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Democracia, etnicidad y violencia política en los países andinos

 | 
Alberto Adrianzén
, 
Jean-Michel Blanquer
, 
Ricardo Calla Ortega
, 
et al.

III. Problemas de la transición democrática

10. El marco político e institucional de la democracia local en Colombia

Jean-Michel Blanquer

Texte intégral

1Se puede plantear que el desarrollo de la democracia local depende de dos factores: el contexto institucional y la movilización de los actores locales. Cada uno de estos factores puede preceder al otro e implicarlo. De tal manera que se puede proponer el esquema siguiente:

2En Colombia, estos factores coincidieron cuando se impuso la reforma de descentralización. Dos ideas estaban detrás de estos dos tipos de presión: democracia y eficacia. La descentralización se pensó entonces como una manera de modernizar el funcionamiento institucional del país, tanto desde un punto de vista político como organizacional, con dos objetivos correspondientes: primero, luchar contra las tendencias centrípetas y burocráticas y, segundo, dividir el territorio en zonas, responsabilizando a los actores locales.

3Todo el proceso se desarrolló durante los años ochenta, aprovechando un contexto internacional, nacional y local favorable.

4La descentralización empezó con la administración de Belisario Betancur, bajo el impulso del ministro de gobierno liberal Jaime Castro. Este elaboró un proyecto global de descentralización política, administrativa y financiera, discutido y aprobado por el Congreso, en 1983, en cuanto a la parte financiera y, en 1986, en cuanto a la parte política y administrativa. Luego, el nuevo gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) tuvo una política menos voluntarista respecto a las reformas del Estado y tomó algunas medidas, por decretos o por leyes, de aplicación y ampliación de la descentralización. A partir de 1990, la mayor parte de la voluntad reformista del gobierno de Gaviria se concentró en la Constituyente. La Constituyente fue también, en esta materia como en otras, el punto de convergencia de las expectativas de varios sectores del pueblo colombiano. Por esto, representa un momento de "recapitulación" de la descentralización que permite hoy en día hacer un balance de los últimos años según dos ejes: de un lado, el marco institucional y, de otro, los actores de la democracia local.

I. Un marco institucional en busca de coherencia

5La descentralización colombiana tiene las características de una reforma gradualista, o sea, una reforma impulsada por etapas sucesivas, con una coherencia más empírica que planeada.

a. Las leyes de descentralización política: la municipalización

  • 1 Principalmente, leyes 78 de 1986 y 69 de 1987. y decreto 1001 de 1988.

61. Legitimar a las autoridades. En este ámbito la medida fundamental fue la elección de los alcaldes, establecida por el Acto Legislativo 1 de 1986 (con valor constitucional). De una situación de sumisión al gobernador, el alcalde pasa a una situación de cierta autonomía. Algunas leyes y decretos precisan el alcance de esta autonomía.1

  • 2 Especialmente con el decreto 77 de 1987, que transfiere a los municipios competencias en diversas (...)

7En cuanto al estatuto del alcalde, su mandato se fija en dos años. El alcalde no se puede reelegir para el período siguiente. Es el jefe de la administración municipal. Al mismo tiempo, aprovecha la descentralización administrativa y financiera para ejercer nuevos poderes, en particular en materia de servicios públicos.2

82. Desarrollar los grupos intermediarios. Los grupos intermediarios tienen un papel clave en la implementación de la descentralización. La reforma trata entonces de definir sus atribuciones, buscando un equilibrio entre los diferentes actores. La ley 11 de 1986 faculta al consejo municipal para que divida al municipio en comunas o en corregimientos, encabezados cada uno por una junta administradora local de tres a siete miembros, de los cuales la tercera parte, por lo menos, debe ser elegida.

9Sin embargo, las competencias de estas juntas están bastante limitadas puesto que no tienen ningún poder propio. Sus competencias son sobre todo consultivas. Para implementar acciones concretas con medios presupuestarios y técnicos, dependen totalmente de la buena voluntad del alcalde. Por esto, la utilidad de las JAL (Juntas Administradoras Locales) fue muy escasa en la mayoría de las comunas y, por consiguiente, la participación en las elecciones de los representantes populares resultó muy limitada (inferior a un 10% en muchos casos).

10Además, la estructura de la JAL se combinó con estructuras ya existentes como las JAC (Juntas de Acción Comunal), los consejos de rehabilitación del PNR (Plan Nacional de Rehabilitación), los comités DRI (programa de Desarrollo Rural Integrado). Las JAL son, en 1990, más una potencialidad que un hecho democrático.

11Otra medida para desarrollar la participación de los grupos intermediarios fue la apertura de las empresas públicas de servicio público a los representantes de los usuarios. La tercera parte de los consejos directivos de dichas empresas deben ser delegados de entidades cívicas y usuarios de servicios públicos. Sin embargo, una vez más, la aplicación de la ley revela muchas dificultades. Por ejemplo, el decreto 700 de 1987 estableció que "el alcalde designará a los candidatos que sean más representativos de la comunidad servida". Esta medida dio paso a algunos abusos, como por ejemplo en Barranquilla, donde el alcalde nombró personas que no tenían ninguna representatividad. En esta materia, como en otras, la experiencia de los primeros años fue decisiva para entender los mecanismos políticos y humanos más allá de las medidas jurídicas. Se tomaron algunas decisiones de enmienda como la cancelación del decreto 700 (por decisión del Consejo de Estado) bajo lo gobiernos de Barco y Gaviria. Sin embargo, sigue existiendo la dificultad de garantizar la legitimidad y eficacia de los grupos intermediarios por falta de medios y también porque se trata muy a menudo de minorías activas que trabajan en medio de la indiferencia general.

123. Dar poder a los ciudadanos mismos. El Acto legislativo 1 de 1986 abre la posibilidad de consultas populares municipales "para decidir sobre asuntos que interesan a los habitantes del respectivo distrito municipal". En 1989, la ley 42 precisa que las autoridades municipales (es decir, el alcalde o la tercera parte del consejo) pueden convocar una consulta popular. Los ciudadanos también tienen un poder de convocatoria directa, si se moviliza un grupo que represente al 5% del censo electoral, o indirecta, a través de una petición dirigida por la mitad de las JAL. Sin embargo, las prohibiciones de los asuntos tratados por una consulta popular son numerosas: decisiones políticas, estructura administrativa, presupuesto...

13También existe un derecho de petición y de información del ciudadano.

b. La Constituyente: departamentalización

  • 3 Artículo 303: "En cada uno de los departamentos habrá un gobernador que será jefe de la administra (...)

141. Legitimación del departamento. Con las leyes de descentralización de los años ochenta, la estructura clave de la descentralización era el municipio. En pocos años, el municipio volvió a ser más importante que el departamento y, sobre todo, más legítimo. La nueva constitución de 1991 consagra el papel clave del municipio, pero innova sobre todo en cuanto al estatuto del departamento en el ordenamiento territorial. La medida esencial en este sentido es la elección popular de los gobernadores.3 Esto da al departamento una gran importancia en la jerarquía de las entidades territoriales (como lo muestra su posición ante el municipio en la Constitución) y la legitimidad adecuada para asumir amplias competencias, particularmente en el marco de servicios públicos y de planeación. Esta "legitimación" implica ciertos peligros. Crea una elección más en un paisaje político colombiano bastante complejo. Puede llegar a fortalecer aún más los poderes de los caciques en los departamentos. Puede debilitar el poder central, que pierde un medio de acción esencial en las provincias, en un país donde el Estado sigue siendo débil. Puede debilitar al municipio creando una situación de sumisión frente al poder departamental.

15Por otro lado, la asamblea departamental es elegida por el pueblo, como antes. La nueva Constitución trata de luchar contra las razones del desprestigio de estas asambleas a través de un régimen drástico de inhabilitaciones, incompatibilidades y prohibiciones.

16Esto se acompaña de una departamentalización total del territorio, en la medida en que la nueva Constitución acaba con las comisarías e intendencias, territorios alejados que tenían un estatuto de gestión centralista, y las convierte en departamentos de pleno derecho.

  • 4 Artículo 306: "Dos o más departamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de planif (...)

17Por último, la regionalización está ahora en las manos de los departamentos, ya que estos tienen la iniciativa de unirse según sus propios criterios.4

18El departamento es ahora la entidad clave del ordenamiento territorial. Goza plenamente de su situación intermediaria (que es por excelencia una situación de poder) entre el poder central y los alcaldes.

192. Consagración y ampliación de instituciones ya existentes. El mandato del alcalde (y del consejo municipal) se extiende hasta los tres años, medida que resulta indispensable considerando que el alcalde no es reelegible inmediatamente. Tal medida da un mejor plazo al alcalde para cumplir con su programa, pero sigue siendo corto.

20Otra novedad importante es la inscripción de las JAL en la Constitución. Esta medida supone una fuerte legitimación, ya que el artículo 318 dispone que las JAL serán elegidas por el pueblo. Además, empieza a dar un poder real a estas juntas al permitirle que dispongan de una parte del presupuesto municipal, así como ejercer "las funciones que les deleguen el consejo y otras autoridades locales".

21De este modo, la JAL constituye un cuarto grado de poder después del estado, del departamento y del municipio. Su papel práctico queda por definir, pero la Constitución ha planteado un marco jurídico que le puede permitir desarrollarse.

223. Nuevas ideas e instituciones. Entre otras medidas generales que han de tener consecuencias sobre la democracia local, al igual que el voto programático y la revocatoria del mandato, se debe destacar lo que tiene que ver con los nuevos derechos de los indígenas.

23El artículo 286 estipula que "son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas". Esto va en el sentido de una mayor autonomía de las comunidades indígenas, que podrán organizarse según sus fronteras propias (a través de los departamentos) y según sus usos y costumbres. Tienen competencias de gran alcance en materia de uso del suelo y de poblamiento del territorio, así como de recursos propios para el desarrollo.

24Desde ya, se puede distinguir en la Constitución algunos elementos característicos del espíritu general de la voluntad de desarrollo de la periferia por parte del centro. El primer principio es el de la democracia, pero entendido como un instrumento de la eficacia. En este sentido se deben entender los principios –afirmados en la Constitución– de coordinación, competencia y subsidiaridad. La principal aplicación de esta idea es el uso del criterio finalista más que del criterio funcional. En otras palabras, la entidad con mayor capacidad es la que debe intervenir cuando la entidad designada por el derecho no cumple con sus obligaciones, lo que puede dar lugar a muchas interpretaciones. Así, el artículo 367 dispone que "los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen (...)".

  • 5 Pilar Gaitán y Fernando Guzmán a propósito del reforzamiento del departamento (Análisis político. (...)

25Quizás estos principios vengan como compensación de cierta rigidez de la organización administrativa. Así, hay quienes opinan que "se impuso de nuevo el criterio administrativista frente a la necesidad de reconocer la existencia de regiones y provincias como instancia de intermediación entre lo nacional y lo local, para crear un modelo de organización territorial más adecuado a la realidad".5

26En el ámbito de la democracia local, por lo menos, la nueva Constitución tiene una lógica utilitarista, lo que corresponde a una voluntad de preservar la unidad y preminencia del estado.

II. Los actores de la democracia local en busca de un actor

27La descentralización colombiana resulta del encuentro de dos actores: el estado y las élites locales. Sin embargo, se supone que el ciudadano es el actor principal. La realidad de esta afirmación determina la índole de la descentralización.

a. Los elegidos

281. La emergencia de élites locales. Antes de la reforma de descentralización cabían muchas dudas en cuanto a la posibilidad de emergencia de líderes locales para asumir responsabilidades nuevas y amplias. Esto era uno de los mayores argumentos de los adversarios de la descentralización. Sin embargo, a pesar de muchos obstáculos, este aspecto práctico de la reforma fue un éxito.

29Los obstáculos eran numerosos. Primero, el estatuto del alcalde era bastante precario. En particular, el mandato de dos años no renovable inmediatamente (concebido para luchar contra el dominio de los caciques sobre la función) colocó a los alcaldes en una posición de inferioridad frente a otros poderes locales.

30La fuerza de los caciques era, en sí misma, un obstáculo de primer orden. Por supuesto, ellos estuvieron muy presentes, directa o a menudo indirectamente, desde las primeras elecciones municipales de marzo de 1988. Sin embargo, en muchos casos, los ciudadanos desafiaron estos poderes y eligieron a personalidades independientes. En este sentido, la elección popular de los alcaldes contribuyó, indudablemente, al lento proceso de debilitamiento del clientelismo, lo que no era claro al principio.

31También la violencia constituía un gran obstáculo para la emergencia de élites locales y, en efecto, el precio humano de los cambios políticos fue, y sigue siendo, muí alto. En 1988, 3,011 colombianos fueron asesinados por razones políticas. De éstos, 327 ocupaban algún cargo en la administración municipal. Esta situación tuvo consecuencias sobre la vida política local. Un partido como la Unión Patriótica perdió algunos de sus mejores representantes.

32De otro lado, en el proceso de emergencia de élites locales se puede distinguir entre alcaldes de ciudades pequeñas y alcaldes de ciudades grandes. En ciudades pequeñas, muy a menudo el cargo es desempeñado por personas de buena voluntad, que antes tenían responsabilidades en la actividad social de la comunidad. El alcalde aparece como un jefe natural y cercano a la comunidad, que sabe movilizarla. En grandes ciudades, se encuentra en muchos casos una nueva generación de hombres políticos, con métodos modernos de gestión.

332. La solidaridad de los elegidos. A escala local, la solidaridad ha sido una de las reacciones de los nuevos elegidos frente a sus nuevas responsabilidades. Aún en un mismo municipio, se encuentra una capacidad para formar equipos de verdad. Por ejemplo, en un pequeño municipio donde realizamos un estudio, Guarne (Antioquia), dos líderes locales tenían un acuerdo para sucederse el uno al otro e implementar un plan común de largo plazo.

34A otras escalas, los elegidos han tenido iniciativas para unirse en el nivel departamental o nacional. El ánimo en este sentido es muy fuerte. Como ejemplo podemos citar a un concejal de Floridablanca (Santander): "Durante muchos años hemos estado callados. Ahora la descentralización sirve por lo menos para que nos dejen hablar. Tenemos muchas coasas para decir y muchas ganas de abrir la boca. Ese es el primer resultado que debe arrojar la reforma municipal".

35En efecto, existen federaciones de alcaldes por regiones, así como partidos. También hay foros anuales de alcaldes y de consejeros, donde los elegidos del pueblo intercambian ideas y proposiciones.

363, La capacitación de los elegidos. En los pequeños municipios, en particular, los alcaldes se adaptaron a las nuevas reglas. Sin embargo, esta adaptación fue sobre todo empírica. Muchos de ellos tenían conciencia de una falta de capacitación en derecho o en gestión municipal. Por esto, fueron creados muchos programas para los líderes locales por entidades privadas o públicas, a veces por la misma iniciativa de estos líderes.

37En algunos casos, la administración departamental logró jugar un papel en esta materia, como por ejemplo en Antioquia, donde la gobernación creó un servicio especial para ayudar a los alcaldes.

38A nivel nacional, la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) y el SENA –organismo nacional de capacitación– implementa-ron interesantes programas.

b. El pueblo

391. La presión inicial. Al principio, cierta movilización popular tuvo un gran impacto sobre el proceso de la descentralización. Esta movilización se expresó esencialmente a través de las acciones de los famosos "movimientos cívicos", que organizaron, por fuera de los partidos, movimientos de protesta, en particular contra el mal funcionamiento de los servicios públicos. En la década de los setenta, se llegaron a registrar hasta 129 paros y movimientos.

40Los líderes de estas acciones estuvieron en primera fila cuando la descentralización abrió el camino a una participación popular en la gestión local. Se registraron muchas candidaturas de líderes cívicos en la primera elección de alcaldes, en particular en el Nariño, donde estos movimientos fueron los más fuertes. El ambiente creado por estas ganas de participar tuvo un importante efecto sobre el éxito de la descentralización.

412. Los instrumentos de participación. Si la elección popular de los alcaldes resultó un éxito notable, los otros elementos de democratización de la reforma de descentralización tuvieron mucho más dificultades, especialmente los instrumentos de participación directa. Así, el proceso de la consulla popular local fue muy poco utilizado por los nuevos alcaldes. Aún más, cuando fue utilizado, los resultados dejaron aparecer la debilidad del sistema. Por ejemplo, en Medellín, una consulta popular sobre la construcción de obras públicas movilizó no más de 38,280 votantes, los cuales rechazaron la propuesta. Solamente se movilizaron los adversarios. En este caso, las apariencias de democracia fueron en contra del interés general.

42La participación en los servicios públicos, así como la participación en las JAL, muestra también que solamente una minoría activa se moviliza para participar. Este estado de hecho ofrece dos lecciones.

43Primero, la democracia no es garantizada de manera sistemática por los nuevos actores locales elegidos democráticamente. De este modo, los nuevos alcaldes pueden oponerse muy fuertemente a la creación de otras escalas de poder debajo de ellos. También se explica, por ello, la falta del recurso a la consulta popular así como la voluntad de controlar la composición de los consejos de las JAL o de los servicios públicos (como, entre muchos otros casos, en Barranquilla).

44Segundo, existe lo que podemos llamar un círculo vicioso del abstencionismo democrático. Así, no hay participación en los grupos intermediarios porque la gente se da cuenta de la falta de poder de estas estructuras. Y estos grupos no conquistan más poder justamente porque no tienen legitimidad por la falta de participación de los ciudadanos.

453. La participación selectiva. Entonces, la participación es proporcional a la estimación respecto de la utilidad y eficacia de la institución por parte de los ciudadanos. Según una encuesta de El Tiempo (marzo 31 de 1989), el 53.2% de los colombianos consideraba que el gobierno municipal era lo más eficiente (24.2% para el gobierno departamental y 22.5% para el gobierno nacional). La primera elección de alcaldes gozó de este prestigio. Sin embargo, este entusiasmo puede cambiar rápidamente si las expectativas populares quedan sin respuesta. Sólo así se puede explicar que la participación en las elecciones de alcaldes pasó de un 66.6% en 1988 a un 57% en 1990.

46La elección popular es un medio eficaz para legitimar y fortalecer una institución, pero no se producen milagros por el simple hecho de elegir todas las estructuras de poder. La experiencia de las JAL, y tal vez en el futuro de los gobernadores, muestra el peligro de una descentralización que se contente con las apariencias.

47La democratización, así como la descentralización, es un proceso dinámico que exige un diálogo entre los ciudadanos y los elegidos. Los instrumentos de este diálogo existen ahora gracias a la reforma de descentralización y a la nueva Constitución. Ahora depende más de los actores que de los textos la realización de las expectativas del pueblo en el nuevo orden.

Bibliographie

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1988 La organización del Estado colombiano, Cuadernos del Jaguar, Bogotá.

Notes

1 Principalmente, leyes 78 de 1986 y 69 de 1987. y decreto 1001 de 1988.

2 Especialmente con el decreto 77 de 1987, que transfiere a los municipios competencias en diversas materias que antes eran de la competencia del estado, en particular agua potable. saneamiento básico, matadero público, aseo público más atención médica de primer nivel, planteles escolares, asistencia técnica agropecuaria...

3 Artículo 303: "En cada uno de los departamentos habrá un gobernador que será jefe de la administración seccional y representante legal del departamento; el gobernador será agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público y para la ejecución de la política económica general, así como para aquellos asuntos que mediante convenios de la nación acuerde con el departamento. Los gobernadores serán elegidos para tres años y no podrán ser reelegidos para el período siguiente (...)".

4 Artículo 306: "Dos o más departamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de planificación".

5 Pilar Gaitán y Fernando Guzmán a propósito del reforzamiento del departamento (Análisis político. N° 13. mayo-agosto de 1991. p. 61).

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Auteur

Institut des Hautes Etudes de l'Amérique Latine, Paris

© Institut français d’études andines, 1993

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