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La crisis ecuatoriana: sus bloqueos económicos y sociales

 | 
María Fernanda Cañete

Cambios del estado y sistema financiero

La cuestión fiscal y la descentralización

Elsa de Mena

Note de l’auteur

Note portant sur l’auteur1

Texte intégral

1Quiero compartir con ustedes algunas reflexiones sobre la descentralización, para poder arribar conjuntamente a conclusiones sobre las políticas y actividades que deberán ser acometidas con decisión, pero también con prudencia y ponderación, a fin de alcanzar los mejores objetivos en términos nacionales. Deseo, también, compartir con ustedes algunas experiencias de mi gestión profesional en este campo.

2Antes de entrar en materia, es necesario hacer una revisión de las cifras macroeconómicas con respecto al Producto, a los Ingresos y al Gasto Público. Un análisis del período 1990 - 1998 pone de manifiesto que la economía ecuatoriana está caracterizada por modestas tasas de crecimiento en términos de PIB, constantes déficits presupuestarios que han ido incrementándose en el tiempo (.055% a 5.74%), y falta de efectividad respecto de una reforma del Estado. A todo esto hay que añadir que los ingresos del sector público no financiero no crecieron al ritmo del PIB y bajaron su representatividad del 27% al 20%. Dentro de los ingresos totales, los ingresos petroleros, que constituían el 42% de los mismos, llegaron al 22%, debido, en parte, a la reducción operada en los precios internacionales del petróleo, pero también a la falta de una política efectiva en el sector. En cambio, los ingresos no petroleros pasaron del 57.3% al 77.4% de los ingresos totales. Sin embargo, la creciente significación no ha logrado compensar la pérdida de importancia de los ingresos petroleros frente al PIB.

3Los egresos, que en 1990 representaron el 26.6% del PIB, han mantenido su relevancia a lo largo del período. Esto indicaría que los esfuerzos por la modernización del Estado y la disminución de su tamaño institucional no han sido lo suficientemente significativos como para reducir la importancia y magnitud del gasto público.

4Por demás está decir que los continuos déficits registrados en las cuentas del sector público constituyen la base de la inestabilidad de nuestra economía y, fundamentalmente, de la inflación.

5Además de la debilidad de financiamiento público, por el hecho de que los ingresos no han crecido en la medida de los requerimientos, es necesario anotar que la mayoría de los impuestos están ya preasignados, al haberse establecido participaciones directas de los mismos o haberse establecido asignaciones presupuestarias porcentuales.

6En efecto, del Impuesto a la Renta el 73% ingresa al Presupuesto General del Estado, ya que el 27% corresponde a participaciones de Universidades y Escuelas Politécnicas Públicas y Particulares, Comisión de Tránsito del Guayas, Centro de Rehabilitación de Manabí, Fondo de Salvamento del Patrimonio Cultural de los Municipios, y Fondo de Desarrollo Seccional. En lo que respecta al Impuesto al Valor Agregado, el 88.5% ingresa directamente a la Caja Fiscal, puesto que la diferencia corresponde a las Universidades y Escuelas Politécnicas, Universidad Agraria y otros partícipes. Sólo el 50% del Impuesto de los Vehículos alimenta al Presupuesto General del Estado. En el caso de los derechos arancelarios a las importaciones, con ellos se solventan, primeramente, las necesidades del Fondo de Desarrollo Seccional y otras asignaciones a diferentes partícipes, para luego ingresar sólo el remanente a la Caja Fiscal. Todos estos aspectos se constituyen en factores de rigidez, que impiden un manejo fiscal adecuado, tendiente a reducir el déficit.

7Si a lo anterior se añade el enorme peso que tiene el servicio de la deuda pública en el actual momento (54% del presupuesto para el año 2000), como resultado del endeudamiento que debió contraer el Estado por efecto de los continuos déficits, se puede comprender que para el financiamiento de las demás obras y servicios a cargo del Estado no se dispone sino de recursos muy escasos, lo que ha venido provocando el incumplimiento del Estado en el pago a los servidores de la educación, de la salud, de la seguridad interna y externa, e inclusive en las entregas de las preasignaciones a los correspondientes partícipes.

8Por la propia estructura económica y social del país, además de aspectos administrativos, el rendimiento de los impuestos no es uniforme en todas las provincias o no refleja un rendimiento, de acuerdo a la percepción que se tiene respecto de los recursos y riqueza de cada provincia. En efecto, en el año de 1998 las Provincias de Pichincha y Guayas produjeron el 85.3% de las recaudaciones totales del país en los tributos administrados por el Servicio de Rentas Internas. Si a ello se suman las recaudaciones de las Provincias de Esmeraldas y Azuay, se tiene que cuatro provincias han producido el 92.7% de dichas rentas y que el resto de provincias han generado únicamente el 7.3% de la recaudación total, lo cual reflejaría que no todas las provincias estarían en condiciones de autofinanciar las obras y servicios en beneficio de sus respectivas poblaciones.

9En resumen: modestas tasas de crecimiento, falta de capacidad para generar ingresos, falta de capacidad para disminuir el gasto, persistentes déficits presupuestarios, inflexibilidad presupuestaria por las preasignaciones y fuertes desequilibrios regionales, creciente relación deuda/producto, son las características de la economía del país.

10En este entorno el proceso de descentralización tiene serios escollos. Dicho proceso, que el país se negó a sí mismo en una consulta popular y que ahora es reclamado, es particularmente intenso por diversas razones, entre ellas la existencia de un sistema político de partidos múltiples; la profundización de la democracia con mayor participación, solicitada por la sociedad; la transición de una economía paternalista hacia una economía de mercado; la necesidad de mejorar el suministro de servicios locales a grandes grupos de población; y, el reto planteado por el reconocimiento de una nación multiétnica y su diversidad geográfica.

11Sean cuales sean los motivos, el proceso de descentralización puede tener importantes repercusiones en la movilización y asignación de los recursos, la estabilidad macroeconómica, el suministro de los servicios, y la equidad.

12Antes de asumir las funciones que tengo actualmente fui consultora en el CONAM, y soy testigo de los esfuerzos inmensos que hicimos por convencer a los diferentes municipios de las bondades de asumir la descentralización con entereza. Contrariamente a lo que podría creerse, las respuestas no fueron positivas. Cuando se trata de un cambio, aquellos grupos que pierden prebendas son los primeros en darse cuenta de su problema; lamentablemente, la sociedad que va a beneficiarse de los cambios no lo percibe rápidamente, de ahí que su respaldo a la reforma no sea tan significativo como debería ser. En este proceso suelen perderse importantes esfuerzos.

13En el primer caso apareció la sindicalización pública, que percibió inmediatamente el fraccionamiento de su unidad; de otra parte, también muchos gobiernos locales advirtieron la necesidad de rendir cuentas de su gestión a su comunidad, asumiéndolo como una pérdida de su fortaleza, ya que, tradicionalmente, sociedad y gobiernos seccionales han sido aliados en el reclamo al gobierno central, diluyendo así sus propias responsabilidades.

14La descentralización ha sido considerada como un medio para proceder a la asignación directa de los ingresos, pero el asumir nuevas responsabilidades, sobre todo en el campo social de la educación y la salud, ha ofrecido muchas resistencias. Efectivamente, dentro de nuestro primitivismo intelectual, las obras que dan réditos políticos son las obras físicas, que se ven, pero, increíblemente, la educación, que debería ser el elemento fundamental para transformar una sociedad y abrirle las puertas al desarrollo, no estuvo presente dentro de las asignaciones de responsabilidad deseables; igual caso sucedió con los servicios de salud pública.

15Estamos absolutamente de acuerdo en que el país requiere un profundo proceso de descentralización, que deberá tomar en cuenta la definición de las competencias que quedarán a cargo del gobierno central, de los gobiernos provinciales y de los gobiernos locales o municipales, y la determinación de los costos de tales competencias en cada uno de los niveles de gobierno. Pero, al mismo tiempo, es imperioso que tal proceso contemple un compromiso cívico respecto de los siguientes aspectos básicos:

  • disciplina fiscal;

  • estabilidad macroeconómica;

  • definición del programa para la solución y atención del servicio de la deuda pública;

  • absoluta movilidad de bienes y personas;

  • administración tributaria coherente;

  • renunciamiento a las preasignaciones durante el período de transición.

16Estos puntos involucran una estrategia en el ámbito local, compatible con los objetivos nacionales.

17El primer elemento de la estrategia debe ser definir la función del gobierno local o, extrapolando, del “Estado local”, de acuerdo a su capacidad. La capacidad, respecto del Estado, consiste en la posibilidad de emprender y promover, en forma eficiente, acciones de interés colectivo tales como las relaciones con el orden público, la salud, la educación y la infraestructura básica; la eficacia es la aplicación de esa capacidad para permitir a la sociedad atender su demanda de esos bienes. De ahí la importancia de distinguir entre lo que se debe y no se debe hacer, y de definir cómo se van a hacer la cosas. Aspectos fundamentales para incrementar la eficacia y capacidad administrativa del Estado serían el forjar relaciones de asociación con la comunidad empresarial y la sociedad civil.

18Sin embargo, independientemente de lo que se decida respecto del tipo de gobierno local, no se puede perder de vista que, para alcanzar un desarrollo sostenible que asegure la reducción de la pobreza, el Estado está obligado a establecer un orden jurídico básico, proporcionar estabilidad macroeconómica y alcanzar la sustentabilidad fiscal, lo cual obliga, también, al mantenimiento de políticas no distorsionantes, y, con relación al gasto público, a invertir en servicios sociales básicos e infraestructura y proteger a los grupos vulnerables.

19El segundo elemento consistiría en aumentar la capacidad de los gobiernos locales, mediante el fortalecimiento de sus instituciones públicas; ello implica:

  • establecer normas y controles que permitan acabar con las medidas estatales arbitrarias y luchar contra la corrupción;

  • introducir mecanismos de mercado en las instituciones estatales, exponiéndolas a una competencia mayor, a fin de incrementar la eficacia;

  • aumentar las remuneraciones y los incentivos de las instituciones de gobierno, para mejorar el desempeño; y,

  • hacer que el sector estatal responda más eficazmente a las necesida des de la población, escuchando los requerimientos de la sociedad mediante una mayor participación de ésta.

20Estos ejemplos permiten clarificar los aspectos que debe enfocar un proceso de descentralización y reforma del Estado, encaminado a justificar el gasto público y a concentrar los esfuerzos en aquellas tareas que legítimamente debe realizar el gobierno. No cabe duda de que el Estado es fundamental para el proceso de desarrollo económico y social, pero no como agente directo del crecimiento sino como impulsor de este proceso.

21No puedo dar una solución para forjar el Estado eficaz, mas considero importante analizar varias formas de reducir la brecha entre lo que se espera del Estado y su capacidad de respuesta.

22En atención a los requerimientos de altos estándares de profesionalismo de los funcionarios del Estado y a la necesidad de remuneraciones competitivas en el mercado, debe quedar claro que la estabilidad no es un elemento compatible con estos requerimientos, ni mucho menos las leyes de defensa profesional tan arduamente defendidas. La estabilidad deberá quedar sustituida por una evaluación de méritos y resultados.

23Es indudable que el nivel y la composición del gasto público, la eficacia general de la administración pública y su relación con los niveles impositivos son cuestiones de especial relevancia, pero afrontar tales problemas trasciende el ámbito de la administración tributaria.

24Un tercer elemento tiene relación con la implantación de políticas no distorsionantes. Dentro de ellas merece especial atención la definición concreta de las soluciones del problema energético del país, en lo que se refiere a la administración y explotación de los recursos hidrocarburíferos, la comercialización y distribución de los combustibles, la generación, comercialización y distribución de la energía eléctrica, aspectos en los cuales se debe considerar la maximización de los beneficios económicos para el país y, en concordancia con lo dicho, la desmonopolización del sector público.

25Para la distribución de los recursos será necesario tomar en cuenta que en no todas las jurisdicciones territoriales se podrá pensar en un autofinanciamiento, por lo cual será siempre indispensable establecer los mecanismos de distribución de recursos bajo un enfoque de desarrollo nacional equilibrado. En tal sentido, la Caja Fiscal, que atiende los costos de las competencias del gobierno central, deberá también contar con los recursos para atender los requerimientos financieros de carácter complementario de los organismos provinciales y municipales que lo requieran. La provincia, sea que cuente con el actual Consejo Provincial o con otro tipo de organización, deberá también contar con sus propios recursos a ser administrados, determinados y cobrados por el propio organismo provincial. Obviamente, en igual sentido debe procederse con el nivel local o municipal.

26Respecto de la administración tributaria, deben distinguirse claramente los impuestos de carácter nacional y los impuestos locales, para la definición de sus competencias. El establecimiento de un sistema de información en el ámbito nacional es básico para el éxito en términos de recaudación; de ahí que sea muy importante fortalecer la administración tributaria a escala nacional, con operación desconcentrada de acuerdo a políticas nacionales firmes en las diferentes regiones. Los ingresos tributarios así recaudados alimentarían la Caja Fiscal, para ser distribuidos automáticamente. De otra forma podría provocarse problemas en la administración de los impuestos o, lo que sería más grave aún, la tentación de fijar barreras aduaneras en el ámbito provincial o cantonal.

27En otras palabras, debe considerarse que, por su propia naturaleza, hay impuestos que deben ser administrados a nivel nacional y otros que pueden ser más eficientemente administrados a nivel provincial o cantonal.

28Basándose en lo anterior se puede señalar que los impuestos de administración nacional deben ser, fundamentalmente, los Impuestos Arancelarios a las Importaciones, el Impuesto al Valor Agregado, el Impuesto a los Consumos Especiales, el Impuesto a la Renta, el Impuesto a la Circulación de Capitales, el Impuesto a la Salida del País. En cambio, pueden ser mejor administrados a nivel provincial o local los impuestos que gravan a los patrimonios (impuestos prediales urbano y rural, etc.) y los que gravan a la transmisión de dominio de la propiedad. A ellos deben sumarse las contribuciones especiales por mejoras y las tasas o precios por los servicios.

29Es indudable que, para que lo anterior surta efecto, resulta indispensable intensificar el proceso de Reforma Tributaria, a fin de modernizar las disposiciones que, al respecto, contienen la Ley de Régimen Municipal -que datan de hace más de 30 años- y las leyes que asignan rentas a los organismos seccionales (sería necesario, por ejemplo, que, con tarifas racionalizadas, los avalúos de las propiedades figuren en los catastros con valores reales). Para este mismo efecto debe modificarse las tarifas que gravan a la transmisión de dominio de la propiedad (alcabalas y registros).

30Las contribuciones especiales por mejoras deben permitir la recuperación de los valores invertidos en la obra pública, en la parte que implica un incremento del patrimonio de los particulares, de tal forma que la inversión pública no resulte un medio de enriquecimiento de quienes puedan tomar decisiones sobre la misma.

31Por supuesto, debe modificarse sustancialmente la política de tasas o precios por los servicios públicos, con el objetivo de permitir la recuperación de los costos de producción de tales servicios y la recuperación del capital, en favor de un proceso de inversión que asegure la cobertura de los servicios públicos en el tiempo.

32En lo que respecta a la deuda pública, creemos que debe ser asumida por el gobierno central, para lo cual éste deberá contar con los recursos necesarios. Lo indicado es un elemento crucial de la política fiscal en relación a la importancia de la capacidad negociadora. De acuerdo a las experiencias vividas por otros países, nos atrevemos a señalar que el no tomar en cuenta este aspecto constituye el elemento detonador de crisis de grandes proporciones.

33En suma, planteamos que la descentralización conduzca a generar mayor responsabilidad en los dirigentes de los distintos niveles de gobierno, cuando éstos deban esforzarse en recaudar para poder gastar y no sólo exigir la transferencia de recursos por parte de la autoridad central -hecho que, por lo demás, ha servido para disimular su irresponsabilidad en la recaudación local-. Al mismo tiempo, creemos que la descentralización exigirá una mayor participación popular, así como la obligación de rendir cuentas sobre la forma en la cual se hayan administrado los tributos pagados por la ciudadanía, lo cual demandará mayor transparencia en la administración presupuestaria y permitirá que su información se encuentre al alcance de toda la ciudadanía.

CUADRO No. 1. EL DÉFICIT DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO RELACIÓN CON EL PIB. (cifras en miles de millones de sucres)

CUADRO No. 1. EL DÉFICIT DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO RELACIÓN CON EL PIB. (cifras en miles de millones de sucres)

Fuente: Banco Central del Ecuador-Boletín Anuario No. 21-1999
Elaboración: Misión BID/CIAT WRM

CUADRO No. 2. OPERACIONES DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO (Miles de millones de sucres)

CUADRO No. 2. OPERACIONES DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO (Miles de millones de sucres)

Fuente: Banco Central del Ecuador-Boletín Anuario No. 21-1999
Elaboración: Misión BID/CIAT-WRM

CUADRO No. 3. CONSUMO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (Miles de millones de sucres)

CUADRO No. 3. CONSUMO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (Miles de millones de sucres)

Fuente: Banco Central del Ecuador-Boletín Anuario No. 21-1999
Elaboración: Misión BID/CIAT - WRM

CUADRO No. 4. FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL FIJO E INVERSIÓN DEL SECTOR PÚBLICO (Miles de millones de sucres)

CUADRO No. 4. FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL FIJO E INVERSIÓN DEL SECTOR PÚBLICO (Miles de millones de sucres)

Fuente: Banco Central del Ecuador-Boletín Anuario No. 21-1999
Elaboración: Misión BID/CIAT - WRM

CUADRO No. 5. GASTOS DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO (Miles de millones de sucres)

CUADRO No. 5. GASTOS DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO (Miles de millones de sucres)

Fuente: Banco Central del Ecuador-Boletín Anuario No. 21-1999
Elaboración: Misión BID/CIAT / WRM

CUADRO No. 6. INGRESOS PETROLEROS Y NO PETROLEROS (Miles de millones de sucres)

CUADRO No. 6. INGRESOS PETROLEROS Y NO PETROLEROS (Miles de millones de sucres)

Fuente: Banco Central del Ecuador-Boletín Anuario No. 21-1999
Elaboración: Misión BID/CIAT/WRM

Notes de fin

1 Directora del Servicio de Rentas Internas -SRI-.

Table des illustrations

Titre CUADRO No. 1. EL DÉFICIT DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO RELACIÓN CON EL PIB. (cifras en miles de millones de sucres)
Légende Fuente: Banco Central del Ecuador-Boletín Anuario No. 21-1999Elaboración: Misión BID/CIAT WRM
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Titre CUADRO No. 2. OPERACIONES DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO (Miles de millones de sucres)
Légende Fuente: Banco Central del Ecuador-Boletín Anuario No. 21-1999Elaboración: Misión BID/CIAT-WRM
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Légende Fuente: Banco Central del Ecuador-Boletín Anuario No. 21-1999Elaboración: Misión BID/CIAT - WRM
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Titre CUADRO No. 4. FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL FIJO E INVERSIÓN DEL SECTOR PÚBLICO (Miles de millones de sucres)
Légende Fuente: Banco Central del Ecuador-Boletín Anuario No. 21-1999Elaboración: Misión BID/CIAT - WRM
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Titre CUADRO No. 5. GASTOS DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO (Miles de millones de sucres)
Légende Fuente: Banco Central del Ecuador-Boletín Anuario No. 21-1999Elaboración: Misión BID/CIAT / WRM
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Titre CUADRO No. 6. INGRESOS PETROLEROS Y NO PETROLEROS (Miles de millones de sucres)
Légende Fuente: Banco Central del Ecuador-Boletín Anuario No. 21-1999Elaboración: Misión BID/CIAT/WRM
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Auteur

© Institut français d’études andines, 2000

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