La modernización y el sistema político1

1Si la democracia es ‘el gobierno del pueblo’, o quiere serlo, tiene delante un desafío: expresar en su seno las demandas y las aspiraciones de todos aquellos sectores sociales que forman la sociedad ecuatoriana. Toda democracia tiene el mandato de recoger y canalizar institucionalmente esas demandas. ¿Puede la democracia ecuatoriana dar una forma institucional a las aspiraciones de todos esos sectores? Una democracia necesita actores que puedan definir sus quejas y expresarlas, en una palabra: que sepan lo que quieren. Pero la democracia ecuatoriana se instaló en una sociedad desgarrada por viejas exclusiones estructurales de varios siglos. Están excluidos los más pobres entre los pobres. Se nota la ausencia secular de grupos étnicos enteros, de pueblos con costumbres y organizaciones sociales propias. Se advierten rupturas regionales, que han acompañado la historia nacional de dos siglos. Exclusiones sociales, étnicas y regionales seculares. Sobre esa sociedad se afincó, hace veinte años, un proyecto de integración democrática. Esta democracia se encuentra de pronto obligada a responder a una pregunta dramática: ¿es posible incluir a todos en un diseño institucional capaz de manejar el conflicto social y político dentro de los límites fijados?

2El conflicto es un invitado inevitable de toda sociedad y de todo proceso social. No se trata de buscar evitar lo inevitable sino de confinarlo dentro de límites que permitan manejarlo con los menores costos y los mayores beneficios generales. A veces es mejor que los conflictos latentes (y por tanto ocultos) aparezcan y se desarrollen. De esa manera la sociedad podrá identificar y atacar los problemas de los que es expresión. La democracia ofrece una serie de mecanismos para manejar esos conflictos. En el Ecuador predomina para muchos la creencia de que esos mecanismos no son aceptados, ni siquiera por los dirigentes políticos que los usan, diseñan y viven de ellos. Se los utilizaría exclusivamente, en realidad, como una buena excusa para argumentar y legitimar posiciones previas. La institucionalidad democrática no sería, entonces, para los actores plenamente legítima y universalmente aceptada. Conviven, junto a los mecanismos institucionales de la democracia, los viejos instrumentos de control político propios de una sociedad de antiguo régimen.

3Se podría argumentar que estos temas no estuvieron en la agenda del período histórico que se abrió en 1978. El sistema político no habría sido diseñado para tratar, reformar o siquiera considerar cambios estructurales. Su diseño respondería más bien a un ensayo de administración de los conflictos, no a una búsqueda de respuestas a sus causas profundas. Esta última lectura es posible; pero ¿ha sido eficaz en esa administración? El Ecuador es un país con una vieja tradición de conflictos mitigados y caminos indirectos. ¿Cómo explicar de otra manera tan pocas respuestas violentas a fracturas tan profundas? La violencia abierta no ha sido un componente relevante del conflicto político ecuatoriano a pesar de las desgarradoras injusticias que lo aquejan. Esto no quiere decir que no aparezcan esporádicamente en la política y que la vida cotidiana no esté tamizada de violencia. Pero las grandes rebeliones, los conflictos armados, las secesiones regionales o étnicas no son parte de la tradición nacional. La violencia ha buscado los subterfugios de la vida cotidiana. Se ha escondido y, en cierta forma, ‘diluido’ en los hogares, en las comunidades, en la delincuencia, en la administración de la justicia por mano propia. Aunque el Estado ha administrado la violencia y la ha usado, legal o ilegalmente, cuando la juzgó necesaria, su empleo ha estado bastante confinado. Basta comparar el caso ecuatoriano con el de los vecinos andinos o latinoamericanos, donde la violencia política tiene proporciones épicas y matices delirantes. Alguna virtud habría, pues, en un sistema político y en un régimen jurídico y judicial que ha confinado la violencia y ha logrado administrar el conflicto sin explosiones desgarradoras (esta idea fue expresada ya por Fernando Bustamante 1998a).

4La pregunta es ¿ha sido el régimen político formal, ha sido la democracia, la que ha permitido esta hazaña de la ‘gobernabilidad’? Muchos autores han encontrado explicaciones alternativas: el manejo del poder y del gobierno se hace en realidad por fuera del régimen político e institucional vigente. En las relaciones clientelares, en la corrupción cotidiana y en el tratamiento disperso y segmentado de los actores sociales, se pueden hallar los mecanismos más eficientes que explican ese conflicto de bajo perfil y esas permanentes soluciones a medias.

5Creemos legítimo argumentar que la democracia de los últimos veinte años ha sido un intento explícito de darle al conflicto ecuatoriano nuevas vías de administración. Una administración ‘racional’, casi tecnocrática, ‘moderna’. La democracia ecuatoriana, su constitución y su régimen representativo son hijos de los cambios profundos operados en la sociedad, en el Estado y en las aspiraciones sociales del Ecuador desde mediados de la década del 60. Ese es, precisamente, el contenido del proyecto ‘modernizador’ de la política nacional. Esa propuesta respira por los poros de la Constitución de 1978.

6Toda democracia debe resolver un dilema: cómo asegurar oportunidad y eficiencia en la toma de decisiones y lograr, al mismo tiempo, una efectiva participación y representación social en su seno. ¿Cómo tomar decisiones a la vez ejecutivas y democráticas? Todo gobierno debe resolver al instante una multitud de asuntos maniobrando entre presiones e intereses desiguales y, en ellos, situar el perfil de sus propias opciones sociales y filosóficas. La labor de gobierno es un ejercicio de construcción de una propuesta global para la sociedad desde una multitud de ‘coyunturas’ variadas, cambiantes y repletas de ramificaciones inesperadas.

7En ese marco, a lo largo de los últimos veinte años de régimen constitucional fue tomando forma un debate: el llamado ‘problema de la gobernabilidad’2. Frecuentemente, en el debate político de los últimos años, este tema ha sido entendido como la solución a una pregunta: ¿cómo evitar las permanentes obstrucciones que se interponen a la labor de gobierno? ¿Cómo aplicar una política de gobierno con mayor libertad de maniobra sin verse obligado a ceder con enfermiza obediencia a una multitud de compromisos particulares? La mayor parte de los líderes políticos, pero sobre todo aquellos que ejercieron funciones ejecutivas, coincidían, a mediados de la década del 90, en la necesidad de reforzar las atribuciones del ejecutivo y en liberar a ciertas funciones del estado (particularmente las que tienen relación con la administración judicial y con la definición de las políticas económicas) de su dependencia frente a las coyunturales correlaciones de fuerzas políticas. Se añade a ello una permanente presión para reformar el sistema electoral de manera que refuerce a los partidos mayoritarios y que evite el fraccionamiento de fuerzas políticas en el Congreso3. En 1995, el todavía vicepresidente Alberto Dahik, cuando enfrentaba el juicio político, resumió en una frase el pensamiento de toda una generación de políticos: había que poner término al ‘canibalismo político’ imperante en las instituciones del Estado4. Ese consenso creciente entre las principales corrientes políticas del Ecuador alimentará las reformas constitucionales de 1998 y animará el discurso y la conducción de la Asamblea Nacional que llevó a cabo dichas reformas bajo la dirección de Oswaldo Hurtado, uno de los principales mentalizadores de esta postura.

8La reforma del sistema electoral, a pesar de las vicisitudes, no ha tenido el resultado esperado. Viabilizada, después de varios intentos fallidos, por el Plebiscito de mediados de 1997, se aprobó un sistema de votación por candidatos individuales dando fin al sistema de representación proporcional de listas de candidatos en las elecciones de diputados provinciales (el sistema proporcional se mantuvo para los 12 diputados nacionales). En las dos elecciones en las que se ha usado el nuevo sistema se ha podido ver que se logró eliminar, en efecto, la representación proporcional de las provincias grandes, pero a la larga no se ha reducido significativamente la fragmentación de las fuerzas políticas en el Congreso, porque en las provincias pequeñas sigue expresándose la fragmentación real de la sociedad. En realidad, este sistema debía ser completado con la introducción de un nuevo mapa de distritos electorales’, para cuyo diseño faltó consenso en el interior de la Asamblea Nacional Constituyente (1997-1998). Esto ha contribuido a mantener una cierta proporcionalidad’ de facto (hasta ahora) en el voto y en la representación parlamentaria.

9Como bien lo señaló Fernando Bustamante (1997), este debate ha sido extremadamente formal. Al concentrarse exclusivamente en la viabilidad de los ‘mecanismos’ de gobierno, se ha olvidado problematizar los ‘proyectos’ políticos que se pretenden impulsar. Tal vez el problema no es exactamente la falta de mecanismos suficientes para gobernar, sino que la sociedad se resiste al proyecto modernizador que se le impone. El fondo del problema de la gobernabilidad radicaría en las estructuras de la sociedad ecuatoriana, en sus sistemas tradicionales de ejercicio del poder y en una incompatibilidad de fondo con la propuesta de una administración ‘racional’, ‘técnica’ y ‘moderna’ de su desarrollo5. Por otro lado, los sistemas tradicionales de administración política habrían mostrado logros importantes pocas veces resaltados, el Ecuador carece de conflagraciones ardientes, desgarramientos fratricidas y soluciones dramáticas. El país evitó de esta forma las soluciones ‘heroicas’ y los extremos de un conflicto abierto, a pesar de tener las mismas injusticias que lo justifican y explican en muchos otros países de América Latina (ibid.).

10Pero además, la deficiencia de la gobernabilidad no puede ser reducida a una solución de los conflictos institucionales, sino a encontrar los mecanismos por los cuales se puede cubrir la brecha entre el mundo de ‘la política’ y el mundo de la vida social. La pregunta es: ¿cómo superar la desconfianza, la falta de credibilidad y la falta de representatividad en el sistema político nacional? ¿Cómo asegurar que los actores y sus conflictos se expresen directa y transparentemente en la escena política, en la vida institucional y en el mismo terreno electoral? Visto así el problema, el reforzamiento de la autoridad del ejecutivo no apunta a resolverlo porque de lo que se trata no es de solucionar los conflictos dentro del sistema político, sino su relación con la sociedad que debe representar y expresar. La pregunta es: mediante qué mecanismos se actúa en las instituciones para hacerlas más accesibles a los ciudadanos y a las organizaciones sociales, y mediante qué mecanismos se fortalecen los actores que no son capaces de actuar y de buscar representación o participación. La gobernabilidad ha sido entendida como una respuesta al primer dilema: la eficiencia del sistema para cumplir sus fines. Falta entenderla como una respuesta al segundo: cómo construir una sociedad democrática en la que todos participen en el proceso de construcción de los mismos fines. Los objetivos que la sociedad se impone no son un supuesto sino un problema.

11Quiero mostrar en este texto, a partir del caso del conflicto indígena en Ecuador, cómo el sistema político ha procesado el conflicto, integrado las demandas que expresa y asegurado, al mismo tiempo, la continuidad de sus estructuras de base. Es como si la política ‘moderna’ hubiera heredado el ‘cama-leonismo’ y la flexibilidad de los modos ‘tradicionales’ de dominación. Quiero mostrar cómo, y hacer unas pocas hipótesis sobre por qué el proyecto de modernización de la política ecuatoriana ha incluido mecanismos de adaptación e inclusión de demandas concretas, a veces revolucionarias. En efecto, el caso de las demandas indígenas, ancladas en siglos de dominación y administración étnica, es emblemático y simbólico. Tal vez pocos procesos tienen raíces más antiguas y responden a más hondas condiciones estructurales. Y sin embargo, los cambios institucionales logrados por la movilización indígena de una década son alucinantes. ¿Cómo y por qué razones estos cambios revolucionarios se aceptan con relativa facilidad, sin anestesia y casi sin dolor? Esta pregunta orienta el recorrido de las siguientes líneas.

El conflicto indígena (1990-1998)6

12Como todo proceso social importante, el ‘levantamiento indígena’ de junio de 1990 no se puede explicar por razones simples. Aunque fue convocado por organizaciones indígenas plenamente identificadas, no fue precisamente previsto: tomó al país por sorpresa. Sin embargo, fue el resultado de una acumulación de historias fallidas y de varios siglos de distancia entre el país real y el país previsto por las instituciones modernas. Varios autores han insistido en algunas causas económicas inmediatas que explican parcialmente la dimensión del levantamiento. Un acontecimiento como éste, encaramado en siglos de desencuentros e injusticias, también debe explicarse en una coyuntura, en un momento histórico determinado provisto de condiciones especiales que le dan su forma definitiva y que explican por qué razón ocurrió precisamente en ese momento y no en otro.

13Una de las tesis más conocidas es la que postula el problema de la diferencia entre los precios de los productos agrícolas y los precios de los insumos que los campesinos debían adquirir para producir (Rosero 1990). Fue una de las demandas más comunes expresadas por los campesinos que participaron en las movilizaciones. En realidad a lo largo de tres décadas, desde el inicio de la reforma agraria en 1964, la vinculación de los campesinos serranos con los activos mercados urbanos fue acentuándose progresivamente. Aunque muchas comunidades están vinculadas secularmente a los mercados de bienes y los mercados laborales, desde la década del 60, la vinculación mercantil se hizo masiva y directa, y penetró en los más hondos cimientos de las comunidades andinas.

14De hecho, no solamente cambiaron los hábitos de consumo y de producción, sino que muchos campesinos se vincularon activamente a los mercados laborales urbanos. La migración temporal, destinada a buscar empleo en el sector de la construcción en las principales ciudades del callejón interandino, fue una estrategia laboral que se extendió ampliamente en toda la Sierra. Inicialmente, esta migración permitía complementar la producción de las parcelas, abastecer a las familias de una serie de productos de origen urbano indispensables para su reproducción familiar y adquirir los fertilizantes o agroquímicos que la producción agrícola requería. Sin embargo, la dependencia frente a los mercados laborales urbanos y frente al dinero que esos mercados permitía obtener, se acentuó notablemente durante la década del 80. Muchas familias, en especial las más pobres, fueron convirtiéndose, virtualmente, en asalariadas. Sin perder del todo sus matrices campesinas, muchas familias solo sobrevivían gracias al empleo ocasional urbano de los varones jóvenes. En muchos casos se ha documentado el empleo temporal de mujeres y niños. Evidentemente, muchas de estas familias terminaban por completar un ciclo de migración definitiva hacia las ciudades. La crisis del empleo urbano de fines de la década del 80, y específicamente del sector de la construcción, dejó a muchos de estos campesinos sin opciones frente al crecimiento de los precios y la inflación galopante de esos años difíciles.

15Esta estrategia de empleo y migración temporal debe entenderse también en el marco de las características de la distribución de la tierra por el proceso de reforma agraria. Adicionalmente, como complemento o como sustituto, se promovió la colonización de tierras bajas en los declives orientales y occidentales de la cordillera andina. Las cifras disponibles sobre adjudicaciones de reforma agraria y colonización muestran que solo el 15% de todas las tierras afectadas por el proceso lo fueron por reforma agraria, mientras el resto provino de adjudicaciones de tierras en colonización. La reforma agraria operó sobre todo en la Sierra, donde los beneficiarios ascendieron a casi 90.000 personas y 900.000 hectáreas según las estadísticas oficiales (Ruiz 1994). En la Sierra dicho proceso implicó generalmente la repartición de tierras altas, de mala calidad, de páramos comunes y de haciendas estatales. Las tierras planas, de mejor calidad, provistas de riego y de servicios en los fértiles valles interandinos, quedaron en manos de las haciendas modernizadas y fueron inexpugnables a las demandas de distribución. Dichas haciendas vivieron un acelerado proceso de reconversión productiva y de modernización alrededor de la actividad lechera durante las décadas de los setenta y ochenta. En muchos casos, dicha modernización fue anterior a la reforma agraria (Barsky 1986) y en otros casos, fue una consecuencia de la presión campesina sobre la tierra (Guerrero 1983).

16Como resultado, la distribución de tierras rápidamente se reveló insuficiente frente a las necesidades productivas y las dinámicas demográficas de los campesinos andinos. A ello deben sumarse las características del proceso de modernización de la sociedad ecuatoriana que privilegió los servicios y el desarrollo urbano y desestimuló, con su política de precios, las actividades agropecuarias. Desde fines de la década del 80 y durante toda la década del 90, las políticas de modernización variaron y empezaron a modificar su tradicional sesgo ‘antiagrario’; pero en la práctica, estimularon ante todo la producción agrícola destinada al mercado de exportación, manteniendo un sesgo marcadamente ‘anticampesino’ en las políticas públicas. De esta manera, la producción para el mercado interno, destino mayoritario de la producción del campesinado serrano, siguió siendo desestimada.

17Resumamos ese contexto de deterioro de la situación económica general de las economías campesinas serranas a fines de la década del 80: aumento de la dependencia mercantil; restricción de los mercados laborales urbanos; deterioro de las tierras a las que tuvieron acceso por reforma agraria y estancamiento de los procesos de distribución; aumento de los precios de los productos de consumo familiar y los insumos productivos a tasas más altas que el aumento de los precios de los productos agrarios, producto del contexto de crisis económica y de la inflación de fines de la década del 80. Muchos observadores detectaron que en dicho contexto era normal’ que arreciaran los conflictos por tierras, tanto frente a los grandes propietarios (de las haciendas de altura que restaban) como al interior de las comunidades (sobre todo para la subdivisión de tierras comunales). Es sintomática la existencia de un proceso doble, aparentemente contradictorio: por un lado, la exacerbación de los conflictos intercomunales y, por otro, un notable crecimiento, desarrollo y fortalecimiento de las organizaciones campesinas comunales y de segundo y tercer grado.

18Entra entonces, un segundo orden de fenómenos de cardinal importancia para entender la movilización étnica. Aunque la crisis económica y las condiciones específicas de las economías campesinas serranas, de fines de la década del 80, explican en gran parte el estallido social, estas explicaciones son incompletas si no se añaden las características especiales del ‘renacimiento’, tanto de las organizaciones indígenas como de la ‘conciencia étnica’ en el país. Un interesante estudio de Hernán Carrasco, para las zonas rurales de Chimborazo (Carrasco 1993), muestra el importante cambio en las relaciones de poder locales en las parroquias de la provincia a lo largo de la década del 80. Una comparación con las estructuras de poder en funcionamiento en la zona en la década del 60, muestra la profundidad de la desintegración de las estructuras tradicionales de poder local (Guerrero 1995: 94-7). Los principales puestos de la administración étnica fueron copados por representantes de las organizaciones indígenas desplazando a los representantes de las elites mestizas de los pueblos.

19Paralelamente se observó el crecimiento de la ‘reivindicación’ étnica en el discurso de las organizaciones indígenas durante la década del 80. Esta reivindicación explica el cuestionamiento que las organizaciones étnicas han podido articular contra la organización del Estado desde el levantamiento de 1990. Partiendo del cambio en las relaciones de poder locales, la década del 80 conoció una honda reestructuración de las organizaciones indígenas del país. Dichos cambios tienen dos momentos decisivos: la creación de la Confederación de Nacionalidades Indígenas de la Amazonia Ecuatoriana CONFENIAE en 1982, y la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador CONAIE (primero CONACNIE) en 1986. El nacimiento de estas organizaciones simboliza y potencia un cambio cualitativo en las organizaciones indígenas.

20En efecto, durante las décadas de los 40, 50 y 60, fecha de surgimiento de organizaciones campesinas e indígenas de corte ‘gremial’, las organizaciones indígenas serranas tuvieron bases locales dispersas. Por lo general, la influencia de organizaciones políticas de la izquierda marxista, y sobre todo de la Iglesia Católica, fue determinante y resultó muy difícil una unificación duradera. Sucesivamente, diversas organizaciones indígenas o campesinas de segundo y tercer grado, lograron movilizar y agrupar en su seno a las distintas comunidades campesinas. En la década del 70 una agrupación terminó por imponerse: ECUARRUNARI. Dicha organización consolidó una cierta autonomía de las organizaciones indígenas frente a la izquierda y la Iglesia. Sin embargo, hasta mediados de la década del 80, su discurso y sus políticas estuvieron fundamentalmente orientadas a la reivindicación de la tierra, desde una perspectiva que podríamos calificar de ‘campesinista’.

21La aparición de la CONFENIAE, la Confederación de Nacionalidades Indígenas de la Amazonia Ecuatoriana, culmina un proceso doble de ‘nacionalización’ de las organizaciones de los indígenas. En primer lugar, porque permite la integración de una organización indígena de cobertura verdaderamente nacional’, y en segundo lugar, porque introduce en las organizaciones indígenas la preocupación por la reivindicación ‘nacional’. No se ha terminado de escribir y reflexionar sobre este problema, pero la irrupción de organizaciones de indígenas de reciente integración al espacio nacional, como es el caso de los indígenas amazónicos, y con reivindicaciones territoriales más claras y decididas, permitió la articulación de una reivindicación de corte étnico, que ha permitido otorgar una cierta identidad nueva a las demandas indígenas y a sus organizaciones7. No se trata simplemente de una ‘suma’ de nuevas reivindicaciones étnicas y culturales a las antiguas reivindicaciones ‘campesinas’, sino de un cambio cualitativo en todas las reivindicaciones debido al tamiz ‘nacional’ que adquirieron.

22Tanto la reivindicación étnica, como la reivindicación por la tierra, han coexistido históricamente y siguen coexistiendo en el discurso y la práctica de las organizaciones indígenas del país. Sin embargo, a partir de la década del 80, con la integración de una organización autónoma de carácter nacional (por primera vez en la historia ecuatoriana, es importante recalcarlo para enfatizar su trascendencia), las organizaciones indígenas modificaron radicalmente el sentido de sus reivindicaciones: comenzaron a proponer un cambio en la organización del Estado Nacional, a reivindicar la territorialidad, la autonomía y la administración étnica. Ese elemento matiza, desde entonces, todas sus reivindicaciones por la tierra. Aunque se puede argumentar que muchos de los campesinos de las comunidades son ajenos a la reivindicación ‘nacional’ y que, por lo tanto, se trata de una reivindicación de las ‘cúpulas’ de las organizaciones indígenas, parece cierto que la ‘reivindicación étnica’ y la revalorización de sus derechos como ‘pueblos’ han calado hondamente en las organizaciones de base y en los dirigentes comunales8.

23Para los fines que nos interesan en este trabajo, el de la historia del régimen democrático y cómo su institucionalidad procesa los conflictos e integra a sus ciudadanos, este cuestionamiento étnico tiene especial importancia. En efecto, esta reivindicación hace referencia a una secular exclusión de las diferencias étnicas en el país. Una sociedad que desde 1857 dio las espaldas a la población indígena y la cubrió de un ropaje falso o de una promesa rápidamente traicionada: el ropaje de ciudadanos ‘libres’ e ‘iguales’. Desde 1857, fecha en que desapareció el tributo indígena, la población indígena, como población distinta, con características propias y modos de administración política particulares desapareció de los documentos oficiales y de la administración pública legal. Se desplazó al territorio de lo ‘implícito’ y se libró al arbitrio de las ‘costumbres’ locales, de la vida cotidiana y de los administradores de los pueblos (Guerrero 1989). Pero la población indígena no desapareció de la faz del Ecuador. Simplemente se ocultó su diferencia y se asumió una ‘igualdad’ jurídica formal. Los mecanismos para administrar la realidad se distanciaron progresivamente de los mecanismos jurídicos que contemplaba el régimen liberal de ciudadanos libres e iguales, y las exclusiones sociales y políticas se acentuaron.

24En la década del 60 y sobre todo desde inicios de la década del 70, este secular modelo de administración étnica se quebró. Con la modernización de la sociedad y el crecimiento del Estado, la presencia de las instituciones públicas se extendió por las áreas rurales. El Estado y sus instituciones reemplazaron a las estructuras de poder ‘privado’ que se habían formado en las parroquias (cuyos ejes eran el hacendado, el cura, el teniente político y los habitantes del pueblo) y cuyo objetivo era la administración étnica desde la abolición del tributo indígena en 1857 (Guerrero 1995: 100-5). La reivindicación que las organizaciones indígenas han resumido en la demanda de la declaratoria de un ‘estado plurinacional’ tiene tras de sí esta larga historia, varias veces centenaria (Guerrero 1993). Esta dimensión de la reivindicación étnica tendría su punto culminante en la nueva Constitución que entró en vigor en agosto de 1998.

25Pero falta un elemento adicional para entender cómo la movilización social pudo resolverse bajo la forma de cambios sustanciales, en la institucionalidad democrática formal del país. En efecto, los cambios jurídicos en la Constitución del Estado de 1998 estuvieron precedidas por un progresivo involucra-miento de las organizaciones indígenas en la política electoral del país. En 1992, el país y todo el continente vivió un largo y difícil debate originado en la conmemoración del V Centenario del arribo de los europeos al continente americano. El debate, de dimensiones mundiales, permitió pulir el discurso étnico, alimentar la reivindicación cultural e histórica y afirmar la identidad de un movimiento social en plena actividad. Previo a ello, en mayo de 1992, organizaciones indígenas de Pastaza organizaron una marcha de 500 kilómetros hasta la capital de la República, más que en reclamo de la legalización de tierras, en demanda de la ‘devolución de sus territorios’9 (Ruiz 1994). Ambas reivindicaciones, de honda significación en la historia de las organizaciones étnicas, se fundieron simbólicamente en una sola, y su fusión adquirió una forma gramatical: ‘territorios’ en vez de ‘tierras’. El apoyo ciudadano y la simpatía de los principales dirigentes políticos y de la opinión pública fueron notables. Los indígenas regresaron con un acuerdo limitado, pero que les reconocía derechos sobre más de un millón de hectáreas en la Amazonia. Junto a ello, las principales organizaciones indígenas del país llamaron a anular el voto y boicotear el proceso electoral de 1992.

26Entre el 15 y el 26 de junio de 1994, una nueva movilización indígena de proporciones parecidas a la de 1990 logró archivar un proyecto de Ley Agraria, promulgado el 14 de junio, que pretendía concluir el proceso de reforma agraria (Equipo de Coyuntura del CAAP 1994). La movilización indígena sentó en la mesa de negociaciones a los funcionarios gubernamentales y a los gremios campesinos y empresariales. La Ley originalmente aprobada incluía limitaciones drásticas a las causales de afectación por reforma agraria, se creaban mecanismos para la división de tierras comunales, se liberalizaba el mercado de tierras, se suprimía el IERAC y se lo sustituía por un Instituto de Desarrollo Agrario, al que se le retiraba su condición de juzgado de tierras. Los conflictos de tierras se transferían, en efecto, al fuero civil (Equipo de Coyuntura del CAAP 1994: 49-50). Una Ley negociada, en un proceso seguido paso a paso por una amplia cobertura periodística, fue finalmente aprobada (López 1994, Verdaguer 1994, y sobre todo Guerrero 1995). Caminando de una a otra de sus reivindicaciones estructurales, de la tierra a la identidad nacional y cultural y viceversa, el movimiento indígena se desplazaba entre ambas al calor de cada coyuntura.

27Pero en 1996, las organizaciones indígenas agrupadas en la CONAIE le darán a su movimiento una forma institucional nueva e inesperada. La reivindicación nacional y étnica y su persistente cuestionamiento a la constitución del Estado Nacional vigente, los llevó a una resolución política de gran importancia: participar en la política electoral. El acontecimiento tendrá especiales repercusiones simbólicas para el régimen democrático, atravesado por tan importantes exclusiones sociales y herido por su escasa legitimidad ante los ciudadanos. Las organizaciones indígenas establecieron una alianza electoral con varios grupos de la izquierda ecuatoriana y del ‘centro izquierda’ alrededor de la candidatura presidencial de Freddy Elhers, un popular animador de televisión. Llamaron a la alianza ‘Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo País’. Pachakutik es el nombre de un mítico gobernante inca, fundador del imperio. Su nombre evoca los cambios profundos y las revoluciones cíclicas que convertirán a los infortunados de la tierra en sus amos verdaderos. Las organizaciones indígenas buscaron con ese nombre de reminiscencias incásicas, y medio cristianas, representar un cambio de ciclo en la historia del tiempo, después de 500 años de dominación e injusticia.

28Con una votación superior al 20% de los votos válidos, la alianza política obtuvo 8 escaños en el Congreso Nacional sobre un total de 82. En 1988, un estudio efectuado por el CAAP mostró que en 12 parroquias rurales de la Sierra, el voto indígena se orientó en un 44% hacia el centro y en un 26% a la izquierda. El populismo tuvo el 11,4% y la derecha el 9%. Una investigación realizada en la primera vuelta de 1996 en 42 parroquias predominantemente indígenas, Freddy Elhers obtuvo entre el 30 y el 60% de la votación en 28 parroquias. En esas parroquias, en total obtuvo el 40% de los votos (el doble de su promedio nacional) y Luis Macas, dirigente de la CONAIE y candidato a diputado nacional, bordeó el 30% (tres veces más que su promedio nacional) (Chiriboga y Rivera 1989, citados por Ibarra 1996: 26-7).

29Aunque la presencia indígena en las elecciones movilizó a importantes sectores y fue leída como una inclusión de sectores tradicionalmente excluidos de la vía electoral, su impacto en la reducción de votos nulos (rechazo) o de abstenciones (marginalidad) fue casi imperceptible (ver gráficos siguientes)10. Desde el punto de vista electoral, el voto por los candidatos indígenas y por el movimiento gestado a su alrededor no debe, pues, entenderse como la inserción de electores tradicionalmente excluidos del juego electoral, sino como un reacomodo de la votación tradicional del centro izquierda y de la izquierda.

Votación nula y blanca en elecciones presidenciales

Abstención en las elecciones generales (1978-1998)

30La presencia política de las organizaciones agrupadas alrededor de la CONAIE se vio confirmada en 1997, cuando obtuvieron 7 representantes sobre 70 en la ‘Asamblea Nacional’ convocada para elaborar una nueva Constitución Política del Estado. Su representación política autónoma les permitió convertir en textos legales muchas de sus reivindicaciones nacionales más importantes, aunque no todo lo que reclamaron. Al mismo tiempo, su propuesta de integración en el sistema político vigente permitió dotar de cierta legitimidad a un régimen que carece de ella y que aún no puede resolver la falta de confianza y de esperanza de sus ciudadanos.

31Esta considerable fuerza política debe tenerse en cuenta, especialmente, si se la compara con la experiencia de las organizaciones sindicales, cuya representación electoral nunca fue importante. En efecto, la importante movilización social convocada por centrales sindicales en el período 1978 — 1983 estuvo liderada por organizaciones y partidos de la izquierda marxista, aunque curiosamente su liderazgo nunca se extendió hacia el terreno electoral. Existió una ruptura notable entre la expresión del descontento, entre los lide-razgos sociales y la percepción ciudadana respecto a su ‘aptitud’ para representarlos en la arena política. La del ochenta es la década del fracaso de establecer un vínculo entre el vigor de las movilizaciones urbanas y la representación política.

32El movimiento indígena, por el contrario, despertó simpatías también en las clases medias urbanas de las ciudades grandes de la Sierra, casi con la misma intensidad con que despertó temor en las capitales cantonales de las pequeñas ciudades andinas y amazónicas. Además, el movimiento político liderado por los indígenas pudo captar el electorado que tradicionalmente se había dirigido al centroizquierda (Izquierda Democrática) y a la izquierda (Partido Socialista y Movimiento Popular Democrático, fundamentalmente). Aparecido en el momento oportuno, con un discurso que interpelaba a las principales limitaciones del modelo de Estado construido en la vida republicana, con una estrategia de alianzas afortunada, el movimiento indígena replicó en las urnas la importancia social de sus reivindicaciones y de su movilización11. Debe recordarse, además, que la reivindicación étnica, aunque de dimensiones nacionales, tiene un asiento regional marcado en la Sierra y en la Amazonia. La Costa ecuatoriana todavía naufraga en sus propios desafíos irresueltos.

33Con menor éxito en las elecciones de mayo de 1998 y con un notable número de administraciones municipales que no pueden resolver ios problemas administrativos, técnicos y financieros de cantones pobres, rurales y pequeños; el futuro electoral de Pachakutik es incierto en los próximos años. Pero más allá de su imprevisible porvenir, la movilización ha marcado el régimen político ecuatoriano y lo ha modificado mostrando su extraordinaria flexibilidad y capacidad de adaptación a una compleja y profunda demanda social. Una demanda que cuestionaba las bases mismas de la Constitución Nacional pudo ser procesada con relativa calma en un período relativamente breve. Evidentemente, el Estado no ha cambiado de carácter, pero se adapta progresivamente. Sobre todo, las estructuras sociales afincadas en la costumbre, la vida cotidiana, así como el racismo y la exclusión socioeconómica y cultural, son menos maleables que el régimen político y no se pueden evaluar todavía los efectos que sobre ellas ha tenido esta movilización inédita.

Conclusiones

Si estuviera presente en el fondo de uno mismo, la Ley no sería ya la Ley, sino la suave interioridad de la consciencia.
Michel Foucault

34Como hemos repetido en varios pasajes, el Estado ecuatoriano es el resultado de una larga historia de exclusiones y eficaces sistemas de dominación. Su mandato es organizar y cohesionar a una sociedad fragmentada, herida por injusticias seculares y cuya historia está plagada de crisis y recambios. El sistema político inaugurado en 1978 estuvo precedido por un proceso acelerado de modernización social y económica del país. Fue una esperanza y una promesa: la de superar el atraso y la de convertir a sus habitantes en sujetos portadores de derechos que pueden ejercerse de verdad.

35Pero, desde entonces, hemos vivido una época marcada por el fin de la prosperidad, la repetición de la crisis económica y la ejecución intermitente de políticas de ajuste estructural. Años marcados también por una reestructuración del rol del Estado en el proceso de desarrollo y en la conducción de la modernización. Estos recambios económicos, políticos e institucionales vienen de fuera y de dentro de las fronteras del Ecuador. Han sido forzados y tienen su influencia en la crisis del sistema político, en la apatía que genera y en las visibles limitaciones al ejercicio de una ciudadanía que desea algo más que depositar un voto regularmente. A lo largo de estos veinte años, el régimen se ha enfrentado al crecimiento de la marginalidad y del rechazo. A veces, esos factores se expresaron en el incremento de la votación nula y en la abstención. En ocasiones, el populismo bucaramista recogió esa necesidad de oponerse. Otras veces, se lo distingue en la desilusión y el desencanto de quienes dieron su voto por alguno de los candidatos pero no creyeron en ninguno.

36Pero al mismo tiempo, el sistema político ha mostrado enormes dosis de flexibilidad. Se transforma y en cada acto de transformación es capaz de brindar a cada cual su ‘pequeña satisfacción’12. En veinte años logró remover una in-surgencia armada y disipar a sus integrantes sin que el Ejército se viera obligado a participar. Ha logrado, al menos hasta ahora, negociar su transformación con las movilizaciones y reivindicaciones indígenas. No solo se trataba de entregar tierras a campesinos rebeldes, sino de aceptar autonomías y modos diferentes de administración étnica. Reconocer derechos colectivos a ‘pueblos’ distintos que conviven en su territorio. La reivindicación indígena se presentaba como un cuestionamiento profundo al ‘modo de ser’ del Estado Nacional. La permeabilidad frente a la demanda étnica no deja de sorprender13. Y dichos cambios se aceptan y se organizan, precisamente, cuando se fortalece la concentración económica (producto del ajuste) y la centralización de las decisiones políticas en el Presidente de la República (producto de la solución encontrada al problema de la ‘gobernabilidad’). Ambos procesos, flexibilidad y concentración de poderes, pueden coexistir como si no fueran opuestos. ¿Cómo entender estas contradicciones, esta doble tendencia?

37Termino estas reflexiones con una hipótesis final al respecto. El Estado ecuatoriano no tiene a su alcance, en realidad, los medios para controlar los actos de la sociedad. El Ecuador es un país de mercados fraccionados, de identidades fragmentadas y locales, de espacios débilmente integrados. El Estado hace esfuerzos, todavía inacabados, por unirlos con sus redes de caminos y sus sistemas de comunicación, con la extensión del sistema educativo y de sus fuerzas armadas, con el acto periódico de concurrir a las urnas y con una multitud de actos administrativos por los que cada ciudadano recuerda y ratifica su pertenencia nacional.

38Pero el Estado ha sido incapaz de penetrar hondamente en la vida cotidiana de los ecuatorianos. Allí, en esa vida relativamente inmune a las políticas explícitas del Estado moderno, se refugian las exclusiones sociales, étnicas y regionales. Allí están los prejuicios y las grandezas de cada uno. Allí están escondidos los verdaderos y más profundos resortes del poder y la legitimidad. El Estado no los regula sino muy parcialmente. A veces, algún político lúcido de una localidad, o a escala nacional, sabe cómo movilizarlos en su provecho. Pero el Estado es incapaz de dirigir con sus actos administrativos y políticos, el rumbo de los ciudadanos. Las leyes se acatan pero no se cumplen, los impuestos se pagan desigual y esporádicamente, las leyes de tránsito se violan frente a los ojos de quienes son responsables de su aplicación. Incluso uno de los actos más modernos de la vida nacional, el voto ciudadano, está contaminado de arcaísmos arraigados en los pliegues más profundos de la voluntad de los electores.

39Esa extraordinaria fortaleza del Estado y del sistema político para ‘mutar’ y adaptarse ante nuestros ojos, ese ‘camaleonismo’ que hemos analizado a lo largo de estas páginas, parece haber nacido sorpresivamente, de una debilidad más antigua y más honda. En efecto, la sorprendente liberalidad y modernidad del sistema político para aceptar rápidamente ciertas demandas sociales, que en otros países han desgarrado a sociedades enteras por décadas de enfrentamientos, le permite al Estado mutar y con ello hacer un acto de legitimación. Pero muta sin cambiar, porque sus actos no son capaces de transformar a fondo el mundo de la vida. Los resortes del poder y del orden social se le escapan en muchos sentidos. El Estado ha buscado insistentemente extender su autoridad sobre todo el territorio y sobre todos sus habitantes. Lo ha hecho con toda la fuerza de un gigantesco presupuesto, mayor que el de cualquier actor aislado o asociado dentro de sus fronteras; lo ha hecho con la cobertura de un aparato administrativo que extendió sus redes hasta los sitios más apartados del país; con una extensión inédita de la prestación de servicios sociales a la población ecuatoriana. Pero las lógicas de funcionamiento social todavía le son ajenas. Todavía existe, al menos parcialmente, un país ‘real’ distante de los formalismos legales; la Ley (es decir, el Estado convertido en texto) no ha hecho carne en sus sujetos, no ha ingresado en sus hábitos, no se ha vuelto un factor incorporado en sus reacciones más espontáneas.

40La fortaleza del Estado ecuatoriano deriva, pues, de su debilidad. De que es incapaz de controlar y dirigir los resortes de la vida social. Pero deriva también de la creencia que tienen los actores en su poder. Más precisamente, de la aspiración social, del deseo que tienen de que alguien controle de verdad el rumbo de la vida. Sostengo que esta idea de un agente racional que conduce los hilos de la historia podría ser una infiltración profunda de la modernidad en la vida de los actores sociales, pero creo que tiene seguramente raíces más antiguas y más variadas. Puede rastrearse ya, de algún modo, en el viejo legalismo de las comunidades indígenas que resistían la sumisión al régimen colonial. Pero está claro, que todos los actores reclaman hoy en día transformaciones legales al Estado cuando quieren darle a sus aspiraciones una forma colectiva y racional. Ese es el referente de todos los que se vieron convocados y transformados por el proyecto de 1978; es el espacio omnipresente de una aspiración moderna: la de contar con un agente racional capaz de ordenar y ejecutar. Pero referirse al Estado es referirse también al proyecto modernizador en un sentido más profundo y secular: el de una voluntad social concentrada. El de la idea de que alguien dirige y de que hacer una ley es dictar la voluntad soberana de la voluntad social. Los hombres tienen en la voluntad, los resortes que mueven al mundo.

41Pero los actores son conscientes de la ilusión. Viven en ella y la tienen incrustada, lo suficientemente profundo como para que aparezca cada vez que convierten sus necesidades y sus difusas aspiraciones en un reclamo. Pero en el fondo de quienes actúan y negocian la escena pública, así como de quienes manejan los hilos del régimen político y viven en sus intersticios; la debilidad estructural del Estado ecuatoriano salta a la vista. De esta manera se explica su extraordinaria flexibilidad y su simultánea capacidad para seguir siendo el mismo. Ningún actor está dispuesto a jugarse por entero en la demanda al Estado, porque éste no siempre (o casi nunca) es capaz de resolver el problema planteado. Toda demanda puede negociarse en el sistema político sin desgarraduras, porque de todas formas deberá negociarse de nuevo, luego, en los espacios curvilíneos de la vida diaria. Todo se negocia en realidad en el sistema político, porque nada se negocia allí en verdad.

42Pero sería injusto creer que vivimos en una farsa universalmente aceptada. Un teatro de imposturas y de apariencias, un juego de espejos sin figuras. El Estado, finalmente, no está colgado en el aire. Responde a seculares movimientos de larga duración y a los cambios rápidos de las coyunturas. En la práctica, el contar con una Ley, el disponer de un decreto, el ver una demanda plasmada en un documento oficial; en suma, el contar de su lado con la legitimidad del Estado, es tan solo un arma más en la imaginación y las manos de quienes luchan y crean, con sus actos cotidianos, el curso de la historia.