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La crisis ecuatoriana: sus bloqueos económicos y sociales

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María Fernanda Cañete

Integración nacional y cuestión regional

Las nuevas fronteras y la identidad “nacional”

Enrique Ayala Mora

Note de l’auteur

Note portant sur l’auteur1

Texte intégral

El tema de la exposición

1Los temas de este evento así como importantes son complicados. Tengo la impresión, sin ánimo de queja, de que éste es uno de los más difíciles de enfrentar. Siempre, la cuestión de la identidad entraña enorme dificultad, no solamente porque las identidades nunca están congeladas -siempre cambian-, sino también, y sobre todo, porque todas las identidades son complejas, y cuando uno trata de entenderlas tiene que comenzar a desentrañar su historicidad y su complejidad.

2Voy a partir de una referencia que, como historiador, me parece importante. La versión estatal oficial de nuestra historia, de nuestra identidad, asume que el Ecuador es la continuidad del Reino de Quito, de la Real Audiencia. En consecuencia, los quiteños, por un acto casi administrativo, pasaron a ser ecuatorianos en 1830. Por eso a los historiadores, cuando hemos cuestionado la misma existencia del Reino de Quito, nos han dicho poco menos que traidores; que no existe posibilidad de sostener la identidad nacional sino a través de encontrarnos en nuestro pasado más remoto. No voy a discutir aquí la historicidad del Reino Quito, pero quisiera hacer notar una realidad, que ya Miguel Donoso sugirió. Voy, simplemente, a subrayar que cuando se fundó el Ecuador no se estableció que lo que había sido el Reino de Quito, luego la Real Audiencia, y, al fin, el Distrito del Sur de Colombia, pasaba a formar un país, sino que tres entidades regionales distintas constituyeron el nuevo Estado.

3Resulta, entonces, que quiteños habían sido solamente los que habitaban el territorio desde la disputada Pasto hasta la actual Provincia de Chimborazo. El propio Juan de Velasco nos dice que solamente hasta ahí llegó el Reino de Quito. De manera que decir, sin más, que la identidad quiteña tiene una continuidad histórica que abarca todo el país y va hasta nuestros días, tiene un grave problema. Los guayaquileños no se sentían quiteños. Esta es una realidad fundamental. Olmedo, la figura por excelencia de Guayaquil, habitó en la Real Audiencia de Quito pero no se sintió quiteño en el sentido en que pensaban su identidad los patriotas del 10 de agosto. Por eso él fue uno de los que incidieron más poderosamente para que este país se llame como se llama. Para muchos el nombre era arbitrario, pero tenemos la obligación de reconocer que era un nombre de compromiso. Este país no se bautizó como Quito, simplemente porque, al comienzo, el Ecuador no era sólo Quito; era, además, Guayaquil, Cuenca y, en rigor, Loja. Es decir, que el país nació como una agregación de regiones y no como una herencia lineal de una entidad consolidada en el pasado. Desde luego que las raíces del Ecuador de hoy las hallamos en el pasado aborigen y colonial. El país no surgió de la nada. Pero la fundación del Estado no fue sólo un acto de continuidad, sino también una discontinuidad de la visión que tenían las clases dominantes de la Sierra Norte, las cuales se vieron obligadas a reconocer que el nuevo país no era el Quito colonial, sino una realidad distinta, fruto del equilibrio y la confluencia regionales.

Proyecto nacional y regiones

4En nuestra partida de nacimiento, el nombre de compromiso del Ecuador nos lleva a constatar algo que todos los panelistas han confirmado y que todos sabemos: este país es profundamente regionalizado; a la larga ha subsistido porque ha sido posible jugar con la complementariedad y los equilibrios. Ahora bien, el Ecuador no ha funcionado siempre con el mismo proyecto nacional; no siempre ha tenido la misma identidad. El país surgió como una agregación regional, en la cual las élites o las clases dominantes, los señores de la tierra, que dominaban a la mayoría campesino-indígena, se veían como sucesores de la estabilidad colonial, como continuadores de la obra civilizadora de Europa en América. Desde 1830 hasta finales del siglo xix, durante los primeros sesenta y cinco años de nuestra vida republicana, dominó un proyecto nacional criollo, caracterizado por la preeminencia de lo blanco, el monopolio de la representación política y la ciudadanía, la exclusión étnica. Las fuerzas regionales se enfrentaron en medio de precarios equilibrios políticos, hasta que se impuso un proyecto centralizador y represivo: el de García Moreno, que trajo también un gran salto de modernización.

5La Revolución Liberal, que se inició en 1895, trajo grandes cambios y reformuló el proyecto nacional, al mismo tiempo que la sociedad y la economía del país quedaban estrechamente dependientes del sistema mundial, dominado por el capitalismo. Con Eloy Alfaro a la cabeza, se amplió la autopercepción de la comunidad nacional, incluyendo en su visión de la identidad la raíz indígena así como la española. Este país, a ratos a regañadientes, aceptó que era producto de dos componentes culturales al menos, pero forjó una visión mestiza que intentaba cubrir a todos los ecuatorianos. Sobre este proyecto nacional mestizo se asentó el Estado laico hasta los años sesenta del siglo xx. Así se desarrolló la cultura laica del país, que a la secularización le agregó, en los años veinte, un componente social, y, en los cuarenta, el rechazo a la derrota en la guerra con el Perú. Pero el Estado liberal fue también un Estado centralizador, que asumió la modernización como un esfuerzo por consolidar un Estado unitario y centralizado. Sin embargo, es preciso advertir que ese proceso centralizador no se asentó sólo en la capital. Surgió el bicentralismo, a base de una suerte de división del trabajo entre las dos capitales. En Quito se centralizaba el control administrativo y en Guayaquil el control económico.

6A partir de los años sesenta el país vive el tercer período de su historia, en el cual cambian realidades fundamentales. Una economía basada en exportaciones agrícolas primarias va dando paso a nuevos escenarios. El crecimiento de la población y la urbanización se aceleran. Del ascenso del reformismo y el robustecimiento del Estado, pasamos al predominio de visiones neoconservadoras que lo desmantelan. En medio de esto, el Ecuador comienza a redescubrir los elementos de sus diversidades. Por fin, el respeto a la diversidad religiosa, defendida por el laicismo, se vuelve una realidad. Con la lucha de los pueblos indígenas se cuestiona la visión uniforme étnico-mestiza, ya que se demanda el reconocimiento de sus derechos e identidad como elementos de un país pluriétnico y plurinacional. Reconocer a todos los ecuatorianos como mestizos es un error. Hay ecuatorianos que son completamente indios y que son distintos. Forman parte de sociedades que quieren niveles de participación y autonomía adecuados. Pero también, a lo largo de las últimas décadas, ha resurgido con fuerza la demanda de autonomía regional, que se da en algunos lugares con más fuerza que en otros. Vivimos, entonces, una realidad en la que el país está redefiniendo su proyecto nacional a partir del reconocimiento de sus diversidades, sin lo cual la unidad no es viable.

7La realidad nos enseña que es imposible volver atrás. El país ya no puede dejar de tomar en cuenta a los indígenas, así como a los negros o afroecuatorianos, como actores fundamentales de la sociedad. Tampoco puede negar la perspectiva de género que ahora se demanda. Al mismo tiempo tiene que contar con el hecho de que el modelo de centralización ya no funciona, que la diversidad tiene que expresarse en una realidad de descentralización; por eso es que cuando la crisis estatal, la crisis social se agudiza, se expresan las demandas de estos actores.

8La revisión de nuestro pasado nos lleva a una constatación. Mientras en los dos primeros períodos de la vida del Ecuador republicano las fuerzas regionales han enfrentado el esfuerzo de consolidación del Estado-nación, que, a su vez, ha llevado adelante procesos de modernización al mismo tiempo centralizadores, en el tercer período, en el cual estamos inmersos, el Estado centralista está en crisis y la reconstitución del proyecto nacional pasa por la búsqueda de un modelo de Estado descentralizado, que no sólo respete sino que promueva la unidad en la diversidad.

El sujeto de las autonomías

9No cabe negar la necesidad de lo que se ha venido a llamar autonomías. El problema es hacia dónde van las autonomías o la descentralización. Creo, como premisa fundamental, que descentralización o autonomías funcionarán si amplían la democracia, si los ciudadanos ecuatorianos somos capaces de vivir mejor en condiciones de descentralización, de reconocimiento de la diversidad étnica y, por ello, somos además capaces de participar mejor en las decisiones. Descentralización supone el reconocimiento de mayores autonomías. Sin embargo, el gran problema que hoy tiene el país, a mi juicio, no es cómo se dividen los impuestos sino adónde va a llegar la descentralización. Claro que todo ello supone que el Estado central deba dejar de controlar algunos aspectos, pero sin que esto implique necesariamente “privatización”; supone que el Estado pierda fuerza en algunos aspectos para que la sociedad gane en ellos. Esto es democracia. Lo otro es concentración, otra forma de centralización.

10Cuando hablamos de descentralizar la estructura estatal ecuatoriana debemos definir cuáles serán los sujetos de las autonomías: ¿las regiones, las provincias, los cantones? Al respecto hay mucha ambigüedad actualmente en el país. Se habla mucho de descentralización pero no se precisa cuáles son los niveles de ésta que se quieren lograr. Hay, en este sentido, muchas indefiniciones todavía.

11No cabe duda de que el término regionalización sirve para describir una realidad del Ecuador. Pero ¿qué es una región? ¿Es acaso una de las “regiones naturales”: Costa, Sierra, Oriente o Galápagos? En un sentido sí, porque esa visión geográfica es tradicional en el país. Pero es evidente que, cuando se habla de autonomías, no se piensa en que esas regiones naturales, con sus límites tradicionales, tengan gobiernos propios. Cuando hablamos de Sierra y Costa hablamos únicamente de dos esferas geográficas o culturales. La Costa no es una región desde un punto de vista operativo. Esmeraldas está en el otro extremo que El Oro, así como Carchi con respecto a Loja. El concepto de regionalización que se ha usado en el análisis histórico es diverso. Entiende a las regiones como unidades asentadas en la geografía, pero con características económicas, políticas y culturales propias. Así, se habló al inicio de la República de la Sierra Centro-Norte, la Sierra Sur y la Costa. Ahora las realidades han cambiado con la incorporación efectiva de la Amazonia, la Costa Interna y Galápagos. Existe otra forma de regionalización, que se ha usado en el país para dividir la administración pública. Varias de sus instancias están divididas en “regiones”, las cuales agrupan a varias provincias. En esta línea, en el país varias veces se han hecho esfuerzos de regionalización para racionalizar recursos. No obstante, los dos grandes intentos de regionalización administrativa, llevados a cabo durante las dos últimas dictaduras militares, han sido un fracaso. No se ve posible reconstruir regiones, tal como lo hizo la antigua Junta de Planificación. La realidad del país va contra la regionalización artificial, por más que juntemos a las provincias por su complementariedad económica. En el país hay identidades provinciales fuertes, desarrolladas y formadas. Díganle ustedes a un carchense que, por razones de regionalización, tiene que pasar a depender de Ibarra, y ahí termina el discurso de la regionalización; díganle lo mismo a un esmeraldeño y la reacción será peor; díganle a un cañarejo que debe pasar a formar parte de una unidad política con Azuay, y ahí tenemos un problema de mayores dimensiones.

12Si es evidente que no será posible integrar provincias en un esfuerzo de crear autonomías o unidades regionales descentralizadas, eso no implica que las provincias, por sí solas -al menos todas ellas-, puedan asumir la autonomía. Quizá convenga observar que este proceso será más fácil si se da en provincias que, al mismo tiempo, constituyen unidades regionales en términos políticos y culturales. Pero éste sólo sería el caso de Manabí y Loja. Vamos, entonces, a tener que contar con el hecho de que el país tiene identidades provinciales desarrolladas, que se dan con fuerza en provincias pequeñas. La frase “con el Carchi no se juega” es dicha con convicción. Bolívar y Cañar son provincias con gran identidad. En cambio, las dos provincias más grandes, en donde están asentadas sus dos capitales, no tienen identidad provincial. Hasta el nombre resulta raro: “pichinchanos” o “guayasenses”. No he oído a nadie decir que sea guayacense o pichinchano. Los originarios de Tabacundo se precian de ser tabacundeños hasta que vienen a vivir a Quito y sus hijos pasan a ser quiteños. Nunca son pichinchanos. Tenemos dos provincias sin identidad provincial porque sus capitales se la han “comido”.

13Pero si las provincias no pueden ser, sin más, sujeto de la descentralización, los municipios tampoco garantizan que podrán ampliar sus atribuciones. Entre el Municipio de Guayaquil y el Municipio de Pallatanga hay tanta diferencia como entre un trasatlántico y un bote de pesca. Ambos son barcos, pero ahí termina toda similitud. No se puede proceder con un mismo criterio para realidades tan diametralmente diversas. Por otra parte, la Constitución establece ahora que ha de haber circunscripciones territoriales étnicas. Esto establece una complejidad adicional a un asunto que, de suyo, ya es difícil.

14Resulta evidente que el tema de la descentralización y las autonomías no puede resolverse con una propuesta unilateral, menos con una consulta a nivel provincial, como es el caso de Guayaquil. Hay que pensar en el país entero, con todas sus grandes diversidades. No se trata sólo de calcular ingresos de unos impuestos sino de formular un propuesta nacional integral, lo cual supone, entre otras cosas, la reformulación de la división territorial del país, que no ha sido pensada en su conjunto desde hace más de cien años.

El ritmo de las autonomías

15El proyecto de descentralización o de autonomía no puede ser de una provincia, de dos o de tres, por grandes que sean. Tiene que ser un proyecto en el cual se construya una propuesta para todo el Ecuador. La solidaridad no es sólo cuestión de entregar parte de los impuestos; es aceptar que una provincia pequeña tiene personalidad histórica y política, y tiene derecho a una representación, no exclusivamente por razones poblacionales. Supone, además, que, para ciertas cosas, las autoridades de representación política de esa provincia pesan igual que las de las grandes. Pongamos un ejemplo: el Senado ecuatoriano, en su momento, tal como el Senado norteamericano, respeta el principio de igualdad de representación, en tanto que la Cámara Baja tiene predominio poblacional.

16Ahora bien, el país tienen que comenzar un proceso de autonomías. No podemos esperar a que la Provincia de Bolívar esté preparada, para que el proceso comience a funcionar en Guayas. Una vez que haya un esquema general claro, nacionalmente concebido, puede comenzar a aplicarse en donde haya condiciones reales y objetivas para ello. Pero, para comenzar, tenemos que exigir a todos los que plantean las autonomías que su propuesta funcione para todo el país, no sólo para Pichincha y Guayas. El proyecto debe implicar, forzosamente, un cronograma de descentralización, de acuerdo al cual sepamos cómo y cuándo las responsabilidades deberán ser transferidas. Y eso no va a depender solamente de que una provincia vote y manifieste su deseo de ser autónoma, sino de que el espacio político nacional encuentre un mecanismo para ir concediendo las autonomías cuando éstas sean posibles.

17La discusión debe centrarse, de aquí en adelante, primeramente, en definir el sujeto de la descentralización: provincia, cantón, territorio étnico; y luego, en encontrar las posibilidades reales de esa descentralización, dividiendo claramente competencias. Ahora mismo, no es infrecuente que el Consejo Provincial esté empedrando una calle por un lado y el Municipio esté adoquinando por otro la misma calle. Esto no puede continuar. Si ellos “se pisan los talones” cuando tienen atribuciones limitadas, ¿qué sucederá cuando las tengan en mayores proporciones? ¿Continuarán en esa competencia? Hay que definir exactamente qué hará cada quien, y qué niveles de participación democrática y ciudadana se darán. Posteriormente tendremos que establecer una agenda de país, de acuerdo a la cual el proceso de traslación de competencias tendrá que darse en forma progresiva y con diversas velocidades. En España hay catorce autonomías, de las cuales -en veinte años- sólo cinco han completado el proceso de transferencia desde Madrid hasta las capitales respectivas. La mayoría de las autonomías españolas todavía no controlan todo lo que las autonomías grandes tienen, y algunas prefieren que el Estado central continúe controlando ciertas competencias.

18La identidad del Ecuador hacia el futuro va a tener que redefinirse en base a la aceptación del hecho de las diversidades regionales y étnicas, así como de su inserción en la construcción de un nuevo proyecto nacional, lo cual implica rehacer la división territorial y formular un nuevo modelo de Estado. Ese modelo de Estado tiene, forzosamente, que ser una expresión de la sociedad y sus componentes. De lo contrario, no podremos tener los consensos necesarios para construir una alternativa en el futuro. En la construcción de esta nueva identidad ecuatoriana, que no rompe con el pasado sino que le da su desarrollo histórico hacia adelante, las identidades provinciales van a jugar un papel muy importante, a pesar de que ello va a complicar más todavía el panorama. Para la identidad nacional del futuro, por lo demás, hay que tomar en cuenta que el propio Estado nacional se encuentra en una crisis profunda, en la cual varios de los elementos fundamentales de su imaginario están viniéndose abajo. Estamos viviendo una época de globalización, una época en la que el capitalismo ha cambiado sus características y los Estados nacionales pierden varios rasgos de soberanía. Atravesamos una época en la que el propio Estado nacional tiene que cambiar respecto de sus componentes internos, pero también en cuanto a su papel en el concierto internacional. Por ello, hoy más que nunca, modernización del Estado, autonomías y descentralización deben venir acompañadas de un esfuerzo de integración internacional, como garantía del ejercicio de la democracia. Los bloques regionales y subregionales, como soñó el Libertador, tienen que valorizarse. Intentar pasar a ser, para el año 2005, parte del mercado continental (como fue propuesto en la Cumbre de Miami), sin haber reforzado la integración andina y sin haber conversado con el Mercosur es una irresponsabilidad. Lo grave es que todo viene junto y no hay más que enfrentarlo en tiempos paralelos, desde las juntas parroquiales hasta el mercado común latinoamericano. Este es un gran desafío, pero lo tenemos que afrontar.

Notes de fin

1 Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador.

© Institut français d’études andines, 2000

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