido en votos.

33En 1974 se retornó a la competencia interpartidista por el poder y se inició el desmonte del Frente Nacional. Sin embargo, sus legados perduraron formalmente hasta 1986, año en que el presidente electo, Virgilio Barco, conformó un gobierno de partido sin presencia del Partido Conservador en el gabinete ministerial. Para entonces y como fue característico en la década de los años ochenta, el régimen parecía afectado crecientemente por sus limitaciones y por lo que algunos analistas denominaron “la crisis de legitimidad”, pero igualmente conservaba su vigencia y capacidad de reproducción en buena parte gracias al peso que mantenían los legados y reflejos coalicionistas heredados del Frente Nacional. Desde 1968 hasta 1991, sin embargo, el mecanismo de la reforma constitucional se vio frustrado en varias ocasiones, síntoma del agotamiento de este recurso, pero motivo de preocupación por la imposibilidad de evitar el total anquilosamiento del régimen y sus periódicas adaptaciones a los cambios en la sociedad y en la política.

b. El agotamiento del reformismo constitucional y el anquilosamiento del régimen

34Por más de veinte años, los intentos de reforma constitucional tendieron a fracasar. Ello contrastaba con las múltiples y rápidas transformaciones que sufrió la sociedad colombiana en ese lapso, pero se explica por varios de los efectos no esperados del éxito en la aplicación del Frente Nacional como fueron el cerramiento y consecuente congelamiento de la política, producto de la eliminación de la contienda política abierta; el creciente distanciamiento de la política partidista e institucional de algunos de los procesos centrales que atravesaba la sociedad colombiana; y el hecho de que la opción de reforma quedara sujeta exclusivamente al procedimiento del Acto Legislativo desarrollado por el Congreso, instancia menos interesada en su utilización, y símbolo de la significativa rigidez presente en el funcionamiento del régimen.

35En este contexto se explica el fracaso de dos importantes intentos de reforma adelantados en el lapso señalado. El primero fue durante el gobierno de Alfonso López Michelsen, 1974-1978, quien propuso una reforma constitucional por la vía de una Asamblea Constituyente con el fin de institucionalizar el país y encuadrarlo dentro de moldes contemporáneos, especialmente en lo relacionado con la vida política y administrativa. El segundo se llevó a cabo durante el gobierno del también liberal Julio César Turbay Ayala, 1978-1982, quien a través de un Acto Legislativo buscó adoptar un conjunto de medidas que introducían cambios en la administración de justicia, en la jurisdicción constitucional y en el Ministerio Público.

36En ambos casos fue importante el papel desempeñado por la Corte Suprema de Justicia. Aunque su jurisprudencia se había orientado a declararse inhibida para conocer de los actos emanados del constituyente, pues consideraba limitada su competencia para decidir sobre este tipo de normas, en las dos ocasiones ejerció su función de control constitucional y declaró inconstitucionales los procedimientos. Aún con las consecuencias políticas desfavorables para ambos gobiernos, acataron las decisiones y preservaron así el orden institucional. Fueron dos ejemplos de las limitaciones del presidencialismo colombiano y del respeto específico a la separación y equilibrio de los poderes.

37Pese a ello, hubo una excepción en el proceso. El Congreso aprobó la elección popular de alcaldes, epa, mediante el Acto Legislativo N° 1 de 1986. Ésta se constituyó en la principal reforma a la Constitución desde 1968 y modificó uno de los pilares de la Constitución de 1886: la centralización política y la descentralización administrativa. Ese mismo año aprobó una ley de descentralización que definió el rumbo de esta política iniciada tímidamente en los años anteriores. La epa, cuya aplicación se sintonizó con lo que se puede denominar los antecedentes cercanos del Proceso Constituyente de 1991, tuvo en aquel momento un efecto demostrativo importante acerca de la posibilidad de modificar no sólo las instituciones sino los comportamientos políticos.

38Ahora bien, la temática de la convocatoria a la Asamblea Constituyente en el lapso que va de 1977 a 1988, fue recurrentemente traída al debate político por distintos sectores como fórmula para reformar la Constitución. En 1984 guerrillas y sectores populares propusieron este mecanismo por ser más incluyente y no tener los vicios y estrecheces de la vía del Congreso. En 1987 y en la medida en que la situación de orden público se agravaba, el ex presidente Carlos Lleras Restrepo retomó la idea de esta fórmula para enfrentar la aguda crisis que afrontaba la justicia colombiana. En el mes de junio de ese mismo año, en sentencia de la Corte Suprema de Justicia acerca de la constitucionalidad del decreto por el cual se convocó al Plebiscito en 1957, se introdujeron dos aspectos claves hacia el futuro Proceso Constituyente. Por un lado, reafirmó su impedimento para estudiar la constitucionalidad del decreto mencionado; y por el otro, distinguió entre una reforma constitucional efectuada por el Congreso (constituyente secundario) y otra efectuada por el mecanismo plebiscitario (constituyente primario).

39Esta sentencia sería básica para alentar los sucesos de 1988 y 1989 con respecto a la reforma de la Constitución. En los primeros meses de 1988 y ante una situación de agravamiento del orden público que incluyó el secuestro de prestantes figuras de la política y el asesinato del procurador general de la Nación, Carlos Mauro Hoyos, el gobierno del liberal Virgilio Barco, 1986-1990, impulsó la propuesta de una enmienda constitucional. Apoyándose en la jurisprudencia mencionada, elaboró una compleja propuesta según la cual el electorado, como constituyente primario y mediante plebiscito, podría derogar la prohibición de reformar la Constitución por vías distintas a la del Congreso. El gobierno quedaría autorizado para convocar, luego de esta derogatoria, un referéndum para que “el pueblo” ratificara las nuevas normas constitucionales.

40Esta iniciativa, propuesta a través de una carta a los directores del diario El Espectador el 30 de enero (en un esfuerzo por repetir los procedimientos que en 1956 tuvieron éxito), generó arduas polémicas, algún entusiasmo en la opinión pública y rechazo en sectores poderosos del establecimiento, los cuales finalmente ahogaron la iniciativa. No obstante, el ambiente propicio al debate sobre la reforma constitucional se había creado. Fue así como pocas semanas después, hacia el 20 de febrero, se firmó el Acuerdo de la Casa de Nariño entre el presidente Virgilio Barco, jefe a su vez del Partido Liberal, y el ex presidente Misael Pastrana Borrero, jefe del ahora llamado Partido Social Conservador y heredero de la facción ospinista de esta colectividad. El objetivo fue iniciar un Proceso de Reajuste Institucional por medio del cual se adelantaría la discusión de las propuestas de reforma.

41Por su conformación y por quienes fueron los firmantes, el Acuerdo reprodujo la lógica excluyeme del bipartidismo. Se proponía, en el lapso de ocho meses, dar vida a un órgano constituyente de origen congresional cuyas propuestas serían sometidas a referendo. El dispositivo incluía una Comisión Preparatoria de 14 miembros, trece de ellos pertenecientes al bipartidismo, encargada de preparar la agenda preliminar; una sesión extraordinaria del Congreso para elegir los 50 miembros de la Comisión de Reajuste Institucional o cuerpo constituyente, a partir de ternas enviadas por el presidente y según la composición política de las Asambleas departamentales elegidas el 13 de marzo de 1988; un proyecto de reforma constitucional o de nueva Constitución elaborado por los 50 constituyentes durante cuatro meses y medio; y un referendo para aprobar o improbar la propuesta de la Comisión.

  • 3 Al iniciarse el gobierno de Virgilio Barco y basado en su aplastante victoria en las elecciones pr (...)

42No obstante el aparente resurgimiento de la estrechez bipartidista, en un gobierno que se había proclamado de un solo partido3, la Comisión Preparatoria nombrada para el efecto convocó a audiencias públicas en las cuales los interesados tuvieron oportunidad de presentar sus propuestas de reforma constitucional. En un lapso breve alcanzaron a realizarse sesiones abiertas que desencadenaron un amplio debate en torno a las enmiendas posibles y deseables. Se contabilizaron 523 propuestas elaboradas por distintas instancias de una sociedad fragmentada, poco organizada y, ante todo, no canalizada por las vías partidistas.

43Esta euforia constituyente inicial culminó pronto. El 4 de abril de 1988 el Consejo de Estado, instancia encargada del control administrativo de los actos gubernamentales, suspendió el proceso al decidir que el Acuerdo bipartidista en que se sustentaba constituía un acto administrativo inconstitucional. El gobierno optó, entonces, por la vía de la reforma a través del Congreso.

44Fue así como, a finales de julio y luego de iniciadas las sesiones ordinarias del Congreso aquel año, el gobierno le presentó sus iniciativas de reforma constitucional. Se tramitó en primera vuelta como el Acto Legislativo N° 11 de 1988. Constaba de 181 artículos y las temáticas tratadas fueron: cambios en las cámaras, la Justicia, el estado de sitio, el ordenamiento territorial y 43 artículos sobre derechos humanos. Los ponentes para el Senado lo modificaron en un sentido autoritario.

45En la propuesta se encontraban transcripciones de capítulos enteros de la fallida reforma de 1979, especialmente en lo relativo a la intervención del Ejecutivo en la justicia y la tecnificación del Legislativo; innovaciones positivas en cuanto a libertades públicas, participación ciudadana y reforma constitucional; y propuestas de índole autoritario o antidemocrático en el terreno del estado de sitio, el régimen electoral, el control constitucional y los derechos humanos.

46Entre la primera y la segunda legislatura (diciembre de 1988 a julio de 1989), en el proyecto quedó excluido lo relacionado con derechos humanos y participación democrática. En esencia, quedó lo más autoritario y regresivo de la propuesta, aunque se insistía en algunas medidas para favorecer a las minorías en el Legislativo, la circunscripción especial para las guerrillas desmovilizadas y un estatuto de alta policía para la lucha contra el tráfico de cocaína. Igualmente, se mantuvo en la propuesta la aprobación por consulta popular del texto definitivo.

47El proyecto fue aprobado en primera y segunda legislatura, pero la reforma se hundió en diciembre de 1989 por la inclusión del tema de la extradición en el temario del referendo o consulta popular previsto para la aprobación del proyecto. El gobierno prefirió esta salida a aceptar el peligroso expediente de incluir la decisión de la no extradición, no constitucional en ese momento, en la fórmula a votar para decidir la aprobación de la reforma.

48En el lapso referido, fue asesinado Luis Carlos Galán Sarmiento, precandidato del Partido Liberal a la Presidencia de la República. En su remplazo fue escogido César Gaviria Trujillo, futuro presidente de Colombia. Como respuesta del gobierno a los narcotraficantes, supuestos asesinos de Galán, se inició la denominada “Guerra del Presidente” contra estos sectores, la cual vendría acompañada de la primera gran oleada de atentados del “narcoterrorismo”. En este proceso, hubo desde bombas contra entidades bancarias y comercios, sin víctimas, hasta tres atentados de honda repercusión: al periódico El Espectador; al avión de Avianca; y al edificio del Departamento Administrativo de Seguridad, das, cuyo jefe estaba inmerso en la persecución de Pablo Escobar y Gonzalo Rodríguez Gacha. Las fuerzas de seguridad ofrecieron como contrapartida múltiples allanamientos, la detención de supuestos jefes de algunos carteles, la extradición por vía administrativa de otros, y la persecución y asesinato de Gonzalo Rodríguez Gacha, “el Mexicano”, uno de los líderes del Cartel de Medellín. De allí que resultara justificada la actitud del gobierno frente a la inclusión de la no extradición en el temario sujeto a la aprobación popular junto con los demás temas de la reforma.

3. EL CAMINO HACIA LA NUEVA CONSTITUCIÓN4

a. De la séptima papeleta a las elecciones de los delegatarios a la Constituyente

  • 5 Al no aprobarse la reforma constitucional, la oferta gubernamental para darle cabida a sus líderes (...)

49En un contexto desfavorable y a pocos días de la realización de las elecciones, grupos de estudiantes promovieron la idea de incluir una “séptima papeleta” en los comicios del 11 de marzo. En un lapso breve, había abortado la reforma a la Constitución, el orden público seguía deteriorado, aún con una breve tregua de los narcotraficantes, y el Proceso de Paz con el m-19 continuaba su marcha pese a los múltiples obstáculos5. En tales elecciones se elegirían: alcaldes, concejales, diputados, representantes a la Cámara, senadores y candidato liberal por consulta popular. De allí el nombre del movimiento en pro del apoyo electoral para convocar a una Asamblea Constituyente que reformara la Constitución.

  • 6 Aunque resulta difícil indagarlo, hubo en el apoyo al conteo de la “séptima papeleta” un cambio en (...)

50Esta iniciativa, que contó con apoyo de los medios de comunicación y de sectores políticos adscritos al establecimiento6, logró dos millones doscientos mil electores que votaron por la Constituyente. Los promotores convirtieron el hecho en un hito político: el punto de partida inmediato del proceso que culminó en la elaboración de la nueva Constitución. Adicionalmente, la consulta popular del Partido Liberal dio como resultado la nominación de César Gaviria como candidato único para las elecciones del 27 de mayo.

51En los meses siguientes recrudeció la situación de orden público y las elecciones presidenciales sufrieron los embates de esta situación. Días después de los comicios, el candidato de la izquierdista Unión Patriótica, up, Bernardo Jaramillo Ossa, fue asesinado. Esta agrupación se retiró de las elecciones por falta de garantías. A finales del mes de abril, el candidato del recientemente desmovilizado m-19, Carlos Pizarro Leongómez, fue también asesinado. Este movimiento se mantuvo en la contienda electoral y eligió a Antonio Navarro Wolf como nuevo candidato.

52Previamente, los jefes de debate de los candidatos Álvaro Gómez (del Movimiento de Salvación Nacional, msn), Rodrigo Lloreda (del Partido Social Conservador, psc), Carlos Pizarro (de la Alianza Democrática m-19, ad m-19) y César Gaviria (del gobernante Partido Liberal, pl), habían logrado un principio de acuerdo para, por decreto gubernamental, ordenar de nuevo el conteo de los votos de consulta al electorado sobre la convocatoria a una Asamblea Constituyente. Este Acuerdo no se concretó. Ante la urgencia de una decisión en tal sentido, el 3 de mayo de 1990 el gobierno expidió el decreto de estado de sitio N° 927 que facultaba a la Registraduría para contabilizar los votos que se emitieran el 27 de mayo en torno a la Convocatoria de una Asamblea Constitucional.

53Se respondió, así, a los votos favorables contabilizados por los promotores de la “séptima papeleta” y se dio el apoyo gubernamental al proceso de reforma. Los decretos legislativos expedidos durante el estado de sitio pasaban a la Corte Suprema de Justicia para que examinara su constitucionalidad. La sentencia de la Corte resultaba fundamental para la continuidad del proceso. Tres días antes de las elecciones, la sentencia N° 59 de la Corte declaró constitucional el decreto. Ratificó así su jurisprudencia previa e inauguró tardíamente una nueva visión de la relación de los decretos de estado de sitio con la reforma constitucional como fórmula para conseguir la paz.

54El 27 de mayo de 1990 se efectuaron las elecciones presidenciales que confirmaron a César Gaviria como nuevo presidente de Colombia para el período 1990-1994. Éstas ofrecieron un resultado sui géneris (véanse Cuadros 6 a 8), por el bajo caudal electoral, más de un millón y medio de votos menos que el 11 de marzo, lo cual rompió la tendencia vigente a un aumento en el caudal electoral en las elecciones presidenciales con respecto a las de Congreso; la baja votación del candidato triunfante, más de un millón de votos por debajo de lo que obtuvo Barco en 1986 e incluso por debajo de lo que obtuvo López en 1974; los altos resultados del candidato del m-19, más del 10% de los votos, por encima del candidato del psc; y la votación por el candidato del msn, que le otorgó a éste el segundo lugar. El resultado atípico de la elección presidencial se atribuyó parcialmente al hecho de que desde marzo prácticamente se definió la elección de Gavina al triunfar en la consulta popular del Partido Liberal; fue por tanto una elección poco competida. El temor a algún acto narcoterrorista el día de los comicios pudo influir en una menor afluencia del llamado “voto de opinión”. La votación a favor de la convocatoria a una Asamblea Constitucional fue contundente, como se ve en el Cuadro 9, con un 89% de los votos por el Sí.

55Con estos resultados, el gobierno de Virgilio Barco convocó a una comisión de expertos para que estudiaran el temario y la posible composición de la Asamblea aprobada por el pueblo. No obstante, la iniciativa quedó en manos del nuevo gobierno.

CUADRO 6. ELECCIONES PRESIDENCIALES, 1990

CUADRO 6. ELECCIONES PRESIDENCIALES, 1990

Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil, Estadísticas Electorales, 1990, Bogotá, 1990.

CUADRO 7. VOTACIÓN CANDIDATOS LIBERALES A LA PRESIDENCIA EN EL POS FRENTE NACIONAL, 1974-1990

CUADRO 7. VOTACIÓN CANDIDATOS LIBERALES A LA PRESIDENCIA EN EL POS FRENTE NACIONAL, 1974-1990

Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil, Estadísticas Electorales, Varios años, Bogotá, 1974-1990 y Patricia Pinzón, “Las elecciones de 1990”, en Rubén Sánchez (compilador), Los nuevos retos electorales. Colombia 1990. Antesala del cambio, Bogotá, Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes-Cerec, 1991, págs. 131-132.
Notas:
1. % V.O D: Porcentaje de victoria o derrota del candidato liberal.
2. El Partido Liberal fue dividido a estas elecciones. López M. fue el candidato oficial y Galán el candidato de la disidencia del Nuevo Liberalismo. Al igual que en 1946, la división los llevó a la derrota, pues la suma de sus votos les daba la victoria por un 5,2%.
3. Diferencia respecto al segundo candidato en votos, Ávaro Gómez, del msn. Si se suman los votos de este candidato y los del candidato del psc la diferencia es de sólo un 9%.

CUADRO 8. PRESIDENCIALES VS. CÁMARA EN EL POS FRENTE NACIONAL PORCENTAJES

CUADRO 8. PRESIDENCIALES VS. CÁMARA EN EL POS FRENTE NACIONAL PORCENTAJES

Fuente: Jonathan Hartlyn, La política del régimen de coalición, Bogotá, Tercer Mundo Editores-Ediciones Uniandes-cei, 1993, Cuadros 11 y 12, págs. 196 y 198. Juan Pablo Rodríguez, “Colombia: apertura del espacio político, ¿camino hacia el multipartidismo”, tesis para optar al título de politólogo, Bogotá, Universidad de los Andes, 1992, págs. 107 y 108 y John Dugas y otros, “La Asamblea Nacional Constituyente, expresión de una voluntad general”, en Rubén Sánchez, (compilador), Los nuevos retos electorales. Colombia 1990. Antesala del cambio, Bogotá, Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes-Cerec, 1991, págs. 210-211.
Notas:
1. Incluye votación por el Nuevo Liberalismo, disidencia del Partido Liberal que obtuvo un 6% de los votos.
2. Incluye votación por Luis Carlos Galán, que correspondió al 11% de los votos.

56Entre julio y diciembre de 1990 se definió el carácter de la Asamblea y se fijaron los parámetros que enmarcarían su labor. El primer paso se dio el 22 de julio, cuando César Gaviria envió una carta pública a los líderes de las distintas fuerzas políticas con representación en el Congreso y con votación en las presidenciales. En ella se planteaban las bases de la Asamblea Constitucional. Esta primera convocatoria fue reforzada con una segunda carta en la cual se trataba en extenso el posible temario de la reforma. El equipo gubernamental, tal y como lo advirtió el social conservatismo, diseñaba a su acomodo el itinerario y la naturaleza del proceso.

57Al comenzar el mes de agosto y a pocos días de la posesión, el presidente electo pasó de la comunicación epistolar a convocar a las demás fuerzas (psc, m-19 y msn) a un acuerdo político. Éste se firmó con los representantes de estas agrupaciones. En él se determinó el procedimiento de conformación, la composición, el temario y los controles a la Asamblea. El acuerdo recogió los aspectos centrales de las cartas, aunque se incorporaron modificaciones introducidas por los sectores incluidos en el acuerdo. En todo caso, el esquema lo definió el equipo de gobierno.

  • 7 Ésta incluía los siguientes diez temas: Congreso, Justicia y Ministerio Público, Administración Pú (...)

58Allí estaba considerado el decreto de estado de sitio como fórmula de convocatoria; la fecha de elecciones (25 de noviembre); el período de sesiones de la Asamblea (desde el 15 de enero de 1991 durante 180 días calendario); la sujeción a un temario básico sobre el cual había una propuesta precisa del presidente electo7; el número de asambleistas (70) y su elección por circunscripción nacional plurinominal (por listas), así como la presencia de dos guerrilleros desmovilizados; los requisitos para ser miembro de la Asamblea y las inhabilidades de los elegidos en cuanto a su no participación en elecciones a corporaciones en 1992 y 1994; la potestad para darse su propio reglamento interno; la obligatoriedad de aprobar un solo texto que sería enviado a la Corte Suprema para que examinara si ésta se mantenía dentro del temario prefijado; la formación de Comisiones Preparatorias para escuchar la opinión nacional y de una Comisión Asesora de seis miembros designados por el presidente pero con representación de las fuerzas políticas que se encargaría de redactar el proyecto definitivo a presentarse en la Asamblea; y la determinación de que tanto el gobierno como las comisiones constitucionales del Congreso tendrían voz e iniciativa, las distintas organizaciones de la sociedad tendrían iniciativa, la Corte y el Consejo de Estado tendrían voz y las organizaciones guerrilleras vinculadas a procesos de paz podrían ser escuchadas.

CUADRO 9. CONVOCATORIA A LA ASAMBLEA CONSTITUCIONAL RESULTADOS

CUADRO 9. CONVOCATORIA A LA ASAMBLEA CONSTITUCIONAL RESULTADOS

Fuente: Patricia Pinzón, “Las elecciones de 1990”, en en Rubén Sánchez, (compilador), Los nuevos retos electorales. Colombia 1990. Antesala del cambio, Bogotá, Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes-Cerec, 1991, pág. 125. El dato total de votación y los porcentajes difieren de los comúnmente citados que hablan de 6'047.576 votos totales y, por tanto, de un 86,6% de votos por el sí.

59De las fuerzas políticas presentes, sólo la UP denunció el carácter excluyeme del acuerdo, aspecto que afectó también a los estudiantes, quienes pese a ser los promotores del proceso no fueron incorporados a la negociación.

60El 7 de agosto inició su período presidencial César Gaviria Trujillo. En su discurso inaugural señaló su intención de renovación de la escena política. Las intenciones de cambio expuestas por el gobierno quedarían paulatinamente cobijadas bajo el equívoco término del “Revolcón”.

61El acuerdo político firmado por los líderes de los distintos partidos fue ratificado semanas después, previo a la formulación del decreto de convocatoria a elecciones para la Asamblea Constitucional. La ocasión se aprovechó para introducir precisiones en algunos temas de lo acordado: cambió la fecha de elecciones para el 9 de diciembre, se concretaron asuntos sobre electores y candidatos, y sobre las cuestiones que debía incluir el decreto legislativo. Se definió, también, el texto que sería votado.

62Al día siguiente de la ratificación, el 24 de agosto, el presidente César Gaviria Trujillo expidió el decreto de estado de sitio N° 1926 en el cual se convocó a elecciones. El texto del decreto incluyó lo definido en el acuerdo político y un extenso considerando en el cual se justificaba su adopción y la convocatoria dentro de los términos de la declaratoria del estado de sitio y la previa aprobación del decreto 924.

63Entre la expedición del decreto y el fallo de la Corte, el proceso siguió los varios cauces considerados por los firmantes del acuerdo. Los distintos sectores empezaron la campaña electoral. El gobierno, por su parte, expidió un “Reglamento para la organización y el funcionamiento de las comisiones preparatorias y las mesas de trabajo”, mecanismos tendientes a recopilar iniciativas de diversos sectores sociales y políticos sobre los temas propuestos para estudio de la Asamblea Constitucional.

  • 8 Véase “Cronograma comisiones y subcomisiones preparatorias”, en Presidencia de la República, Una C (...)

64A mediados de septiembre, el presidente César Gaviria instaló las diez Comisiones Preparatorias, organizadas de acuerdo con las temáticas sugeridas. También se abrió espacio al trabajo de discusión de propuestas en las mesas de trabajo. Unos y otros trabajaron desde esta fecha hasta comienzos de diciembre8. Su funcionamiento sirvió para reforzar la imagen democrática del Proceso Constituyente.

65En cuanto a la aprobación del decreto y en contra de la sugerencia del procurador de que se declarara inhibida, el 9 de octubre la Corte Suprema de Justicia, en sentencia favorable por estrecho margen, declaró parcialmente constitucional el decreto 1926. La sentencia dejó en claro los siguientes aspectos: la Corte sí era competente para decidir sobre la constitucionalidad del decreto en mención, con lo cual no acataba la recomendación del procurador general de la Nación; la Corte sí encontraba conexidad (relación) entre el decreto y los motivos que llevaron a la declaratoria de estado de sitio en 1984; la Corte declaró inexequibles (inconstitucionales) las limitaciones introducidas en cuanto al temario, pues consideró que la nación como constituyente primario era soberana y no se le podía coartar su iniciativa en cuanto a la determinación de su Carta Constitucional y las reformas que a ella considerara necesario hacerle; la Corte ratificó la prohibición de modificar el período de los elegidos en 1990 y las inhabilidades de los constituyentes para aspirar electoralmente a cargos populares en 1992 y 1994. En pocas palabras, el fallo de la Corte dio pie para que de allí en adelante se hablara de Asamblea Constituyente.

66Para el gobierno el fallo de la Corte produjo simultáneamente reacciones favorables y desfavorables. Las primeras, en tanto el Proceso Constituyente seguía su curso y eliminaba el último obstáculo jurídico-político que se le podía presentar. Las segundas, por cuanto la eliminación de las restricciones al temario y del control posterior de la Corte, disminuían significativamente la iniciativa y el manejo que podía mantener el gobierno.

67A partir del fallo de la Corte el tema fundamental fue la campaña electoral de los candidatos a delegatarios de la Constituyente. Para el 30 de octubre se cerraron las inscripciones de listas y candidatos. Cada partido o agrupación con alta votación en los comicios previos, de mayo de 1990, eligió estrategias distintas: el Partido Liberal la denominada “operación avispa” ante la incapacidad de conseguir consenso en torno a una lista única nacional bajo el mando de alguno de los ex presidentes; el Partido Social Conservador con una lista única encabezada por el ex presidente Pastrana, para contrarrestar la debilidad mostrada en los comicios de marzo y mayo; el Movimiento de Salvación Nacional y la Alianza Democrática m-19 con listas únicas nacionales compuestas por sus líderes principales y figuras pertenecientes a los otros partidos o de algún reconocimiento público. Muchos otros sectores se sumaron a la campaña, tales como los cristianos, los indígenas, los estudiantes y algunos conservadores independientes que no quisieron continuar bajo el manto del psc. Durante el mes de noviembre la ad m-19 iba adelante en las encuestas. Días antes de las elecciones se dio formal conclusión al trabajo de las comisiones y se entregaron los informes de los secretarios ejecutivos para trasladarlos a las sesiones de la Asamblea.

68En el lapso descrito la situación de orden público se caracterizó por una disminución de los actos de violencia, especialmente por la tregua de los grupos de narcotraficantes en sus acciones desestabilizadoras. Esta actitud se hizo manifiesta como preludio al inicio del nuevo gobierno y a la espera de las políticas que éste aplicaría en relación con el problema. Desde un principio, César Gaviria planteó la necesidad de diferenciar el narcotráfico del narcoterrorismo y de aplicar políticas distintas para cada situación. Adicionalmente, inició la expedición de decretos relacionados con el sometimiento a la justicia de los miembros de los carteles. La respuesta de estos sectores fue favorable, como se evidenció con la entrega de los hermanos Ochoa. Sin embargo, en ese mismo período fueron secuestrados varios periodistas por Pablo Escobar, como fórmula para presionar medidas en el proceso de sometimiento a la justicia y, en apariencia, la posterior aprobación de la no extradición en la Asamblea Constituyente.

b. La Asamblea entra en funcionamiento

69El 9 de diciembre se llevaron a cabo las elecciones a la Asamblea Nacional Constituyente. Los resultados electorales confirmaron las tendencias expresadas en las elecciones del 27 de mayo. La participación electoral fue baja: 3.710.557 electores, apenas el 27,1% del potencial electoral considerado por la Registraduría Nacional del Estado Civil.

  • 9 Véase John Dugas (compilador), La Constitución de 1991 ..., págs. 202-203. Cabe señalar que se con (...)

70Esos votos se repartieron entre las 119 listas inscritas (véanse Cuadros 10 y 11). Las 41 listas inscritas a nombre del Partido Liberal obtuvieron 25 curules, lo cual da cuenta del éxito de la estrategia electoral pues con lista única y los mismos votos hubiera obtenido apenas 21 curules9. El Partido Social Conservador con su lista única obtuvo apenas cinco puestos en la Asamblea. Los conservadores independientes, con 3 listas, obtuvieron 4 curules, un buen resultado que les redituó el haberse marginado de la lista oficial del partido. La Alianza Democrática m-19, ad m-19, obtuvo 19 curules, sólo una por residuo. El Movimiento de Salvación Nacional, msn, consiguió 11 curules, también sólo 1 por residuo. Los cristianos obtuvieron dos curules, al igual que la Unión Patriótica y los indígenas.

CUADRO 10. ELECCIONES PARA LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE VOTACIÓN

CUADRO 10. ELECCIONES PARA LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE VOTACIÓN

Fuente: John Dugas y otros, “La Asamblea Nacional Constituyente, expresión de una voluntad general”, en Rubén Sánchez (compilador), Los nuevos retos electorales. Colombia 1990. Antesala del cambio, Bogotá, Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes-Cerec, 1991, págs. 209-211.

71De las 119 listas, apenas 29 obtuvieron curul, pero este 25% de las listas tuvo el 86% de los votos. Como confirmación de la excepcionalidad de los resultados, el Partido Liberal obtuvo una exigua mayoría, mientras el Partido Social Conservador reafirmó su caída en términos electorales. El bipartidismo tradicional unido apenas alcanzaba al 42% de las curules de la Asamblea. Dos movimientos de origen diferente ocuparon la segunda y tercera posición y sumados alcanzaba un porcentaje de votos en la Constituyente superior incluso al del bipartidismo. Además, nuevas fuerzas accedían a esta corporación: cristianos e indígenas. La Unión Patriótica, en representación de la izquierda más cercana al Partido Comunista, confirmó su pobre y declinante presencia electoral. La instancia encargada de reformar una Constitución que siempre había protegido el orden favorable al bipartidismo quedaba en manos, inicialmente, de movimientos y fuerzas que al menos nominalmente querían romper con la camisa de fuerza impuesta por estas colectividades. Además, la mayoría del Partido Liberal parecía no tener mucho asidero por los efectos de “operación avispa”, que fue una forma de nombrar el peso creciente de los jefes regionales y el fraccionamiento profundo de esta agrupación.

CUADRO 11. CONSTITUYENTES ELEGIDOS SEGÚN LISTAS

CUADRO 11. CONSTITUYENTES ELEGIDOS SEGÚN LISTAS

Columna 1: Número de listas de los elegidos.

Columna 2: Elegidos por cociente.
Columna 3: Elegidos por residuo.
Columna 4: Total elegidos.
Columna 5: Porcentaje en la Asamblea, sobre 70 constituyentes electos. Adicionalmente entraron cuatro constituyentes como producto de las negociaciones de desmovilización. Dos por el epl con voz y voto, uno por el prt y otro por el Quintín Lame, con voz pero sin voto. Columna 6: Porcentaje votación.
Fuente: John Dugas y otros, “La Asamblea Nacional Constituyente, expresión de una voluntad general”, en Rubén Sánchez (compilador), Los nuevos retos electorales. Colombia 1990. Antesala del cambio, Bogotá, Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes-Cerec, 1991, págs. 209-211.

72El mismo día de las elecciones, las Fuerzas Armadas atacaron Casa Verde, reconocido lugar donde tenían su sede principal y para negociaciones de paz las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, farc. En los meses siguientes el gobierno terminaría inmerso en conversaciones de paz fuera del país, luego de un agudo contraataque contra la infraestructura vial, energética y petrolera por parte de esta organización en armas.

73Entre las elecciones y el inicio de las sesiones el Proceso entró en una especie de limbo político. Conocidos los resultados, los temas de mayor discusión fueron la baja participación electoral, que fue asumida por sectores tradicionales de la clase política como una clara demostración de la precaria legitimidad de ese cuerpo; y la heterodoxa composición de la Asamblea. En este contexto surgió con fuerza la inquietud acerca de quién presidiría la Asamblea y qué tipo de reformas serían aprobadas en una corporación en la cual no predominaba el bipartidismo. En los días previos a la instalación hubo múltiples esfuerzos de los compromisarios de las distintas fuerzas para llegar a un acuerdo sobre la Mesa Directiva.

74El 5 de febrero de 1991 inició labores la Asamblea Nacional Constituyente con la posesión de sus 70 miembros electos, más dos de las cuatro curules otorgadas a los guerrilleros desmovilizados. En los cinco meses de sesiones la labor de la Asamblea se desarrolló en tres vertientes principales: la elaboración de la nueva Constitución, la cuestión de la soberanía de la corporación que involucró la temática de la revocatoria y un conjunto de asuntos incidentales que coparon la atención de los delegatarios.

75Para la elaboración de la nueva Constitución, su primera labor fue el debate y aprobación del Reglamento Interno. En la definición del Reglamento no se tuvo en cuenta el propuesto por el gobierno, con lo cual los delegatarios quisieron mostrar su autonomía. En las primeras semanas se dio paso a la exposición general de los constituyentes. Sesenta y un delegatarios expusieron sus criterios sobre la reforma. El 14 de febrero se adelantó la primera sesión plenaria en la cual se hizo la instalación formal de la Asamblea, se aprobó el reglamento interno, se eligió la Mesa Directiva y se integraron las Comisiones Permanentes.

76La cuestión de la Mesa Directiva obligó a los primeros acuerdos entre las principales fuerzas presentes en la Asamblea. Paulatinamente, tomó fuerza la fórmula de una dirección colegiada, compuesta por las cabezas de las tres fuerzas principales. A cambio de esto, las presidencias y vicepresidencias de las Comisiones se le asignaron a los sectores minoritarios. En definitiva, Horacio Serpa, del Partido Liberal; Antonio Navarro de la ad m-19, y Alvaro Gómez del MSN compartieron la conducción de la corporación.

77Las Comisiones Permanentes se definieron de la siguiente manera: la primera para estudiar lo referente al Preámbulo, los principios, los derechos, las garantías, los deberes, la participación democrática, los partidos políticos, el sistema electoral y la reforma de la Constitución; la segunda sobre el ordenamiento territorial; la tercera se encargó de los temas de gobierno. Congreso, Fuerza Pública, estado de sitio y relaciones internacionales; la cuarta de la administración de justicia y el ministerio público; y la quinta de los asuntos económicos, sociales y ecológicos. La función de las comisiones consistió en estudiar, debatir y votar en primera instancia el articulado a presentar en primer debate. Cada delegatario podía inscribirse en la Comisión de su preferencia y ello se reflejó en el número dispar de miembros: 18 en la quinta, 9 en la cuarta. En todas ellas hubo presencia de las distintas fuerzas y no hubo predominio, con excepción de la segunda, de ninguna agrupación en su composición. Ello influyó en la ausencia de coaliciones programáticas dentro de las Comisiones.

78Entre finales de febrero y mediados de mayo, las comisiones permanentes adelantaron su trabajo. En esta labor se configuró la idea de formular por completo una nueva Constitución, en lugar de introducir reformas a la Carta vigente. La gran cantidad de material fue trabajado en las subcomisiones, las cuales analizaron los proyectos presentados para cada tema y redactaron un informe a discutirse en la Comisión en pleno. Éstas debatieron los 72 informes presentados y votaron el articulado respectivo. Este articulado, una vez aprobado, fue entregado a uno o varios ponentes quienes elaboraron un nuevo informe para presentarlo en el primer debate de la Plenaria de la Asamblea. A mediados de mayo culminó formalmente el trabajo de las Comisiones Permanentes.

79Entre tanto continuó el primer debate en sesión plenaria, el cual se extendió desde los primeros días de mayo hasta el 22 de junio, aunque estaba previsto que terminara a finales de mayo. No obstante los mecanismos bajo los cuales se desarrolló lo extendieron. Se presentaron 71 proyectos de reforma a partir de los informes oficiales de las Comisiones Permanentes. Se incluyeron los informes de las minorías, los informes de propuestas aditivas o sustitutivas y los informes de artículos transitorios. Ello hizo del primer debate una instancia de verdadera discusión de los temas. La mecánica del debate y de la votación retardó el proceso, puesto que se dio cabida a comisiones accidentales para modificar el articulado votado y porque se aceptó su aprobación parcial.

80Finalizado el primer debate, la Comisión Codificadora, compuesta por 11 miembros de casi todas las agrupaciones, inició apuradamente su labor. En menos de una semana, la Comisión cumplió su labor superando incluso problemas en los equipos y programas en los que se sistematizó la información.

81Hacia el 28 de junio comenzó el segundo debate para el cual se tenía previsto todo el mes de junio. Este debate se inició luego de una extensa reforma del Reglamento Interno con el fin de agilizar el procedimiento. Se suprimieron las intervenciones orales sobre los artículos en discusión, se impidieron las adiciones, se obligó a mayoría calificada para la aprobación de las sustituciones y se prohibió votar el articulado por partes. No hubo, por ello, ninguna discusión de fondo. Ante la premura, la Asamblea se dedicó a dar el visto bueno al articulado aprobado o a los cambios sugeridos por la Comisión Codificadora. Sólo hubo debate en los artículos finales, en los transitorios y en temas como el derecho de réplica, la objeción de conciencia y el régimen territorial.

82El 4 de julio se llevó a cabo la última sesión de la Asamblea. Se aprobó la Constitución, se eligieron los delegatarios que formarían parte de la Comisión Especial Legislativa y se conoció el decreto legislativo que levantaba el estado de sitio declarado en 1984. En la noche se efectuó la ceremonia de clausura en la cual hablaron el presidente de la República y los tres presidentes de la Asamblea y, simbólicamente, cada uno de los constituyentes estampó la firma sobre un ejemplar de la nueva Constitución.

83Por falta de tiempo la Comisión de Revisión no pudo desarrollar su labor en el lapso previsto. De allí que una primera versión de la nueva Constitución saliera publicada el 7 de julio de 1991, una versión revisada el 20 de julio y una versión oficial y definitiva el 25 de septiembre. Así culminó el período de sesiones de la Asamblea Nacional Constituyente, en el cual se dio vida a una nueva Constitución Política de Colombia.

84El tema de la soberanía de la Asamblea, que parecía resuelto con el fallo de la Corte, estuvo presente a lo largo de las sesiones, especialmente por su cercanía con el problema de la revocatoria del mandato a los congresistas electos en 1990. Desde las primeras sesiones, Antonio Navarro, jefe de la bancada de la ad m-19 y copresidente de la Asamblea, lo propuso sin que, en apariencia, tuviera mayor acogida. Hacia el 19 de marzo retomó fuerza. Varios delegatarios manifestaron por escrito su acuerdo con la convocatoria a nuevas elecciones y reiteraron la urgencia de que las reformas aprobadas entraran en vigencia inmediatamente. En el fondo lo que señalaban los delegatarios era la soberanía de la Asamblea y el carácter obligante y vinculante de sus determinaciones. La Junta interparlamentaria del liberalismo había manifestado durante este mes su reconocimiento a la guerra declarada entre Congreso y Asamblea, pero también su disposición a aplicar la reforma a partir del 20 de julio, día en que comenzaba su segundo período de sesiones.

85A comienzos de mayo el tema adquirió nuevo protagonismo. Dentro de la Constituyente se creó la Comisión Gestora del Acuerdo Político. Fue aprobada por la Asamblea con 62 votos a favor, 2 votos negativos y 2 en contra y quedó conformada por 18 constituyentes de todas las agrupaciones. A través suyo se debía tramitar lo relativo a la convocatoria a nuevas elecciones legislativas y, por ende, la revocatoria. Esta nueva instancia sacaba el tema de las manifestaciones individuales reiteradas o de las colectivas esporádicas, para convertirlo en tema de la corporación.

86Una determinación del Consejo de Estado, instancia conformante de la institucionalidad cuestionada, promovió una manifestación aún más fuerte de la Asamblea en torno a sus atribuciones y competencias. Aquel cuerpo de control administrativo señaló que el reglamento interno de la Asamblea era un mero acto administrativo, lo cual cuestionaba el carácter omnímodo de la Constituyente. En respuesta, la Asamblea aprobó el Acto Constituyente N° 1 de 1991 propuesto por el delegatario Carlos Lleras de la Fuente del msn. De esta forma reafirmó el rango constitucional del reglamento. Como esta decisión preludiaba la revocatoria, el Congreso declaró que con independencia de las decisiones de la Asamblea se reuniría el 20 de julio. A estas discusiones le siguieron otras más arduas sobre cuándo y cómo definir la revocatoria y la fecha de las nuevas elecciones. Finalmente, el 8 de junio se impuso el Acuerdo Político propuesto por el gobierno y con desconocimiento de la Comisión Gestora, incapaz de manejar la complejidad del asunto. Este tema en definitiva fue debatido más por fuera que por dentro de la Asamblea, con una honda intromisión de los congresistas elegidos en 1990 y con un cambio radical en la posición del gobierno que pasó de asegurar que la Asamblea no podía tomar esta decisión y que el gobierno no la compartía, a impulsar la idea del acuerdo.

87Finalmente, ciertos temas extraconstitucionales como el proceso de paz, distrajeron repetidamente la atención de los delegatarios. El 1o de marzo durante la sesión plenaria se llevó a cabo la entrega de armas del desmovilizado Ejército Popular de Liberación, con lo cual dos de sus miembros entraron a formar parte de la Asamblea. Ese mismo día se eligió la Comisión de Ética y fueron escuchados los discursos del presidente de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. A principios de abril y de nuevo en sesión plenaria se posesionó el constituyente del grupo guerrillero desmovilizado Quintín Lame. Por esos días, el presidente César Gaviria presentó su discurso ante la Asamblea, en el cual abrió la puerta al acuerdo. En una de las últimas sesiones de trabajo en el primer debate, el 19 de junio la Asamblea aprobó, en votación secreta, la no extradición. Esa misma tarde se entregó Pablo Escobar en Medellín e ingresó a la cárcel de La Catedral.

4. TRIPLE APROXIMACIÓN AL PROCESO CONSTITUYENTE DE 1991

88Para la interpretación del Proceso Constituyente de 1991 resulta pertinente abordar tres temáticas distintas, pero interrelacionadas, que permitan abarcar la coyuntura en su complejidad. En primer lugar, es necesario referirse a los sucesivos acuerdos que finalmente desembocaron en la Constitución, entendida como pacto político. En segundo lugar, parece fundamental un examen del comportamiento de las distintas agrupaciones políticas que participaron en la elaboración del texto constitucional. En tercer lugar, resulta pertinente dedicar un apartado a los contenidos básicos de la nueva Constitución, es decir, al carácter fundamental del pacto político que se construyó a lo largo de la coyuntura analizada y que quedó expresado en el abigarrado y extenso texto que desde entonces ha fijado las reglas del acontecer político e institucional en Colombia.

a. Sobre los acuerdos y la Constitución como pacto político

89Parece adecuado recordar cómo en 1988 el gobierno de Virgilio Barco quiso impulsar el proceso de reforma constitucional a través de un acuerdo bipartidista frustrado en su desarrollo por la decisión del Consejo de Estado. Para varios de los funcionarios que participaron en tal iniciativa, la idea resultaba plausible como fórmula para impulsar procesos tendientes a desentrabar un ordenamiento político bloqueado, en medio de una grave situación de orden público. No obstante, al adoptarse la vía de la reforma a través del Congreso, el recurso al Acuerdo quedó temporalmente desactivado. Al reanudarse el proceso en los primeros meses de 1990 y vistos los avances en las negociaciones con el m-19, hubo un ambiente favorable a este tipo de recurso.

90Ahora bien, el proceso de elaboración de la nueva Constitución se definió fundamentalmente en las sesiones de la Asamblea Constituyente elegida por voto popular. Sin embargo, en sus orígenes, en su transcurso y en algunas de sus decisiones políticas más importantes fueron fundamentales los acuerdos entre las principales fuerzas políticas. Tales acuerdos, al igual que la propia Constituyente, compartieron una característica que definió el proceso: la participación de fuerzas distintas al bipartidismo.

  • 10 Para Dugas, La Constitución dos de estos acuerdos son catalogados como coaliciones políticas que t (...)

91Los acuerdos que se dieron a lo largo del proceso fueron los siguientes: un primer acuerdo informal que permitió y dio validez política al conteo de la llamada “séptima papeleta”; un acuerdo finalmente fallido entre los candidatos a la Presidencia de la República que, sin embargo, impulsó al gobierno a asumir el riesgo de expedir el decreto 927 para contabilizar los votos por la convocatoria a una Asamblea Constitucional; un acuerdo central, firmado el 2 de agosto entre todas las agrupaciones con representación en el Congreso de la República, impulsado por el presidente Gaviria y del cual se derivaría el decreto 1926 que convocó a las elecciones para la Constituyente; un acuerdo parcial entre los compromisarios de las distintas agrupaciones con representación en la Constituyente, por el cual se consiguió la aceptación de una Mesa Directiva colegiada en la Asamblea; y, finalmente, un acuerdo convocado de nuevo por el gobierno y en el cual se adoptó la decisión de la revocatoria al mandato de los congresistas electos en 1990 y se convocó a elecciones para nuevo Congreso en octubre de 199110.

92Los acuerdos señalados fueron componentes centrales del Proceso Constituyente pero, con excepción parcial de la revocatoria del mandato, no constituyeron momentos determinantes en su desarrollo. No configuraron espacios o momentos de negociación en los cuales se diseñaran instituciones y se negociaran directamente intereses políticos. Sin embargo, jugaron un papel complementario clave que permitió la fluidez del proceso, la dinámica que atrajo a los distintos actores a vincularse y la fuerza política que lo hizo incontenible. Con la disposición a participar en el proceso se aseguró el apoyo político necesario y se eliminaron obstáculos vigentes (los sectores opositores a la reforma) o potenciales (las instancias de control jurídico: Corte Suprema, Consejo de Estado).

93Ello explica por qué pese a que algunos de los acuerdos estaban incompletos, no firmados, o fueron abortados en el proceso de negociación, operaron de todas formas a favor de la continuación del Proceso Constituyente. No obstante, es muy posible que sin tales instancias de compromiso y ante la decisión gubernamental de dar viabilidad al proceso, éste de todas formas se hubiera llevado a cabo, aunque seguramente con más obstáculos, menos disposición al consenso y una polarización de la escena política legal.

94El proceso muestra una trayectoria relativamente limpia con fases sucesivas de creciente involucramiento, especialmente hasta las elecciones del 9 de diciembre de 1990, momento en el cual quedó en manos de los delegatarios. En este punto el gobierno, los partidos, líderes de importancia como los ex presidentes y fuerzas políticas como las empresariales o las mismas Fuerzas Armadas podían ejercer influencia, adelantar cabildeo, intentar negociaciones, recortar las prebendas y beneficios otorgados, pero no podían someter este cuerpo a las decisiones de su interés. Esto explica, también, por qué el acuerdo para la elección de Mesa Directiva y el de la revocatoria del Congreso se llevan a cabo con protagonismo y beneficios inmediatos para dos fuerzas nuevas distintas a las bipartidistas y a costa del socialconservatismo.

95Pese al carácter no bipartidista excluyente de los acuerdos, el proceso estuvo siempre acompañado de medidas tendientes a delimitar cuáles de las fuerzas distintas a las dos colectividades tradicionales tenían derecho a participar. Se impusieron filtros inobjetables como tener representación en el Congreso, para el Acuerdo de agosto de 1990 previo al decreto 1926, y en la Constituyente para los acuerdos de Mesa Directiva y revocatoria al Congreso.

  • 11 Por autodefensas se hace referencia a grupos de justicia privada, generalmente organizados por pro (...)

96Tres razones se pueden aducir para esta ampliación controlada del espacio político. En primer lugar, el carácter condicionante de una historia política atada al bipartidismo y la exclusión. En segundo lugar, una cuestión coyuntural relacionada con las presiones de fuerzas políticas ilegales para ingresar en la escena política, en concreto las guerrillas no desmovilizadas y sectores del narcotráfico y las autodefensas11 con aspiraciones de reconocimiento político, frente a las cuales resultaba necesario fijar barreras de ingreso explícitas. Estas barreras no impedían el ingreso posterior de representantes de diversas fuerzas y sectores que se acogieran a los procedimientos electorales dispuestos, pero sí excluyó en su momento a los representantes de la Unión Patriótica y de los estudiantes, estos últimos supuestos gestores del proceso. En tercer lugar, esta ampliación controlada permitía simultáneamente legitimar el proceso de cambio frente al bloqueo bipartidista existente y, a su vez, ofrecía garantías para sectores dominantes en términos de asegurar los límites reformistas del proceso.

97En términos de vencedores y vencidos, incluidos y excluidos, cabe completar ordenadamente las referencias al comportamiento de las distintas agrupaciones. Los acuerdos favorecieron aparentemente a fuerzas nuevas no vinculadas directamente con el bipartidismo tradicional, o al menos en esfuerzo por generar formas alternativas de organización, como sería el caso del suprapartidismo del msn. Tales acuerdos parecieron debilitar la posición mayoritaria del liberalismo, en tanto hizo concesiones y su clase política perdió temporalmente, frente a estas fuerzas, el lugar de privilegio ocupado. Sin embargo, la Constitución como pacto político a espaldas de estos sectores, sería una situación revertida parcialmente con los resultados de las elecciones para Congreso en octubre de 1991. Incluso el Partido Social Conservador, en apariencia perdedor absoluto del proceso, excluido por su desacuerdo con la revocatoria, recobraría luego su lugar como minoría más fuerte de la oposición.

98Excluidos absolutamente quedaron las fuerzas guerrilleras en armas y los narcotraficantes. Excluidos parcialmente la clase política liberal y conservadora, las minorías presentes en el proceso: cristianos, indígenas, etc., que no tuvieron participación significativa en los acuerdos, la Iglesia que pudo medir el alcance de su pérdida de poder en la política y en la sociedad colombiana, y la ya mencionada Unión Patriótica que, sin embargo, consiguió dos posiciones en la Asamblea que le permitieron estar en el proceso.

99El gobierno, por su parte y a través de los acuerdos, jugó un papel central de liderazgo y atención permanente al proceso, que fue clave para impulsarlo, fortalecerlo y darle una dirección definitiva enmarcada en lo que fue su propuesta original. Allí desempeñó papeles cambiantes y diferenciados, según los momentos. Fue proponente de la iniciativa, gestor de las convocatorias, receptor y canalizador de reacciones, apoyo a nuevas fuerzas, límite a posibilidades de descarrilamiento del proceso, etc. Todo ello indica una voluntad clara para conducir el proceso, para acompañarlo y para fijarle límites, es decir, para controlar su posible y deseable trayectoria.

  • 12 Desarrollada desde el gobierno de Virgilio Barco. Véase Virgilio Barco, El restablecimiento del or (...)

100Tanto Barco al finalizar el gobierno como Gaviria al iniciarlo estuvieron dispuestos a comprometerse y asumieron riesgos importantes, como el de la utilización de la atribución gubernamental en situación de estado de sitio para legislar en aras de restablecer el orden público. Evidentemente y a partir de una lectura novedosa de tales atribuciones12, que sirvió además para que la Corte no frenara el proceso, este mecanismo resultó vital en dos fases claves: en mayo para impulsar una propuesta con alguna acogida y respaldo pero todavía informe y abstracta; y en agosto para concretar la dirección y alcance del proceso. Pero tal vez lo que no esperaban fue un fallo que precisamente le dio autonomía a la Constituyente, por su carácter soberano, y redujo el campo de acción y control del gobierno.

101Mención especial amerita el acuerdo para la revocatoria del mandato. La decisión básica, convocación a elecciones para un nuevo Congreso en octubre de 1991, incluyó un conjunto de garantías, concesiones e inhabilidades: tales fueron los costos de sacar adelante la iniciativa por parte del gobierno, la ad m-19 y el msn, en principio la coalición ganadora del acuerdo firmado. El Partido Liberal, a través del ex presidente López, refrendó su posición de negociación en la cual aparentemente perdió al tener que aceptar la medida, pero ganó debido a las garantías obtenidas: inhabilitación de los constituyentes para presentarse como candidatos en la elección para Congreso; y establecimiento de una Comisión Especial Legislativa encargada de vigilar los decretos presidenciales durante el receso del Congreso y de desarrollar el articulado transitorio incorporado en la nueva Constitución. El Partido Social Conservador fue marginado del acuerdo por su negativa a apoyarlo. Con ello, figuró de nuevo como el gran perdedor y su líder máximo, el ex presidente Misael Pastrana Burrero, renunció a la Asamblea. Las minorías, cristianos y UP, consideraron el acuerdo excluyente y reflejo de una dictadura que violaba sus derechos como minorías.

  • 13 Para una elaboración al respecto véase Dugas, La Constitución .... págs. 33-42, aunque sus referen (...)
  • 14 Véase Hernando Valencia Villa, Cartas de batalla: una crítica del constitucionalismo colombiano, B (...)

102En cuanto a la Constitución de 1991 como pacto político13 caben las siguientes anotaciones. En la historia constitucional colombiana se han reconocido las Cartas políticas como instancias que, tras un período de conflicto agudo, tematizado como guerra civil en el siglo xix, fijaban las nuevas condiciones del orden político. Tales instancias, si bien reflejaban el proyecto de los sectores vencedores, en alguna medida incorporaban el reconocimiento de los perdedores14, lo cual las convertía en pactos políticos.

103La elaboración de la Constitución de 1991, si bien no se dio con posterioridad a un conflicto caracterizable como guerra civil, sí respondió a una situación de agudización de las manifestaciones de violencia política. Sin que en esa violencia hubiera claros vencedores y vencidos, el proceso político colombiano estaba lleno de referencias hacia la necesidad de construir un nuevo pacto político que remplazara al desgastado del Frente Nacional. En ese ambiente se desarrolló el proceso que llevó a la convocatoria de la Constituyente y los delegatarios y las fuerzas que representaban no fueron ajenos a esta consideración. Bajo la premisa de estar construyendo un pacto político nuevo, actualizado y diferente al del Frente Nacional, los delegatarios asumieron su labor y decidieron elaborar una Carta Constitucional completa y no un conjunto de reformas a la de 1886. La idea de pacto político influyó en la ausencia de una oposición sostenida y con suficiente respaldo político de aquellos sectores reacios al cambio constitucional, que contaban con presencia en el recinto Constituyente. Esta misma idea favoreció la disposición al consenso que caracterizaría la elaboración de la nueva Carta, como se ve en el siguiente apartado. Finalmente, la idea de pacto político ayudó a superar cualquier obstáculo político o jurídico para su entrada en vigencia desde el 4 de julio de 1991, pero también para mantener algún compromiso de las distintas fuerzas políticas en su aplicación y desarrollo en los siguientes años.

b. Las fuerzas políticas en la Constituyente

1. El consenso y las alianzas

  • 15 Véase John Dugas, La Constitución ... y Manuel José Cepeda, La Constituyente ...
  • 16 Tal es el título del texto editado por Joan Nelson a partir de un estudio comparado de los proceso (...)

104Un aspecto fundamental de la nueva Carta Política es su carácter consensual. Los cinco meses de sesiones han sido catalogados como un ejercicio novedoso de generación de decisiones negociadas entre las distintas fuerzas políticas presentes en la Asamblea15. Ahora bien, es importante señalar que los consensos que predominaron se caracterizaron por su pragmatismo, oportunismo, inmediatez. En ningún caso constituyeron consensos laboriosamente elaborados de modo que generaran compromisos de largo alcance y profundos contenidos, sobre los cuales se pudieran superponer nuevos acuerdos. Fueron, sin duda, sintomáticos de la disposición de fuerzas y liderazgos sin un arraigo duradero y programático del cual derivaran sus posiciones; de los cambios en los contenidos y modalidades de la política para esta época; pero también del abandono temporal de posiciones extremas y de principios a que se ha hecho referencia. En consecuencia, los consensos se caracterizaron por compromisos de corto plazo, fluidos, fáciles de intercambiar y sustituir, relativamente frágiles. Capaces, por tanto, de procesar la variedad y multiplicidad de intereses en juego, pero sin darles una solución definitiva, sino apenas un tugaren el entramado complejo de nuevas reglas cuyo perfil último se jugaría en el proceso político posterior. Podrían sintetizarse en la fórmula de las “coaliciones frágiles”16.

105Varios análisis de las votaciones, como se ve en los Cuadros 12 y 13, soportan esta apreciación. En el primer debate se aprobó el 94% de los artículos con más del 80% de los votos. Sólo 22 normas pasaron “raspando”. En el segundo debate nuevamente 22 artículos estuvieron en riesgo. Al final de este arduo ejercicio, la Constituyente aprobó un texto de 380 artículos más un preámbulo. Del total de artículos, 283 normas, el 74% de la Constitución, lograron consenso. Se llegó así a un pacto político, a un gran acuerdo, en el cual quedaron plasmadas las reglas fundamentales.

  • 1 Dugas toma como base 448 artículos votados. Cepeda en La Constituyente..., pág. xxxv sobre 380 hab (...)

CUADRO 121. EL CONSENSO EN EL PRIMER DEBATE

CUADRO 121. EL CONSENSO EN EL PRIMER DEBATE

Fuente: John Dugas, “Cuadro 7: Votación de los artículos aprobados en primer debate en plenaria”, en “El desarrollo de la Asamblea Nacional Constituyente”, en John Dugas (compilador), La Constitución de 1991: ¿un pacto político viable?, Bogotá, Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, 1993.

106Entre las normas con problemas para su aprobación cabe destacar: el Preámbulo, los fines del Estado, la prohibición de la confiscación, los estímulos a la participación de los trabajadores en las empresas, la obligación de formar a los miembros de la Fuerza Pública en los fundamentos de la democracia y los derechos humanos; varios aspectos concernientes a la rama judicial como la integración de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, las atribuciones de este último, la estructura del Consejo Superior de la Judicatura y sus atribuciones; además, las atribuciones del contralor, la constitución de regiones, la propiedad del Estado sobre el subsuelo y recursos naturales no renovables. Al final, fueron aprobadas por escaso margen las disposiciones concernientes a las normas que definen, regulan o contemplan los mecanismos de reforma de la Constitución.

  • 2 Se utilizaron las categorías de consenso definidas por Cepeda, pág. xliii-xliv.

CUADRO 132. EL CONSENSO EN EL ARTICULADO FINAL

CUADRO 132. EL CONSENSO EN EL ARTICULADO FINAL

Fuente: Manuel José Cepeda, La Constituyente por dentro: mitos y realidades, Bogotá, Presidencia de la República, 1993.

107Mención especial hay que hacer a varios cambios importantes que forman parte del “revolcón institucional”. Pese a haber generado controversia en su discusión, en el momento de las decisiones no fueron sometidos a los mecanismos especiales de votación, es decir a la votación nominal o secreta. De estos 21 temas críticos, 16 fueron aprobados por consenso. Por consenso fuerte la familia natural, el divorcio para todos los matrimonios, la tutela y los estados de excepción. Por consenso simple el Estado Social de Derecho, la autonomía territorial, el derecho a la igualdad, el carácter constitucional que se le dio a los movimientos políticos, el estatuto de la oposición, la pérdida de la investidura, la Vicepresidencia, la creación de la Fiscalía, el control posterior de la Contraloría, el defensor del Pueblo y la Junta Directiva del Banco de la República.

108Los restantes, aunque sin generar consenso, fueron aprobados por un número entre 43 y 46 votos. Éstos fueron: la soberanía popular, la prohibición de los auxilios parlamentarios, la restricción de los viajes de los congresistas al exterior, los jueces de paz y los mecanismos de reforma de la Constitución.

109Mirado en términos de los Títulos que conforman la Constitución, se logró el consenso en 10 de los 13 títulos, es decir que un muy alto porcentaje de la nueva Carta es resultado de la conciliación final de los intereses que representaban las distintas agrupaciones presentes en la Asamblea.

110No lo consiguieron el Título IV, el XI, y el XIII, además del Preámbulo. En cada Título, algunos artículos no alcanzaron el consenso señalado. Éstos no fueron asuntos centrales, sino aspectos importantes pero complementarios que definían rasgos específicos de la nueva Constitución. Cuestiones de mayor peso contaron todas con respaldo significativo, como fue el caso de la igualdad, el libre desarrollo de la personalidad, el derecho a la intimidad, la propiedad, las instancias básicas de la democracia participativa, los cambios al Congreso, las nuevas instancias del Poder Ejecutivo, la creación de la Fiscalía y de la Corte Constitucional, el concepto de administración territorial (más fuerte que la descentralización) y la acción de tutela.

111El consenso fue fuerte en relación con la figura del presidente, sus atribuciones y funciones respecto al Congreso y la Rama Jurisdiccional, aunque no es claro si se debilitó el presidencialismo.

CUADRO 14. EL CONSENSO EN LOS TÍTULOS DE LA CONSTITUCIÓN

CUADRO 14. EL CONSENSO EN LOS TÍTULOS DE LA CONSTITUCIÓN

Fuente: Manuel José Cepeda, “Consenso en los pilares fundamentales”, en La Constituyente por dentro: mitos y realidades, Bogotá, Presidencia de la República, 1993, pág. xliv.

112Hubo consenso simple para los principios fundamentales, la Carta de Derechos, los habitantes y el territorio, la organización del Estado, la Rama Legislativa, la Rama Judicial, la organización electoral, los organismos de control, y el régimen económico y de la Hacienda Pública. En lo relacionado con los partidos políticos y los mecanismos de participación, los artículos sobre los primeros obtuvieron consenso, menos el que consagra su acceso y el de los movimientos políticos a los medios de comunicación del Estado.

113Algunas modificaciones muy importantes relacionadas con el acceso y distribución del poder obtuvieron consenso simple. Tal fue el caso de la circunscripción nacional para la elección del Senado y las circunscripciones especiales para minorías, aspectos que deberían abrir espacio para nuevos movimientos y para sectores tradicionalmente marginados de la actividad política. Algo similar sucedió con el estatuto de la oposición. En el Poder Ejecutivo dos cambios fuertes, la Vicepresidencia y la doble vuelta, que podrían favorecer alianzas y coaliciones y beneficiar grupos minoritarios en detrimento del Partido Liberal, fueron aprobados por consenso.

114El consenso que existió como práctica dominante a lo largo de las sesiones se ha querido explicar por la composición política de la Asamblea, el espíritu de cuerpo, la fragmentación de los grupos en ella presentes y el contexto internacional.

115La composición política de la Asamblea ofrecía un panorama no experimentado anteriormente: la ruptura del bipartidismo y la ausencia de una agrupación que, por sí misma, pudiera imponer sus mayorías. Por ello, fue necesario construir consensos o elaborar coaliciones para sacar adelante las propuestas. Además, influyó la existencia de temáticas gruesas sobre las cuales había interés de todos los participantes para avanzar en su reformulación: la búsqueda de la paz, la profundización de la democracia, la ampliación de los derechos, la moralización de la administración pública y la modernización del Estado, entre otros.

116El espíritu de cuerpo, rasgo no existente inicialmente y que bien habría podido no desarrollarse, se derivó de un cierto ambiente de trabajo favorable al diálogo, al debate sobre los cambios a la Constitución, luego de décadas de frustración en este terreno. Es decir, de un ejercicio de debate público de cierto nivel que permitió poner sobre el tapete posiciones contradictorias y diversas en la búsqueda de decisiones que podrían ser fundamentales para la configuración de un determinado orden político en Colombia. De allí surgió una mayor amplitud y disposición frente a visiones e intereses contrarios, que consolidó una dinámica de tolerancia y negociación, favorable a la creatividad política e institucional. En este último aspecto, la Constituyente estuvo dispuesta a asumir los riesgos de desvertebrar lo históricamente experimentado para adentrarse en terrenos desconocidos y sugerentes, aunque fuera una incógnita la aplicación de este tipo de disposiciones.

117La fragmentación de los grupos presentes en la Asamblea obedeció a la ausencia de partidos organizados y programáticos en su seno, temática que se trata en el siguiente apartado, y el contexto internacional tuvo que ver con la finalización de la Guerra Fría, aspecto ya trabajado, que habría operado en la dirección de disminuir las tensiones entre posiciones opuestas.

118Ayudó en el rasgo señalado la composición de la Mesa Directiva en la cual estaban presentes Alvaro Gómez, secuestrado en 1988 por el m-19 y enemigo indiscutido hasta entonces de esta agrupación, y Antonio Navarro, líder guerrillero reincorporado, afectado por un atentado en el que perdió una pierna. Su trabajo en común y con claras muestras de camaradería sirvió de ejemplo acerca de deponer odios y rencillas en aras de construir negociadamente el esqueleto de un nuevo ordenamiento político.

  • 17 Corresponden a aquellas que Dugas denomina coaliciones políticas y que en este análisis correspond (...)

119La dinámica de las coaliciones y alianzas sirvió para sacar adelante aquellas decisiones en las cuales no se consiguió el consenso común a la mayor parte de las normas aprobadas. Si se excluyen las alianzas políticas17, a lo largo de las sesiones se configuraron múltiples alianzas entre las varias fuerzas políticas presentes en la corporación, que cabrían también bajo la idea de las “coaliciones frágiles”.

120Algunas de ellas permiten hablar de coaliciones de carácter programático que condujeron a la configuración de dos grandes bloques en torno a la mayor parte de las decisiones adoptadas por esta vía: uno conservador, reaccionario, y otro liberal, progresista. En el primer bloque, el conservador, estuvieron el msn, el psc, los conservadores independientes y un sector minoritario del Partido Liberal. En el otro bloque participaron la ad m-19, el sector mayoritario del Partido Liberal y las minorías.

  • 18 Véase Cepeda, La Constituyente .... págs. xvi-xviii. El universo tomado para este análisis fue úni (...)

121A lo largo de las votaciones examinadas para sustentar este planteamiento18, la coalición generalmente ganadora fue la progresista, aunque sufrió derrotas en temas importantes en los cuales se dividió. Los temas en los que se impuso: la libertad, la propiedad y la democracia participativa, permiten fijar una línea divisoria de carácter ideológico relativamente clara.

  • 19 Dugas, La Constitución págs. 74-75.

122Esta interpretación del proceso se opone a otras en las cuales, sin un sustento empírico tan fuerte pero tan acotado, se considera que las coaliciones programáticas fueron fundamentalmente transitorias y no reflejaron fuertes discusiones ideológicas o adhesión a doctrinas políticas claramente definidas que permitieran establecer alianzas estables19. Fueron, en muchos casos, producto de coincidencias entre constituyentes. Salvo el Preámbulo, no resulta fácil hallar divisiones ideológicas claras que conlleven al establecimiento de una coalición similar respecto a otros temas. Ni siquiera la propiedad generó coaliciones programáticas definidas por cuestiones ideológicas e incluso partes distintas del articulado sobre este tema condujeron a alianzas cambiantes.

123Versiones aparentemente tan opuestas ameritan una breve reflexión en torno al carácter y papel de las coaliciones y alianzas en el desarrollo de la Asamblea. En tanto subproducto del consenso, rasgo distintivo de la Constituyente, no se podían esperar alineamientos claros en uno u otro sentido que hubieran roto la dinámica prevaleciente. Predominaron, entonces, coaliciones pasajeras que no definieron el rumbo de la Asamblea. Dentro de esos parámetros, y a partir de las votaciones nominales, es posible determinar una tendencia a la configuración de los dos bloques mencionados, uno progresista y otro reaccionario, que reprodujo la ubicación global tradicional de las fuerzas en el espectro político, pero sin que en ella apareciera la coalición bipartidista. Ahora bien, tales coaliciones “programáticas” no resisten un examen exigente en torno a adhesiones estables, fundadas en partidos con raigambre clasista o doctrinaria, que tampoco lo soportarían los partidos tradicionales en ninguna fase de la historia política colombiana.

124Sin embargo, la existencia de alguna tendencia, aun dentro de rasgos de transitoriedad marcados, señala modos de gestión de las decisiones políticas que no estuvieron sujetos al caos y la total ausencia de posiciones políticas. Indican, más bien, mecanismos que, con sustentos concretos y pragmáticos permitieron la adopción de decisiones en aspectos en los cuales no operó el consenso y que sirvieron para procesar el cúmulo y variedad de intereses en juego. Ello no obsta para señalar que en no pocos casos hubo un regateo en exceso pragmático y casuístico del articulado y de partes del articulado entre los delegatarios para conseguir el apoyo necesario a las medidas que los beneficiaran. Pero incluso aquí y pese a la imagen de “bazar constitucional”, no imperó una gestión irracional de las decisiones políticas adoptadas.

2) Rasgos del comportamiento interno de las fuerzas políticas

125¿Cómo actuaron internamente los partidos y movimientos presentes en la Asamblea Nacional Constituyente?, ¿estuvieron sujetos a algún grado de coherencia y articulación y de qué clase en las decisiones en que tuvieron que participar?, ¿mantuvieron la dinámica propia de los partidos y movimientos políticos previamente existentes o gestaron en el proceso formas de acción y participación novedosas?

126Lo señalado con respecto al consenso y a las coaliciones da una primera idea sobre el tema. No obstante, vale la pena ahondar en la lógica de cada una de las fuerzas participantes. Ésta, sin embargo, debe considerar un contexto histórico que indica una fuerte centralidad de las dos colectividades tradicionales, sin que ello implique algún tipo de organización de corte moderno. Han sido agregados de facciones regionales y locales ligados por vínculos de intermediación política de corte tradicional (clientelista) que parecen haber perdido la capacidad de articulación y disciplina que les ofreció por mucho tiempo la adscripción sectaria. Los movimientos no bipartidistas han sido incapaces de romper el monopolio político electoral de los dos partidos de manera estable.

  • 20 Tal y como los caracteriza Dugas en La Constitución .... pág. 75.
  • 21 Tales son los resultados del análisis efectuado por Cepeda en La Constituyente págs. xxi-xxxiv. Al (...)

127Para la Constituyente, sin embargo, un movimiento cercano a la izquierda y otro suprapartidista tenían más del cuarenta por ciento de las curulcs. Esta circunstancia afectó el comportamiento de las distintas agrupaciones y pareció modificar sus formas de gestionar la política. Empero, ¿es válido hablar de la fragmentación de todas las agrupaciones y de una reafirmación de su carácter multiclasista poco definido por adhesiones programáticas e ideológicas20?, ¿o es cierta la caracterización que habla de fuerzas articuladas al menos en lo que fueron los debates en la Constituyente21?

  • 22 La ad m-19 fue una constelación de fuerzas disímiles: 6 ex guerrilleros (contando a Marcos Chalita (...)
  • 23 Tal es la caracterización de Dugas que, en términos generales, reafirma lo concluido por Cepeda.

128La ad m-19 fue la fuerza más estructurada y coherente en su comportamiento en los debates. Pese a un número mayor de miembros y a su heterogénea conformación22, consiguió mejores índices que los representantes del ala conservadora del espectro. Mostró cohesión en cuestiones políticas y heterogeneidad y dispersión en asuntos programáticos23. Se le criticó la ausencia de un proyecto político más audaz y radical, pero ello fue una decisión consciente para no generar más enemigos en los sectores dominantes. La actitud en las votaciones fue pragmática para mostrar un perfil más conciliador, desactivar la oposición de quienes no aceptaban su incorporación a la escena política y, potencialmente, aumentar el espectro de sectores que podrían apoyarlos en su futura gesta política. Por ello, el énfasis de sus propuestas se centró en las reformas para profundizar la democracia política y no en aspectos como el socioeconómico o de la Fuerza Pública, tema que explícitamente no quisieron abordar.

  • 24 De donde se deriva la imagen comúnmente aceptada que presenta Dugas en, La Constitución págs. 48-5 (...)

129El comportamiento del Partido Liberal muestra algún grado de organización, con independencia de los mecanismos internos para conseguirlo. Sus divisiones, en los casos en que se dieron, fueron rotundas. Horacio Serpa Uribe, como líder de la bancada liberal, resultó el jefe de mayor empatia con el comportamiento de los delegatarios de su agrupación. El funcionamiento del partido no difirió del que comúnmente desarrolla en las corporaciones de elección popular. Su pragmatismo tradicional se manifestó en la cohesión mostrada para evitar que la reforma afectara en demasía sus intereses, como se esperaba por su exigua mayoría y la fragmentación con la cual conformó la bancada. No obstante, estos dos rasgos incidieron en su comportamiento24: fue una mayoría incapaz de presentar un proyecto consensual de reforma o apoyar de manera decidida el presentado por el gobierno. Varios de los delegatarios actuaron según sus criterios individuales y en ocasiones ni los esfuerzos de su líder en el recinto, ni los del jefe del Partido, lograron que la bancada se subordinara a estos liderazgos. De allí que se hablara de “náufragos”.

  • 25 El msn incluyó en su única lista suprapartidista a liberales y sindicalistas, además de los conser (...)

130El msn mostró un buen grado de cohesión, pero su disciplina se perdió principalmente en el segundo debate. Su conformación fue algo heterogénea25, pero logró un “acuerdo sobre lo fundamental” que guió las posiciones de sus delegatarios. En comparación con la ad m-19 y el Partido Liberal, su articulación interna fue menor y ello redundó en las varias ocasiones en que como agrupación resultó derrotado. Las rupturas, si bien fueron reiteradas, no mostraron gran dispersión en las posiciones defendidas por sus delegatarios. En este caso, el dato esperado era su falta de unidad y coherencia, lo cual fue reafirmado en sus comportamientos.

131El Partido Social Conservador, pese a su escaso número, se destacó por su cohesión, mas no por su disciplina. En términos relativos ello manifiesta menor coherencia que la mostrada por las demás agrupaciones, aunque hubieran votado unánimemente en las cuestiones políticas e ideológicas. En este caso hay que agregar, además, que su posición se debilitó de entrada al no conseguir la adhesión de los denominados conservadores independientes.

132Los independientes mostraron cohesión, se separaron en cuestiones políticas de los socialconservadores, pero se acercaron a ellos en cuestiones ideológicas. Su papel se realzó por el liderazgo que tuvieron en sus comisiones. En cuanto a las otras minorías, los dos constituyentes de la up, pese a sus orígenes muy diversos, compartieron criterios ideológicos y políticos, reflejados en su proyecto de reforma constitucional; no obstante, tuvieron diferencias claras en temas como el aborto, el divorcio y el servicio militar. Los indígenas, por provenir de distintas organizaciones, mostraron discrepancias, pero encontraron coincidencias en temas como el ordenamiento territorial y el reconocimiento de las creencias y costumbres indígenas. Para los cristianos, representantes de dos Iglesias diferentes, los principios religiosos comunes no alcanzaron a generar cohesión de bancada en la Asamblea; pese a ello, sacaron adelante varios artículos que limitaban el poder tradicional de la Iglesia. Los guerrilleros desmovilizados en el caso del epl mostraron ciertas divergencias producto de divisiones internas. Las minorías tendieron a marginarse y a votar descoordinadamente, con lo cual subutilizaron sus opciones para convertirse en instancias decisorias en un contexto fragmentado.

133Si bien no se pueden desconocer los rasgos de fragmentación, falta de unidad, ausencia de directrices ideológicas o programáticas fuertes, especialmente desde una lectura moderna de estas organizaciones, el comportamiento de partidos y movimientos en la Constituyente ofrece matices que es importante considerar. Precisamente en un escenario en el cual no cabían las prácticas de intermediación tradicionales, es importante rescatar los rasgos pragmáticos que permitieron grados de articulación y coherencia, así como dinámicas propicias para la operación de liderazgos y disciplina de las distintas agrupaciones. Gracias a estos rasgos fue posible tramitar los múltiples intereses en juego por la vía de los consensos inmediatistas y las alianzas de corto plazo.

c. Contenidos y carácter de la nueva Constitución

  • 26 Incluso el delegatario Alberto Zalamea, del msn, présentó como proyecto el texto de la Constitució (...)

134Para iniciar su trabajo, los delegatarios recibieron 23 proyectos integrales de reforma y 108 parciales, provenientes de muy variados orígenes. Llegaron allí iniciativas de las Mesas de Trabajo, de las Comisiones Preparatorias, de las organizaciones no gubernamentales, de los grupos políticos presentes en la Asamblea, de algunos delegatarios individuales26 y el proyecto gubernamental. Este amplio material fue entregado a las comisiones permanentes para que elaboraran las propuestas que serían discutidas en primer debate. La plenaria en primer debate tuvo que votar 71 proyectos de articulado. De los 380 artículos, 264 corresponden a disposiciones provenientes del primer debate.

  • 27 Cepeda, La Constituyente págs. 1-lii.

135Culminado el primer debate, el articulado aprobado pasó a la Comisión Codificadora. La labor ejercida por esta instancia generó cuestionamientos que apuntaban a excesos en el ejercicio de sus funciones e incluso a catalogarla como una “pequeña Constituyente”. Mirada su labor en detalle27, apenas un 20% de los artículos aprobados contienen modificaciones de fondo introducidas por la Codificadora. Entre éstos cabe resaltar el título correspondiente a la reforma de la Constitución y varios derechos.

136Con el articulado codificado y ya casi sobre el tiempo de terminación de la actividad de la Constituyente, se adelantó el segundo debate. De allí que sólo un porcentaje mínimo del articulado provenga de esta instancia.

137El texto definitivo que se aprobó consta de 380 artículos, divididos en XIII títulos, más 59 disposiciones transitorias cuyo objetivo fue facilitar el tránsito del orden regido por la Constitución de 1886, al nuevo orden. El artículo 380 declaró que la Constitución de 1886 dejaba de regir el orden político de Colombia. La votación nominal por este artículo no recibió manifestación en contra de ninguna fuerza política, lo cual constata el deseo por dejar atrás el viejo orden.

  • 28 El lema está planteado en el preámbulo, en el artículo 1, que forma parte de los principios fundam (...)

138El tema fundamental en la Carta del 91 está en las modificaciones introducidas en el funcionamiento del régimen político. Una cuestión de este grado involucra al conjunto del texto y se despliega en varios de sus temas centrales. A grandes rasgos, puede decirse que la fórmula bajo la cual queda señalado el tema del nuevo régimen político es la instauración en Colombia de una democracia participativa, asunto planteado a lo largo del texto28.

139En términos de la organización, funcionamiento y ejercicio del poder, la nueva Constitución involucró importantes reformas en la conformación de las tres ramas del poder público y en las interrelaciones entre ellas, relacionadas con la perspectiva de profundizar la democracia, modernizar el Estado y moralizar la administración pública. Específicamente, se buscó matizar el peso del Ejecutivo y fortalecer tanto al Legislativo como al Judicial.

  • 29 Con la realización simultánea de las distintas elecciones se establecía una pirámide electoral que (...)

140Se modificaron significativamente algunos mecanismos de elección popular de funcionarios públicos y de representantes en los cuerpos colegiados. Los cambios en las circunscripciones, la doble vuelta en las presidenciales, la prohibición de realización simultánea de distintas elecciones, apuntaron a contrarrestar el poder de las colectividades tradicionales, con sus maquinarias y técnicas de arrastre electoral29. Se buscó dar, así, posibilidad a nuevas fuerzas y movimientos y, en general, a las minorías. Si a esto se suma la revocatoria del mandato a los congresistas electos en 1990, parecía que la Constituyente daba un golpe de gracia a la clase política.

141Estas medidas se acompañaron con disposiciones que eliminaron prácticas, como los auxilios parlamentarios y las suplencias, destinadas a perpetuar la reproducción del sistema clientelista. A ello se agregaron inhabilidades, incompatibilidades, requisitos y mecanismos que buscaban profesionalizar y relegitimar la actividad política, desde una perspectiva moralizadora que se intentó aplicar también al conjunto de la administración pública. El objetivo fue eliminar los vicios existentes y a través de las modificaciones devolverle al Congreso atribuciones, presencia y capacidad legislativa, perdidas a lo largo del Frente Nacional. El doble período de sesiones ordinarias, la pérdida de la investidura, la moción de censura, la gradación de las leyes (estatutarias, orgánicas, etc.), fueron fórmulas adicionales para este fin.

142Además de las modificaciones señaladas para la elección presidencial, que incluyeron la prohibición absoluta de la reelección, la nueva Constitución apuntó a recortar relativamente el presidencialismo. En términos de la relación con el Poder Legislativo, se pusieron límites precisos al ejercicio de su capacidad legislativa y a las posibilidades de utilización de las facultades extraordinarias, por las cuales se formó y reformó durante el Frente Nacional la estructura administrativa del Estado. Estos recortes se extendieron a otras instancias de la gestión gubernamental. En efecto, las limitaciones a los estados de excepción, las mayores atribuciones de las instancias de control fiscal y administrativo, redujeron el ámbito presidencialista de la Constitución de 1886. Igualmente, el presidente perdió capacidad de manejo de la economía con las nuevas instancias y funciones de la banca central. En conjunto el Poder Ejecutivo, al nivel del gabinete ministerial, quedó sometido al control político del Congreso y a más precisos controles fiscales, administrativos, disciplinarios y de responsabilidad ante la población.

143A lo anterior se sumaron las disposiciones para fortalecer las autonomías territoriales, en la perspectiva de profundizar la descentralización política en proceso. Si bien no se llegó a una fórmula federalista, se anduvo en esa dirección, en la cual las competencias presidenciales y las responsabilidades del Estado central se vieron recortadas. La elección de gobernadores apuntaló, así, el proceso iniciado con la elección de alcaldes en 1988.

144Pese a los aspectos señalados, el régimen continúa siendo presidencial. De hecho y en su triple calidad de jefe de Estado, jefe de gobierno y jefe de la Administración Pública, el presidente conservó la conducción del orden público, de las relaciones internacionales y mantuvo su carácter de máxima autoridad de la fuerza pública. En el manejo de la economía mantuvo atribuciones, pero vio recortada su capacidad de acción con las nuevas competencias de la Junta del Banco de la República.

145En el caso de la Rama Judicial, la meta fue combatir la impunidad reinante. Para ello se sustituyó el sistema inquisitorio por el acusatorio y se dio vida a la Fiscalía General de la Nación, encargada de la investigación y acusación de los delincuentes. Adicionalmente, se crearon otras instancias como la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura y se redefinieron las fórmulas de conformación y las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.

146La reforma del Estado se extendió también al terreno de sus funciones económicas. Aquí se dio una particular combinación entre modernización, introducción de reformas de corte neoliberal y mantenimiento de postulados más cercanos al Estado interventor. Se dio rango constitucional a la definición del Estado como un Estado Social de Derecho, comprometido con el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la población, con lo cual se mantuvo el carácter mixto del modelo de desarrollo y la presencia significativa, aunque modificada, del Estado en la actividad económica. El texto constitucional, en este sentido, optó por un fortalecimiento simultáneo, independientemente de lo paradójico, del mercado y del Estado. Muestra de lo híbrido del modelo es la inclusión de la democracia participativa en los procesos de formulación y decisión de los Planes de Desarrollo, junto con la autonomía del Banco de la República en el manejo monetario.

  • 30 Para un análisis de este aspecto véase mi trabajo El juego .... capítulo 2.

147Ahora bien, la reforma constitucional presenta al menos otros tres rasgos centrales. En primer lugar, la carta de derechos que actualiza, amplía y extiende las disposiciones al respecto, de manera que la nueva Constitución queda al nivel de las más avanzadas en estas temáticas; para ello fue básica la incorporación del derecho de tutela, herramienta central para que los ciudadanos puedan exigir al Estado el respeto de sus derechos. En segundo lugar, se profundizó el proceso de separación entre la Iglesia y el Estado, a través del reconocimiento de la libertad de cultos y de la preeminencia del Estado en terrenos antes parcialmente vedados como el del matrimonio católico. En tercer lugar, no se abordó el problema de la fuerza pública, relacionado con la estructura institucional y de funcionamiento de las instituciones armadas y, en particular, con su autonomía creciente en el manejo del orden público. Si bien se introdujeron modificaciones a los estados de excepción y se fortalecieron los derechos, asuntos ambos que potencialmente podrían modificar el manejo de esta temática, fue explícita la renuncia a enfrentar con decisión esta cuestión30.

148Finalmente, la paz fue objeto de algunas disposiciones, como el artículo 22 que la consagra como un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento. Las medidas concretas para favorecerla se incorporaron en las disposiciones transitorias.

149El articulado transitorio incluyó, además, tres temáticas claves para el desarrollo inicial de la Constitución: las disposiciones para convocar a elecciones al nuevo Congreso; la creación de la Comisión Especial Legislativa, el “Congresito”, que ejercería una labor legislativa acotada en ausencia de un Congreso en funciones; y se otorgaron facultades extraordinarias al presidente, en contravía de la previa disminución de atribuciones, para definir la conformación y funcionamiento de instancias importantes como las de la Rama Judicial, la reglamentación del derecho de tutela, la conformación de una Comisión para la reforma del Estado y la integración de una Comisión de Ordenamiento Territorial.

150El texto finalmente aprobado resiste cuando menos dos lecturas parcialmente opuestas. La primera destaca el carácter consensual que condujo a un texto cuya principal virtud es no contener un único proyecto político y, en esa medida, reflejar mejor la dispersión y multiplicidad de las fuerzas y sectores que participaron en su elaboración. Si bien el texto contiene fórmulas que apuntan en direcciones contrapuestas, ello le permitiría representar mejor la complejidad y multiplicidad de la sociedad colombiana que debe regir. Aún con la ausencia de una línea directriz, o la fragilidad de la fórmula democrático-participativa, se logró eliminar la rigidez del orden previo y eliminar los aspectos que tendían al bloqueo de la escena política. Se conservaron aquellos aspectos que fortalecían y daban cabida a las nuevas instituciones y a los nuevos principios rectores de la democracia participativa. Se eliminaron, no sin dificultades, las ataduras con el viejo orden, mientras se pusieron, con menos obstáculos, los cimientos de un nuevo orden. Se actualizaron las disposiciones respecto a temas como los derechos humanos y la separación entre Estado e Iglesia, con lo cual el nuevo texto constitucional resultaría más adecuado para guiar una sociedad al borde de su ingreso al siglo xxi.

  • 31 Véase Carlos Monroy (coordinador), ¿Rige aún la Constitución de 1886?, Bogotá, Centro de Estudios (...)

151La segunda indica que el consenso con el cual se construyó no es una virtud sino un defecto. De él se derivaría el hecho de que sea una Constitución abigarrada, reglamentarista y pretensiosa en el desprecio de lo existente en aras de introducir elementos disímiles y contradictorios. De allí que junto a la democracia participativa se instaure una modalidad de justicia de corte autoritario, coexistan el Estado neoliberal y el intervencionista, y se intente excluir a la clase política a través de una despolitización errática de las funciones del Congreso y la administración pública. Una Carta Constitucional que por lo equívoca admite críticas que señalan que en realidad no se modificó la estructura básica de la del 86, pero sí se le quitó su claridad conceptual y se le convirtió en colcha de retazos31; y otras que indican que pese a las nuevas instancias e instituciones, aparentemente de vanguardia, no se aprovechó la ocasión para abordar las temáticas relacionadas con la violencia e inequidades de la estructura social colombiana.

152En síntesis, el proyecto algo informe y contradictorio que se manifestó en la nueva Constitución, quedó sujeto a su desarrollo ulterior en el proceso político y a sus efectos sobre el funcionamiento del régimen. Los cuasiproyectos que contenía, así como las diversas instituciones y mecanismos creados, quedaron a disposición de la lucha política por imponerlos, desarrollarlos y definir el perfil último del nuevo ordenamiento político colombiano. Su carácter y sus efectos dependerían de cómo y cuánto se lograra poner en marcha la nueva carta de navegación que desde julio de 1991 regía a Colombia. Y esa pugna, jurídica, institucional y política, no tendría a sus gestores como protagonistas. Quedaría en manos de las fuerzas políticas en sentido amplio, de las iniciativas gubernamentales y del nuevo Congreso.

5. BAJO LOS DICTADOS DE LA NUEVA CONSTITUCIÓN

a. De la euforia y la ofensiva a la subsistencia defensiva

153La primera fase de aplicación de la nueva Constitución se llevó a cabo entre el 5 de julio de 1991 y el mes de diciembre de 1992. Este período comprende el momento en el cual entró en vigencia la nueva Carta y aquél cuando además de la aprobación de algunas leyes significativas por parte del Congreso, se dio a la luz pública un paquete de decretos expedidos por el gobierno del presidente César Gaviria. Este paquete tuvo como finalidad aprovechar las facultades extraordinarias otorgadas al presidente por la Constituyente en los artículos transitorios de la nueva Carta, con el fin de introducir reformas a la estructura y funcionamiento del Estado, acordes con los principios expuestos en ella.

154Como fase de aplicación del nuevo pacto político, coincidió con un período de agitación en lodos los ámbitos del acontecer social, pero especialmente en el terreno del orden público. Fueron meses particularmente dinámicos, similares en esto a los años previos en el proceso político, en los cuales las tres vertientes básicas del devenir de la sociedad colombiana presentaron hechos significativos que alteraron el normal acontecer, pero que se dieron dentro de un ambiente algo más distensionado y positivo.

155Con relación a la puesta en marcha de la nueva Constitución y a la consolidación de un nuevo régimen político, este contexto permitió establecer una interrelación compleja, confusa y de permanente interacción que puede catalogarse como una fase transicional entre un orden en apariencia superado y un nuevo orden cuyos rasgos definitivos no acaban aún de configurarse. Ahora bien, es importante resaltar el elemento de interrelación entre los dictados de la Carta del 91 y los procesos diversos y críticos que atravesaba la sociedad colombiana, pues las trayectorias de los primeros y de la segunda estuvieron claramente influidas por el factor de transición mencionado. Las nuevas instituciones creadas y las modificaciones introducidas a las reglas del juego político indujeron cambios en el orden público, en la actividad económica y. como es obvio, en la competencia entre partidos y movimientos, así como en los mecanismos de intermediación política prevalecientes. Del mismo modo, la trayectoria de los procesos en cada uno de estos terrenos delimitó y en ocasiones modificó la aplicación y los efectos prácticos de la nueva Carta.

  • 32 Véase Mauricio Vargas, Memorias serretas del revolcón, Bogotá, Tercer Mundo Editores, 1993.

156A partir de la capacidad y actitud del gobierno y de las distintas fuerzas presentes en la escena política, en el lapso considerado hubo dos momentos que se pueden diferenciar, con respecto a la aplicación de las nuevas disposiciones constitucionales. La primera fase concuerda con lo sucedido a lo largo del segundo semestre de 1991. En ella se mantuvo una especie de euforia posconstituyente, favorecida por el buen ambiente de los sectores inmersos en las posibilidades múltiples de transformación que potencialmente ofrecía el texto constitucional. A ello ayudaba, sin duda, la opinión favorable respecto de lo actuado en los 150 días de sesiones, incluso por asuntos como las reiteradas muestras de tolerancia, la tendencia a las salidas consensuadas y la dinámica de trabajo que se experimentó a lo largo del proceso. Al respecto cabe destacar que los delegatarios se concentraron en su labor sin incurrir en arbitrariedades, ni abusos de poder, producto de su condición especial y del virtual capital político que alcanzaron a concentrar. Adicionalmente, hechos como la entrega de Pablo Escobar y alguna ilusión existente acerca del buen suceso de las negociaciones con la Coordinadora Guerrillera completaban un panorama prometedor y muy distinto del que se vivía menos de un año antes. En el caso del gobierno y en particular del presidente Gaviria, los logros obtenidos con su proyecto del ''Revolcón institucional” y hasta la nueva generación de tecnócratas promovidos a los más altos cargos, fomentaban la imagen de un gobierno al ataque y comprometido con sus promesas de cambio32.

157En este contexto, la labor del Congresito, las elecciones para conformar el nuevo Congreso y sus primeros días de sesiones, y la puesta en marcha de algunas de las nuevas instituciones concebidas por la Constituyente e incorporadas en la Constitución, también resultaban por lo menos parcialmente promisorias acerca de la construcción del nuevo orden y la superación de los bloqueos y legados antidemocráticos del anterior. Es cierto que el orden público seguía alterado y la violencia apenas ofrecía datos muy poco significativos sobre su disminución global. Igualmente, la economía no ofrecía señales de alarma, pero tampoco manifestaba una dinámica particularmente rescatable en relación con la trayectoria previa. Más bien, la profundización de la apertura económica había inducido también actitudes de prudencia y reserva mientras se avizoraba un panorama más claro. Pero con todo y esto, el impulso transformador derivado de la Constituyente llegaría prácticamente entero hasta la finalización del año.

158La segunda fase corresponde al año de 1992. A lo largo del primer semestre se sumaron repentinamente un conjunto de hechos desfavorables para el gobierno, los cuales se vieron acompañados por diversas circunstancias relacionadas con la aplicación de la nueva Constitución. Al fracaso definitivo de las negociaciones con la guerrilla en Tlaxcala, México, siguieron varios hechos que hicieron caer la buena y sostenida imagen del gobierno. Primero fue el apagón que sumió en la oscuridad a prácticamente todo el territorio nacional durante un lapso de tiempo bastante extendido. Luego el paro en la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom, que incomunicó al país con el exterior por casi una semana. Posteriormente, los descuidos jurídicos que obligaron a la primera aplicación de la Conmoción Interior para evitar que varios de los narcolraficantes que se habían entregado quedaran libres por cumplimiento de los términos para una decisión judicial en su contra. Por si fuera poco, la fuga de Pablo Escobar que puso al descubierto las irregularidades de su encarcelamiento y la corrupción y torpezas compartidas por múltiples funcionarios a lo largo de su cautiverio, indicativos de la claudicación estatal frente al capo. Y para terminar, un agravamiento de la situación de orden público en la cual se conjugaron tanto la reactivación del narcoterrorismo como una aguda ofensiva guerrillera.

159Todo este lapso de infortunios estuvo, además, acompañado de la expresión pública de enfrentamientos, desacuerdos, desautorizaciones entre varias de las instancias institucionales nuevas y viejas que pugnaban por cuotas de poder en el nuevo esquema. El gobierno, en su peor año del cuatrienio pasó de la ofensiva y la euforia, a la defensiva en la búsqueda de sobreaguar de la mejor manera posible. Como lo señalaron algunos analistas, fue un año de “cruda” política para el gobierno y en cierto modo también para la sociedad colombiana que encontró detrás del revolcón anunciado un panorama menos llamativo en el cual no se habían corregido los síntomas previos de descomposición.

  • 33 En 1992 la economía, en términos del Producto Interno Bruto, pib, creció a un 3,3%, un punto porce (...)

160Paulatinamente, el gobierno pudo reaccionar y volver relativamente favorables algunos de los hechos y procesos descritos. En los últimos meses incluso podría hablarse de un tercer momento en relación con la aplicación de la nueva Constitución y los varios procesos condicionantes. Sin embargo, para la aplicación de la nueva Constitución y la fase transicional a la que se ha hecho referencia, este conjunto de sucesos condujo a un panorama más confuso y complejo. Es decir, a un escenario político en el cual coexistían procesos de transformación a partir de la puesta en marcha de la nueva institucionalidad y situaciones de reforzamiento de las instancias de poder previamente existentes. Este rasgo dificultaría el predominio de alguno de los cuasiproyectos políticos desarrollados en la Constitución y ahondaría el carácter transicional, de indefinición, de las situaciones y fuerzas en pugna. Todo ello, además, en un marco paradójico en el cual por una parte hubo un nuevo empeoramiento del orden público; y, por la otra, se dio un inesperado crecimiento de la economía33.

161Señalados los rasgos principales del proceso político en los meses elegidos para el análisis, a continuación se examinan en detalle y por separado varios componentes claves de la aplicación del nuevo pacto político. Con ello se busca afinar los elementos para interpretar los efectos jurídicos, institucionales y políticos del primer período en que estuvo vigente la Constitución del 91 y se intentó configurar, con parcial éxito, un nuevo orden así como consolidar nuevas reglas de juego.

b. El Congresito

  • 34 Esta función implicaba estudiar los decretos presentados por el gobierno con dos alternativas: imp (...)

162La Comisión Especial Legislativa, Congresito, cuya conformación y funciones se definieron básicamente en el acuerdo de revocatoria del mandato a los congresistas, fue ratificada en las disposiciones transitorias. Quedó compuesta por 36 miembros en representación proporcional a la presencia de las distintas fuerzas políticas en la Constituyente e inició labores el 15 de julio. La mitad de sus miembros podían ser delegatarios de esta corporación. Bajo el mando de una presidencia colegiada, cumplió dos funciones principales: la improbación34 de los decretos y normas expedidos por el gobierno, y la preparación de proyectos de ley para ser estudiados por el Congreso en sus sesiones ordinarias a iniciarse el 1° de diciembre.

163Pese al carácter restringido de su labor, se ha destacado que la cumplió con eficacia, de manera que consiguió tres objetivos: dio viabilidad y validez a las decisiones gubernamentales en ausencia de un Poder Legislativo en funciones; hizo posible el desarrollo inicial de la nueva Constitución, especialmente en lo relacionado con un conjunto de instituciones nuevas creadas por ésta; y evitó la generación de temores y recelos en los congresistas revocados y electos en torno al desarrollo de poderes adicionales a los que acotadamente le fueron otorgados.

164En los cuatro meses y medio de labores dio vía libre a los decretos y normas gubernamentales en los siguientes temas: la redefinición de aspectos procedimentales de la justicia, relacionados con las normas de procedimiento penal y la descongestión de los despachos; el fortalecimiento de la justicia a través de la creación del Consejo Superior de la Judicatura, de la Fiscalía General de la Nación y de la Corte Constitucional, para incrementar la autonomía administrativa y financiera, y la estructura y capacidad operativa de esta rama; la aprobación del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1992; la conversión en normas permanentes de un conjunto de disposiciones de estado de sitio, que de otra forma hubieran perdido toda vigencia hacia el mes de octubre de 1992, entre las cuales cabe destacar las referidas a la lucha contra el narcotráfico y que darían lugar a la llamada justicia regional o de orden público.

165Otras decisiones significativas en las cuales tuvo participación el Congresito fueron la aprobación del Protocolo Adicional I de los convenios de Ginebra que contempla la protección y respeto a las víctimas; y la norma que permitió la aplicación de la acción de tutela, uno de los logros centrales del nuevo texto constitucional que hizo viable la posibilidad de exigir, por medio de la participación ciudadana, el cumplimiento de la carta de derechos.

166En su momento y en circunstancias favorables, el llamado Congresito fue una palanca inicial básica para la aplicación y desarrollo de la nueva Constitución, aunque algunas de las medidas no improbadas apuntaran en dirección contraria a la ruptura implícita en la Constitución, permitiendo así la continuidad de normas que, como las del estado de sitio, tenían impreso el sello del viejo orden.

c. Elecciones y ¿nuevo Congreso?

167De acuerdo con las disposiciones transitorias, las elecciones para conformar el nuevo Congreso se llevaron a cabo el 27 de octubre de 1991. En una campaña corta y rápida se pusieron a prueba las normas constitucionales electorales: la circunscripción nacional para la elección de senadores, las inhabilidades e incompatibilidades incrementadas significativamente, las prohibiciones explícitas para delegatarios y ministros, así como mecanismos que ya se habían probado como el tarjetón, la publicidad televisiva, etc.

168Varios aspectos centrales estaban en juego en esa elección. En primer lugar, la correlación de fuerzas entre la clase política tradicional aparentemente damnificada del Proceso Constituyente y las nuevas fuerzas, movimientos y liderazgos allí triunfantes; era en el fondo una disputa por la continuidad o el cambio en el nivel del sistema político. En segundo lugar, la nueva distribución del electorado que, desde otra perspectiva, permitía preguntarse por la continuidad o no del bipartidismo y por el rasgo distintivo del sistema que parecía emanar de todo el proceso. En tercer lugar, el alcance y los efectos prácticos de los cambios en las reglas del juego sobre la operación concreta de las relaciones políticas. En cuarto lugar, las reales posibilidades de desarrollo de la Constitución en la perspectiva dominante en los consensos allí construidos o el hecho de que tal proceso quedara en manos de quienes no compartían los fundamentos de la reforma instaurada. En quinto y último lugar, las opciones reales de superación de las prácticas y vicios contra los cuales aparentemente se había elaborado la Constitución del 91 o su readecuación bajo unas nuevas condiciones. En todos estos aspectos se dibujaba claramente la pugna entre el viejo y el nuevo orden.

169Los resultados electorales constituyeron un golpe fuerte para las nuevas fuerzas y liderazgos, y en general para los abanderados del cambio, la modernización y moralización de la política, cuya unidad como fuerza política se limitaba a estos enunciados. En efecto, el Partido Liberal recuperó sus mayorías de manera contundente (véase Cuadro 15), al obtener el 55% de las cumles en juego.

  • 35 Fueron varios los analistas que cayeron en este espejismo, incluido el autor de este texto. No obs (...)

170Ello significa que, aun con los cambios en la circunscripción, esta agrupación dio cabida de nuevo a la supuestamente derrotada clase política tradicional. La Nueva Fuerza Democrática, nfd, agrupación que en el fondo retomaba las banderas y los apoyos del Partido Social Conservador, consiguió retornar a su condición histórica de segunda fuerza, cabeza de las minorías. Aún con los cantos de sirenas que anunciaban el fin del bipartidismo35, éste recobró y mantuvo su vigencia, si bien en aquel momento el Partido Liberal parecía configurar un esquema de partido dominante ubicado en el centro del espectro político, con varias minorías en la disputa de cuotas variables y volátiles de poder.

CUADRO 15. ELECCIONES PARA SENADO OCTUBRE 27 DE 1991

CUADRO 15. ELECCIONES PARA SENADO OCTUBRE 27 DE 1991

Fuente: Juan Pablo Rodríguez, “Colombia: apertura del espacio político, ¿camino hacia el multipartidismo”, tesis para optar al título de politólogo, Bogotá, Universidad de los Andes, 1992, págs. 208 y 211, Cuadros 7 y 9.
Notas:
1. Incluye las listas presentadas por los conservadores independientes.
2. Otros incluye una curul para cada una de las siguientes fuerzas: Movimiento Unitario Metapolítico, Movimiento Nacional Progresista, Partido Nacional Cristiano, Unión Cristiana, Movimiento Unidos por Colombia, Movimiento Líder, Fuerza Progresista, Laicos por Colombia (católicos), Conservatismo Independiente, Reintegración Conservadora, Autoridades Indígenas de Colombia, Alianza Social Indígena y Organización Nacional Indígena. Los indígenas, en razón de la circunscripción nacional, tenían derecho a dos curules.

171No se puede desconocer, sin embargo, la presencia de otras agrupaciones en la arena política, que mostraban un debilitamiento del monopolio bipartidista, pero su dimensión e incidencia resultaba mucho menor de la esperada. Contra las cábalas previas, la circunscripción nacional para Senado no afectó en la magnitud prevista a los líderes regionales, muchos de los cuales con el voto de sus maquinarias alcanzaron la votación necesaria para acceder a la Corporación así fuera por residuo. Es cierto que tanto en la contienda para la Cámara como para el Senado, algunos perdieron y se vieron excluidos. De hecho, hubo una renovación de algo más del 40% de los representantes. Pero también se dieron procesos en otra dirección: representantes que alcanzaron por primera vez y gracias a la circunscripción nacional un lugar en el Senado. En síntesis, al menos por los lados de los dos partidos tradicionales, sectores provenientes de la clase política ocuparon de nuevo sus lugares de predominio.

172La ad m-19, virtual triunfadora de los comicios previos para la Constituyente, inició la tradicional caída electoral de todas aquellas agrupaciones no bipartidistas o de disidencia que han existido desde el Frente Nacional. No obstante, sus 454.467 votos le permitían ubicarse como tercera fuerza en la escena política. Detrás suyo, el msn daba las primeras señales de su prematuro agotamiento. Con sus 234.358 votos ocupaba apenas el cuarto lugar y de nuevo se veía superado por un movimiento suprapartidista, la nfd, de raíces más cercanas a la otra facción conservadora. Ni el msn, ni la ad m-19, lograron superar la obligada exclusión de sus líderes principales de las listas para Senado.

173Pese a lo señalado, algunas minorías alcanzaron gracias a la circunscripción nacional un lugar en el Senado. Tal fue el caso de la Unión Cristiana, el movimiento Metapolítico y los indígenas.

174La aplicación de las nuevas normas y mecanismos electorales modificaba algunos de los rasgos hasta entonces prevalecientes en las campañas, pero en el fondo quedaban a merced de la inmensa capacidad adaptativa de las tradicionales maquinarias electorales. El ejemplo de la circunscripción nacional es ilustrativo: fue una reforma aprobada con el objetivo de favorecer a las minorías y debilitar a las mayorías bipartidistas tradicionales; aunque favoreció las minorías señaladas, no ofreció los resultados esperados. Ello obedeció no sólo a limitaciones de la norma para modificar en una sola aplicación los resultados electorales, sino a esfuerzos de las tradicionales maquinarias partidistas. Para desvirtuar parcialmente estos objetivos, liberales y conservadores aprovecharon las limitaciones de las nuevas fuerzas y ahondaron su faccionalismo de modo que cada lista a lo sumo consiguiera un lugar por cociente y, en muchos casos, los cálculos apuntaban a conseguirlo por residuo. El llamado “avispero” fue la respuesta de una supuesta clase política debilitada que, sin embargo, consiguió así el primer triunfo de varios que sumaría en los siguientes años.

175Al instalarse el nuevo Congreso en diciembre de 1991, el desarrollo legislativo e institucional de la nueva Constitución había quedado en manos del gobierno, dispuesto a luchar por el nuevo orden tal y como lo entendía, y de la vieja y criticada clase política, de la cual era difícil esperar una dinámica favorable a un orden construido sin su concurso y, aún más, en su contra.

176El primer año de actividad del Congreso, muy poco para intentar una evaluación, permite señalar algunos de los principales rasgos de su actividad. Se ha señalado que el nuevo Congreso, lejos de aprovechar las modificaciones introducidas para fortalecerse, legitimarse y limpiar una imagen deteriorada, incurrió en prácticas supuestamente superadas, arcaicas, corruptas. Éstas afectaron no sólo su credibilidad, sino su presencia y poder institucional para equilibrar su posición respecto del Ejecutivo y hacer viables las reformas de fondo que en todos los terrenos requería el país. Tal caracterización, aceptable pero obvia en cuanto a las conclusiones, no permite un acercamiento adecuado a su desempeño en las dos legislaturas de 1992.

CUADRO 16. NÚMERO DE REPRESENTANTES A LA CÁMARA POR PARTIDO O MOVIMIENTO

CUADRO 16. NÚMERO DE REPRESENTANTES A LA CÁMARA POR PARTIDO O MOVIMIENTO

Fuente: Juan Pablo Rodríguez, “Colombia: apertura del espacio político, ¿camino hacia el multipartidismo”, tesis para optar al título de politólogo, Bogotá, Universidad de los Andes, 1992, pág. 191, Cuadro 5. pl: Partido Liberal: psc: Partido Social Conservador; msn: Movimiento de Salvación Nacional; mn con.: Movimento Nacional Conservador; up: Unión Patriótica; fp: Frente Popular; mvnc: Movimiento Nacional por Colombia; mum: Movimiento Unitario Metapolítico; uxc: Unidos por Colombia; ainco: Asociación Indígenas por Colombia.

CUADRO 17. CAMBIO EN LA FUERZA ELECTORAL DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS EN EL PROCESO CONSTITUYENTE DE 1991

CUADRO 17. CAMBIO EN LA FUERZA ELECTORAL DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS EN EL PROCESO CONSTITUYENTE DE 1991

Fuente: John Dugas y otros, “La Asamblea Nacional Constituyente, expresión de una voluntad general”, en Rubén Sánchez (compilador), Los nuevos retos electorales. Colombia 1990. Antesala del cambio, Bogotá, Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes-Cerec, 1991, Cuadro 4, pág. 212.

177Tal y como quedó conformado y en un contexto de transición indeterminado, la actividad del Congreso durante 1992 estuvo marcada por decisiones y prácticas confusas y dispersas, y fue contradictorio en lo relacionado con el desarrollo de la nueva Constitución. Su actividad se movió entre los reflejos y legados de las formas de hacer política con las cuales tradicionalmente había funcionado, y los efectos iniciales de las nuevas disposiciones introducidas. Con un estatuto del congresista bastante estricto, prácticas como el ausentismo y el turismo parlamentario se vieron necesariamente limitadas; en el caso de los auxilios, la reacción inicial fue buscar mecanismos para al menos tratar de ejecutar los recursos comprometidos en las sesiones de 1990; e instancias como la Comisión de Ética entraron en funcionamiento hasta producir la primera perdida de investidura de un representante. Este primer año fue inoperante en lo relacionado con el debate y aprobación de las leyes estatutarias y orgánicas que le correspondía tramitar para hacer efectivo el desarrollo de la Constitución y mantuvo su apatía en términos de la iniciativa legislativa.

EVOLUCIÓN ELECTORAL BIPARTIDÍSIMO Y OTROS 1990-1991

EVOLUCIÓN ELECTORAL BIPARTIDÍSIMO Y OTROS 1990-1991

Fuente: John Dugas y otros, “La Asamblea Nacional Constituyente: expresión de una voluntad general”, en Rubén Sánchez, Los nuevos retos electorales. Colombia 90. Antesala del cambio, Bogotá, Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes-Cerec, 1991, Gráfico 1, pág. 204.

  • 36 Tomado de Jaime Buenahora, La democracia .... págs. 75-76.

178No obstante se aprobaron algunas leyes que permitieron algunos avances en el proceso. Entre ellas36: la Ley 5a. o reglamento interno del Congreso, la Ley 24 que incorpora las normas sobre organización y funcionamiento de la Defensoría del Pueblo, la Ley 27 sobre el Estatuto General de la Función Pública, relacionado con la carrera administrativa y el control interno de las diferentes entidades oficiales, la ley sobre calendario electoral y la Ley 31 o marco normativo del Banco Central o de la República. Cabe agregar, por una parte, la ley de Indulto al m-19, indispensable para evitar que la cúpula de ese movimiento fuera a la cárcel como producto de diversas acciones delictivas de la época en que estaban alzados en armas; y, por la otra, la ley antisecuestro, primera ley producto de la iniciativa popular.

179Las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, uno de los aspectos más señalados como fuente de las modificaciones al papel del Congreso, tendieron a recaer en las prácticas previamente existentes. Es decir, el gobierno mantuvo la iniciativa y por su mayor capacidad política indujo la aprobación de algunas leyes, como la del Estatuto de la Función Pública. Aunque ya no tenía el recurso al nombramiento de los congresistas en cargos importantes de la administración, sí utilizó diversas fórmulas para asegurar el apoyo, especialmente de las mayorías liberales. Allí, el mismo gobierno promotor de la moralización del Congreso, recurrió a negociaciones, invitaciones, promesas y todo tipo de mecanismos en aras de conseguir apoyo en bloque de un partido hondamente fraccionado. El caso más manifiesto en tal sentido, fue la aprobación de la ley de reforma tributaria, en mayo de 1992.

  • 37 Entre éstas estaban: de los partidos, estatutaria de los estados de excepción, de servicios públic (...)

180Un cambio en el estilo de presión utilizado por el gobierno con respecto al Congreso se dio para la segunda legislatura ordinaria. El gobierno anunció que para continuar en el gabinete ministerial las fuerzas políticas o partidos allí representados deberían comprometerse a apoyar en el Congreso un paquete de leyes de origen gubernamental dirigidas al desarrollo de la Constitución37. Tanto Andrés Pastrana, jefe de la nfd, como Carlos Espinosa, liberal presidente del Senado, y Antonio Navarro Wolf, jefe de la ad m-19, suscribieron un acuerdo con el presidente Gaviria en torno a estos temas. Tanto el msn como el Partido Social Conservador se abstuvieron de tal compromiso, razón por la cual el gobierno restructuró el gabinete ministerial y excluyó cualquier representación de estas fuerzas políticas.

  • 3 Desde su instauración la moción de censura no se ha hecho efectiva. No obstante, ha servido como h (...)

181La fuga de Pablo Escobar ofreció una oportunidad sin igual para poner en práctica la moción de censura. Una Comisión del Senado escuchó las explicaciones de los ministros que tuvieron alguna responsabilidad en los errores cometidos para que tal hecho sucediera. Aunque la opinión solicitó se ejerciera a cabalidad esta nueva atribución del Legislativo y de hecho el presidente Gaviria asumió su responsabilidad ante los hechos, en definitiva ningún alto funcionario fue objeto de tal mecanismo. La Comisión Segunda de la Cámara, de manera un tanto sorpresiva, exoneró al presidente de toda responsabilidad por la fuga de Escobar. El ministro de Defensa, un civil luego de casi cuarenta años de que esta cartera perteneciera a los militares, asistió a los debates pero no fue objeto de ninguna recriminación que lo llevara a abandonar su cargo. Finalmente, varios oficiales de distintas fuerzas cargaron con la responsabilidad política y jurídica de lo sucedido. Además de que las circunstancias y el manejo dado por el gobierno condujeron a este resultado, la moción de censura se mostró como una norma teóricamente muy llamativa pero prácticamente inútil. Si se miran con cuidado las condiciones para hacerla efectiva, se confirma este aserto3. Para las relaciones Ejecutivo-Legislativo, este proceso en particular dio cuenta también de continuidades aun con la vigencia de los nuevas mecanismos.

d. El desarrollo institucional y la reforma del Estado

182En tres vertientes principales se llevó a cabo el proceso inicial de aplicación de la nueva Constitución. En primer lugar, con la creación e iniciación de funciones de un conjunto de nuevas instituciones (o viejas pero redefinidas). Éstas fueron impulsadas por el gobierno y contaron con la aprobación del Congresito. El mayor desarrollo se dio en la Rama Judicial. En segundo lugar, con la iniciativa gubernamental tendiente a aplicar simultáneamente las reformas ordenadas por la nueva Constitución para la Rama Ejecutiva y continuar con las propuestas de reforma y modernización del Estado de iniciativa gubernamental. Estas últimas expuestas desde el discurso de posesión y necesarias para adecuar el aparataje institucional a los procesos de reforma económica adelantados. Y, en tercer lugar, se llevó a cabo un esfuerzo por la moralización y mejoramiento de la gestión en la administración pública, uno de cuyos principales cometidos fue el diagnóstico de la corrupción administrativa y las propuestas de política tendientes a su control.

183En cuanto a la primera temática, se han señalado las varias instancias creadas en la Rama Judicial: Corte Constitucional, Consejo Superior de la Judicatura, Fiscalía. A ello se sumó la redefinición de la estructura y funciones de la Corte Suprema y el Consejo de Estado. En el lapso examinado lo que se puede señalar, además de los altos costos económicos de poner en marcha tales instancias, fue lo difícil que resultó la compleja articulación del nuevo esquema para la administración de la justicia en Colombia. Tanto la Fiscalía como la Corte Constitucional adquirieron, en razón de la situación de orden público, un alto protagonismo y reconocimiento en la opinión pública, que contrastaba con las críticas y cuestionamientos provenientes de las demás instancias de la Rama. Allí claramente se presentó una colisión de intereses y una pugna abierta por atribuciones y funciones que les aseguraría, además del reconocimiento, una presencia institucional relevante.

184Por momentos, la situación llegó al enfrentamiento público entre los responsables de cada una de las instituciones o de sus miembros principales. Esto motivó al gobierno a convocar a una reunión de los responsables de las distintas ramas del Poder Público y de algunas de las nuevas instituciones creadas por la Constitución de 1991 con el fin de solicitarles que evitaran tales enfrentamientos que daban la impresión de una profunda desarticulación en el Estado. La exigencia gubernamental precisa fue la cooperación no como acto formal, sino como mandato constitucional. Los conflictos no desaparecieron, pero el llamado del Ejecutivo y la inevitable consolidación de las nuevas instituciones llevaron a que finalmente cada una redefiniera su lugar institucional y sus ámbitos de acción e injerencia en lo jurídico-político.

185Algo similar ocurrió con las disposiciones que le dieron mayor autonomía al Banco de la República y, en particular, a su Junta Directiva de reciente creación, en el manejo de la política monetaria y cambiaria. Aunque el equipo económico del gobierno impulsó este proceso, las decisiones generaron debate público. A medida que la Junta asumió su función fundamental en la lucha contra la inflación y modificó algunas de las políticas previamente desarrolladas por el gobierno, las reacciones de los distintos sectores y del propio equipo económico del gobierno pasaron por fases de tensión y discusión. No obstante, para el período analizado y con la ley del Congreso aprobada, la banca central autónoma fue un hecho en Colombia.

186En relación con la reforma y modernización del Estado, que venía impulsada por el gobierno Gaviria, pero que fue parcialmente reorientada y profundizada por la Constitución, en el período estudiado se adelantaron dos procesos básicos. De una parte y amparado en las leyes que se deberían expedir en instancias básicas del ordenamiento social, el gobierno apresuró las medidas tendientes a redefinir competencias, eliminar instituciones y empresas estatales y delinear mejor el “adelgazamiento” del Estado, para lo cual se apoyó también en el fortalecimiento de la descentralización. Fue así como se impulsaron algunas privatizaciones y se puso en la agenda de debate público las decisiones sobre otras. Casos complejos como el de las telecomunicaciones motivaron agudos conflictos sindicales y finalmente fueron postergados en su realización definitiva.

187Y de la otra, aprovechó las facultades extraordinarias que le otorgó el artículo transitorio 20 y preparó un paquete de decretos de reforma de muchas de las instancias institucionales conformantes del Estado central. Éste fue expedido casi al termino de tales facultades, en diciembre de 1992. Tales decretos generaron tensiones entre el gobierno y el Consejo de Estado, pues éste veía una inadecuada interpretación acerca de lo que se podía restructurar y reformar según el texto del artículo transitorio constitucional. Allí se reorganizaron ministerios y dependencias del orden nacional; se redefinió el sector descentralizado o paraestatal, aunque primó alguna tendencia a la supresión de entidades, especialmente las empresas industriales y comerciales, y las sociedades de economía mixta.

188Finalmente y en cuanto a la moralización y mejoramiento de la gestión en la administración pública, en este año el gobierno intentó sentar bases importantes en los dos ámbitos. La ley sobre el Estatuto de la Función Pública recogió varios de estos aspectos y fue notorio el esfuerzo simultáneo por aclimatar la lucha contra la corrupción e introducir técnicas actuales para la gerencia pública, tendientes a una gestión eficiente y transparente. Aquí los resultados fluctuaron entre los escándalos de corrupción publicitados por los medios, la inserción de instancias institucionales heterogéneas en procesos de reforma administrativa y los obstáculos insalvables producto de la dinámica común de operación del Estado colombiano, convertido en una compleja estructura burocrática sólo parcialmente adscrita a los requerimientos de mejorar su función.

189Los esfuerzos por modernizar y fortalecer el Estado y por conseguir una gestión pública eficiente y transparente, ofrecieron resultados parciales, aislados y en no pocos casos contradictorios. El Estado colombiano se reformó a su ritmo y se adaptó a las exigencias del nuevo modelo de desarrollo, pero difirió varias de las privatizaciones más significativas y conflictivas, mientras mantuvo instancias que todos los diagnósticos señalaban como prescindibles. En esta tónica reafirmó su tradición moderada, en relación con procesos similares en otros países de la región. Pese a todo ello, el Estado no consiguió un cabal fortalecimiento ni logró enrumbarse en la dirección de superar su histórica debilidad.

6. VIRAJE EN EL RÉGIMEN, TRANSICIÓN EN EL SISTEMA

190Al finalizar el período examinado, la situación de orden público obligaba al gobierno a expedir, bajo estado de conmoción interior, normas aún más rigurosas que las existentes para combatir tanto al narcotráfico como a la guerrilla. Sin que estuviera todavía aprobada la ley estatutaria de los estados de excepción, el gobierno puso en marcha estas severas medidas y dejó en manos del Congreso y de la Corte Constitucional la aprobación política y jurídica de lo legislado. De nuevo la realidad política y en particular la del orden público obligaban a la utilización de estos mecanismos y a aceptar el primer fracaso contundente de la nueva Carta Política: no había logrado constituirse en un pacto de paz que ayudara tangiblemente a desvirtuar las diferentes manifestaciones de violencia. Como consecuencia y dentro de los nuevos parámetros, el gobierno tenía que recurrir al conjunto de facultades excepcionales allí instituidas para tratar de conservar un manejo mínimo del orden público. Ello implicó un relativo retorno al predominio presidencial y un cuestionamiento de hecho a muchas de las modificaciones que dificultosamente se habían introducido en el nuevo texto.

191Las medidas de excepción significaron, además, el retiro de la ad m-19 del gobierno, con lo cual cambiaron por completo las alianzas que había construido el gobierno para sustentar políticamente el revolcón y la Constituyente. Culminó así una primera fase de aplicación del pacto político gestado en esta corporación. El gobierno, si bien estaba dispuesto a conservar la iniciativa para el desarrollo de la normatividad allí incluida, había modificado su comportamiento básico para sacarlo adelante. La perspectiva de manejo del orden público y el cambio de las coaliciones de apoyo así lo indicaban.

192Lo sucedido en estos meses iniciales de aplicación de la nueva Constitución y, en particular, lo sucedido con el Congreso mostró con claridad los desafíos y obstáculos que la práctica política real le planteaba al texto constitucional. Posiblemente éste era novedoso y reformador, pero carecía de una fuerza política con capacidad para inducir en su desarrollo el perfil que le resultara más favorable. Si bien el régimen político había sufrido una importante modificación y de hecho las reglas del juego político no eran ya las mismas, la traducción que de éstas se hiciera en el terreno concreto de las relaciones políticas estaba por definirse. Y allí, aunque también se daban condiciones para una transición hacia algo diferente, el peso de lo existente y la debilidad de lo novedoso ofrecían un panorama de luces y sombras como el descrito.

193No obstante, había cambios que obligaban a adaptar y redefinir prácticas políticas consolidadas, pero de nuevo eran éstas las que parecían fijar los parámetros, la direccionalidad y la profundidad del cambio político propuesto. La fase examinada permite ver el inicio de este proceso, pero impide caracterizar con mayor precisión la trayectoria del sistema político en configuración.

194El orden político colombiano estaba en proceso de redefinición. El cambio en el régimen continuaba, en términos del desarrollo normativo de la Constitución, y el sistema político entraba en una fase transicional que involucraba a todos los actores, empezando por los partidos y movimientos protagónicos en el proceso previo. No obstante, resultaba evidente entonces la reacción exitosa de la clase política y el envejecimiento prematuro de las nuevas opciones tan vigorosas mientras se gestó y desarrolló la Constituyente.

195Pero todos estos cambios complejos, difíciles, dispersos, caracterizados por avances y retrocesos, logros y fracasos, transformaciones y continuidades, parecían no afectar de manera significativa otros ámbitos del acontecer social. Todas las energías y recursos gastados en el Proceso Constituyente de 1991 no alcanzaban a incidir centralmente ni las violencias, que seguían su tendencia a mayor fragmentación, complejidad y multiplicidad de actores participantes con creciente capacidad destructiva; ni el rumbo autónomo de la economía controlado cada vez más por las fuerzas del mercado en las cuales pesaban significativamente los grandes conglomerados económicos que permitirían hablar de un capitalismo de grandes corporaciones; ni tampoco los complejos visos de descomposición social presentes en Colombia, en una sociedad compleja y múltiple en la cual los modernos medios de comunicación jugaban un papel de creciente capacidad en la generación de temas de atención para una opinión que se mostraba dinámica en torno a problemas inmediatos, pero apática y desmovilizada en relación con los temas de la política nacional. Ciertamente, una mirada profunda y de amplia perspectiva permitiría encontrar interrelaciones e influencias varias entre los ámbitos mencionados (como el generado, por ejemplo, por la vigencia de la acción de tutela), pero en el sentido más concreto e inmediato de este análisis y en el esfuerzo por establecer efectos políticos de mayor calado, de nuevo la dinámica del régimen y de la política institucional, partidista y electoral, parecía constituir un ámbito de relaciones autónomas, aislado de los otros procesos.

196Ahora bien, en una mirada más precisa del Proceso Constituyente como viraje hacia la consolidación democrática, es factible señalar cómo implicó para Colombia una forma particular de inserción en la oleada democratizadora que se dio en la región en la década de los años ochenta y comienzos de la década de los años noventa. Ésta adoptó, sin embargo, una traducción interesante en el caso colombiano. Aparentemente solucionada la adopción estable de una fórmula de democracia liberal representativa desde la década de los años cincuenta, pero sobreentendido su carácter limitado, excluyente e imperfecto, el nuevo diseño institucional pretendía una ampliación y corrección de tal modelo sobre cuatro rasgos principales. Éstos resultaban parcialmente contradictorios entre sí: eliminación de las trabas a la competencia política; introducción de los mecanismos y procedimientos propios de la democracia directa y participativa; profundización de los procesos de descentralización política para entregar más atribuciones y capacidad decisoria a las entidades territoriales y locales; y, finalmente, la adopción de una carta de derechos y un conjunto de deberes estatales que tradujeran el carácter social del Estado de Derecho a implantar.

  • 38 Véase Guillermo O’Donnell, “Delegative Democracy”, en Journal of Democracy, 5, N° 1, enero de 1994

197Tanto en el ejercicio del poder durante el gobierno Gaviria y como producto, en parte, de las nuevas disposiciones constitucionales, la política en Colombia tuvo que adoptar y adaptarse a las nuevas condiciones que esta actividad seguía en la región. Algunos rasgos de ese proceso pueden enunciarse: un marcado pragmatismo, ajeno a retóricas e ideologías, pero muy cercano a los principios tecnocráticos fijados por el neoliberalismo; cánones de eficiencia/efectividad en la gestión, que luchaban por subordinar funcional y operacionalmente las prácticas de intermediación tradicionales, pero que enfrentaban tensiones y obligaban a ciertas concesiones respecto a los sectores políticos tradicionalmente dominantes en lo electoral; permanencia de rasgos de la llamada “democracia delegativa”38 que, en Colombia, tenían larga trayectoria por el uso recurrente y duradero del estado de sitio, pero que ahora adoptaban algunos rasgos novedosos; arreglos particulares entre concentración de atribuciones y cesión de funciones, notorio especialmente en la pérdida del manejo monetario a manos de la banca central; predominio de los indicadores de estabilidad macro-económica, como elementos básicos para definir el rumbo y los límites de la política gubernamental; y replanteamiento de las relaciones entre los poderes públicos.

  • 39 Véase Francisco Leal, “Estructura y coyuntura de la crisis política”, en Leal y Zamosc (editores), (...)

198Ahora bien, son algunas de estas características las que han permitido considerar el Proceso Constituyente de 1991 como un cambio en el régimen, que implicó un viraje favorable hacia la consolidación democrática en Colombia. Si bien es cierto el proceso puede catalogarse como una salida impostergable ante lo que varios autores denominaron la “crisis de legitimidad del régimen político”39 instaurado con el Pacto frentenacionalista, la forma en que se buscó redefinir las normas de la competencia política admiten la definición aquí propuesta. Tales modificaciones eliminaron las restricciones en la contienda electoral y política de los partidos, incorporaron mecanismos que apuntaban a modernizar los procedimientos políticos y electorales y, por la vía de los recursos a la promoción de la democracia participativa, intentaron recomponer la escena política colombiana y devolverle la centralidad perdida en la fragmentación y despolitización de la arena política en Colombia.

199De igual forma, las nuevas instituciones creadas y la redefinición de atribuciones y de la interrelación entre los poderes buscaron, en alguna medida, apuntalar en el terreno institucional y jurídico los elementos de consolidación señalados. No obstante, todo lo planteado se instauró a nivel del régimen político y es allí donde empezó •a ser experimentado, sin que su operación y sus efectos modificaran de inmediato y sustantivamente el ejercicio práctico de la política, ni su injerencia en los otros ámbitos del acontecer social.

Notes

1 En un proceso que algunos autores han denominado rehegemonización, el cual obedece a la desaparición de la Unión Soviética y al escaso interés de Japón y la Unión Europea en la región. Se manifiesta en el peso del modelo económico estadounidense centrado en la reducción de la acción económica del Estado, presión por la desregulación de las relaciones laborales y la liberalización de los circuitos económicos y financieros. Véase Hugo Fazio, “Colombia y América Latina en las relaciones internacionales contemporáneas”, y Juan Gabriel Tokatlián, “Colombia, política exterior y no alineamiento: entre la expectativa y la disyuntiva”, en Saúl Franco (editor), Colombia contemporánea, Bogotá, ECOE-Iepri, 1996.

2 Véase, entre otros, Joan M. Nelson (editora), Crisis económica y políticas de ajuste, Bogotá, Norma, 1994.

3 Al iniciarse el gobierno de Virgilio Barco y basado en su aplastante victoria en las elecciones presidenciales frente al candidato conservador Alvaro Gómez (58,3% de los 7.229.937, contra sólo 35,8%), el presidente electo decidió no consultar al Partido Conservador los miembros que iría a nombrar en el gabinete ministerial. Aunque mantuvo su adhesión a lo ordenado por la Constitución en el sentido de dar participación adecuada y equitativa al segundo partido en votos, el procedimiento utilizado llevó a la negativa de los conservadores a participar en el gobierno. Luego de casi treinta años de gobiernos compartidos, el presidente Barco inició y mantuvo su gestión con ministros liberales exclusivamente. Para darle mayor estructura a lo sucedido, junto con su primer ministro de Gobierno idearon lo que se denominó el esquema gobierno-oposición. Los crecientes problemas de orden público y lo que se denominaba la aguda crisis política que afrontaba el gobierno, llevaron a flexibilizar el esquema y a buscar mayores instancias de contacto e interrelación con el principal partido opositor. De allí el carácter bipartidista del Acuerdo reseñado.

4 Para la reconstrucción del Proceso Constituyente fueron útiles: los textos de Hernando Valencia Villa, “De las guerras constitucionales en Colombia: Capítulo LXVIII, un informe sobre la Reforma Barco”, en Análisis Político, N° 6, Bogotá, enero a abril de 1989; “La Reforma Constitucional de Barco: entre el terror blanco del narcotráfico y el agujero negro del Referéndum”, en “La supercrisis, dossier”, en Análisis Político, N° 8, Bogotá, septiembre a diciembre de 1989; “Por una Asamblea Constituyente Democrática”, en Análisis Político, N° 9, Bogotá, enero a abril de 1990; “El Constituyente de 1990 y la Constituyente de 1991”, en Análisis Político, N° 11, Bogotá, septiembre a diciembre de 1990; los documentos del gobierno como Presidencia de la República. Del Plebiscito a la Asamblea Constitucional, 4 tomos, Bogotá. Imprenta Nacional, 1990 y los relativos a la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente (véase la sección 4. Documentos en la D. Literatura sobre el Proceso Constituyente de 1991 en la Bibliografía); Dugas, La Constitución de 1991: ¿un pacto político viable?, Bogotá, Departamento de Ciencia Política, 1993; Manuel José Cepeda, La Constituyente por dentro: mitos y realidades, Bogotá, Imprenta Nacional, 1993, y Carmenza Echeverri de R.. Conflicto social y Constituyente, Medellín, Universidad Libre Seccional Cali-Biblioteca Jurídica dike, 1993, y en coautoría con Libardo Orejuela Díaz, La Constitución de 1991 ante la crisis de legitimidad institucional. Cali. Universidad Libre seccional Cali, 1995.

5 Al no aprobarse la reforma constitucional, la oferta gubernamental para darle cabida a sus líderes desmovilizados en el nuevo Congreso quedó cancelada.

6 Aunque resulta difícil indagarlo, hubo en el apoyo al conteo de la “séptima papeleta” un cambio en la posición de los medios de comunicación y de sectores influyentes previamente reacios a cualquier iniciativa como la señalada, que es indicativa de algún tipo de acuerdo secreto y no escrito para darle viabilidad al proceso. Análisis recientes han tratado de rescatar el histórico papel del movimiento estudiantil. Pese a tales esfuerzos cabe considerar que no hubo ninguna organización estudiantil que pueda válidamente, apropiarse de los efectos de una iniciativa que caló coyunturalmente. Este es un buen ejemplo de las contingencias de la historia.

7 Ésta incluía los siguientes diez temas: Congreso, Justicia y Ministerio Público, Administración Pública, Derechos humanos, Régimen departamental y municipal. Mecanismos de participación, Estado de sitio, Temas económicos y Control fiscal.

8 Véase “Cronograma comisiones y subcomisiones preparatorias”, en Presidencia de la República, Una Constituyente para todos los colombianos: documentos de las comisiones preparatorias v las mesas de trabajos, Bogotá, Imprenta Nacional, septiembre de 1990.

9 Véase John Dugas (compilador), La Constitución de 1991 ..., págs. 202-203. Cabe señalar que se contabilizó como liberal la lista encabezada por Fernando Carrillo que en un principio aparecía a nombre del movimiento estudiantil.

10 Para Dugas, La Constitución dos de estos acuerdos son catalogados como coaliciones políticas que tendieron a darse entre las nuevas fuerzas de la Constituyente, es decir, la ad m-19, el msn, las minorías y algunos liberales. Ellas corresponderían a la elección de la Mesa Directiva y la revocatoria del mandato a los congresistas. Si bien las decisiones formales se tomaron dentro de la Asamblea, su negociación y definición se dio por fuera.

11 Por autodefensas se hace referencia a grupos de justicia privada, generalmente organizados por propietarios de tierras, ganaderos, etc. En Colombia fueron promovidos por las Fuerzas Armadas entre 1965 y 1989, año en que fue derogado el decreto que les daba viabilidad legal. Al amparo del narcotráfico incrementaron su presencia, sus recursos y su capacidad militar. Históricamente, los grupos de resistencia campesina que dieron origen a las guerrillas comunistas también se denominaron autodefensas.

12 Desarrollada desde el gobierno de Virgilio Barco. Véase Virgilio Barco, El restablecimiento del orden público: una utilización innovadora del estado de sitio. Volumen VII (varios tomos), Bogotá, Imprenta Nacional, 1990.

13 Para una elaboración al respecto véase Dugas, La Constitución .... págs. 33-42, aunque sus referencias al tema de las transiciones son discutidas en el capítulo 4.

14 Véase Hernando Valencia Villa, Cartas de batalla: una crítica del constitucionalismo colombiano, Bogotá, Siglo xxi-Cerec, 1987, y Gonzalo Sánchez, “Guerra y política en la sociedad colombiana”, en Análisis Político, N° 11, Bogotá, septiembre a diciembre de 1990.

15 Véase John Dugas, La Constitución ... y Manuel José Cepeda, La Constituyente ...

16 Tal es el título del texto editado por Joan Nelson a partir de un estudio comparado de los procesos de ajuste, restructuración económica y transición a la democracia en varios países de América Latina, en el cual se concluye que la salida a una convergencia de fenómenos complejos como los señalados fue posible a partir de la configuración de este tipo de coaliciones, cambiantes y momentáneas, únicas posibles en las circunstancias actuales. Véase Joan M. Nelson (editora), Coaliciones frágiles...

17 Corresponden a aquellas que Dugas denomina coaliciones políticas y que en este análisis corresponden más bien a los acuerdos que permitieron la construcción del pacto político de la Constitución de 1991. En ellas la alianza ganadora se dio entre la ad m-19, el msn y las minorías, contra el bipartidismo. Véase Dugas, La Constitución págs. 69-75.

18 Véase Cepeda, La Constituyente .... págs. xvi-xviii. El universo tomado para este análisis fue únicamente el de las votaciones nominales que permitían identificar con toda claridad el comportamiento de cada delegatario.

19 Dugas, La Constitución págs. 74-75.

20 Tal y como los caracteriza Dugas en La Constitución .... pág. 75.

21 Tales son los resultados del análisis efectuado por Cepeda en La Constituyente págs. xxi-xxxiv. Allí se miran tres conceptos: cohesión, o la frecuencia con la cual más del 70% de los miembros de una fuerza política vota en un mismo sentido; núcleo, el número promedio de constituyentes que la mayoría de las veces vota en un mismo sentido; y disciplina, cuando un moví miento bien cohesionado (entre el 70 y el 100 por ciento) vota igual que su jefe. Ello con el fin de indagar cómo actuaron las fuerzas políticas en la Constituyente. Este examen ofreció los siguientes resultados a partir de 83 votaciones nominales: el Partido Liberal tuvo una cohesión del 75%, un grado de disciplina de casi el 69% y sólo 32 rupturas en su núcleo; el Partido Social Conservador tuvo un 80% de cohesión, un 51% de disciplina y presentó 36 rupturas de su núcleo; la ad m-19 tuvo un 81% de cohesión, un 77% de disciplina y 33 rupturas; y el msn tuvo un 77,5% de cohesión, un 56.5% de disciplina y 43 rupturas.

22 La ad m-19 fue una constelación de fuerzas disímiles: 6 ex guerrilleros (contando a Marcos Chalita quien sustituyó al técnico de fútbol Francisco Maturana), 3 liberales (uno de ellos supuestamente de las autodefensas), 3 conservadores, 3 sindicalistas, un antiguo anapista, un ex asesor de la up, un académico y un estudiante.

23 Tal es la caracterización de Dugas que, en términos generales, reafirma lo concluido por Cepeda.

24 De donde se deriva la imagen comúnmente aceptada que presenta Dugas en, La Constitución págs. 48-56, la cual enfatiza la fragmentación y la falta de unidad como rasgos dominantes. En ella, sin embargo, es relevante prestar atención a los matices.

25 El msn incluyó en su única lista suprapartidista a liberales y sindicalistas, además de los conservadores. De los once electos, siete eran conservadores, tres liberales y un sindicalista de filiación conservadora.

26 Incluso el delegatario Alberto Zalamea, del msn, présentó como proyecto el texto de la Constitución de 1886.

27 Cepeda, La Constituyente págs. 1-lii.

28 El lema está planteado en el preámbulo, en el artículo 1, que forma parte de los principios fundamentales, en el artículo 40 en el cual se habla del derecho de todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y de los mecanismos para ejercerlo, en el artículo 41 en que se habla del fomento a las prácticas democráticas para el aprendizaje de los principios y valores de la participación ciudadana, el Título IV que trata de la participación democrática y de los partidos políticos, el artículo 152 que establece la regulación de las instituciones y mecanismos de participación ciudadana por medio de una ley estatutaria expedida por el Congreso, el artículo 155 que incorpora la iniciativa popular para las leyes y reformas constitucionales que discute el Congreso, el Título IX de las elecciones y la organización electoral, el artículo 311 del Régimen municipal que ordena a los municipios promover la participación comunitaria, el artículo 340 que incluye representantes comunitarios, además de muchos otros, en el Consejo Nacional de Planeación, el artículo 369 que indica que la ley fijará las formas de participación de los usuarios en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten servicios públicos, y en el Título XIII de la reforma de la Constitución, en el cual queda consignada la posibilidad de reforma a través de referendo, la iniciativa popular y otros mecanismos participativos para estos propósitos.

29 Con la realización simultánea de las distintas elecciones se establecía una pirámide electoral que iba desde el Senado hasta los Concejos municipales, pasando por la Cámara y las Asambleas departamentales. En ciertos casos se pudo extender esta red hasta el candidato presidencial y con las elecciones populares de alcaldes se intentó hacer lo mismo. Para las facciones resultaba factible asegurar que el elector sufragara en todas estas instancias por candidatos de la misma agrupación. Esto fue lo que se buscó romper al prohibir la simultaneidad de distintos procesos electorales.

30 Para un análisis de este aspecto véase mi trabajo El juego .... capítulo 2.

31 Véase Carlos Monroy (coordinador), ¿Rige aún la Constitución de 1886?, Bogotá, Centro de Estudios Colombianos, 1995.

32 Véase Mauricio Vargas, Memorias serretas del revolcón, Bogotá, Tercer Mundo Editores, 1993.

33 En 1992 la economía, en términos del Producto Interno Bruto, pib, creció a un 3,3%, un punto porcentual por encima del crecimiento en 1991.

34 Esta función implicaba estudiar los decretos presentados por el gobierno con dos alternativas: improbarlos, es decir, no aprobarlos, lo que conducía a negarles la posibilidad de tener vigencia jurídica; o no improbarlos, es decir, aprobarlos y convertirlos en legislación vigente. El juego semántico, de eminente carácter legalista, tuvo que ver con las precauciones para acotar las funciones de esta corporación de modo que no adquiriera competencias legislativas de orden semejante a las del Congreso.

35 Fueron varios los analistas que cayeron en este espejismo, incluido el autor de este texto. No obstante, ante la evidencia electoral se retomó una vía menos voluntarista para el análisis. Véase Andrés Dávila. “¿Del bipartidismo a un nuevo sistema de partidos?: crisis, constituyente y reconstrucción de un orden político en Colombia”, en América Latina Hoy, Segunda Época, N° 3, Madrid, 1991.

36 Tomado de Jaime Buenahora, La democracia .... págs. 75-76.

37 Entre éstas estaban: de los partidos, estatutaria de los estados de excepción, de servicios públicos, de telecomunicaciones, de asuntos energéticos, de doble nacionalidad, la convención de Viena, de educación, de seguridad social, de ordenamiento territorial, de financiación de entidades territoriales.

38 Véase Guillermo O’Donnell, “Delegative Democracy”, en Journal of Democracy, 5, N° 1, enero de 1994.

39 Véase Francisco Leal, “Estructura y coyuntura de la crisis política”, en Leal y Zamosc (editores), Al filo del caos, Bogotá, Tercer Mundo Editores-Universidad Nacional de Colombia, 1990.

Notes de fin

1 Dugas toma como base 448 artículos votados. Cepeda en La Constituyente..., pág. xxxv sobre 380 habla de 22 artículos que obtuvieron entre 37 y 39 votos solamente, es decir, entre 51 y 53%.

2 Se utilizaron las categorías de consenso definidas por Cepeda, pág. xliii-xliv.

3 Desde su instauración la moción de censura no se ha hecho efectiva. No obstante, ha servido como herramienta de control respecto de algunos ministros y, en la práctica, condujo por lo menos a la renuncia de un ministro del Interior en el período Pastrana, como fórmula para evitar que la moción siguiera su curso.

Table des illustrations

Titre CUADRO 6. ELECCIONES PRESIDENCIALES, 1990
Légende Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil, Estadísticas Electorales, 1990, Bogotá, 1990.
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Titre CUADRO 7. VOTACIÓN CANDIDATOS LIBERALES A LA PRESIDENCIA EN EL POS FRENTE NACIONAL, 1974-1990
Légende Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil, Estadísticas Electorales, Varios años, Bogotá, 1974-1990 y Patricia Pinzón, “Las elecciones de 1990”, en Rubén Sánchez (compilador), Los nuevos retos electorales. Colombia 1990. Antesala del cambio, Bogotá, Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes-Cerec, 1991, págs. 131-132.Notas:1. % V.O D: Porcentaje de victoria o derrota del candidato liberal.2. El Partido Liberal fue dividido a estas elecciones. López M. fue el candidato oficial y Galán el candidato de la disidencia del Nuevo Liberalismo. Al igual que en 1946, la división los llevó a la derrota, pues la suma de sus votos les daba la victoria por un 5,2%.3. Diferencia respecto al segundo candidato en votos, Ávaro Gómez, del msn. Si se suman los votos de este candidato y los del candidato del psc la diferencia es de sólo un 9%.
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Titre CUADRO 8. PRESIDENCIALES VS. CÁMARA EN EL POS FRENTE NACIONAL PORCENTAJES
Légende Fuente: Jonathan Hartlyn, La política del régimen de coalición, Bogotá, Tercer Mundo Editores-Ediciones Uniandes-cei, 1993, Cuadros 11 y 12, págs. 196 y 198. Juan Pablo Rodríguez, “Colombia: apertura del espacio político, ¿camino hacia el multipartidismo”, tesis para optar al título de politólogo, Bogotá, Universidad de los Andes, 1992, págs. 107 y 108 y John Dugas y otros, “La Asamblea Nacional Constituyente, expresión de una voluntad general”, en Rubén Sánchez, (compilador), Los nuevos retos electorales. Colombia 1990. Antesala del cambio, Bogotá, Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes-Cerec, 1991, págs. 210-211.Notas:1. Incluye votación por el Nuevo Liberalismo, disidencia del Partido Liberal que obtuvo un 6% de los votos.2. Incluye votación por Luis Carlos Galán, que correspondió al 11% de los votos.
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Titre CUADRO 9. CONVOCATORIA A LA ASAMBLEA CONSTITUCIONAL RESULTADOS
Légende Fuente: Patricia Pinzón, “Las elecciones de 1990”, en en Rubén Sánchez, (compilador), Los nuevos retos electorales. Colombia 1990. Antesala del cambio, Bogotá, Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes-Cerec, 1991, pág. 125. El dato total de votación y los porcentajes difieren de los comúnmente citados que hablan de 6'047.576 votos totales y, por tanto, de un 86,6% de votos por el sí.
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Titre CUADRO 10. ELECCIONES PARA LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE VOTACIÓN
Légende Fuente: John Dugas y otros, “La Asamblea Nacional Constituyente, expresión de una voluntad general”, en Rubén Sánchez (compilador), Los nuevos retos electorales. Colombia 1990. Antesala del cambio, Bogotá, Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes-Cerec, 1991, págs. 209-211.
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Titre CUADRO 11. CONSTITUYENTES ELEGIDOS SEGÚN LISTAS
Légende Columna 1: Número de listas de los elegidos.
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Titre CUADRO 121. EL CONSENSO EN EL PRIMER DEBATE
Légende Fuente: John Dugas, “Cuadro 7: Votación de los artículos aprobados en primer debate en plenaria”, en “El desarrollo de la Asamblea Nacional Constituyente”, en John Dugas (compilador), La Constitución de 1991: ¿un pacto político viable?, Bogotá, Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, 1993.
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Titre CUADRO 132. EL CONSENSO EN EL ARTICULADO FINAL
Légende Fuente: Manuel José Cepeda, La Constituyente por dentro: mitos y realidades, Bogotá, Presidencia de la República, 1993.
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Titre CUADRO 14. EL CONSENSO EN LOS TÍTULOS DE LA CONSTITUCIÓN
Légende Fuente: Manuel José Cepeda, “Consenso en los pilares fundamentales”, en La Constituyente por dentro: mitos y realidades, Bogotá, Presidencia de la República, 1993, pág. xliv.
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Titre CUADRO 15. ELECCIONES PARA SENADO OCTUBRE 27 DE 1991
Légende Fuente: Juan Pablo Rodríguez, “Colombia: apertura del espacio político, ¿camino hacia el multipartidismo”, tesis para optar al título de politólogo, Bogotá, Universidad de los Andes, 1992, págs. 208 y 211, Cuadros 7 y 9.Notas:1. Incluye las listas presentadas por los conservadores independientes.2. Otros incluye una curul para cada una de las siguientes fuerzas: Movimiento Unitario Metapolítico, Movimiento Nacional Progresista, Partido Nacional Cristiano, Unión Cristiana, Movimiento Unidos por Colombia, Movimiento Líder, Fuerza Progresista, Laicos por Colombia (católicos), Conservatismo Independiente, Reintegración Conservadora, Autoridades Indígenas de Colombia, Alianza Social Indígena y Organización Nacional Indígena. Los indígenas, en razón de la circunscripción nacional, tenían derecho a dos curules.
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Titre CUADRO 16. NÚMERO DE REPRESENTANTES A LA CÁMARA POR PARTIDO O MOVIMIENTO
Légende Fuente: Juan Pablo Rodríguez, “Colombia: apertura del espacio político, ¿camino hacia el multipartidismo”, tesis para optar al título de politólogo, Bogotá, Universidad de los Andes, 1992, pág. 191, Cuadro 5. pl: Partido Liberal: psc: Partido Social Conservador; msn: Movimiento de Salvación Nacional; mn con.: Movimento Nacional Conservador; up: Unión Patriótica; fp: Frente Popular; mvnc: Movimiento Nacional por Colombia; mum: Movimiento Unitario Metapolítico; uxc: Unidos por Colombia; ainco: Asociación Indígenas por Colombia.
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Titre CUADRO 17. CAMBIO EN LA FUERZA ELECTORAL DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS EN EL PROCESO CONSTITUYENTE DE 1991
Légende Fuente: John Dugas y otros, “La Asamblea Nacional Constituyente, expresión de una voluntad general”, en Rubén Sánchez (compilador), Los nuevos retos electorales. Colombia 1990. Antesala del cambio, Bogotá, Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes-Cerec, 1991, Cuadro 4, pág. 212.
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Titre EVOLUCIÓN ELECTORAL BIPARTIDÍSIMO Y OTROS 1990-1991
Légende Fuente: John Dugas y otros, “La Asamblea Nacional Constituyente: expresión de una voluntad general”, en Rubén Sánchez, Los nuevos retos electorales. Colombia 90. Antesala del cambio, Bogotá, Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes-Cerec, 1991, Gráfico 1, pág. 204.
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© Institut français d’études andines, 2002

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