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La descentralización en Colombia

 | 
Jean-Michel Blanquer
, 
Dario Fajardo Montaña

Tercera parte. Descentralización y desarrollo de los servicios públicos

Capítulo seis. Tres casos ilustrativos

Texte intégral

SECCION I: BARRANQILLA. UNA GRAN CIUDAD EN CRISIS

1Los servicios públicos y en particular el de suministro de agua de Barran-quilla, han tenido problemas tan grandes a un nivel tan caricatural que la cuarta ciudad de Colombia se ha convertido en un símbolo de mal manejo público.

2Este estudio de caso quiere presentar las grandes líneas de los problemas técnicos e institucionales que se encuentran para entender la amplitud de la crisis de la relación entre ciudadanos y elegidos. Por esto, el caso de Barranquilla puede servir de ejemplo para reflexionar sobre los vínculos entre servicios públicos y política.

1. Situación técnica e institucional

  • 1 En 1986. según el DANE. Otros cálculos dan cifras más bajas.

3La cobertura de los servicios públicos en Barranquilla es muy mala para una ciudad grande. Si la cobertura en energía eléctrica alcanza los 98.7%, la de acueducto no supera los 79.5% y la de alcantarillado los 73.2%.1

  • 2 Según los términos del DANE en el estudio sobre "Pobreza en Colombia".

4Además, 35.7% de la población del área metropolitana de Barranquilla, se encuentra con necesidades básicas insatisfechas.2

5El problema del agua es el más grave y conocido en la medida en que plantea problemas considerables de salud y calidad de vida.

  • 3 Véase en particular BERNAL F. Pl, 1.989- La prestación de los servicios de acueducto y alcantarill (...)

6Sin embargo, según todos los estudios, el problema no tiene que ver con una penuria de agua ni siquiera con la capacidad de tratamiento de la empresa.3 Las plantas se alimentan en el Magdalena, río arriba de la ciudad gracias a un pequeño canal. Hay cinco plantas distintas de una capacidad total de 8.500 litros por segundo lo que es, según los términos de Pedro Ignacio Bernal, "suficiente para atender la demanda de una población esperada de 1.500.000 habitantes para el año 2.000 a razón de 490 litros/ habitante/ día".

7El agua tratada es bombeada hacia los tanques que se encuentran localizados en unos puntos de la ciudad (hay cuatro estaciones de bombeo).

8Aquí empieza el problema con la falta de infraestructura que deja el cuarto de la población sin agua.

9Esta población se ubica esencialmente en la parte suroccidental de Barranquilla en los barrios sub-normales de invasión.

10Corresponde a 42 barrios, 56.200 familias y 338.000 habitantes.

  • 4 El director de sub-planeación de las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla nos confesó que (...)

11El problema que encuentra la ciudad, además de los equipos obsoletos4 , es que a menudo las redes no alcanzan estos barrios recientes.

12La gente se ve entonces obligada a recurrir a otras modalidades para satisfacer sus necesidades básicas en agua: carro tanques, pilas públicas, conexiones ilegales.

13Estas modalidades plantean graves problemas económicos. Las personas de los barrios más desfavorecidos tienen que pagar alrededor de 12 pesos para una lata de 12 litros lo que sale, por lo menos, cuatro veces más caro de lo que paga un usuario ordinario del servico de acueducto.

14Las conexiones ilegales representan una parte importante de las pérdidas considerables de agua que alcanzan un nivel inquietante de 52% lo cual paraliza la capacidad financiera de las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla.

15Las pilas públicas son suministradas por las JAC y no pueden ser más que una solución provisoria.

16Frente a esta situación, las EPMB no han tenido hasta ahora una estrategia coherente y eficaz para atender las demandas.

  • 5 Estos servicios son: acueducto, alcantarillado, aseo, pavimentación de las vías públicas, administ (...)

17Desde un punto de vista institucional, la descentralización no ha cambiado mucho la organización del sistema en la medida en que los servicios prestados por las EPMB5 son de carácter municipal desde la creación de esta entidad por el Acuerdo 024 de 1.960.

18Desde entonces las EPMB se benefician del recaudo directo del predial que debe invertirse en el mantenimiento y ampliación de las obras relacionadas con los servicios públicos.

19Por consiguiente, la descentralización puede Influir solamente de dos maneras sobre el servicio: primero, gracias a la ampliación de los recursos del municipio; segundo, tras la participación ciudadana en la gestión del servicio (la que, como veremos, ha sido desviada hasta ahora).

20A pesar de la experiencia y de los recursos, las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla conocen un desorden institucional muy grave. Desde el principio de los años 80, el equilibrio financiero ha venido deteriorándose en proporciones alarmantes.

21Se puede describir esta situación con dos cifras: el Incremento anual en pesos constantes de los ingresos de 1.980 a 1.987 fue de 4.7% mientras que los egresos para el mismo período aumentaron cada año de 7.03%.

  • 6 BARRAZA N. M. 1.990, Situación financiera de las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla, Ba (...)

22Para el sólo año de 1.988, el déficit del ejercicio superó los 1.000 millones de pesos.6

  • 7 Sin hablar de la política al nivel de la Alcaldía puesto que se sabe muy bien que, antes de cada e (...)

23Los gastos de personal representan la mitad de los gastos de las EPMB lo que plantea directamente el problema de las prácticas políticas dentro de la empresa (empleados que nunca han trabajado, jubilaciones fraudulentas, contratizaciones sobreevaluadas...).7

24El desbarajuste financiero corresponde a un desorden administrativo generalizado. Como lo escribe la auditoria especial de las EPMB: "nada se hace con que se consigan recursos si el desorden administrativo es cada vez mayor" (véase documento 1.).

25Frente a esta situación, las EPMB elaboraron un proyecto "Ampliación de los Servicios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo para Barranquilla y la Rehabilitación Institucional de las Empresas Públicas Municipales".

  • 8 Con el Acuerdo 031 de 1.990. el Consejo Municipal programó el beneficio del predial para las EPMB (...)

26El programa cuenta con un apoyo financiero del Banco Mundial (4, 8 millones de dólares) con un aporte del municipio en una proporción similar a través de un Crédito del Fondo Financiero de Desarrollo Urbano (hoy Findeter) y de fondos provenientes de la sobretasa "Erradicación Pobreza absoluta". Este programa fue, en cierta medida, la "última" de las EPMB. Corresponde a una decisión de la Alcaldía para dotar las EPMB antes de quitarles el beneficio automático del predial.8

27Lo más importante es el programa de abastecimiento de agua potable en la zona sur-occidental de Barranquilla. Debe aplicarse a 200.000 habitantes en 1.991 y a 300.000 en el año 2.000.

28Debe también mejorar el servicio que actualmente se presta a unas 150.000 personas.

29El programa consiste esencialmente en cuatro obras previstas:

  • Nueva estación de bombeo de agua tratada.
  • Conducción planta "7 de abril".
  • Tanque de almacenamiento "7 de abril" de 20.000 metros cúbicos.
  • Redes principales de distribución.

30Hay además un programa de control de pérdidas que tiene por objetivo "reducir en un lapso de seis años el índice de pérdidas del 52% al 35% y mejorar en el mismo plazo los recaudos, del 65% al 95%".

31Con estos programas, la administración de las EPMB quiere acabar con los dos problemas más graves con que se enfrenta: el desperdicio de energía y dinero y la deficiencia en la cobertura del servicio.

32Sin embargo, se habla ya de un fracaso del programa puesto que el 60% del préstamo del Banco Mundial, debía dedicarse al acueducto lo que hasta la fecha no se cumplió (el dinero se utilizó en gran parte para la compra de equipos para el aseo).

33De todas formas, es cierto que las EPMB faltan de credibilidad para llevar a cabo sus ambiciones en la medida en que no se trata de una reestructuración de la administración misma que, sin embargo, parece ser la base del problema.

34Por esto, el problema general de la gestión de las EPMB se ha elevado a nivel nacional y ha generado entre la DNP y el gobierno de una parte y las EPMB de otra parte un conflicto en cuanto a las orientaciones que deben seguir las empresas.

35En septiembre de 1.990, el Gobierno, a través del ministro de Salud Antonio Navarro, presentó un plan de limpieza de las EPMB.

36Fijó como plazo el fin de año para que las EPMB tomaran las medidas básicas de saneamiento: reducción de 170 empleados, recuperación de la deuda por servicios de los particulares y de las administraciones públicas, venta o cesión de los activos no relacionados directamente con la prestación de los servicios, modificación de la Junta directiva en particular.

37Hubo unas reacciones en la Alcaldía y las EPMB para seguir el plan pero nada profundo, de tal manera que, el 31 de diciembre de 1.990, no cumplieron con sus obligaciones. En el mes de enero de 1.991, se habló de una liquidación de las EPMB. Cualquiera sea la solución, se debe hacer tabla rasa puesto que las EPMB han vuelto a ser un monstruo burocrático y ladrón que no se puede amansar.

38Documento No. 1

39Carta de la auditoría especial al gerente general de las EPMB.

40Barranquilla, Agosto 3 de 1.990

41Doctor

42ALVARO DUGAND DONADO

43Gerente General de las Empresas Públicas Municipales

44Ciudad.

45Desde mi llegada a esta ciudad en calidad de Auditora Especial, invité a la administración a trabajar conjuntamente en beneficio de la Empresa. Una vez posesionado Ud. del cargo le reiteré mis deseos y le sugerí además que integráramos a todas aquellas personas que se identificaran con estos propósitos. Sin embargo hasta la fecha no he tenido respaldo alguno de parte de la administración que Ud. preside.

46Es preocupante la respuesta que la suscrita ha tenido ante el hecho de establecer los controles en todos y cada uno de aquellos actos irregulares que han venido haciendo carrera en la Empresa, tales como otorgamiento de contratos no perfeccionados, adjudicación de compras a proveedores no inscritos, sobreprecios, adquisiciones que no son controladas por Almacén o Suministro, manejo de fondos rotatorios que han perdido su naturaleza de ser, evasión de impuestos, saqueos permanentes en las diferentes dependencias de la Empresa, desorganización total en los kardex, desatención a las prioridades, pagos por obras no realizadas, salida de equipos que no regresan a la empresa, en fin hechos cometidos por funcionarios que a diario pisan las lineas del Código Penal, y que hoy día tienen a la Empresa en el estado de postración, que muchas personas miran con indiferencia.

47No es posible señor Gerente, que ya no solo se quiere entorpecer mi labor como representante del Control Fiscal ante esta entidad, sino que no cuento con las garantías para trabajar por las constantes amenazas de que he venido siendo objeto solo por cumplir con mi deber. No he hecho cosa distinta en la Auditoría que cumplir con mis funciones y en muchas ocasiones orientar y asesorar a algunos funcionarios de la Empresa, no solo porque es mi obligación en lo que a mis funciones compete, sino porque tengo un gran compromiso con la comunidad de Barranquilla. Veo con preocupación como ya no solo las cosas se han producido en amenazas, sino que en el día de ayer fue agradido un funcionario que integra mi equipo colaborador por parte de un Usuario, quien después de cometer la agresión fue protegido por funcionarios de la Empresa para que no fuera aprehendido por los agentes de la Policía que se encontraban de turno.

48Se escucha diariamente por todos los medios, que el problema de la Empresa que usted gerencia es financiero. Sin embargo yo difiero de quienes así piensan; y difiero porque como le he manifestado en varias oportunidades, nada se hace con que se consigan recursos, si el desorden administrativo es cada vez mayor. Y es, que no podemos tratar de organizar la Empresa cometiendo errores. El problema de la asistencia médica de los trabajadores no se resuelve otorgando contratos no legalizados a entidades privadas. Esta situación se resuelve buscando soluciones a los pagos del Seguro Social, y contratando legalmente aquellos servicios que no pueda cubrir dicha entidad. La falta de equipos para prestar los servicios en la ciudad no se resuelve contratando equipos con terceros sino arreglando los de la Empresa que se deterioran día a día en los patios de la misma.

49Es muy triste ver por ejemplo, como unos vehículos que tanto dinero costaron a la Empresa y que hace poco fueron presentados en la Plaza de la Paz después de casi dos años de haber llegado a Colombia, no han sido utilizados y dentro de poco ingresaran a las filas del equipo abandonado de los patios de mantenimiento, y parte de los repuestos de dichos vehículos se encuentran todavía en la ciudad de Cartagena pagando Bodegaje. Ojalá que estos repuestos lleguen algún día, y que si acaso llegan no sea demasiado tarde para reclamar al Contratista en caso de que ocurra algún faltante.

50La naturaleza de los servicios que presta esta entidad pública no la exime de cumplir con los mandatos legales. Las cosas hay que organizarías y programarlas. No podemos permitir que los funcionarios utilicen a diario la figura de la urgencia para evadir los controles, como es el caso de los productos químicos que por falta de control en los mismos la Empresa paga lo que el proveedor dice pero sin constatar por sus propios medios lo que realmente se recibe. E igualmente la falta de control en el otorgamiento de los Paz y Salvo de Impuesto Predial y Complementario, documento que diariamente es falsificado en la ciudad, y que preocupa grandemente a los Notarios Públicos por la responsabilidad que ellos tienen con este documento en el ejercicio de sus funciones.

51Todas estas situaciones que aqui he expresado he procedido a ponerla en conocimiento de las autoridades competentes para cada caso; y en virtud de las amenazas de que he sido objeto hice entrega de este mismo documento y copia de otros a personas de mi confianza en caso de que algo me suceda.

52Soy conciente señor Gerente, de que aqui las denuncias se hacen y no pasa nada, sin embargo quiero dejar constancia de mis deseos de trabajar por esta ciudad pero no se me ha permitido. Aspiro que este documento sea leído por usted con la mayor receptividad.

53Cordialmente,

54YANETH CECILIA SUAREZ CABALLERO.

55Auditora Especial Empresas Públicas Municipales.

2. La crisis de las relaciones ciudadanas

56La situación de los servicios públicos y de la gestión pública en general en Barranquilla ha generado una crisis profunda de las relaciones ciudadanas.

57Desaparecieron los canales clásicos de comunicación entre habitantes y administradores lo que da lugar a conflictos o a relaciones de tipo empírico.

58El primer factor de este fenómeno es sin duda alguna el no respeto de las instituciones comunitarias por parte de la administración.

59Barranquilla es un municipio que cuenta con unas JAL, pero que han sido concebidas como una manera de desviar los descontentos o, aún más, de encuadrar la población. Cada JAL consta de cinco elegidos, un delegado del Alcalde y un delegado del Concejo.

60En la mayoría de los casos, estos dos últimos conciben su papel como un papel de control. En la JAL No. 25 por ejemplo, ambos delegados no vivían en el barrio y, después de haber comprobado la imposibilidad de controlar esta JAL, nunca regresaron.

61La táctica de los políticos es de implantar en los barrios sus "capitanes" y a veces, cuando no logran hacerse elegir, tratar de comprar a los representantes de la comunidad con puestos públicos u otras ventajas.

62Se nota un interés por las comunidades solamente en las semanas que preceden las elecciones. Se realizan en estos momentos actos demagógicos como la entrega de tubos o la excavación de zanjas los cuales, por no seguirse después de las elecciones, empeoran la situación.

63Las JAL pueden obtener resultados sólo cuando garantizan una contrapartida electoral. Las relaciones no son de derecho sino de compraventa.

64La administración no presta ninguna atención a los proyectos de las JAL. Además el sistema actual hace que las JAL deben presentar sus proyectos para el 15 de octubre mientras que la Alcaldía prepara su plan de inversiones para el 30 de agosto. La administración alega que las JAL no presentan bien sus proyectos lo cual es cierto en algunos casos pero requerirían asistencia más bien que rechazo.

65También la administración considera que la legitimidad de las JAL es escasa. El interés de los ciudadanos disminuyó mucho al observar que, por culpa de la Alcaldía, las JAL no tienen poder. Es un círculo vicioso que sólo puede romper la Alcaldía.

66La capacidad de movilización de la población es sin embargo grande. Se manifestó primero en protestas contra la situación actual. Por ejemplo, las comunas 17, 18 y 19 protestaron con vigor contra un proyecto de aumento de los impuestos para financiar obras sobreevaluadas en sus áreas. Frente a este tipo de acontecimiento, la Alcaldía contesta con soluciones de corto plazo: en este caso, repartió el alza sobre todo el municipio.

67El segundo tipo de movilización consiste en la autoorganización de la comunidad para realizar obras.

68Por ejemplo, hace unos años, una gran parte de los habitantes del barrio "7 de abril" trabajaron durante las "jornadas cívico-militares" para la instalación del alcantarillado.

69Al fin y al cabo, la estrategia de la Alcaldía parece ser muy corta de vista en la medida en que no supo aprovechar la capacidad de movilización de la población. Tal actitud lleva necesariamente a un fracaso político.

70Es lo que ya está ocurriendo en materia de servicios públicos con el no respeto de las normas de participación.

71La Junta directiva de las EPMB trabaja en la ilegalidad desde el fallo del Consejo de Estado del 19 de agosto de 1.989, que estableció que los Alcaldes no puedan nombrar representantes cívicos en las Juntas directivas de las empresas públicas.

72Esto contradice el Acuerdo municipal 016 del 4 de noviembre de 1.986 por el cual el Concejo Municipal dispuso que "las Juntas o Concejos directivos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales o comerciales encargadas de la prestación directa de los servicios municipales quedaran conformadas así:

73— El Alcalde (Presidente)

74— El Director del Departamento Administrativo de Planeación Municipal.

75— El Secretario de Obras Públicas Municipales.

76— Otro funcionario de la Administración Municipal designado por el Alcalde.

77— Cuatro miembros nombrados por el Concejo.

78— Cuatro delegados de entidades cívicas o de usuarios de servicio:

  • Uno por la asociación municipal de JAL de Barranquilla.
  • Uno por los usuarios, designado por el Alcalde.
  • Uno por los gremios organizados.
  • Uno por las entidades cívicas distintas de las de Acción Comunal.

79El fallo del Consejo de Estado no ha influido sobre la composición de las Juntas. Aún más, después de este fallo, el Alcalde nombró un "representante de los usuarios" en la empresa pública de teléfonos.

80Para reaccionar ante tal situación, un centenar de representantes de las JAL se reunieron para elegir a uno de ellos como representante de la comunidad. La Alcaldía nunca prestó atención a esta tentativa de solución democrática.

81El derecho no se respeta en la medida en que todos los procedimientos se desvían. El personero rechazó una solicitud de una responsable comunitaria porque "el alcalde lo podría tomar como una agresión política".

82También la función de la Contraloría ha sido aniquilada desde siempre. La reciente llegada de una auditora que tomó muy en serlo su cargo en las EPMB ha constituido un revolcón (véase documento 1) a lo cual la administración reaccionó cerrándose aún más.

83En este contexto, la comunicación entre administración y ciudadanos descansa sobre las relaciones empíricas que unos individuos alcanzan a establecer.

84De un lado, unos líderes comunitarios no vacilan en presentar sus solicitudes directamente a las empresas, a veces con un pequeño éxito.

85De otro lado, unos responsables tratan de organizar encuentros con los usuarios.

86Esto sin embargo no es mucho y no impide que los conflictos se desarrollen.

87La administración adquirió una mentalidad de "asediado". Se ve de manera común en la prensa local, en entrevistas de responsables municipales que echan la culpa de los problemas a los usuarios. El discurso dominante es que la gente es "irresponsable" y "acostumbrada al paternalismo".

88Frente a esta actitud, el sentido cívico de la población disminuyó de manera cierta. Ya no creen más en los elegidos y en los funcionarios.

3. Servicios públicos y política

89Las consecuencias graves de la politización de las EPMB plantean el problema de la relación entre servicios públicos y política, relación que se halla en el centro de la problemática de la descentralización de los servicios públicos.

90Las malversaciones para financiar las elecciones, la gestión política de los puestos públicos, la gestión clientelista de los servicios públicos condenan el sistema tal como se ha desarrollado en Barranquilla.

91Hasta ahora se pueden destacar tres tipos de soluciones propuestas por personas o entidades.

92— Soluciones técnicas: A esta categoría pertenecen las propuestas que tienen por objeto racionalizar el sistema mismo de prestación del servicio: censo del material existente y definición del material necesario, instalación de medidores, homogeneización de la facturación...

93— Soluciones administrativas: El problema del manejo administrativo de las EPMB ha sido el más destacado tras la crisis de esta entidad. El Gobierno mismo propuso cambiar la organización de la dirección, Muchas propuestas van en el sentido de una nueva composición de la Junta directiva integrando el Alcalde, representantes legítimos de gremios y usuarios así como funcionarios como los de Planeación. Otros propusieron la creación, en vez de las EPMB, de una sociedad de economía mixta para todo el área metropolitano de Barranquilla. Hasta se habló de privatización puesto que la gente se recuerda del período antes de los años 60 cuando una firma norteamericana gestionaba el servicio.

94— Soluciones políticas: Las soluciones políticas consisten en seguir la lógica de descentralización en su aspecto relativo a la participación ciudadana. Asi, la DNP propuso la creación de una vigilancia ciudadana, ¡dea que se encuentra en parte concretizada en el Proyecto de Ley No.094 de 1.990 del Gobierno.

95El Artículo 8 dispone que "Cuando los servicios públicos municipales no se administren o presten por Intermedio de entidades descentralizadas, se crearán Juntas de Vigilancia integradas por usuarios de los servicios, encargadas de verificar las condiciones de prestación de éstos. El personero municipal, como defensor del pueblo o veedor ciudadano, hará parte de estas Juntas", y el Artículo 9 que "Las Juntas de Vigilancia, que cumplirán sus funciones ad honorem, podrán citar a sus reuniones a los empleados que consideren conveniente oír y solicitarles informes escritos o verbales y deberán recibir a quienes quieran poner en su conocimiento hechos de interés para la entidad ante la cual actúan. Las Juntas de Vigilancia entregarán sus observaciones al Alcalde, al Concejo Municipal o Distrital o a los empleados competentes, según la importancia y el alcance de las críticas, recomendaciones o sugerencias que se formulen. Las Juntas también podrán poner en conocimiento de los jueces o del Ministerio Público, los hechos que consideren del caso. Con una periodicidad no inferior a seis (6) meses, las Juntas informarán a la opinión pública sobre la labor por ellas cumplida". Sin embargo, el proyecto no se extiende a las entidades descentralizadas lo que se debe lamentar en particular para las ciudades grandes.

96Tampoco se precisa un aspecto fundamental: la manera de elegir a los representantes.

97Las Juntas de Vigilancia podrían ser soluciones de emergencia y garantía en casos extremos como el de Barranquilla donde la manipulación de los reguladores jurídicos normales obligó al gobierno central a que interviniera directamente.

98Barranquilla muestra el ejemplo de una alianza entre la ciudadanía y el sector central para limitar los poderes fuertes de los responsables locales.

99Es una lección interesante para imaginar los mecanismos de garantías del cumplimiento de una verdadera descentralización que no es una tarjeta blanca a unos elegidos sino una participación permanente de los ciudadanos-usuarios.

Gráfica 6. EVOLUCION DE LOS ABONADOS A ACUEDUCTO EN BARRANQUILLA

Gráfica 6. EVOLUCION DE LOS ABONADOS A ACUEDUCTO EN BARRANQUILLA

Gráfica 7. RESULTADOS ANUALES DE LAS EMPRESASPUBLICAS MUNICIPALE DE BARRANQUILLA

Gráfica 7. RESULTADOS ANUALES DE LAS EMPRESASPUBLICAS MUNICIPALE DE BARRANQUILLA

SECCION 2: GUARNE Y EL PEÑOL: PROBLEMAS Y ALCANCES DE DOS MUNICIPIOS MENORES

  • 9 Según el censo de 1.985. Hoy. según los Alcaldes respectivos de ambos municipios, la población ser (...)

100Guarne y El Peñol son dos pueblos antioqueños con características comparables. El primero tiene una población de 24.838 habitantes (7.126 en la cabecera) mientras que el segundo cuenta con 14.665 (5.159 en la cabecera).9Son pueblos rurales que aprovecharon la descentralización y, en particular, la elección popular de Alcaldes para desarrollar sus actividades con el apoyo de la colectividad.

101Este desarrollo se hizo hasta ahora en un contexto relativamente favorable. Ya se puede observar una evolución en la gestión de los servicios públicos. En cuanto a la participación comunitaria, debe ser objeto de un enfoque especial puesto que en ambos casos se orientó según ejes bastante originales.

1. Un contexto bastante favorable

102La región de Antioquia ofrece condiciones naturales de gran calidad para todo tipo de actividad. Es por ejemplo evidente que la tarea de búsqueda y de tratamiento del agua es mucho más fácil que en otras partes de Colombia.

103Asimismo, las condiciones económicas son bastante buenas.

104También, obviamente, las comunidades gozan de un ambiente de prosperidad que facilita el desarrollo de las obras públicas.

105Además poderosos gremios locales suelen intervenir en esta materia como por ejemplo la Federación de Cafeteros que tiene programas de apoyo a la construcción de servicios públicos (en menor medida sin embargo ahora con la crisis del café).

106Sobre todo, Antioquia constituye un caso interesante en lo relativo al contexto institucional.

107Independientemente de la Reforma de descentralización, el departamento tiene una tradición de apoyo a los municipios que constituyó una ventaja importante cuando se trató de aprovechar las nuevas competencias municipales.

108Desde la Ordenanza 16 de 1.976, el departamento tiene una política definida de cofinanciación de los servicios públicos.

109Ahora, cuando un municipio tiene un proyecto de obras públicas, puede presentarlo ante la Asamblea departamental.

110Según los criterios de riqueza del pueblo, el municipio puede obtener 50% del financiamiento, y para los más pobres hasta 70%.

111Hay también un Plan de Atención Inmediata de la gobernación para facilitar equipos a los municipios.

112Todo este sistema permitió que, en 1.988 y 1.989, el departamento participara por 54.7% en la inversión en el sistema de acueducto contra 42.6% a cargo de los municipios.

113Además de esta ayuda material, existe una ayuda técnica. El departamento desarrolló una experiencia original al crear la "Secretaría de participación comunitaria" que juega, con mucho más medios, el papel desempeñado por la "Digidec" en otros departamentos con sus direcciones locales.

114Esta Secretaría cuenta con tres direcciones (Dirección Operativa, Dirección de Programación y Control, Dirección de Asesoria Administrativa a los Municipios) y 480 funcionarios con competencias diversas: abogados, ingenieros, tecnólogos, arquitectos, obreros...

115Los Alcaldes tienen entonces en la gobernación un interlocutor poderoso que les puede asesorar con eficacia.

116Las relaciones son por consiguiente bastante buenas y los resultados también. Se registran cuatro municipios con una cobertura en agua potable inferior al 25%, 8 municipios entre 50% y 75%, y el resto (más de 100) con una cobertura superior al 75% (muy a menudo alrededor de 90%). Sin embargo, los medios no siguen siempre el derecho.

117Por ejemplo, el municipio de San José no puede llevar a cabo su proyecto de planta de tratamiento (50 millones de pesos) a pesar de tener su propio aporte (15 millones de pesos) y de beneficiar teóricamente de una ayuda del departamento (35 millones de pesos) porque hasta ahora no fue suficiente el dinero disponible para concretizar la ayuda departamental.

118Permanecen grandes desigualdades dentro del departamento entre municipios ricos y municipios pobres, y dentro de cada municipio, entre la cabecera y la periferia. El departamento es la entidad adecuada para reducir estas desigualdades. Sin embargo, no puede reemplazar la acción propia del municipio ya que ahora éste tiene los medios para imponerse como el actor esencial de las políticas locales.

2. La extensión de los servicios públicos por la acción municipal

119Guarne y El Peñol viven en un contexto político muy típico. El Peñol es ya bastante famoso con su movimiento cívico que alcanzó movilizar la población y conquistar la Alcaldía con igual éxito en las dos primeras elecciones.

120En Guarne también se encuentra un equipo político coherente: el Alcalde actual era el asistente del precedente Alcalde quien a su turno es el asistente del actual Alcalde.

121En ambos casos, la elección descansó sobre los temas de confianza y capacidad con un programa de desarrollo de los servicios públicos.

122Los dos pueblos gozan de una cobertura de los servicios públicos bastante buena en la cabecera

123Tradicionalmente, los municipios se encargaron de la mayoría de los servicios públicos, en particular acueducto, alcantarillado y aseo. Esto permitió un desarrollo progresivo y profundo de la capacidad de gestión. Sin embargo, muchos problemas quedan pendientes como la calidad de los servicios y la cobertura en el área rural. Por ejemplo, no hay un verdadero servicio de aseo en los veredales por razones económicas y también por razones que tienen que ver con una falta de concientización en la población.

  • 10 La liquidación de Insfopal no tuvo consecuencias en Antioquia ya que no tenía empresas propias en (...)

124En materia de agua, El Peñol y Guarne administran directamente el servicio como 58% de los municipios del departamento (34.5% están bajo un contrato con la empresa departamental "Acuantioquia" y 5.4% con las "Empresas Públicas de Medellín")10

  • 11 En 1.988, se presentaron 1.246 suscriptores residenciales para 1.148 viviendas urbanas.

125El Peñol tiene una cobertura casi total en las 1.500 viviendas de cabecera.11 En el área rural, la situación es mucho más difícil: hay solamente siete acueductos veredales para 25 veredales. La calidad del agua es muy regular: Según un estudio de la Corporación Autónoma Regional Rionegro, todos los parámetros están dentro de los límites recomendados para aguas superficiales que van a ser utilizadas como abastecimiento público de agua, pero éste no es apto para consumo humano por presentar contaminación con coliformes fecales. Esta mala calidad ha tenido consecuencias sobre la salud de la población.

126En Guarne también se encuentra un problema de calidad del agua y de mala cobertura rural (28 acueductos para 43 veredales).

127En cuanto a tarifas, las políticas de ambos municipios son diferentes y significativas.

128En Guarne, la administración sigue las recomendaciones de la Junta Nacional de Tarifas que establece una tarifa fija para los municipios que no tienen medidores de consumo.

129Así en enero del 91, las tarifas vigentes en Guarne son las siguientes:

  • AGUA
    • Sector residencial: 424 pesos.
    • Sector comercial: 605 pesos.
    • Sector industrial: 6.054 pesos.
  • ALCANTARILLADO
    • 30% del agua.
  • ASEO
    • Sector residencial : 241 pesos.
    • Sector comercial : 302 pesos.
    • Sector industrial : 325 pesos.

130Estas tarifas, salvo en el caso del aseo, permiten al municipio compensar los gastos de funcionamiento lo que es, desde un punto de vista técnico-financiero, bastante sano.

131En El Peñol, las tarifas son fijas también por falta de medidores pero por debajo de las recomendaciones de la JNT, y entonces no compensan los gastos del municipio.

132En enero del 91, la tarifa por vivienda es de 160 pesos para el agua, 30 pesos para el aseo y nulo para el alcantarillado. Esto da lugar a una ampliación de los gastos para los servicios públicos en el presupuesto municipal.

133Para El Peñol, este presupuesto alcanza cerca de 300 millones de pesos (de los cuales 182 millones vienen del IVA).

134En Guarne , el presupuesto alcanza 457 millones de pesos que vienen por 45% del IVA, por 30% del predial, por 20% del impuesto sobre Industria y Comercio y por 5% de las tarifas.

135En materia de recursos humanos, Guarne cuenta con 92 funcionarios y El Peñol con 70.

136Con este potencial, los líderes de ambos pueblos han impulsado programas de ampliación de los servicios públicos. En cada caso, el agua es una de las dos prioridades de la Alcaldía. Para Guarne, la otra prioridad es la plaza de mercado y para El Peñol la vivienda social.

137El Peñol tiene ya bien adelantada una planta de tratamiento. 80% de la construcción se realizó gracias a los recursos propios del municipio, a un crédito del Instituto para el Desarrollo de Antioquia y a una ayuda del departamento. Faltan ahora 50 millones de pesos para acabar la obra.

138En Guarne, hay un programa de planta y de ampliación de redes que se avalúa a unos 200 millones de pesos.

139Todos estos proyectos costosos tienen como objetivo, además de un mejoramiento del servicio, la modernización de la política tarifaria municipal. Con la instalación de medidores, los responsables municipales quieren responsabilizar a los usuarios y diferenciarlos según criterios socioeconómicos para compensar las desigualdades.

140Así, Guarne se prepara a definir tres estratos socioeconómicos a partir del avaluo catastral: los que tienen una vivienda que vale más de dos millones de pesos, los que tienen una vivienda que vale entre uno y dos millones de pesos, los que tienen una vivienda que vale menos de un millón de pesos.

141En El Peñol, habrá cuatro estratos: bajo-bajo, bajo, medio-bajo y medio. Tales políticas no se elaboraron en un día. Necesitaron de parte de los elegidos concertación y esfuerzos para convencer a la gente. Por esto, llegaron a formas originales de participado ;omunitaria.

3. Servicios públicos y participación comunitaria

142Los sistemas legales de participación ciudadana en los servicios públicos no encontraron mucho éxito en todo el país como lo vimos.

143En el caso de Guarne y, aún más, de El Peñol, es interesante ver las modalidades de participación puesto que estos pueblos se señalaron por una fuerte movilización popular.

144En El Peñol no se cumple la ley en cuanto a la participación de los usuarios en las Juntas directivas de las empresas públicas.

145Tampoco se encuentra el sistema de las JAL en este municipio. Según el Alcalde, el papel de las JAL es asumido por la asociación de las 25 JAC del municipio (según una encuesta del departamento, el grado de conocimiento y apreciación de las JAL es muy bajo, entre los responsables locales. (Véase gráfica 8).

146De hecho, se puede decir que la participación se hace en dos niveles en El Peñol:

  • La participación directa.
  • La comunicación permanente con los líderes.

147La participación directa se desarrolló particularmente con el programa de autoconstrucción impulsado por el Alcalde elegido en 1.988. 250 viviendas se construyeron de este modo gracias a un aporte del municipio y de otras entidades y con una participación directa de los interesados. Parece que otras 450 viviendas deben construirse en 1.991 según los mismos criterios.

148Los recursos que vienen del Estado, del departamento o de otros niveles son administrados por un grupo asociativo.

149La participación directa se completa con una comunicación permanente entre líderes y ciudadanos. El movimiento Peñolito desarrolló un ánimo de participación muy particular en la población al organizar foros y encuentros de manera continua.

150Este sistema permitió en particular discutir directamente la nueva política tarifaria del municipio.

151Al principio, el proyecto encontró muchas oposiciones en la medida en que se trataba de pedir más dinero a la gente.

152A través del diálogo, la mayoría del pueblo se dió finalmente cuenta de que el proyecto era justo y responsable.

153Sin embargo, este sistema un poco populista de comunicación directa entre los líderes y la comunidad tiene sus límites.

154Por haber favorecido el discurso y las apariencias más bien que la racionalidad y la verdadera concertación, la Alcaldía se comprometió en un proyecto de plaza de mercado costoso y demasiado ambicioso, que ya necesitó fuertes inversiones y no pudo llevarse a cabo hasta ahora.

155En Guarne tampoco se implantaron las JAL. El Alcalde opina en cuanto a esto que el municipio es demasiado pequeño y que crear corregimientos en la zona rural conllevaría gastos inútiles.

Gráfica 8. GRADO DE CONOCIMIENTO DEL SYSTEMA DE LAS JAL EN ANTIOQUIA

Gráfica 8. GRADO DE CONOCIMIENTO DEL SYSTEMA DE LAS JAL EN ANTIOQUIA

FUENTES: Gobernación de Antioquia

156En vez de las JAL, el Concejo municipal creó un sistema original de "Juntas asesoras" que corresponden a 11 temas de gestión municipal. El propio Concejo determinó la composición de estas Juntas integradas por los representantes de los grupos interesados por cada tema.

157Los temas desarrollados por las 11 Juntas son los siguientes:

  • Educación primaria.
  • Educación secundaria.
  • Obras públicas de la cabecera.
  • Obras públicas rurales.
  • Acueducto y Alcantarillado.
  • Salud.
  • Recursos naturales.
  • Cultura.
  • Deportes.
  • Promoción social.
  • Promoción comunitaria.

158Estas Juntas presentan proyectos a la administración municipal.

159Por ejemplo, la Junta de promoción comunitaria desarrolla proyectos de creación de empleos en un municipio, que cuenta por un lado con 220 bachilleres más cada año y, por otro lado, con industrias que se instalan aprovechando la cercanía de Medellín.

160Para un pueblo menor, la estructuración de la participación comunitaria en función de temas más bien que del espacio parece adaptarse a las necesidades de la comunidad.

161Los casos de El Peñol y de Guarne tienen semejanzas pero muestran también ciertas diferencias en cuanto al manejo político. Representan experiencias interesantes para la reflexión sobre la gestión de los municipios menores y los factores de éxito de la administración municipal.

162— El factor humano es el más importante y depende del municipio mismo, de su capacidad para fomentar la participación.

163La participación es, además de una manera de garantizar la democracia local, una técnica para compensar la escasez de los recursos laborales del municipio. El dinamismo popular es un yacimiento que la Alcaldía debe saber explotar. Esto necesita flexibilidad en las formas de organización de la participación de los municipios. Jurídicamente, quiere decir que la participación no se puede desarrollar con marcos organizacionales obligatorios (JAL...) sino con criterios de una real participación (naturaleza de los mecanismos de concertación...).

164— El factor técnico es complementarlo del factor humano. Ya vimos que el departamento es la entidad natural (y legal) para cumplir tal papel. Esto necesita voluntad política y medios a nivel departamental lo que es el caso en Antioquia y podría servir de modelo en otras áreas.

165— El factor financiero tiene que ver con la organización nacional de la distribución de los recursos. La Nación tiene, en este aspecto, un papel clave en la descentralización en la medida en que puede garantizar cierta redistribución. El objetivo debería ser lograr un principio sencillo de gestión municipal: realizar inversiones municipales gracias a la cofinanciación y crear condiciones generales para una gestión autofinanciada de las instalaciones municipales existentes.

166La diversidad de las experiencias es sin duda alguna una riqueza. Debería permitir, algunos años después de iniciarse la descentralización, que los problemas de unos encuentren una solución gracias a la experiencia de otros.

Notes

1 En 1986. según el DANE. Otros cálculos dan cifras más bajas.

2 Según los términos del DANE en el estudio sobre "Pobreza en Colombia".

3 Véase en particular BERNAL F. Pl, 1.989- La prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado en la ciudad de Barranquilla, 63 P., Bogotá: Cinep.

4 El director de sub-planeación de las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla nos confesó que unos tubos tenían 70 años cuando deben normalmente cambiarse cada 20 años.

5 Estos servicios son: acueducto, alcantarillado, aseo, pavimentación de las vías públicas, administración del mercado municipal y del zoológico.

6 BARRAZA N. M. 1.990, Situación financiera de las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla, Barranquilla: Foro Nacional por Colombia.

7 Sin hablar de la política al nivel de la Alcaldía puesto que se sabe muy bien que, antes de cada elección, el futuro Alcalde negocia con cada tendencia del Concejo una sub-gerencia, un puesto etc..

8 Con el Acuerdo 031 de 1.990. el Consejo Municipal programó el beneficio del predial para las EPMB hasta 1.995. Después, el predial debería entregarse progresivamente a la Alcaldía según el cronograma siguiente: 1.995: 25%

1.996: 40% 1.997: 60% 1.998 : 80%

Año 2.000: Todo el predial debe entregarse.

9 Según el censo de 1.985. Hoy. según los Alcaldes respectivos de ambos municipios, la población seria de:
Guarne: 6.700 en la cabecera. 20.300 en zona rural.
El Peñol: 4.500 en la cabecera. 14.000 en zona rural.

10 La liquidación de Insfopal no tuvo consecuencias en Antioquia ya que no tenía empresas propias en este departamento.

11 En 1.988, se presentaron 1.246 suscriptores residenciales para 1.148 viviendas urbanas.

Table des illustrations

Titre Gráfica 6. EVOLUCION DE LOS ABONADOS A ACUEDUCTO EN BARRANQUILLA
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/1973/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 140k
Titre Gráfica 7. RESULTADOS ANUALES DE LAS EMPRESASPUBLICAS MUNICIPALE DE BARRANQUILLA
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/1973/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 133k
Titre Gráfica 8. GRADO DE CONOCIMIENTO DEL SYSTEMA DE LAS JAL EN ANTIOQUIA
Légende FUENTES: Gobernación de Antioquia
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/1973/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 372k

© Institut français d’études andines, 1991

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