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Democracia, etnicidad y violencia política en los países andinos

 | 
Alberto Adrianzén
, 
Jean-Michel Blanquer
, 
Ricardo Calla Ortega
, 
et al.

III. Problemas de la transición democrática

8. Colombia: ¿hacia una salida democrática a la crisis nacional?

Eduardo Pizarro

Texte intégral

  • 1 Norbert Lechner. “El debate sobre Estado y mercado”, en Documento de Trabajo. N° 19, FLACSO-Progra (...)
  • 2 Cf. Norbert Kloten. “La democracia y la economía de mercado”, en Contribuciones para el debate. N°(...)

1En Colombia, como en el resto de América Latina y Europa del Este, “tiene lugar un doble proceso de transición: transición hacia la democracia y transición hacia una economía de mercado”.1 Se trata, como afirma Norbert Lechner, de una “relación problemática”, no sólo por las dificultades económicas y las precariedades institucionales que aún subsisten a lo largo del continente, sino por la ausencia de consenso sobre la compatibilidad que pueda existir entre la consolidación de los nuevos procesos democráticos y los modelos neoliberales.2

  • 3 Alejandro Foxley. Experiencias neoliberales en América Latina. Fondo de Cultura Económica. México (...)

2Esta inquietud es particularmente pertinente si consideramos los grandes costos sociales, al menos en el corto plazo, que la implantación de programas de ajuste y de apertura económica ha tenido en América Latina. Estos fueron realizados, inicialmente, bajo gobiernos autoritarios en Chile a partir de 1973, en Uruguay desde 1974 y en Argentina a partir de 19763 El reto de Colombia, como el de otros países de América Latina que están afrontando desafíos similares, es llevar a cabo una política económica que tiene rasgos semejantes a las experiencias del Cono Sur, pero ya no en un contexto de eliminación o restricción de las principales libertades públicas, sino, por el contrario, en un marco democrático. Las protestas ciudadanas que se han sucedido en países como Argentina, Brasil, Venezuela y la República Dominicana son una evidencia de las tensiones sociales que generan estas políticas y de su potencial desestabilizador para el orden político.

3La década de los 90 se presenta, pues, como un momento crítico para el desarrollo social, económico y político de América Latina en su conjunto.

4El objeto de estas páginas es proponer una reflexión sobre las características que asume en Colombia este doble cambio. Cambio que tiene probablemente mayores obstáculos que en otros países, debido a que tiene como escenario de fondo la continuación de la guerra interna, el tráfico de drogas y los altos niveles de criminalidad urbana y rural.

La crisis colombiana

  • 4 Francisco Leal y León Zamosc (eds.). Al filo del caos: crisis política en la Colombia de los años (...)

5Colombia se encontró entre 1989 y 1990 al “filo del caos”,4 en el umbral de una crisis de gobernabilidad de su sistema político. A la superposición de múltiples violencias se añadió un derrumbe parcial del precario estado colombiano, que lo colocó virtualmente en un estado de postración. Dos años más tarde, en 1991, se vivía en el país un clima distinto, similar al que se vivió en 1958 tras la agobiadora experiencia de la violencia y los regímenes militares. ¿Cómo pudo el país pasar en tan corto lapso de una percepción de catástrofe inminente a otra de mayor confianza en el futuro?

  • 5 Ernesto Yepes. “De Pizarro a Fujimori”, en Debate. Lima 1990.

6Ernesto Yepes, en un seminario convocado por el CEPEI en Lima, en 1988, produjo hilaridad entre los asistentes cuando afirmó que “el Perú vive hoy uno de los mejores momentos de su historia. Y al decir ésto, no pretendo soslayar el hecho inocultable de que vivimos una crisis profunda. Pero esta crisis no es la primera que el Perú conoce ni tampoco será la última. Lo notable es que ella esta vez se presente en nuevos términos, demandando nuevos tipos de exigencias y presionando formas inéditas de solución.5

7Creo que en Colombia se produjo un sentimiento similar. Al colocarse el país al borde de un caos generalizado, desde distintos sectores sociales y políticos surgieron iniciativas y voluntades que permitieron darle un nuevo rumbo a la nación.

8La aguda crisis que se vivió a fines de la década de los ochenta (y cuyas secuelas todavía subsisten) no era sólo el producto de factores coyunturales, tales como la emergencia del narcoterrorismo o el fortalecimiento de los grupos guerrilleros, sino que tenía raíces estructurales. En efecto, con una distancia de tan sólo cuarenta años, Colombia sufrió dos “colapsos parciales” de su precario estado: entre 1952 y 1953 y entre 1989 y 1990.

9En general, podríamos sintetizar en tres grandes corrientes las perspectivas que se han utilizado para explicar los niveles de violencia y conflictividad que ha vivido el país en estas últimas décadas.

  • 6 Daniel Pécaut. Orden y violencia: Colombia 1930-1954. CEREC y Siglo Veintiuno Editores. Bogotá 198 (...)
  • 7 CINEP. “Conflicto social y violencia en Colombia”, en Análisis. N° 5. Bogotá.

10Diversos autores, como Daniel Pécaut6 y el equipo de estudios sobre la violencia del CINEP,7 han colocado el acento en la precariedad del estado. La existencia de un estado en construcción, la fragmentación del poder político, la débil legitimidad de las instituciones, el proceso de formación nacional inconclusa, los desequilibrios regionales y sociales, etc., estarían en la raíz de las violencias que hemos venido soportando.

  • 8 Cf. Ricardo Santamaría y Gabriel Silva. Proceso político en Colombia. Del Frente Nacional a la ape (...)

11Otros autores han colocado el acento en el desfase que se produjo en el país, a partir de los años veinte, entre un acelerado proceso de modernización económica y social (urbanización, escolaridad, cambios en la composición socio-económica, etc.) y una ausencia simultánea de modernización política. De esta manera, los nuevos actores sociales y los nuevos intereses no encontraban canales aptos e institucionales para su participación.8

  • 9 Eduardo Pizarro. “Democracia restingida y desinstitucionalización política”, en Pedro Medellín (co (...)

12Finalmente, otros analistas han privilegiado en sus estudios el carácter excluyente que ha caracterizado históricamente al sistema político colombiano, como una de las fuentes principales de la violencia contemporánea en el país.9 Tanto la que tuvo lugar en el período de la violencia, como la que se desarrolló a partir del pacto bipartidista excluyente de 1958. Con respecto a esta última, se afirmaba en ese artículo que la exclusión constitucional de fuerzas políticas distintas de los partidos tradicionales generó una subcultura política de marginalidad y conspiración en el campo de la izquierda desde los años sesenta. El régimen político que surgió del acuerdo del Frente Nacional permitió superar la violencia bipartidista tradicional, la “guerra de religiones” generada por las dos subculturas políticas dominantes, la liberal y la conservadora, pero condujo a polarizar el nuevo escenario del conflicto. La temprana militarización del polo de izquierda, la “insurgencia crónica” y el tratamiento criminalizante de toda modalidad de protesta ciudadana, fueron algunos de sus efectos perversos. De esta manera, se produjo en la sociedad colombiana una ausencia de canales de resolución pacífica de conflictos, que en buena medida ha contribuido a la “desinstitucionalización” de la protesta ciudadana (paros cívicos, marchas campesinas, guerrilla).

13Probablemente en la convergencia de estas tres perspectivas (la precariedad del estado, la lenta modernización política y el carácter restringido de nuestra democracia) encontramos un panorama interpretativo adecuado de nuestra situación a fines de la década pasada. En efecto, la debilidad del estado, los escasos mecanismos de participación ciudadana y la ausencia de canales institucionales de resolución de conflictos dieron lugar a un sistema estatal y político extremadamente frágil, que en determinadas coyunturas echa agua por todos los costados. La profunda crisis de los años 1989 y 1990 puso al descubierto todas estas insuficiencias, las mismas que se intentó superar mediante el “pacto democrático” tejido alrededor de la Asamblea Constituyente.

  • 10 Howard Wiarda. “El avance de la democracia en América Latina”, en Ciencia Política. N° 26. 1992. p (...)

14Antes de continuar debemos formular una pregunta fundamental: ¿es viable la construcción de instituciones democráticas en nuestros países? Esta pregunta no es fortuita si recordamos que, en América Latina, “el patrón de cambios cíclicos de democracia a autoritarismo y de nuevo a la democracia ha sido regular y recurrente”.10 Howard Wiarda enfatiza el carácter precario de nuestros sistemas democráticos inmersos en un cúmulo de problemas: subdesarrollo económico, pronunciadas diferencias de clase, instituciones políticas débiles, modalidades no democráticas en la cultura política, narcotráfico, instituciones armadas con altas y desafiantes prerrogativas, débiles organizaciones sociales, presiones internacionales, extremismo tanto de derecha como de izquierda. Sin embargo, los enormes cambios ocurridos en las últimas décadas (nivel de ingresos, industrialización, urbanización, escolaridad) llevan a pensar que la actual ola de democratización continental tiene mayor solidez que en el pasado. De ahí, la importancia de los estudios sobre la transición.

15El interés por los procesos de transición política se puso a la orden del día en Europa durante los años setenta, dado que el ingreso de España, Portugal y Grecia al selecto club de las naciones democráticas condujo a una homogeneidad política en todo el occidente europeo. Por otra parte, el resurgimiento de instituciones democráticas en América Latina en los años ochenta, en un clima de profunda crisis económica que dificultaba su plena realización, colocó la problemática de la consolidación y la gobernabilidad democráticas como los ejes centrales de la reflexión en todo el área.

  • 11 Terry Lynn Karl. “Dilemas de la democratización en América Latina”, en Foro Internacional. N° 3. v (...)
  • 12 Alain Rouquié (ed.). La démocratie ou l'apprenlissage de la vertu. Editions A-.M. Métalié. Paris 1 (...)
  • 13 Francis Fukuyama. “El más frío de todos los monstruos fríos”, en Revista Foro. N° 18. 1992.

16Durante varios lustros los estudiosos de los procesos políticos colocaron el acento en las llamadas “condiciones” para la emergencia de regímenes democráticos. Para unos se trataba del nivel de desarrollo económico (Seymour Martin Lipset, Gabriel Almond, W.W. Rostow), para otros de la configuración de una cultura democrática (Richard Morse) o política (Eric Nordlinger).11 Sin embargo, la experiencia contemporánea colocó en entredicho la consistencia de estos supuestos requisitos. Así como no existe un antídoto infalible contra una eventual regresión autoritaria en los países occidentales, tampoco existe una fatalidad antidemocrática en las naciones subdesarrolladas.12 Aún cuando los prerrequisitos son indudablemente importantes y no deben ser soslayados, tampoco deben conducir a la desesperanza. De hecho, en muchas experiencias contemporáneas, los supuestos requisitos han terminado siendo un resultado de regímenes civiles estables, dirigidos por élites fuertes y con un arraigado espíritu negociador como en Costa Rica.13

  • 14 Julián Santamaría (comp.). Transición a la democracia en el sur de Europa y en América Latina. Cen (...)

17En concordancia con la amplitud o no de la perspectiva histórica utilizada, desde distintos ángulos y especialidades, los estudios contemporáneos sobre el cambio político han privilegiado sea el enfoque micropolítico (o sea, los estudios sobre la transición fundados en el “corto plazo”), sea el enfoque macropolítico (es decir, los análisis de la transición enmarcados en los procesos de “largo plazo”). “La sustitución de los regímenes autoritarios por nuevos sistemas pluralistas puede, en efecto, ser examinada desde dos perspectivas. En un caso, desde una perspectiva micropolítica que arranca de las condiciones de subsistencia del régimen anterior, de la desaparición parcial o total de las mismas, y que, tras analizar la estrategia de los actores y los elementos contextuales en que se enmarca, llega al examen de las diversas alternativas de desenlace del proceso. En otro caso, la transición puede estudiarse desde una perspectiva macropolítica que ve en ella el último episodio, por ahora, de un proceso discontinuo de cambio iniciado con el esfuerzo interrumpido y frustrado de democratización de los viejos regímenes liberales”.14

  • 15 Para una perspectiva macropolítica con respecto a los avalares del estado liberal en Colombia, se (...)

18En el presente ensayo nos vamos a limitar al análisis micropolítico,15 tomando en consideración el papel clave que cumplieron determinados actores en la realización de las políticas de paz y de renovación institucional. A su vez, vamos a mostrar los enormes desafíos que subsisten y que pueden constituir barreras infranqueables para dar paso a la democratización. Nada garantiza el éxito final de este cambio histórico que vive Colombia.

  • 16 S.C Kolm. Les élections ne sont pas la démocratie. Le Cerf. París 1981

19¿Pero, es justo hablar en un país como Colombia, cuyos dirigentes se jactan de sólidas tradiciones democráticas, de un proceso de democratización? Sin duda, a pesar de las restricciones propias de las normas constitucionales del Frente Nacional, en Colombia han tenido vigencia, al menos desde 1958, algunos espacios de acción política abierta. Sin embargo, si consideramos que la democracia no se reduce a las elecciones y asumimos una visión más amplia,16 es evidente que nuestro sistema político ha tenido profundas limitaciones.

  • 17 Jonathan Hartlyn. “Colombia: The polities of violence and accomodation”. en Larry Diamond. Juan Li (...)
  • 18 Robert Dahl, La poliarquía. Participación y oposición, Tecnos. Madrid 1989, p.

20En general, todos los autores que han abordado el análisis de nuestro régimen político desde el Frente Nacional han puesto de relieve sus profundas limitaciones. Jonathan Hartlyn lo ha definido como un “régimen consociativo democrático limitado”. Enrique Valencia como una “democracia formal autoritaria”, otros como una “dictadura constitucional” o como una “democracia restringida”.17 Incluso, Robert Dahl, en su conocido estudio sobre los sistemas poliárquicos realizado en 1969,18 colocaba a Colombia en la sección de las llamadas “cuasi-poliarquías”, al lado de Chipre, República Dominicana, Malasia, Turquía y Venezuela.

Escenarios posibles en Colombia

21En la introducción a su conocido texto sobre la transición política, Guillermo O'Donnell y Philipe Schmitter afirman que ésta consiste en la transición de regímenes autoritarios hacia un “destino incierto”. Incierto, pero, en todo caso, distinto. El estudio de los procesos de transición muestra que éstos pueden conducir a la instauración de una democracia política, pero también a una regresión autoritaria, hacia una “simple confusión” (es decir, a la rotación en el poder de gobiernos sucesivos que fracasan en el establecimiento de soluciones permanentes para lograr una cierta institucionalidad política) o, finalmente, a la generalización de la confrontación violenta.

  • 19 Guillermo O'Donnell y otros. Transitions from authoritarian rule. Tentative con-clusiuns about unc (...)

22Una de las características de los procesos de transición es la indefinición de las reglas del juego. No sólo por el “flujo constante” o de estas reglas, sino por el propio conflicto que se teje en torno a su determinación. Los actores luchan no sólo por la satisfacción de sus intereses inmediatos, sino también por la definición de reglas y procedimientos cuya configuración determinará a los ganadores y perdedores del futuro. “De hecho, estas nuevas reglas definirán claramente cuáles son los recursos que pueden ser utilizados legítimamente en la arena política, así como a los actores a los que les será permitido participar”.19 En este juego complejo, los procesos de transición pueden tomar diversas rutas y generar, por tanto, múltiples formas de democracia con distintas posibilidades de consolidarse.

  • 20 Eduardo Pizarro. “Escenarios posibles de Colombia en los noventa”, en Análisis Político. N° 10. 19 (...)
  • 21 Si definimos una revolución, siguiendo a Ludolfo Paramio. como “un cambio de régimen político impu (...)

23En un ensayo publicado a mediados de 1990,20 tras consultar las opiniones de distintos analistas tanto nacionales como extranjeros sobre las perspectivas de Colombia en los años noventa, encontré una enorme incertidumbre. Las opiniones iban desde una guerra civil ineluctable, un continuismo conflictivo, una modernización autoritaria hasta la apertura democrática. En todos los casos se excluía tanto un golpe militar como una revolución.21 Mi perspectiva conducía a privilegiar el cuarto escenario, la apertura democrática, como el intento más probable para responder a la grave crisis nacional. Lo que efectivamente ocurrió. Esta percepción se fundaba tanto en un análisis de carácter histórico como coyuntural.

24En cuanto hace el análisis histórico, uno de los rasgos más protuberantes de nuestro sistema político ha sido la gran estabilidad de los gobiernos civiles, a pesar de la existencia de altos niveles de violencia en determinados períodos de nuestra historia. Las crisis políticas no han sido resueltas, como en otras naciones del continente, mediante el expediente del “arbitraje militar”, sino a través de acuerdos políticos entre las élites. Entre la Unión Sacra de 1854 y el Frente Nacional en 1958, una multitud de pactos políticos han garantizado la permanencia de las instituciones civiles, así como la continuidad del sistema bipartidista liberal-conservador desde mediados del siglo xix. Solamente en dos ocasiones en nuestra tormentosa historia se ha recurrido al “arbitraje militar”, en 1953 y en 1957, debido a la intensidad de los conflictos interpartidistas y, por tanto, a la imposibilidad de tejer acuerdos políticos.

25A estos antecedentes históricos se añadió, en medio de la grave crisis nacional de los años 1989 y 1990, una convergencia en la óptica de algunos actores sobre las características de la crisis, que los empujó hacia una salida política negociada. Percepción convergente que cobijaba a gremios, partidos, grupos guerrilleros, movimientos sociales. Esta salida negociada requería una revisión a fondo de múltiples variables del sistema político: el manejo del orden público, la política de paz, los espacios de acción política y social, la administración de justicia, el anquilosamiento institucional.

26Para los actores mencionados era evidente que el continuismo institucional no era factible. El régimen colombiano atravesaba un momento crítico de erosión de su legitimidad, una capacidad mínima para prevenir o encauzar los conflictos y un modelo de desarrollo económico entrabado, ya que el modelo de economía semicerrada y de sustitución de importaciones había perdido todo su vigor. En el fondo, las dos grandes justificaciones del Frente Nacional, cuyos lineamientos determinaron el perfil del sistema político contemporáneo del país, o sea, la capacidad para asegurar el orden público y el crecimiento económico sostenido, se habían erosionado.

27Sin embargo, las transformaciones que vivió el país en los dos últimos años, en particular las que fueron impulsadas por la Asamblea Nacional Constituyente, no provinieron de una presión de masas, dada la extrema debilidad de los segmentos opositores y la gran fragmentación de los sectores populares. Pero tampoco ocurrieron a través de la vieja fórmula fracasada, tanto en 1977 como en 1979, cuando los gobiernos de Alfonso López Michelsen y de Julio Turbay Ayala buscaron impulsar sendas reformas constitucionales mediante acuerdos limitados. A estos intentos les faltaba una suficiente presión política que permitiera quebrar las resistencias inmovilistas al cambio, provenientes de los sectores partidarios del statu quo incrustrados en la Corte Suprema de Justicia, en el parlamento y en los partidos. Por ello, en el contexto del proceso de paz y de la emergencia de fuerzas políticas distintas a las del bipartidismo, se impondría una “reforma pactada”.

  • 22 Manuel Antonio Garretón. “Política, cultura y sociedad en la transición democrática”, en Nueva Soc (...)
  • 23 Esta noción fue acuñada por Manuel Antonio Garretón en su obra. La posibilidad democrática en Chil (...)

28En términos estrictos, Colombia no inició con la Asamblea Nacional Constituyente un proceso de transición democrática, si se entiende por este concepto el paso de un régimen autoritario a un régimen democrático.22 Lo que se ha buscado impulsar es un proceso de apertura o profundización democrática, similar en este aspecto al que transcurre en México. Es decir, más que un cambio de régimen, en Colombia se comenzó a impulsar un cambio en el régimen, eso sí de una profundidad y de una significación sin antecedentes. En efecto, el sistema político colombiano conservó a lo largo de las últimas décadas elementos democráticos, a pesar de la existencia de enclaves autoritarios23 en el seno de algunas de sus instituciones, en las estructuras de los dos partidos mayoritarios, en algunos de los mecanismos utilizados para la participación ciudadana e, incluso, en las modalidades predominantes de la cultura política.

  • 24 Terry Lynn Karl. “Dilemas de la democratización en América Latina”, en Foro Internacional, op. cit (...)

29Este proceso de democratización se diferencia profundamente del cambio de régimen político que se produjo en 1958. De acuerdo con los análisis de Terry Lynn Karl24 podríamos diferenciar el pacto elitista del Frente Nacional del pacto democrático de 1991 (cuadro 1). Ambos fueron alcanzados mediante un acuerdo, y no estrictamente a través del uso de la fuerza, aún cuando este componente no estuvo totalmente ausente en 1991: ni hubo imposición ni hubo revolución. En el primero predominó el acuerdo por lo alto entre las élites liberal y conservadoras, mientras que en el segundo se presentó un acuerdo de ajuste institucional y de ampliación de los espacios de la acción política entre los sectores más representativos de la sociedad colombiana. En otras palabras, en 1991 nos hallamos frente a una reforma pactada, que se encuentra en algún punto intermedio en el continuum entre pacto y reforma previstos por Karl. No se trató de un pacto de una élite restringida, pero tampoco de una reforma salida de un poderoso movimiento de masas. En otros términos, Colombia ha puesto los fundamentos de un proceso de democratización mediante una negociación pluralista. En este panorama, sólo quedaron (auto) excluidas dos organizaciones guerrilleras (las FARC y el ELN), que aún se hallan renuentes a aceptar el proceso de paz.

Cuadro 1. Modalidades de transición hacia la democracia

Cuadro 1. Modalidades de transición hacia la democracia

30El proceso de democratización actual, cuyos antecedentes se extienden hasta 1982 cuando la administración del presidente Belisario Betancur convocó una Cumbre Política, a la postre frustrada, para abocar profundos cambios institucionales que acompañaran su política de paz, se articuló en torno a tres pilares: por una parte, el pacto democrático tejido alrededor de la política de paz; por otra parte, la conformación de un gobierno de unidad nacional y, finalmente, la expedición de una nueva constitución. Estos tres pilares buscaban redefinir las reglas de juego político, el manejo institucional y el carácter del proyecto nacional.

  • 25 Marcelo Cavarozzi. “Más allá de las transiciones a la democracia en América Latina”, en Revista de (...)

31Sin embargo, las posibilidades de avanzar con paso firme en estos espacios son frágiles y, por lo tanto, el proceso de democratización enfrenta retos inmensos. Marcelo Cavarozzi afirma que aún hoy, examinando el período de postransición en México, Brasil, Argentina, Chile y Uruguay, “resulta evidente que el desenlace de los procesos de democratización está todavía abierto en la mayoría de los casos”.25 Esta incertidumbre con respecto a las posibilidades de resolver los obstáculos que sobreviven: en primer término, cómo superar los desafíos de los segmentos autoritarios interesados en una “liberalización limitada” o en una “apertura controlada”, y en el mantenimiento de prácticas autoritarias; en segundo término, cómo desmontar las prerrogativas militares y recuperar la conducción civil del orden público; y, en tercer lugar, cómo evitar un resurgimiento del poder oligárquico regional y de sus redes clientelistas, que debilitan la representatividad y la capacidad de expresión de las instituciones democráticas. A estas “cuestiones de la transición” debemos añadir, en particular para los casos de Colombia y Guatemala, cómo superar los altos índices de violencia.

32En concreto, para el caso colombiano, estas “cuestiones de la transición” se expresan en cuatro desafíos: cómo evitar una contrarreforma constitucional o una labor obstruccionista en el Congreso, que impida desarrollar las nuevas normas constitucionales y que pueda significar un retorno triunfal de las viejas prácticas políticas; cómo impedir un agravamiento del orden público ante el fracaso de la política de paz o ante una reactivación del narcoterrorismo; cómo introducir las necesarias reformas económicas que requiere el país sin caer en el neoliberalismo extremo con sus enormes costos y tensiones sociales; y, finalmente, cómo llevar a cabo una reducción de las prerrogativas militares y alcanzar un control civil del orden público, sin generar graves tensiones civil-militares.

  • 26 Julián Santamaría. “Transición controlada y dificultades de consolidación: el caso español”, en Ju (...)

33Antes de entrar a estudiar estos desafíos que afronta el país, es imperativo diferenciar analíticamente los conceptos de cambio político y de consolidación, que hacen referencia a dos momentos distintos. El primero está relacionado con el cambio de normas, valores, instituciones y reglas que se genera con el cambio político, sea éste una transición o un proceso de democratización. El segundo “es el proceso y la estrategia a través de los cuales (el nuevo orden político) adquiere coherencia, arraigo y solidez. La estrategia de la consolidación puede iniciarse coincidiendo con el período de transición y el proceso puede decirse que concluye cuando el nuevo régimen, plenamente institucionalizado, alcanza el nivel de autonomía suficiente para regirse en su funcionamiento por la lógica que le imprimen las fuerzas políticas en que se sustenta”.26

34En este punto, es indispensable considerar la modalidad del proceso de democratización que se presentó en Colombia y ver si ha incidido favorable o desfavorablemente para abocar el proceso de consolidación del nuevo clima político. En muchos aspectos, nuestro análisis contiene serias dudas. Por ejemplo, el modelo de paz parcelado, que era el único viable políticamente, está, sin embargo, dificultando el proceso de consolidación al mantener al país en un clima de guerra interna.

  • 27 Op. cit.. p. 375.
  • 28 Cf. su artículo clásico “Transitions to democracy. Toward a dynamic model”, en Comparative Politic (...)

35Finalmente, una última acotación. Para evaluar las estrategias que se están utilizando para consolidar el cambio político en curso, es indispensable determinar previamente los factores que produjeron el propio clima de cambio, es decir, las dimensiones de la crisis. Julián Santamaría sostiene, que “el cambio de régimen es siempre la respuesta a una alteración sustantiva al interior o en el entorno del régimen preexistente a la que éste es incapaz de adaptarse”.27 Este autor formula esta apreciación general después de realizar una aguda crítica a Dankwart Rustow,28 dado que su modelo no es susceptible de aplicación universal. A pesar de esta limitación, consideramos de enorme interés para el caso colombiano tomar en cuenta el análisis de Rustow que se acomoda bien a nuestra experiencia reciente. En efecto, para este autor el cambio político tiene lugar en el momento en que un prolongado conflicto no tiene ya solución por la fuerza. La tolerancia resulta más fructífera que la represión, debido a la amenaza de un desbordamiento de los conflictos. Se impone, pues, la negociación y la integración de los actores excluidos en el juego político. El nuevo clima se consolida, una vez se haya comprobado la eficacia de las normas constitucionales para canalizar los conflictos políticos y sociales.

36¿Cuál fue la alteración sustantiva ocurrida en Colombia? Sin duda, el “colapso parcial” de nuestro precario estado a consecuencia del doble frente de batalla que debió afrontar la administración Barco: el ascenso de la insurgencia armada gracias a la conformación de la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar (CGSB) y la escalada de acciones urbanas profundamente desestabilizadoras del narcoterrorismo. Esta aguda crisis se acompañaba de un “empate negativo” entre las Fuerzas Armadas y los grupos insurgentes. Situación que empujó a los sectores dominantes de la élite a acelerar el proceso de paz, a negociar acuerdos políticos impensables en otras circunstancias e, incluso, a integrar en el propio gabinete al jefe del M-19. Como consecuencia del pacto político se dio origen al actual proceso de democratización, cuyos rasgos se aproximan más al modelo de cambio político ligado a la resolución de una conflagración armada (como en El Salvador), que al modelo de sustitución de un régimen autoritario como ocurriera en las naciones mediterráneas de Europa en el Cono Sur del continente.

37¿Pero, son en realidad eficaces las estrategias que se están utilizando para abocar con éxito los desafíos de la consolidación democrática, en vista de las dimensiones de la crisis que la provocó?

¿Hacia una reforma constitucional frustrada?

38La convocatoria de la Asamblea Constituyente se convirtió en el eje condensador de la coyuntura que vivía el país a fines de la década de los ochenta: los principales actores, conflictos, tensiones y proyectos de sociedad que atravesaban al país confluyeron en esta asamblea.

39Con pocas excepciones, la inmensa mayoría de los actores políticos y sociales del país, muchos de ellos tradicionalmente excluidos, encontraron en la Constituyente un escenario de expresión. A diferencia del pacto político excluyente de 1958, el nuevo pacto tuvo un carácter más amplio y nacional.

40Sin embargo, este intento de superación de los viejos moldes políticos e institucionales produjo actitudes adversas en algunos sectores con alta capacidad de incidencia política. Se trataba de sectores proclives a la polarización extrema de las tensiones políticas, tanto de derecha como de extrema izquierda. Los primeros, a través de un discurso maniqueo e irresponsable propio de momentos candentes de la “guerra fría”, con consignas tales como “libertad o comunismo” y con una total autonomía del grave deterioro del orden público que vivía el país, querían ganar adeptos a su causa contraria a la Constituyente mediante la atemorización de la población. Y los segundos, enemigos acérrimos de toda política reformista, comenzaron a denunciar a la Constituyente como un simple intento de maquillaje del sistema.

41Frente a estos dos sectores se ubicaron otros segmentos políticos conscientes de las dificultades que vivía el país y que querían hacer de la asamblea un escenario de concertación democrática. Los opositores a ultranza se negaban a aceptar que el país estaba en trance de cambiar. Los partidarios de la reforma querían estimular este cambio, pero no de cualquier manera ni a cualquier costo. Era falso que el dilema del país fuera, según la derecha ultramontana, entre la libertad o el comunismo o, según la izquierda radical, entre el socialismo o el fascismo. El verdadero dilema del país era entre la democracia renovada o la degradación persistente del país.

42En la asamblea se pusieron en evidencia al menos tres tendencias novedosas. Primero, una tendencia al cambio en el sistema de partidos con la emergencia de la Alianza Democrática M-19 como fuerza nacional (ya no como adversario militar, sino como actor político); en segundo término, el debate que se abrió en el país en torno a la reforma constitucional colocó claramente al descubierto el agotamiento en la opinión pública del modelo político tradicional y, ante todo, de la forma de hacer política. La disolución del congreso y la convocatoria de nuevas elecciones fue, quizás, la expresión más elocuente. Finalmente, en los últimos años se han fortalecido en el país nuevas fuerzas sociales, representativas de capas de la población que pujan por la ampliación de los canales de participación política. El movimiento indígena, que hoy cuenta con una importante representación parlamentaria, es el mejor ejemplo.

43En síntesis, el 5 de julio de 1991, día en el cual entró en vigencia la nueva constitución, el país debía iniciar lo que el gobierno calificó de “revolución institucional”. Según el gobierno, los resultados de la Asamblea Constituyente, concebidos como un proyecto de adecuación de las instituciones a los tiempos de hoy, debían ser analizados desde una triple dimensión: como una herramienta de modernización política, como un instrumento para impulsar una democracia participativa y como un canal para alcanzar un pacto democrático nacional, es decir, para consolidar el proceso de paz. El presidente César Gaviria, en un discurso pronunciado el 4 de julio de 1991, se refirió a la nueva carta constitucional como “un tratado de paz, una carta de navegación para el siglo xxi”. Estos objetivos, inalcanzables a corto plazo, debían servir para determinar el marco general del proyecto nacional en el resto del siglo.

  • 29 Sobre la denominada “reversibilidad de los procesos de cambio”, cf. L.A. Costa Pinto. “Transicione (...)

44Colombia se halla hoy, entonces, entre el proceso de democratización y el proceso de consolidación de este nuevo escenario. Pero, como ha sido ampliamente documentado con base en numerosas experiencias internacionales, esta etapa es en extremo frágil y susceptible de ser revertida.29

45En efecto, uno de los mayores desafíos que confronta el país es la traducción de las nuevas normas constitucionales en proyectos de ley, que permitan comenzar a desarrollar las nuevas instituciones. ¿Estará el país en capacidad de enfrentar este desafío o, por el contrario, el proceso de democratización se verá frustrado y el país será de nuevo conducido, como en los años 1989 y 1990, hacia una situación de grave ingobernabilidad de su sistema político?

46El gobierno de César Gaviria ha intentado concertar con distintas fuerzas políticas para evitar esta frustración. Desde el desmonte, en el año 1986, se han sucedido en el país tres tipos de gobierno.

47Durante la administración de Barco se dio término definitivamente al Frente Nacional y su esquema de gobierno-oposición fundado en el control hegemónico de la administración por parte del Partido Liberal. El gobierno de Gaviria, en sus dos primeros años, en consonancia con el proceso de paz y la inserción a la vida civil del M-19, e igualmente como respuesta a la grave crisis que vivía el país, decide impulsar un gobierno de “colaboración con independencia crítica”, sin antecedentes históricos, ya que al lado de las dos colectividades tradicionales ingresó al gabinete un miembro del M-19.

48Este esquema de gobierno sufrió, sin embargo, un rápido desgaste debido a la autonomía de los partidos para criticar la política gubernamental, a pesar de contar con miembros de su colectividad en la gestión pública. El gobierno comenzó a resentir la ausencia de disciplina parlamentaria en el congreso para impulsar la agenda legislativa, así como de una mayor solidaridad política con el conjunto de su administración.

  • 30 Norbert Lechner. “Democracia y modernidad. Ese desencanto llamado postmoderno”, en Revista Foro. N (...)

49Por otra parte, dada la gran importancia que reviste la nueva constitución política para la administración Gaviria, la ausencia de un sólido respaldo político estaba amenazando al país con dejar trunco el proceso reformador. En efecto, la necesidad de dar curso legal a las normas constitucionales le ha dado un papel estratégico a los partidos políticos y, por tanto, al congreso. El limbo actual es muy riesgoso, ya que se presenta como un vacío institucional, es decir, como una ausencia de un orden político claramente definido. El gobierno no sólo resentía esta ausencia de respaldo parlamentario sólido, sino, incluso, observaba con preocupación tendencias abiertas a favor de una contrarreforma constitucional. Tanto un proceso trunco como una contrarreforma regresiva podrían conducir al país hacia un desencanto profundo que, como se ha observado recientemente en América Latina, “puede afectar gravemente los procesos de democratización al restarles arraigo a las instituciones políticas”.30

50Por estas razones, el 3 de julio de 1992, el presidente Gaviria impulsó un acuerdo político firmado por el Partido Liberal, la Nueva Fuerza Democrática y la Alianza Democrática M-19, que acabó con la participación crítica anterior y conminó a los firmantes a dar un respaldo público a la gestión gubernamental para hacer parte del gobierno. A pesar de las dimensiones del acuerdo, los vacíos estructurales del sistema de partidos en Colombia amenazan la solidez de este pacto para llevar adelante el proceso reformista. La ausencia de solidez del Partido Liberal continúa dejando al Ejecutivo sin un verdadero partido de gobierno, a pesar de sus mayorías parlamentarias; por otra parte, el enorme fraccionamiento de los partidos mayoritarios siguen afectando las posibilidades de una real disciplina parlamentaria. Finalmente, los partidos han visto como se reduce día a día su capacidad de representación y, por tanto, su credibilidad ante la opinión pública.

51A estos factores se añade, en la coyuntura actual, la recuperación de la capacidad de maniobra de la vieja clase política, que se niega a abandonar el escenario político y que, ante la creciente debilidad gubernamental, está reagrupándose para la gran revancha. De esta manera, muchas conquistas democráticas o, simplemente, modernizantes pueden sufrir mella. En todo caso, el gobierno se está viendo obligado a entrar en un complejo proceso de transacciones no sólo con el parlamento, sino con la Corte Suprema, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, que pueden prolongar el “limbo institucional” actual, con todos los traumatismos que conlleva una ausencia de reglas de juego plenamente establecidas.

  • 31 La noción de “bipartidismo imperfecto” que fue utilizada para caracterizar el caso italiano en la (...)

52A pesar de estas dificultades, es importante rescatar los cambios en el sistema de partidos que ha regido históricamente en el país. El esquema partidos de gobierno/grupos de oposición extraconstitucional tuvo un vuelco con la inserción de la Alianza Democrática M-19 al juego político. Si bien el retroceso creciente de esta nueva agrupación indica que se está lejos de debilitar el sistema bipartidista (con sus precarios niveles de representación), es probable que Colombia evolucione hacia un “bipartidismo imperfecto” o hacia un “pluralismo imperfecto”.31 Es decir, que al lado de los dos partidos mayoritarios se presenten uno o más partidos minoritarios, pero con una audiencia nacional, tal como ocurre en Venezuela en donde AD y COPEI comparten sus claras mayorías con el MAS y Causa Radical.

Paz parcelada y guerra interna

53El proceso de paz constituye uno de los pilares del proceso de democratización, por dos razones: primero, debido a las dificultades para consolidar un proceso democrático en el marco de una guerra interna. Y, segundo, debido al hondo significado que tiene para la renovación del sistema de partidos la emergencia de la Alianza Democrática M-19.

54En otros países se han presentado, esquemáticamente, dos modelos de paz en circunstancias en las que el polo opositor armado está compuesto por varios grupos. Por una parte, un modelo de negociación global, cuando existe una integración total de los grupos insurgentes, como ocurriera en El Salvador con el Frente Farabundo Martí. Por otra parte, un modelo de negociación parcelada que, como en el caso colombiano, ha desbrozado el camino para ir desactivando progresivamente el conflicto, mediante la integración escalonada de los grupos insurgentes a la vida civil.

55Se trata de un proceso de paz parcialmente exitoso, en cuanto ha permitido disminuir la intensidad del conflicto. Pero se trata de un fracaso desde la perspectiva de acabar con la confrontación armada. La persistencia del conflicto sigue socavando la posibilidades de consolidar el proceso democrático.

  • 32 Cf. los artículos contenidos en la revista Estudios Sociales Centroamericanos, N° 47. San Pedro. C (...)

56En un proyecto denominado “Modalidades de los procesos de democratización en Centroamérica”, coordinado por el Programa Centroamericano de Investigaciones del CSUCA, una de las interrogantes centrales era la siguiente: ¿es posible construir un sistema democrático en un contexto de guerra interna? Quienes participaron en la investigación, provenientes de naciones en guerra interna (en particular, los de Guatemala, El Salvador y Nicaragua), concluyeron en la necesidad de abocar la solución del conflicto armado como condición previa y necesaria para abordar con amplitud las tareas de la construcción democrática.32

57Gustavo Gorriti, periodista peruano cuyos escritos han sugerido las reflexiones que siguen, ha insistido en la alta vulnerabilidad de las imperfectas democracias del Tercer Mundo sometidas a un proceso insurreccional o, incluso, a episodios de violencia política arraigada o complementaria a la actividad política legal. Durante la década de los sesenta e inicios de la siguiente, la corriente democratizadora que vivía América del Sur se vio trastocada debido, entre otras razones, a los desafiantes procesos insurreccionales que emergieron tras el impacto de la revolución cubana. Si bien la oleada insurrecional no logró la victoria en ningún país coadyuvó – con las solas excepciones de Venezuela y Colombia– al desmoronamiento de los regímenes civiles.

58Si bien en Colombia la democracia no sufrió un colapso similar, por ejemplo, al de Uruguay, las tendencias autoritarias, latentes en el sistema político tras la restauración conservadora de 1958, desplegaron todas sus potencialidades. O sea, el sistema político no experimentó un derrumbe, sino una erosión. A la exclusión constitucional de las organizaciones distintas de la liberal y la conservadora, rápidamente se añadieron el estado de excepción permanente, la autonomía de las Fuerzas Armadas en el manejo del orden público, la criminalización sistemática de la protesta ciudadana y, por tanto, la obstrucción de todo canal apropiado para la tramitación de conflictos sociales.

59Independientemente de los factores que originaron el nacimiento o la reactivación de los grupos guerrilleros en la década de los sesenta, su persistencia a lo largo de varios lustros sirvió para ahondar los rasgos autoritarios propios de nuestro sistema político. Bajo el impacto de un proceso insurreccional permanente, sólo equiparable al de Guatemala, un régimen civil sufre las distorsiones y la erosión propias de una guerra civil. Mucho más tratándose de un régimen como el Frente Nacional que excluía totalmente a la oposición de las posibilidades de participar en el juego político.

60Un ejemplo de esta erosión de los fundamentos democráticos se produce en el campo de los derechos humanos, que deberían ser defendidos y promovidos por el propio gobierno. Como lo ha subrayado el propio Gorriti, al fin y al cabo, la ventaja comparativa de la democracia frente a otros sistemas radica en las libertades civiles.

61Por esta razón, resulta impactante constatar que los derechos humanos son, en muchas ocasiones, más vulnerables en algunos regímenes civiles que en muchas dictaduras militares. En el año más agudo de confrontación militar entre Sendero Luminoso y las Fuerzas Armadas peruanas, en el departamento de Ayacucho, se presentaron más atropellos contra los derechos humanos por parte de los organismos castrenses que en 16 años de dictadura militar de Pinochet en Chile. En Colombia ocurre algo similar, si la Comisión Verdad y Reconciliación, creada por el presidente Patricio Aylwin para estudiar los excesos de la dictadura militar chilena, consideró alrededor de 4,500 casos de fusilamientos y desapariciones, esta cifra abarcaría solamente uno o dos años de nuestra convulsionada historia reciente.

62Otro ejemplo de erosión del sistema democrático se vislumbra en las áreas bajo presencia militar, es decir, en las zonas más afectadas por la guerra interna. Estas terminan asumiendo las características de una dictadura militar en el marco democrático nacional. Y como la expansión de las áreas de guerra depende de la expansión del movimiento insurgente, el aumento de la amenaza rebelde mantiene una relación paralela con la expansión del militarismo local. O mejor, para utilizar una expresión de Gustavo Gorriti, una “simbiosis perversa”. La total autonomía militar en las áreas de guerra va de la par con la erosión local de la democracia.

  • 33 Gustavo Gorriti. “Guerra interna y democracia”. 1990 (mimeo).

63El crecimiento de las zonas militarizadas se da al ritmo de la guerra de contrainsurgencia, rodeando gradualmente las ciudades desde el campo, el centro desde la periferia. Ello significa para nuestro país, como para el otro país sudamericano que sufre un proceso similar, el Perú, vivir en una total “esquizofrenia política”.33 Mientras algunas zonas y sectores viven bajo un régimen civil, otras zonas y sectores de la población viven bajo un clima de confrontación e intimidación total.

64En síntesis, el movimiento guerrillero no ha sido un instrumento idóneo de cambio social y político ni tampoco ha contribuido a la ampliación de los espacios democráticos. Por el contrario, en Colombia la “insurgencia crónica”, percibida por las élites como una amenaza potencial, real o imaginaria, ha servido como justificación para el mantenimiento e, incluso, el incremento de restricciones democráticas a lo largo de varias décadas. Guerra interna y restricciones autoritarias se han retroalimentado mutuamente. Sólo el proceso de paz parcial con algunos componentes de la CGSB permitió la apertura de algunos espacios democráticos mediante la Asamblea Constituyente de 1991, aún cuando se trate de espacios frágiles y eminentemente reversibles, debido, entre otros factores, a la continuación de la guera interna con los grupos renuentes.

65Para los grupos guerrilleros que dejaron las armas, las consecuencias de la continuidad de la guerra interna han sido visibles. De un lado, la reinserción de los antiguos grupos guerrilleros a la vida civil, así como la convergencia de los cuatro movimientos en un proyecto político único (la Alianza Democrática M-19), se ha dado en un contexto en extremo difícil. No sólo por la persistencia del conflicto armado en las múltiples zonas del país donde tenían una base social de apoyo, sino por las amenazas provenientes de los grupos recalcitrantes contra los guerrilleros amnistiados, calificados de “traidores” y en muchas ocasiones ejecutados. La posibilidad de construir un proyecto político de izquierda democrática ligada al conflicto social sigue siendo muy difícil en el país. En un clima de guerra interior, la protesta ciudadana sigue siendo criminalizada, la oposición continúa siendo percibida por algunos sectores del aparato estatal como subversión del orden y la acción política resulta muy limitada debido a la alteración del orden en zonas claves del país. En suma, el tránsito del conflicto armado a una participación política abierta continúa siendo muy precario para los grupos guerrilleros incorporados a la vida civil.

66Sin lugar a dudas, es necesario arraigar y extender con mayor profundidad los nuevos valores democráticos – todavía en extremo tenues – con el objeto de moderar el extremismo característico de la cultura política colombiana.

Apertura económica y estabilidad politica

  • 34 Cf. José Antonio Ocampo. “Reforma del Estado y desarrollo económico y social: el caso colombiano”.
  • 35 Norbert Lechner. “Condiciones socio-culturales de la transición democrática: a la búsqueda de la c (...)

67La situación de Colombia es, pues, como hemos señalado, particularmente riesgosa en esta etapa debido a la simultaneidad entre el proceso de reformas políticas y el proceso de cambio del modelo económico. Ante todo, en un país en el cual se ha presentado una gran estabilidad macroeconómica y en donde, por tanto, el manejo económico no se ha sumado como un factor adicional de agravamiento de la crisis nacional contemporánea. Colombia no ha caído ni en tentaciones populistas, ni en desbordes en el gasto militar. Si bien Colombia no ha tenido ningún “milagro económico”, tampoco ha sufrido ningún colapso similar al de otras naciones del continente.34 En Colombia se ha presentado un continuo crecimiento económico a pesar de la violencia que nos ha acompañado en los últimos cuarenta años. Pero probablemente el crecimiento hubiera sido mayor y, en todo caso, podrá ser más sostenido en el futuro si logramos un mejor orden político y un crecimiento con mayor equidad. Sólo en 1991, los costos de la destrucción de infraestructura por parte de la guerrilla fueron calculados en 302,332 millones de pesos. Por ello, a corto plazo, si recurrimos a la reciente experiencia latinoamericana, los planes de desarrollo económico deberían servir para reforzar (y no para debilitar) la gobernabilidad en estos momentos complejos de cambio político.35

  • 36 Presidencia de la República. La revolución pacífica. Plan de desarrollo económico y social 1990-19 (...)

68El gobierno presentó en 1991 su plan de desarrollo económico, titulado “La revolución pacífica”.36 Sin duda, desde la denominación misma del plan, el gobierno buscaba poner en evidencia la íntima relación que existe entre la viabilidad de un programa económico y la estabilidad política.

  • 37 Alvaro Camacho y María Emma Wills. “César Gavina con el sol a las espaldas: nubes en el futuro inc (...)

69La revuelta urbana del 27 y 28 de febrero de 1989 en Venezuela, recién posesionado Carlos Andrés Pérez, así como el intento de golpe militar del 4 de febrero de 1992, colocaron en estado de alerta al país: “A las ya conocidas críticas al neoliberalismo respecto del desfase entre las medidas y la confrontación de los costos sociales, se agrega ahora el llamado de atención sobre la vulnerabilidd de la economía y la sociedad colombianas a estas políticas de choque, y los peligros que su puesta en práctica significa para el orden público. De los debates sobre la viabilidad técnica de las nuevas políticas estamos pasando a debates sobre su viabilidad política y social”.37

  • 38 Manuel A. Garretón. “La democratización política en América Latina y la crisis de paradigmas”, en (...)

70¿Es posible construir una democracia política sin una democracia social y económica que le sirva de soporte? Como ha sido constatado en diversas experiencias internacionales, la ausencia de democratización social puede afectar la adhesión ciudadana al gobierno e, incluso, la “deseabilidad democrática” puede desaparecer, conduciendo en sectores poco activos a la apatía y la frustración, “lo que también puede llevar a refugios corporativistas o mesiánicos. En los sectores activos, esto puede transformarse, además, en crítica ideológica al gobierno y al régimen (...), en involuciones comunitarias o nostalgias de la política heroica, en radicalizaciones ideológico-políticas”.38

  • 39 Augusto Varas (ed.). Transición a la democracia, ACHIP. Santiago de Chile 1984.

71Ahora bien, las políticas aperturistas en un contexto de democratización política (y no en un contexto autoritario como ocurriera en Chile, por ejemplo) no pueden ya implementarse –para garantizar su viabilidad – mediante una restricción a las libertades públicas, sino, por el contrario, mediante la creación de mecanismos que permitan la concertación y el pacto social.39

  • 40 Mario Dos Santos considera como mecanismos de concertación social aquellos que permiten compartir (...)

72¿Pero, cómo promover en Colombia un pacto social? La debilidad extrema de las organizaciones sindicales populares limita las posibilidades de percibir las dimensiones del pacto político mediante una “concertación social”40 simultánea. Incluso, si miramos el panorama desde una visión retrospectiva, las organizaciones sociales y sindicales llamadas a impulsar estos acuerdos han sufrido una erosión profunda.

73Tomemos como ejemplo de esta situación al sindicalismo. En 1990 el Departamento de Planeación del Ministerio del Trabajo mostró una disminución de la tasa de sindicalización del 9.32% en 1984 al 7. 8% en 1990. Esta baja representatividad de las organizaciones sindicales frente a la masa salarial total reduce su capacidad de incidir en las decisiones estatales.

  • 41 Por ejemplo, en Guatemala, cuya violencia crónica ha tenido similitudes con la colombiana. Cf. Joa (...)

74En el país, los dos períodos más agudos de la violencia contemporánea, 1948-1953 y 1982-1990, tuvieron como efecto inmediato un profundo proceso de desorganización y fraccionamiento de las organizaciones sociales y sindicales. En los años siguientes, si bien disminuyó su intensidad, el conflicto no se eliminó y, por tanto, tampoco se creó un clima favorable para el fortalecimiento de la sociedad civil, en particular de aquellos sectores que pueden ser calificados como “populares”. Por otra parte, la desorganización del movimiento social facilitó su dependencia con respecto a los movimientos políticos. Esta “subordinación burocrática” a los proyectos políticos llevó a los movimientos sociales a privilegiar las demandas políticas en detrimento de las demandas sectoriales. Esta “sobrepolitización” no sólo acarreó una represión adicional, sino que condujo a una motivación reducida en los sectores de base, que no se sentían realmente representados. En tales contextos, altamente conflictivos, tanto el proceso de transición de 1958 como el proceso de democratización actual, tienen una marcada coloración política. Uno y otro han tendido a afectar la órbita de la participación política, pero ni uno ni el otro han favorecido la órbita social. A diferencia de otras experiencias de apertura democrática en el continente, en las cuales el contexto político más abierto favoreció la ampliación de los “horizontes de intervención” de los movimientos populares,41 en Colombia la persistencia del conflicto ha mantenido cerrados los espacios para estos actores. La movilización popular no ha mostrado señales de activación significativa. Las protestas sectoriales y espasmódicas, como las del sindicato de Telecom opuesto a la privatización de la empresa, no alcanzan a articularse en torno a un proyecto nacional.

  • 42 Cf. Luis Alberto Padilla. “Guatemala: ¿transición a la democracia?, en Estudios Sociales Centroame (...)

75Por ello, a diferencia de las perspectivas analíticas que colocan en el “proceso social” el acento para estudiar si en efecto se presentan o no procesos democratizadores,42 en nuestro caso, debemos reconocer lamentablemente que éste tiene ante todo una dimensión política. Se trata, por tanto, de un cambio sesgado, cuya estrechez puede constituir en el futuro una de sus fuentes principales de vulnerabilidad. En efecto, la precariedad y el fraccionamiento de las organizaciones populares debilitan su capacidad de actuar como interlocutores del gobierno, lo cual se puede traducir en un intento de aplicar las nuevas medidas económicas pasando por encima de las expectativas de estos sectores. Puede ocurrir, incluso, que su pasividad sea interpretada como resignación. En este contexto, surge una pregunta fudamental: ¿será posible avanzar hacia un régimen democrático sin construir paralelamente una sociedad democrática? No es totalmente improbable como lo muestra la experiencia de la India. Pero, las diferencias sociales pronunciadas siempre serán un terreno minado para la plena consolidación democrática.

76En síntesis, el complejo rompecabezas del proceso de consolidación democrática (paz, apertura política, pluralismo) sólo será viable si los planes económicos contribuyen a fortalecer la gobernabilidad democrática, y no a agravar las tensiones sociales. En nuestro país, no se dan “caracazos”, sino “bogotazos”.

¿Es viable un rediseño del modelo de orden público?

77El tema de las fuerzas armadas y del orden público adquiere hoy en Colombia una particular importancia, debido al proceso de democratización política. Difícilmente es concebible que el proceso en curso tome vuelo si se mantiene la autonomía de las fuerzas armadas en el manejo del orden público.

  • 43 Cf. Eduardo Pizarro, “La fuerza pública en la nueva Carta y en el nuevo país”, en Política Colombi (...)

78Los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente, a pesar de la importancia del tema y de su amplia autonomía y potestad para abocar la totalidad de los artículos de la Constitución, no quisieron afrontar este tópico. De hecho, mantuvieron sin mayores innovaciones la propuesta continuista presentada por el gobierno.43 Sin embargo, con el nombramiento de un civil como Ministro de Defensa, después de cuatro décadas de control militar de este cargo, se han ido introduciendo cambios significativos en la política militar.

  • 44 Alfred Stepan, Rethinking Military Politics: Brazil and the Southern Cone, Princeton University Pr (...)
  • 45 Alfred Stepan. “Las prerrogativas militares en los nuevos regímenes democráticos”, en Síntesis, (...)
  • 46 Howard Wiarda, op. cit

79Para los teóricos actuales de la democracia uno de los requisitos centrales para alcanzar una democratización de las instituciones políticas es la subordinación de las fuerzas armadas. Es decir, al lado de las tradicionales dimensiones que involucra la democracia (competencia, participación y responsabilidad), se añade la dimensión del control civil sobre los militares. Sin duda, introducir este tópico es fundamental para los países latinoamericanos que han sufrido una permanente inestabilidad política, en detrimento de las instituciones de orden democrático. Alfred Stepan señala como dimensiones extramilitares “aquellas áreas en las que (...) el órgano militar como institución se atribuye el derecho o el privilegio, formal o informalmente, de controlar su gobierno interno, de participar en áreas extramilitares en el aparato estatal, y hasta de estructurar las relaciones entre el Estado y la sociedad política o civil”.44 Si nos atenemos a un reciente estudio de este autor, en el cual diferencia a los países según el bajo, moderado y alto nivel de las prerrogativas militares,45 Colombia se ha caracterizado por haber mantenido un alto nivel de prerrogativas, derivado de un modelo civil-militar de subordinación limitada, dado que el control del orden público ha recaído enteramente en las fuerzas militares. No obstante, esta situación no debe confundirse con la de aquellos gobiernos en los cuales se presenta una estructura de poder dual. “Esto último significa que, si bien el régimen civil gobierna y tiene jurisdicción en algunas áreas, los militares siguen existiendo al lado como una estructura de poder paralela y a veces competitiva”,46 tal como ha venido ocurriendo en El Salvador y en Guatemala en los últimos años.

80Ahora bien, es indispensable estudiar las dimensiones de la reforma militar que se viene desarrollando desde diciembre de 1991, para ver si han disminuido o no las prerrogativas militares y, por tanto, si ha aumentado el manejo civil en el diseño y en el control del orden público.

81En primer término, el nombramiento de un civil como ministro de la Defensa, así como la creación de una Consejería Presidencial para la Defensa y la Seguridad Nacional, han mejorado la capacidad del gobierno para el diseño y la conducción de las fuerzas armadas. La activación del Consejo Superior de la Policía, que no se reunía desde hace una década, se orienta en el mismo sentido.

  • 47 El Tiempo. 13 de diciembre de 1991, pp. 1-A y 12A.

82Por otro lado, se ha buscado un control efectivo por parte del estamento civil, tanto de las acciones de los distintos servicios de inteligencia, incluidos los de las fuerzas militares y de la policía, como del presupuesto militar. En cuanto a lo primero, se designó a un civil en la dirección del Departamento Nacional de Seguridad (DAS) y se creo un Comité Presidencial de Inteligencia, que forma parte del Consejo Superior para la Seguridad y Defensa Nacional. Este comité está presidido por el Presidente de la República e integrado por el Vicepresidente, los ministros de gobierno, Relaciones Exteriores y Defensa, el comandante de las Fuerzas Militares, los directores de la Policía y el DAS, el Procurador, el Fiscal General de la Nación y el Consejero Presidencial para la Defensa y la Seguridad Nacional. Entre sus funciones, según el presidente Gaviria, estarán la “elaboración de los planes de inteligencia estratégica, la definición de las líneas de cooperación internacional en esta materia y la determinación de los criterios para la evaluación de sus resultados”.47 En cuanto al manejo de los recursos de las Fuerzas Militares y de Seguridad, el gobierno ha acordado intervenir en su manejo con el criterio de ganar en eficiencia y racionalidad, mediante el Departamento de Planeación Nacional.

  • 48 El Espectador. 29 de diciembre de 1991, p. 5-A.

83Finalmente, el gobierno dio a conocer su política de manejo del orden público mediante un documento titulado “Estrategia Nacional contra la violencia”. Posteriormente, mediante una directiva presidencial, esta política fue complementada para definir “las responsabilidades de los gobernadores y alcaldes en el manejo del orden público, así como los mecanismos con que cuentan para cumplir eficazmente con sus funciones en este campo”.48

84Es interesante subrayar que este replanteamiento de las relaciones civil-militares no ha encontrado, hasta el momento, resistencias visibles en el estamento militar. Lo cual quiere decir que el aumento del control civil no ha introducido una dimensión de conflicto adicional a las existentes en el país. Pero, a pesar de los significativos avances en la disminución de las prerrogativas militares, la situación no es del todo alentadora debido al aumento desmedido del gasto militar y del pie de fuerza como consecuencia del agravamiento del orden público.

85En América Latina, como resultado de una progresiva desaparición de las tres “hipótesis de conflicto” que tradicionalmente sirvieron para alimentar el papel de nuestras fuerzas armadas (el conflicto este-oeste, los diferendos limítrofes y la insurgencia armada), ha disminuido el ritmo de los gastos militares e, incluso, en algunos casos, ha disminuido drásticamente el presupuesto militar y el tamaño de los ejércitos.

86Por el contrario, en Colombia, bajo la amenaza simultánea de la guerra contrainsurgente y el narcotráfico, no sólo no se presentan condiciones ideales para un rediseño a fondo de la función de la institución castrense, sino que, incluso, tienden a aumentar tanto el gasto militar como el tamaño de la tropa.

87El gobierno, a través del Consejo de Política Económica y Social (CONPES), aprobó el Plan Quinquenal para la Fuerza Pública, que busca incrementar sustancialmente los salarios de los miembros de las fuerzas armadas y aumentar en forma sustancial el pie de fuerza de la policía. Por otra parte, dentro de los planes de fortalecimiento de la defensa nacional, el gobierno ya comenzó a robustecer a la Fuerza Aérea y la Armada Nacional.

  • 49 Fernando Reyes Matta, “Ser militar, sí, pero ¿cuál es la tarea? ”, en Notas de paz, Comisión Sudam (...)
  • 50 Citado en Latín American Newsletters (Informe Latinoamericano), 5 de diciembre de 1991.

88Hasta 1988, Colombia ocupaba en términos comparativos un rango medio en América del Sur en relación al gasto militar y al número de hombres en sus fuerzas armadas.49 Pero, en los años siguientes, tanto la expansión del gasto como el crecimiento de la tropa han sido los más significativos en América del Sur, como se puede observar en los cuadros 2 y 3, elaborados por el Instituto Internacional de Estudios Estratégicos.50

89Este crecimiento desorbitante del gasto militar no sólo puede, por ejemplo, comprometer la nueva política económica, al agravar el déficit fiscal o al reducir los recursos para el gasto social. Además, puede tener un impacto negativo en el proceso de rediseño del modelo de relaciones civil-militares que se halla en curso.

Cuadro 2. Gasto en defensa en América del Sur (en US$m de 1985)

Cuadro 2. Gasto en defensa en América del Sur (en US$m de 1985)

Fuente: Instituto Internacional de Estudios Estratégicos.

Cuadro 3. Personal militar en América del Sur (miles)

Cuadro 3. Personal militar en América del Sur (miles)

Fuente: Instituto Internacional de Estudios Estratégicos.

En conclusión: ¿un proceso de democratización con desenlace incierto?

90Recientemente, dos episodios han colocado en estado de alerta al país con respecto a las perspectivas del proceso de democratización. Por una parte, la elección del Consejo Superior de la Judicatura y, por otra, el llamamiento del ministro de la Defensa a la conformación y fortalecimiento de equipos de seguridad por parte de la empresa privada.

91El reciente nombramiento del Consejo Superior de la Judicatura, una institución llamada a regir la administración de justicia contemplada en la nueva Constitución, ha puesto en evidencia las dificultades del proceso de democratización política. En efecto, la nueva carta facultaba mediante una norma transitoria al Presidente de la República para designar a los primeros magistrados. Sin embargo, el Congreso anuló esa norma transitoria, desconoció a los magistrados designados por el Ejecutivo y mediante un manejo duramente cuestionado designó nuevos miembros. Este hecho amenaza introducir una sobrepolitización partidista en el aparato de justicia. Sus efectos negativos pueden significar un paso atrás en la modernización de la política proclamada en la nueva constitución e, inclusive, ahondar la desazón en la opinión pública con respecto al supuesto cambio progresista y democratizador de la Asamblea Constitucional.

92Y con respecto al llamado del ministro de la Defensa, la situación es aún más preocupante. Recientemente, el gobierno impuso un alto “impuesto de guerra” a los sectores empresariales para aumentar el gasto militar y el pie de fuerza. Sin embargo, simultáneamente, les exige aumentar sus propios recursos de seguridad. Colombia se encuentra ad portas de un nuevo desbordamiento de los índices de violencia. De inmediato surgen preguntas: ¿una vez más, como en el pasado, el estado deberá recurrir a modalidades de “represión extrainstitucional” ante su incapacidad manifiesta para contener los altos índices de criminalidad? ¿se verán comprometidos los alcances del “revolcón militar”, ante el ahondamiento probable de la ya crónica ausencia del monopolio estatal de las armas? E, incluso, una interrogante más general, ¿será que el proceso de cambio político en vez de llevar a mediano plazo a un avance democrático, nos conducirá a una involución política?

93En el ensayo hemos descrito el escenario del cambio y sus obstáculos más visibles. Los viejos vicios de la política colombiana parecen (todavía) prevalecer sobre las nuevas virtudes. El proceso de democratización presenta mayores desafíos que los previstos en medio de la euforia colectiva de 1991.

94En este juego de avances y retrocesos, de un paso adelante y dos pasos atrás, los colombianos nos estamos jugando nuestro destino. Colombia difícilmente resiste una nueva frustracion. La consolidación de la democracia es la tarea de la hora.

Notes

1 Norbert Lechner. “El debate sobre Estado y mercado”, en Documento de Trabajo. N° 19, FLACSO-Programa Chile, Santiago. Chile, marzo de 1992. p. 1. Más adelante precisaremos que en Colombia el cambio político tiene más relación con un proceso de democratización, que con una transición de régimen propiamente dicha. No obstante, la literatura sobre esta problemática hace referencia y es pertinente para uno u otro proceso.

2 Cf. Norbert Kloten. “La democracia y la economía de mercado”, en Contribuciones para el debate. N° 3. CIEDLA, Buenos Aires 1991. En el mismo sentido. Philippe Schmitter y Terry Lynn Karl concluyen en su estudio “What democracy is... and is not” (Journal of Democracy. vol. 2. N° 3. 1991). que “en suma las nociones de libertad económica que son promovidas actualmente por los modelos económicos neoliberales no son sinónimo de libertad política, y pueden incluso impedirla” (p. 87).

3 Alejandro Foxley. Experiencias neoliberales en América Latina. Fondo de Cultura Económica. México 1988.

4 Francisco Leal y León Zamosc (eds.). Al filo del caos: crisis política en la Colombia de los años ochenta. Tercer Mundo Editores y IEPRI. Bogotá 1990.

5 Ernesto Yepes. “De Pizarro a Fujimori”, en Debate. Lima 1990.

6 Daniel Pécaut. Orden y violencia: Colombia 1930-1954. CEREC y Siglo Veintiuno Editores. Bogotá 1987.

7 CINEP. “Conflicto social y violencia en Colombia”, en Análisis. N° 5. Bogotá.

8 Cf. Ricardo Santamaría y Gabriel Silva. Proceso político en Colombia. Del Frente Nacional a la apertura económica. CEREC. Bogotá 1984.

9 Eduardo Pizarro. “Democracia restingida y desinstitucionalización política”, en Pedro Medellín (comp.), La reforma del Estado en América Latina. FESCOL. Bogotá 1989.

10 Howard Wiarda. “El avance de la democracia en América Latina”, en Ciencia Política. N° 26. 1992. p. 19.

11 Terry Lynn Karl. “Dilemas de la democratización en América Latina”, en Foro Internacional. N° 3. vol. XXXI. 1991.

12 Alain Rouquié (ed.). La démocratie ou l'apprenlissage de la vertu. Editions A-.M. Métalié. Paris 1985.

13 Francis Fukuyama. “El más frío de todos los monstruos fríos”, en Revista Foro. N° 18. 1992.

14 Julián Santamaría (comp.). Transición a la democracia en el sur de Europa y en América Latina. Centro de Investigaciones Sociológicas. Madrid, 1981. p. 6.

15 Para una perspectiva macropolítica con respecto a los avalares del estado liberal en Colombia, se podrían consultar dos ensayos de Marco Palacios, “El estado liberal colombiano y la crisis de la civilización en el siglo xix” y “La democracia en Colombia”, contenidos en la obra. La delgada corteza de nuestra civilización. Nueva Biblioteca Colombiana de Cultura, Bogotá 1986.

16 S.C Kolm. Les élections ne sont pas la démocratie. Le Cerf. París 1981

17 Jonathan Hartlyn. “Colombia: The polities of violence and accomodation”. en Larry Diamond. Juan Linz y Seymour Matin Lipset (eds.). Democracy in developing countries. Latín America, Lynne Rienner Publishers. Boulder 1989. Varios autores. “Colombie: dicta-dure constitutionnelle”. Mesa Redonda organizada por el Comité France-Colombie. 1980 (mimeo). Enrique Valencia. “Colombia: una democracia formal autoritaria”, en Cuadernos Semestrales, N° 6, CIDE. México. Eduardo Pizarro y Alvaro Echeverri. “La democracia restringida en Colombia”, en Estudios marxistas. N° 21. Bogotá 1981.

18 Robert Dahl, La poliarquía. Participación y oposición, Tecnos. Madrid 1989, p.

19 Guillermo O'Donnell y otros. Transitions from authoritarian rule. Tentative con-clusiuns about uncertain democracies. The John Hopkins University Press. Baltimore 1986. p. 3.

20 Eduardo Pizarro. “Escenarios posibles de Colombia en los noventa”, en Análisis Político. N° 10. 1990.

21 Si definimos una revolución, siguiendo a Ludolfo Paramio. como “un cambio de régimen político impuesto por una movilización popular, que normalmente se decide en una confrontación violenta de los insurgentes con los aparatos coercitivos del antiguo régimen” (“La revolución como problema teórico”, en Foro Internacional. N° 3. vol. XXXI. p. 361).

22 Manuel Antonio Garretón. “Política, cultura y sociedad en la transición democrática”, en Nueva Sociedad. N° 114. 1991.

23 Esta noción fue acuñada por Manuel Antonio Garretón en su obra. La posibilidad democrática en Chile. FLACSO. Santiago. 1989.

24 Terry Lynn Karl. “Dilemas de la democratización en América Latina”, en Foro Internacional, op. cit.. p. 401.

25 Marcelo Cavarozzi. “Más allá de las transiciones a la democracia en América Latina”, en Revista de Estudios Políticos. N° 74. Madrid 1991.

26 Julián Santamaría. “Transición controlada y dificultades de consolidación: el caso español”, en Julián Santamaría (comp). op. cit.. p. 373. La diferenciación de ambas nociones nos permite vislumbrar el proceso de cambio, más que como una dicotomía excluyente (autoritarismo/democracia o democracia restringida/democracia), como un proceso que debe recorrer varias etapas.

27 Op. cit.. p. 375.

28 Cf. su artículo clásico “Transitions to democracy. Toward a dynamic model”, en Comparative Politics. vol. II, N° 3. 1970.

29 Sobre la denominada “reversibilidad de los procesos de cambio”, cf. L.A. Costa Pinto. “Transiciones de regímenes autoritarios a regímenes democráticos y viceversa”, en Julián Santamaría, op. cit.

30 Norbert Lechner. “Democracia y modernidad. Ese desencanto llamado postmoderno”, en Revista Foro. N° 10. Bogotá 1989. p. 36.

31 La noción de “bipartidismo imperfecto” que fue utilizada para caracterizar el caso italiano en la obra de Giorgio Galli. es sugestivamente transformada para el caso francés con la noción de “pluralismo imperfecto” por George Lavau. Cf. “Le parti communiste français et le pluralismo imparfait en France”. en Jean-Louis Seurin (ed.), La démocratie pluraliste. Económica. París 1981.

32 Cf. los artículos contenidos en la revista Estudios Sociales Centroamericanos, N° 47. San Pedro. Costa Rica 1988. Igualmente. Gabriel Aguilera, en un ensayo reciente consideraba la persistencia de la guerra interna en Guatemala como “uno de los más grandes obstáculos a la transición” (Función policíaca y transición a la democracia: el caso de Guatemala, ponencia presentada al XVII Congreso de LASA. Los Angeles 1992. p. 9).

33 Gustavo Gorriti. “Guerra interna y democracia”. 1990 (mimeo).

34 Cf. José Antonio Ocampo. “Reforma del Estado y desarrollo económico y social: el caso colombiano”.

35 Norbert Lechner. “Condiciones socio-culturales de la transición democrática: a la búsqueda de la comunidad perdida”, en Estudios Internacionales. N° 94. Santiago. 1991.

36 Presidencia de la República. La revolución pacífica. Plan de desarrollo económico y social 1990-1994. Bogotá 1991.

37 Alvaro Camacho y María Emma Wills. “César Gavina con el sol a las espaldas: nubes en el futuro incierto”, en Análisis Político. N° 15. 1992. p. 92.

38 Manuel A. Garretón. “La democratización política en América Latina y la crisis de paradigmas”, en Documentos de Trabajo. N° 15. FLACSO, Santiago 1991.

39 Augusto Varas (ed.). Transición a la democracia, ACHIP. Santiago de Chile 1984.

40 Mario Dos Santos considera como mecanismos de concertación social aquellos que permiten compartir de manera institucional las responsabilidades por el diseño y la ejecución de políticas sociales y económicas con actores sociales organizados (Cf. Mario Dos Santos. Pactos en la crisis. Una reflexión regional sobre la construcción de la democracia. CLACSO, Buenos Aires 1987, pp. 26-27).

41 Por ejemplo, en Guatemala, cuya violencia crónica ha tenido similitudes con la colombiana. Cf. Joan Font. “Actores políticos en cambio: los movimientos populares guatemaltecos en un contexto de liberalización limitada”, ponencia presentada en el xvii Congreso de LASA, setiembre 1992.

42 Cf. Luis Alberto Padilla. “Guatemala: ¿transición a la democracia?, en Estudios Sociales Centroamericanos. N° 47. pp. 37-49. En este país, el pacto político contenido en la Constitución de 1985. se complementó con el Acuerdo entre el gobierno de la República y la Unidad de Acción Sindical y Popular, firmado el 8 de marzo de 1988.

43 Cf. Eduardo Pizarro, “La fuerza pública en la nueva Carta y en el nuevo país”, en Política Colombiana, N° 2, 1991.

44 Alfred Stepan, Rethinking Military Politics: Brazil and the Southern Cone, Princeton University Press, Princeton. p. 93.

45 Alfred Stepan. “Las prerrogativas militares en los nuevos regímenes democráticos”, en Síntesis, N° 11, Madrid 1990. p. 55. “En la teoría democrática se estima que la política es una contienda libre, por vía del sufragio, con miras al control del poder del estado. No obstante, si los militares poseen grandes prerrogativas en lo que atañe al manejo de la violencia, una dimensión intrínseca del estado moderno queda fuera del control y del alcance de la política democrática”, (p.73).

46 Howard Wiarda, op. cit

47 El Tiempo. 13 de diciembre de 1991, pp. 1-A y 12A.

48 El Espectador. 29 de diciembre de 1991, p. 5-A.

49 Fernando Reyes Matta, “Ser militar, sí, pero ¿cuál es la tarea? ”, en Notas de paz, Comisión Sudamericana de Paz, julio de 1992, p. 2.

50 Citado en Latín American Newsletters (Informe Latinoamericano), 5 de diciembre de 1991.

Table des illustrations

Titre Cuadro 1. Modalidades de transición hacia la democracia
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Titre Cuadro 2. Gasto en defensa en América del Sur (en US$m de 1985)
Légende Fuente: Instituto Internacional de Estudios Estratégicos.
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Titre Cuadro 3. Personal militar en América del Sur (miles)
Légende Fuente: Instituto Internacional de Estudios Estratégicos.
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Auteur

Universidad Nacional de Colombia

© Institut français d’études andines, 1993

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