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La descentralización en Colombia

 | 
Jean-Michel Blanquer
, 
Dario Fajardo Montaña

Segunda parte. Experiencias en planificación descentralizada del desarrollo rural con participación campesina

Capítulo tres. El programa de desarrollo rural integrado - DRI

Texte intégral

SECCION 1. El DRI: SU FORMULACION INICIAL Y EVOLUCIONI POSTERIOR

1. la formulación inicial

1El programa de Desarrollo Rural Integrado ha consistido básicamente en un conjunto de intervenciones multisectoriales, particularmente en las áreas de asistencia técnica y transferencia de tecnologías para la producción agrícola y la comercialización, el crédito para la producción, la dotación de infraestructuras viales, electrificación y regadíos, así como de apoyos para la satisfacción de necesidades básicas, dirigidas a comunidades de pequeños productores campesinos.

2Los origenes de esta experiencia se remontan a los desarrollos de la Escuela de Graduados de Chapingo a partir del Plan Piloto de Puebla, a finales de los años sesenta, encaminados hacia la transferencia tecnológica para pequeñas unidades de producción campesina. En Colombia, el Instituto Colombiano Agropecuario inició proyectos similares en la región andina, la cual contiene áreas de elevada concentración campesina.

3El apoyo brindado por el Banco Mundial a este tipo de experiencias facilitó su inserción dentro de las políticas agroalimentarias de varios países. Este fué el caso de Colombia, en donde el Gobierno de Alfonso López Michelsen incorporó dentro de su Plan de Desarrollo "Para Cerrar la Brecha" el Plan Alimentario (Plan Nacional de Alimentación y Nutrición -PAN), cuya principal estrategia productiva era el Programa de Desarrollo Rural Integrado.

4Dos estimaciones básicas sustentaron la propuesta DRI: la concepción según la cual las economías campesinas eran susceptibles de "modernización" y su participación en la oferta de productos agrícolas, calculada entonces en 55% de los alimentos y 30% de las materias primas para la industria.

5La participación de las economías campesinas en el conjunto de la producción nacional explica, en buena medida, el interés - relativamente sostenido - de cuatro gobiernos sucesivos, por su continuidad. Cuentan además, otros factores de índole social, política y territorial que se considerarán más adelante; inicialmente se examinará el significado económico de este sector social.

2. Economías Compesinas y DRI

  • 1 Ver Germán Urrego M. "La distribución de la tierra en Colombia (comportamiento del período 1.960-1 (...)

6Un estudio realizado en 1984 por el Instituto Colombiano Agropecuario con base en las informaciones del Catastro Nacional1 confirma la continuidad en el proceso de concentración y posteriormente una diferenciación regional del mismo, constatada por otros estudios al respecto.

7Dentro de este comportamiento general de la propiedad, el estudio del ICA destaca dos particularidades de las economías campesinas: de una parte, la ampliación del número y superficie de las explotaciones de 10 a 20 hectáreas. Dice el informe: "El número de predios de 10-20 hectáreas pasó de 114.231 en 1960 a 117.863 en 1970, (...) para ascender a 153.212 en 1984, en tanto que la superficie ocupada se expandió en esos mismos años, de 1.572.100 hectáreas a 1.598.700 y a 2.216.400 hectáreas": La presencia de las economías campesinas es notoriamente diferenciada para las distintas regiones del país. De esta manera y a pesar de haberse ya configurado un mercado nacional para la producción agrícola en su conjunto, la oferta procedente de las economías campesinas posee una importancia, particularizada, según las regiones. En consecuencia, los estimativos sobre la participación campesina en el conjunto de la producción representa un promedio, ya que en determinadas regiones los bienes de esta procedencia pueden tener una participación mayor, al tiempo que en otras su significado puede ser menor.

8En cuanto a las características propias de las economías campesinas, es conveniente considerar los análisis disponibles sobre las mismas. Al respecto se cuenta con una tipología adecuada para los objetivos de este estudio, referida al conjunto de las unidades productivas del agro colombiano.

9Según ella es posible discernir tres tipos de "formaciones sociales" (o articulación de modos de producción):

  1. Formaciones sociales con predominio campesino
  2. Formaciones sociales con predominio de ganadería extensiva ("latifundio ganadero").
  3. Formaciones sociales con predominio de la agricultura capitalista.

10Las primeras se distribuyen particularmente dentro de la macro-región andina (Antioquia, Cundinamarca, Boyacá, Nariño, Cauca) y muestran una tendencia hacia la especialización productiva, combinando productos de elevada demanda con bienes para el autoconsumo.

11El latifundio ganadero se ha ubicado históricamente en la Llanura del Caribe y en los Llanos Orientales de la macro-región orinoquense; por lo general tiende a permanecer en zonas de baja calidad de suelos y con limitaciones para el acceso a los mercados, lo cual restringe las inversiones de capital.

12Las áreas con predominio de la agricultura capitalista concentran las tierras agrícolas de mejor calidad y en sus márgenes se sustentan núcleos de producción campesina, que compiten con las unidades de tipo capitalista en la obtención de productos como arroz, ajonjolí, sorgo. Estas áreas están distribuidas particularmente en algunos valles interandinos.

13Este conjunto así distribuido de las economías campesinas, que abarca poco más de 1.6 millones de unidades de producción, además de la participación señalada en la oferta alimentaria plantea otros niveles de relevancia para la sociedad nacional en su conjunto, derivados de las estructuras de distribución espacial de la población.

14Según se desprende de la composición de rangos de los núcleos urbanos en Colombia, a pesar de la existencia de 50 núcleos urbanos con más de 50.000 habitantes, que abrigan a más de 14 millones de personas (45.2% del total), poco más de 16 millones de la población colombiana habita en ciudades pequeñas y áreas rurales.

15Estos niveles de participación objetiva de la población articulada con los medios rurales o urbanos de mediano desarrollo en el conjunto total de la nación, ocurren dentro de patrones centralizados de gestión estatal y desenvolvimiento económico.

16En consecuencia, y dados los desequilibrios en la asignación de recursos para el desarrollo de estos núcleos del territorio, ha sido preciso para el Estado acudir a estrategias que permitan atender, en alguna forma, las brechas generadas en las condiciones sociales de la población frente a los mayores epicentros de desarrollo.

  • 2 Lauchlin Currie. Bases de un Programa de Fomento para Colombia. Informe de una Misión, Banco de la (...)

17Estas estrategias comenzaron a ser consideradas desde principios de los años 50, cuando se produjo un primer informe del Banco Mundial2 en el cual se incluyó un diagnóstico sobre el desarrollo económico y social del país.

  • 3 Ver D. Fajardo et. al., Campesinado y Capitalismo en Colombia, CINEP. Bogotá, 1.981; Alain de Janv (...)

18Las recomendaciones que se desprendieron de este diagnóstico apuntaban a una racionalización de la reproducción de los recursos -incluyendo la población - y coincidieron con el afianzamiento del proceso de despegue de desarrollo capitalista (industrial y agrícola). Sin embargo, éste no se sustentó en un fortalecimiento del mercado interno, ni, en consecuencia, de una ampliación del acceso a los recursos productivos (entre ellos la tierra), con lo cual la situación de los campesinos no sufrió modificaciones en cuanto a su participación de los beneficios del desarrollo. Por el contrario, como lo indican algunos estudios del contexto nacional y de otros países3, este sector socio-económico ha contribuido al mismo proceso de desarrollo a través de mecanismos de intercambio desigual que han limitado su propia capacidad de retención de excedentes.

  • 4 Ver Absalon Machado, "Reforma Agraria. Una mirada retrospectiva", en Economía Colombiana. No. 160- (...)
  • 5 Ver Alain de Janvry, The Agrarian Question and Reformism in latin America, The Johns Hopkins Unive (...)

19Los alcances caracterizadamente restringidos de la "Reforma Social Agraria" iniciada en Colombia a partir de la aprobación de la Ley 35 de 1961 se explican fundamentalmente por la inscripción de esta política en el marco estructural definido por este modelo de desarrollo.4 Como resultado del mismo, al comenzar la década de 1970 la situación de la población rural colombiana no se diferenciaba de la de otros paises de la región, según podía constatarse en los diagnósticos de entonces.5 En estas circunstancias y obedeciendo a los requerimientos económicos, sociales y políticos del desarrollo, el Gobierno nacional se propuso aplicar los Programas de Desarrollo rural Integrado -DRI-, recurriendo parcialmente a financiación externa, complementaria de recursos propios y en consonancia con las políticas de desarrollo rural propuestas por el Banco Mundial para los países del Tercer Mundo.

3. La evolución posterior

20El Gobierno de Alfonso López M. al comienzo de su mandato (1974) buscó articular sus políticas y estrategias dentro de algunos ejes centrales, uno de los cuales fué el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición -PAN. Este partía de la necesidad de afrontar, de manera integral, el problema de la desnutrición del sector mas pobre de la población colombiana, con énfasis en los sectores urbanos. Se vinculó a este propósito una estrategia de desarrollo agrícola que garantizara la oferta de los bienes alimentarios requeridos para satisfacer las necesidades de la población definida como prioritaria para la acción del Gobierno.

  • 6 Departamento Nacional de Planeación. Para Cerrar la Brecha. Plan de Desarrollo 1.975-1.978, Bogotá (...)

21En las bases conceptuales del PAN se identificó al "sector tradicional" de la agricultura como un factor estratégico en la medida en que "originaba la mayor parte de los alimentos de consumo directo" a la vez que presentaba una gran potencialidad productiva, realizable con una "tecnología no necesariamente compleja" y que posiblemente duplicaría de manera inmediata los actuales rendimientos".6

22Para cumplir estos propósitos fue diseñado un conjunto de acciones dirigidas hacia la producción, la provisión de infraestructuras y la comercialización, orientadas al mejoramiento del empleo y el ingreso rurales, todas las cuales configuraron los Programas de Desarrollo Rural Integrado - DRI. Como se señaló previamente, estos planteamientos no eran originales. Habían surgido a partir de una reflexión adelantada en centros académicos y compartida con algunas agencias financieras internacionales, en particular el Banco Mundial. Se perfiló el propósito de transformar las sociedades rurales atrasadas de América Latina, Asia y Africa, en sociedades orientadas hacia el mercado, bajo la racionalidad capitalista de la búsqueda de ganancia.

23Para este logro, el Estado debería mejorar el acceso de estas economías a los recursos productivos que les permitieran elevar su eficiencia económica y entrar a competir en el mercado, ya que, tal como lo percibían los estrategas del Desarrollo Rural, el atraso del campo era causado por exclusión del mercado, no por explotación dentro del mismo. La organización administrativa del PAN y el DRI fué establecida inicialmen-te dentro del Departamento Administrativo Nacional de Planeación, teniendo cada uno de ellos una dirección propia, en principio. El papel de estas direcciones era el de coordinar las acciones que ejecutarían las agencias especializadas del Estado en asistencia técnica, crédito para la producción, crédito para la comercialización, asistencia en salud, educación, construcción de vías, electrificación, capacitación, etc; a nivel de cada una de las divisiones territoriales en donde se inició la aplicación del PAN y el DRI, se estableció una "Dirección Regional" con las funciones de programación, coordinación y seguimiento de las intervenciones previstas.

24En 1.981 se decidió la unificación del PAN y el DRI bajo una sola Dirección, aún dentro del Departamento de Planeación Nacional y en 1985, por medio de la Ley 47 de ese año se creó el Fondo de Desarrollo Rural Integrado, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Con esta medida se reconoció al DRI como un instrumento adecuado para atender algunos de los problemas de las áreas rurales afectadas por los procesos de desarrollo regional desigual y en conjunto por el patrón de desarrollo nacional.

25A continuación se examinarán los objetivos institucionales del Programa, para considerar luego los procesos de participación campesina en su ejecución, tema central de este estudio.

4. Los objetivos institucionales del DRI

26El Programa DRI se propuso inicialmente atender a los pequeños productores campesinos a través del cumplimiento de estos objetivos:

  1. Aumentar sus ingresos mediante el incremento de la productividad.
  2. Racionalizar la comercialización de la pequeña producción, mediante la organización del campesino y su mayor conocimiento del mercado.
  3. Mejorar las condiciones de vida del pequeño productor a través de la construcción de obras de infraestructura y de la prestación de "servicios estatales básicos" (salud, educación).
  4. Aumentar el empleo rural.
  5. Promover la organización campesina y la autogestión.
  6. Racionalizar el gasto público mediante la coordinación e integración de las entidades "estableciendo delimitaciones claves en la división del trabajo, superando el paralelismo y mediante nuevos mecanismos de ordenación, seguimiento del gasto y dirección del Programa, mediante la descentralización efectiva de las entidades".7

27Asimilando algunas de las experiencias afrontadas durante los primeros años de ejecución del Programa e incorporando propósitos de los Gobiernos que sucedieron a la administración gestora del mismo, sus directivos redefinieron posteriormente estos objetivos:

  1. Incrementar la producción agropecuaria, especialmente de alimentos de consumo masivo, disminuir las importaciones y contribuir al propósito de estabilidad de precios.
  2. Elevar el nivel de vida de los campesinos a través de la prestación de servicios básicos de salud, educación, nutrición, mejoramiento de vivienda y agua potable.
  3. Coordinar la presencia del Estado, a fin de que éste se presente en forma armónica en las áreas rurales, con los beneficios que se derivan de tal coordinación.
  4. Facilitar el acceso a los mercados de productos y servicios, mediante la construcción de vías de penetración y mejoramiento de los sistemas de comercialización.

28A propósito de los objetivos establecidos y dentro del desarrollo del Programa conviene considerar específicamente para los propósitos de este estudio la participación campesina y la ubicación del DRI dentro del proceso de la descentralización en curso actualmente en Colombia.

SECCION 2: PARTICIPACION CAMPESINA EN EL PROGRAMA DE DESARROLLO RURAL INTEGRADO

1. La propuesta en materia de participación campesina

  • 8 La vereda consituye un espacio en el interior de los municipios, particularmente andinos, cuyos li (...)

29La organización del Programa DRI en sus etapas iniciales previó la constitución de una estructura de coordinación vertical, que incluía Comités Departamentales, Municipales y Veredales8. Estos tres niveles incorporaban representantes de las entidades ejecutoras e incluían representantes de los beneficiarios del Programa. En las formulaciones tempranas del mismo se impartía la orientación de buscar la vinculación de las organizaciones de la comunidad existentes para lograr su participación en las decisiones requeridas para la ejecución. Igualmente, figuraba dentro de los propósitos explícitos originales del DRI la promoción de la organización de las comunidades "como medio básico para obtener los servicios del Programa".

  • 9 Ver Departamento Nacional de Planeación, "Documento básico para la inducción a funcionarios y camp (...)

30Estos propósitos se expresaron en la constitución de un subprograma de capacitación y organización dentro de la estructura del DRI. Siguiendo el modelo de operación de cada uno de los componentes, se designó al Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA, como entidad ejecutora de las actividades de este componente, el cual contemplaba eventos de instrucción a participantes y procesos de organización para la incorporación dentro de la ejecución del DRI en los niveles locales y regionales, de acuerdo con el siguiente esquema: la unidad básica de programación y ejecución de las actividades del DRI en su mayoría son las veredas incluidas dentro de las áreas cubiertas por el Programa; en ellas se organizarían, a partir de la capacitación proporcionada por el SENA, los Comités veredales de beneficiarios, que darían cabida tanto a los directos o sea aquellos productores dispuestos a recibir créditos y asistencia técnica, como a los indirectos, es decir quienes resultarían irrigados por otras intevenciones del DRI diferentes de las del componente productivo: capacitación, dotación de infraestructuras viales, de salud, educación, etc. Los Comités veredales serían la base para la organización de los Comités municipales, en los cuales tomaría parte un representante de cada una de las veredas atendidas; a estos dos niveles de comités, por su parte, asistirían representantes de las entidades ejecutoras. En cuanto a la composición de estas instancias de coordinación del DRI, se señala que en ellas los beneficiarios aportarían el mayor número de participantes, en tanto que en los niveles regional (Comités Distritales), departamental (Comité Departamental) y Nacional (Consejo Directivo), estarían constituidos, de forma mayoritaria, por personal directivo en el mismo nivel de las entidades ejecutoras.9 En ellos se establecía la participación de los beneficiarios del Programa pero con carácter minoritario.

2. Los resultados de la gestión de los Comités Veredales y Municipales

31De acuerdo con las normas establecidas inicialmente en el Programa, correspondía a los Comités Veredades identificar sus requerimientos en infraestructuras físicas y servicios sociales, establecer prioridades para su ejecución y sugerir a los Comités Municipales la incorporación de estas prioridades dentro de las programaciones anuales. De otro lado, cuando estas programaciones fueran elaboradas en los niveles departamentales, debían examinarlas de acuerdo con sus necesidades.

  • 10 Ibidem.

32Con respecto a los componentes de producción, su función era programar la realización de acciones de capacitación, pre-seleccionar a los beneficiarios del crédito, señalando su nombre, cultivos y volúmenes de los créditos; realizar el seguimiento y control de todos los proyectos adelantados en la vereda con miras a verificar la calidad y eficiencia de los servicios; promover la organización de la comunidad y presentar informes de ejecución del Programa.10

33Los comités municipales tenían asignadas funciones de planificación, coordinación y verificación; debían examinar las potencialidades productivas y las condiciones del mercado en los municipios para velar porque las programaciones operativas anuales se inscribieran en una perspectiva de desarrollo de estas potencialidades. Dentro de esta línea, verificaban las propuestas de programación de las veredas y de las entidades, las coordinan y las incorporan dentro de las programaciones operativas anuales.

34Formaba parte de estas funciones identificar los mecanismos para ejecutar las programaciones anuales a partir de la participación de las comunidades para garantizar su cumplimiento, especificando las áreas de trabajo, las intervenciones y la asignación de personal (técnicos) de cada una de las entidades ejecutoras presentes en el municipio. Igualmente habían de mantener relación con los comités veredales para suministrarles información y promover la autogestión, analizar y responder las solicitudes formuladas por éstos; con los comités departamentales mantenían también relaciones para trasladarles los asuntos que escaparan de su órbita de manejo; ejercían control sobre el cumplimiento de las acciones programadas y elaboraban informes anuales de ejecución de las mismas.

  • 11 M. Arango et al., op. cit., p. 159

35Al depender la iniciación del Programa del establecimiento y operación de los Comités Veredales, éstos se organizaron con relativa rapidez, si bien de manera gradual, como resultado de las dificultades administrativas y organizativas del Programa y de las condiciones políticas y sociales de las distintas comunidades campesinas11.

36Si bien la organización de los Comités se desenvolvió con relativa rapidez, su operación planteó mayores dificultades. Estas se derivaron de la lenta ejecución de componentes de impacto ampliado, como los referidos a infraestructura física y social, lo cual desestimuló la participación de los beneficiarios en los Comités. Las autoevaluaciones institucionales de la etapa inicial del Programa señalan que en ella, las ofertas de las entidades fueron desmedidas con respecto a las posibilidades efectivas de acción, tanto por los recursos disponibles como por la capacidad de las agencias para realizar las acciones ofrecidas. Esta situación, motivada por el interés de publicitar el Programa, condujo a la desmotivación de las comunidades luego de la primera etapa de movilización.

37Este efecto negativo ofreció matices diferenciados para las áreas de acción del DRI: En los distritos de la Costa Atlántica, particularmente en Sincelejo, la polarización política de los conflictos por la tierra dificultó especialmente los contactos comunidad-Estado y la misma incorporación de la población a los Comités Veredales.

  • 12 Ibidem, p. 261

38Según las evaluaciones realizadas sobre las experiencias de estos Comités, mientras en el caso mencionado la participación fué restringida a los usuarios del crédito DRI ("beneficiarios directos"), en otros casos (Oriente Antioqueño y Lorica) estos Comités se convirtieron en "organizaciones abiertas" con participación de todos o casi todos los habitantes de las veredas, extendiendo la influencia organizativa del DRI más allá de las intervenciones en crédito y asistencia técnica para la producción.12

39Esta tendencia hacia la apertura organizativa de las comunidades fué reconocida por el Gobierno, a través de la Dirección del Programa DRI: en el Primer Seminario de Beneficiario DRI (Pasto, noviembre 1.979) se modificó el caracter de los Comités Veredales, convirtiéndolos en asambleas veredales, de las cuales son miembros todos los habitantes de la vereda en donde hubiere más de quince beneficiarios DRI. En 1983 la Dirección General del DRI realizó una evaluación sobre las experiencias organizativas del Programa, y encontró que ellas, a nivel de las comunidades de base, se habia enfrentado con otros tipos de organización impulsados por el mismo Estado para diferentes programas y actividades: "El nivel veredal se ha caracterizado por la proliferación de distintos tipos de organizaciones, creados en la mayoría de los casos por programas estatales, fomentando divisiones e inoperancia de la organización comunitaria".

  • 13 Departamento Nacional de Planeación, "Normas Generales para la organización del Programa DRI-PAN. (...)

40La propuesta del DRI ante este diagnóstico fué la de insistir en una "apertura organizativa": "Para no multiplicar las formas organizativas y menos aún crear otra organización formal inoperante, como podría serlo el Comité DRI, se plantea en la etapa actual, consultar a las comunidades para que ellas elijan la forma organizativa que las repesente ante el Programa. Esta organización de la comunidad veredal (Junta de acción comunal, asamblea, comité u organizaciones de cualquier tipo) servirá para concertar las acciones de ejecución del Programa, mediante mecanismos de contratación del desarrollo"13.

41Dentro de esta política, la Dirección del DRI inició, desde entonces, el estímulo a la organizacion gremial de los propios beneficiarios del DRI en torno a sus problemas de gestión económica, particularmente de comercialización, área que comenzó a ganar un mayor espacio dentro de las actividades de promoción social del DRI. Esta política encontró resistencia en las organizaciones políticas campesinas que consideraban el peligro de la fragmentación de los campesinos - ya de por sí muy divididos.

42No obstante, en 1.985 se creó la Asociación Nacional de Beneficiarios del Programa DRI-ANDRI-, la cual en 1.987 contaba con 40.000 miembros inscritos, una Dirección Nacional y una política de creación de Juntas autónomas en los niveles vereda, municipal y departamental. La evolución de esta Asociación ha tendido a ampliar su base social, en la medida en que ha pasado de estar constituida exclusivamente por usuarios directos, en áreas de ejecución DRI, a dar cabida a todos los campesinos en todo el territorio nacional.

  • 14 Ver Departamento Nacional de Planeación, Programa de Desarrollo Integral Campesino (1988-1993), Co (...)

43Estas modificaciones están en concordancia con la política del Gobierno nacional de extender el Programa DRI a todos los Departamentos14, así como también con los propósitos y estrategias "niveladores" de la descentralización que vienen llevando a cabo los últimos Gobiernos y a la cual se hará referencia más adelante, como marco de una nueva etapa del DRI y de la participación campesina en su interior.

  • 15 Ver D. Fajardo, M. Errazuriz, F. Balcázar, "DRI 1976-1986", FEDESARROLLO. Bogotá, 1987, p. 100 M. (...)

44La dinámica desplegada por los Comités Veredales como espacio para la organización de las comunidades, ha demostrado capacidad de existencia autónoma, independiente de los giros políticos y burocráticos del Programa. Al analizar la trayectoria del DRI en el primer quinquenio de los ochenta, los cambios de la política macroeconómica y sus impactos en la asignación de recursos para los programas de la política social y aún para el sector agropecuario, redujeron la acción del Programa y su inserción dentro del Plan de Desarrollo con el que se inició la década (Plan de Integración Nacional) asumió un carácter asistencialista. En este contexto, la perspectiva participativa y siquiera organizativa, fueron relegadas en términos de asignación de recursos y de actividades programáticas.15 Sin embargo es acá en donde se pueden observar la autonomía obtenida por las "asambleas veredales".

  • 16 M. Arango et al., op, cit. p. 263

45Efectivamente y como lo señalan M. Arango et al., cuando se quiso evaluar en 1.984 la experiencia de los "Comités Veredales", desaparecidos de la estructura del Programa, el resultado sorprendió a los evaluadores; se encontró que, a mediados de ese mismo año, se hallaban operando "comités o asambleas veredales en el 85% de las veredas del departamento de Córdoba, en el 61% de las de Sucre y en el 66% de las del oriente Antioqueño".16 Coincidió con esta situación la iniciación por parte de una de las entidades ejecutoras del DRI, el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, de la aplicación de una nueva metodología para adiestrar a los campesinos en capacitación para la participación.

46Esta metodología no cuenta aún con evaluaciones dicientes; sinembargo, por sus contenidos, referidos a los procesos de formación de los precios y el desarrollo regional, vistos desde la perspectiva del intercambio desigual, puede tener efectos apreciables en la concientización de los pequeños productores sobre los procesos de comercialización y sobre el papel que en ellos puede corresponder tanto a su propia organización como a la gestión del Estado.

  • 17 Alonso Cardona, "La Participación Campesina en el Programa DRI y la descentralización, en varios, (...)

47El componente del DRI denominado "desarrollo comunitario", el cual abarca la capacitación para la participación y la organización, ha contado con evaluaciones en el caso de algunos distritos (Lorica, Sincelejo, Rionegro - Oriente Antioqueño, Málaga - Santander). De ellas se desprenden resultados generalmente positivos, si bien limitados. Un analista de este proceso, Alonso Cardona, señala cómo el sistema de Comités y municipales tuvo como principal efecto "elevar el nivel de información de las comunidades sobre los servicios que prestan las entidades públicas del sector rural" y precisa: "Este efecto solo puede ser adecuadamente valorado al examinarlo en el contexto colombiano, donde la presencia de las entidades de la administración pública es muy débil y además está acompañada por la intermediación de los dirigentes de los partidos tradicionales, quienes monopolizan la información sobre sus servicios y el modo de acceder a ellos".17

48Se reconoce, de otra parte, la función dinamizadora que han cumplido los Comités Veredales y Municipales, de la actividad organizativa de las comunidades, facilitada con los recursos. Parte de este proceso ha sido la creación de Juntas y comités a nivel veredal, para la construcción y mantenimiento de obras de infraestructura o de servicios sociales (vías, acueductos, escuelas y puestos de salud).

  • 18 Ibidem

49Un efecto directo sobre los procesos productivos fué la incorporación de sus problemas a un tratamiento colectivo y organizado, sin antecedentes en la gestión de ninguna organización agraria; los alcances de este efecto también se hicieron palpables en la etapa recesiva del Programa (1981-1984); Cardona señala cómo, aún habiéndose disminuido los recursos para el funcionamiento de las organizaciones, los comités municipales continuaron operando alrededor de la solución de problemas de crédito, asistencia técnica, producción y comercialización.18

  • 19 Decreto 107 de 1.989

50Finalmente resalta un efecto en el proceso de diferenciación del campesinado como es la cohesión del sector de pequeños productores individuales, que cumpliendo con los requisitos planteados por el programa, tienen capacidad de pago de las deudas contraidas. A partir de esta cohesión, la Dirección del DRI se propuso colocar a esta categoría al frente de la organización campesina, apoyando la creación de la Asociación Nacional de Beneficiarios del Programa DRI - ANDRI-, propuesta en la Asamblea General de Beneficiarios DRI de 1985. Esta Asociación modificó sus estatutos en su segunda Asamblea, realizada en 1987 para dar cabida a todos los campesinos en todo el territorio nacional, ha sido privilegiada en los estatutos (en particular, el Decreto 11107 de 1989) para representar a las comunidades en los Comités del programa. Al respecto dice el artículo tercero de este Decreto: "Los Comités DRI podrán deliberar cuando se hallen reunidos la mitad más uno de sus miembros debiendo estar representadas la administración, las entidades ejecutoras y la ANDRI. En la vereda o municipio donde no haya ANDRI, la representación de las comunidades rurales la tendrá la persona que la asociación ANDRI departamental señale".19

Sección 3: El DRI y la descentralización

51Se ha señalado cómo la aplicación de este programa, sin haberse propuesto objetivos descentralizadores si ha tenido efectos en la organización de instancias locales de gestión para el desarrollo rural. Las experiencias de estas instancias son contradictorias en algunas medidas y sus desarrollos han estado enmarcados necesariamente dentro de las características centralizadoras del sistema político administrativo.

52En efecto: entre 1.982 y 1.983 los Comités Distritales elaboraron planes de desarrollo distrital, con énfasis en la producción y la comercialización. El propósito de estos planes era el de identificar objetivos e inversiones prioritarias, con la participación de los beneficiarios, como base para una concertación con la dirección del programa. Necesariamente el criterio de selección de los productos que se privilegiarían en la programación de la producción era el de su potencial en el mercado regional y nacional pero sin definirse ni políticas ni instrumentos para lograr una mayor retención de excedentes en los niveles locales. No obstante el ejercicio no prosperó por desacuerdo en la Dirección del DRI y en las entidades ejecutoras sobre la utilidad real de los mismos y por desconfianza en la información utilizada.

53De otra parte y a pesar del énfasis colocado en la participación, dentro del discurso oficial del Programa, los recursos asignados para su promoción han sido reducidos con relación al total (equivalente a un 6.2% durante el periódo 1976-1986, según puede verse en el cuadro adjunto No. 8).

54Esto se explica parcialmente por el costo de las inversiones en infraestructura (componente que absorbió el 49.7% del total de los recursos invertidos) y por los costos de producción (35.2%), pero tal relación no se compadece con la magnitud de los esfuerzos requeridos para superar la inercia del sistema altamente centralizado de la administración estatal.

CUADRO No. 8. DRI: EJECUCION PRESUPUESTAL 1976-1986

CUADRO No. 8. DRI: EJECUCION PRESUPUESTAL 1976-1986

FUENTE: Fondo DRI, oficina de Evaluación y Seguimiento, 1987. Calculado según tasa de US$1.00 = $ 150 pesos colombianos (1.986)

  • 20 Decreto No. 77 de 1987. Artículo 45

55Sobre estas bases y antecedentes, el DRI, ya constituido como Fondo, con calidad de ente autónomo administrativo y con patrimonio propio según la Ley 47 de 1985, entró en el proceso de Descentralización. En desarrollo del mismo, el Gobierno Nacional expidió el Decreto No. 77 de 1987, referido al "Estatuto de Descentralización", mediante el cual se reglamenta la ya mencionada Ley 12 de 1986. En este Decreto se contempla, dentro del Capítulo IV, el Sector Agropecuario, desglosando un tratamiento particularizado para la Asistencia Técnica Agropecuaria (Sección I) y para el desarrollo Rural integrado (Sección III). Posteriormente y también con carácter igualmente reglamentario para el mismo Decreto No. 77 se expidió, en Enero de este año el Decreto No. 107, centrado en la normalización de los Comités DRI. Los aspectos relevantes de esta legislación con respecto a los espacios y condiciones de la participación campesina son los siguientes: según el Decreto No. 77 se define el caracter del Fondo DRI como "establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Agricultura", su objetivo y sus métodos: "participar con los municipios... y otras entidades públicas y privadas, mediante mecanismos de cofinanciación en la ejecución de programas y proyectos de inversión destinados al desarrollo económico y social integral de las áreas de economía campesina y zonas de minifundio y colonización, con la participación de las comunidades rurales beneficiarias.20

  • 21 Ibidem. Artículo 52

56Los alcances de esta participación se definen así: "La participación de las Comunidades Rurales asentadas en las áreas que se beneficien de los programas del Fondo DRI, se hará por medio de Comités DRI, veredales, municipales, y distritales y departamentales, con los cuales concertará el Fondo los programas y proyectos en que intervenga en cumplimiento de sus funciones y fines"21

  • 22 Decreto Número 77. Artículo 35.

57Este marco legal prevee, entonces, un proceso de identificación de necesidades y soluciones por parte de las comunidades, en términos de proyectos correspondientes a las áreas de acción del programa: asistencia técnica para la producción, comercialización, desarrollo de infraestructura, etc. A su vez, en este mismo Decreto se definen las responsabilidades sobre prestación de la Asistencia Técnica Agropecuaria directa a pequeños productores, en aplicación de los resultados de las Investigaciones realizadas por el Instituto Colombiano Agropecuario y otros organismos de investigación científica debidamente reconocidos por las autoridades, conforme a la Ley".22

58Dentro de este contexto, el desarrollo rural, a nivel de las localidades se continuará cumpliendo sobre la base de proyectos identificados por los Comités Veredales DRI e incluidos por los Comités Municipales en sus propuestas ante los niveles Directivos, Departamental y Nacional del Fondo DRI.

  • 23 La participación de los Municipios se da en proporciones diversas según los componentes de los pro (...)
  • 24 Estos municipios reciben un porcentaje adicional progresivo del IVA del 0.4% en 1,986 hasta alcanz (...)

59Estas instancias deciden finalmente la realización del proyecto, dados los mecanismos de co-financiación establecidos en las normas ya reseñadas de la descentralización fiscal, la provisión de los recursos necesarios para la ejecución de estos proyectos, es asumida parcialmente por los municipios en proporciones variables23 y de acuerdo con su propia disponibilidad financiera: ésta se encuentra constituída por su participación en los recursos del IVA (Ley 12 de 1986) y por los obtenidos mediante su propio "esfuerzo fiscal". Es preciso señalar acá varios aspectos: el primero de ellos es la proporcionalidad directa entre el nivel de desarrollo y actividad económica del Municipio y los recursos del IVA generados en el mismo; en los municipios pequeños su exiguidad es tal que la Ley prevee. Inclusive, una figura de "situado fiscal", de transferencia compensatoria de recursos adicionales a la participación en el IVA generado dentro de los propios municipios, para aquellos que cuentan con una población menor de 100 mil habitantes.24. En segundo lugar, la administración central busca estimular el "esfuerzo fiscal" de los municipios, lo que implica de una parte, urgirlos a reclamar impuestos anteriormente no cobrados (en particular a grandes propiedades agrarias) y de otra, a establecer nuevos gravámenes sobre sus economías, generalmente deprimidas por los mecanismos que han profundizado los desequilibrios regionales.

  • 25 Ver Sergio Boisier, "Ensayos sobre Descentralización y Desarrollo Regional". Cuadernos del ILPES. (...)

60Si bien, como lo muestran algunos de los contratos suscritos hasta ahora las contrapartidas del Fondo DRI para estos proyectos son superiores al 50% de su valor total, los recursos precisados para la realización de todas estas obras y proyectos pueden resultar generosos para comunidades que, de otra parte, no disponen aún de mecanismos efectivos que les permitan retener excedentes para reinvertirlos localmente con efectos de fortalecimiento en las economías locales.25

Observaciones finales sobre el Programo DRI y la participación campesina

  • 26 Ver M. Nitsch, "Campesinos entre autoayuda y programas internacionales de Desarrollo Rural Integra (...)

61Los analistas de la experiencia DRI en el caso Colombiano han insistido en señalar ciertas limitaciones básicas en los procesos y mecanismos de la participación campesina; Manfred Nitsch anotaba con respecto a la gestión de uno de los Comités Municipales, una característica casi generalizada: "El Comité es presidido por un campesino, pero los representantes del SENA y de la Caja Agraria dominan la reunión"; y más adelante señala: "Básicamente las decisiones del Comité Municipal tienen un carácter de solicitudes y recomendaciones".26

62Por otra parte, A. Cardona señaló unos años después, con respecto a los comités DRI, cómo sus potencialidades habían resultado limitadas por cuanto la definición de sus funciones hecha por el Programa no ha sido complementada con la transferencia de recursos para cada municipio para ser manejados de forma autónoma por el Comité, y la descentralización de las entidades ejecutoras del Programa para proporcionar a los comités una mayor intervención en la asignación de recursos técnicos y humanos para la realización de las programaciones anuales.

  • 27 De acuerdo con las orientaciones de la Dirección General del Fondo DRI, los proyectos DRI estarían (...)
  • 28 Decreto 1333 de 1986, Artículos 30 a 36

63Estas observaciones tienen aún validez y pueden ser obviadas en plazos distintos. La primera observación de Nitsch refleja la situación típica de las comunidades ante los funcionarios de un Estado que, sin dificultades se puede hacer responsable de las condiciones de desigualdad a que son sometidas las "periferias". Por otra parte el carácter de "solicitudes y recomendaciones" de las conclusiones de los comités puede aún reconocerse en las propuestas de proyectos (seguramente más elaborados ahora, gracias al sistema de los "Bancos de Proyectos Municipales"). Estos proyectos tienen el carácter de propuestas, son sujetos de concertación y como parte de los planes de desarrollo municipal27, están aún sujetos a "vigilancia" por parte de las Oficinas Departamentales de Planeación, según lo establece el Decreto 1333 de 1986 ("Código de Regimen Municipal") para aquellos municipios con menos de 100.000 habitantes28

  • 29 Ver J. Rivas R., op. cit.. Anexo 1, p. 53

64El tema de los recursos señalados por Cardona tiene aún vigencia si se considera lo planteado anteriormente con respecto a la participación de los pequeños municipios en los del descontento popular, ha conducido a los gobernantes a buscar completaciones con otras medidas represivas, cuyas expresiones más elaboradas han sido el "Estatuto de Seguridad" promulgado por la Administración Turbay y el recurso del IVA y a las exigencias de mayores "esfuerzos fiscales". Por otra parte, se han realizado algunas proyecciones sobre los ingresos por concepto del IVA de los municipios para el período 1987-1992 por parte del Departamento Nacional de Planeación29, los cuales son tema de discusión ya que sus bases son la evolución del PIB real, la inflación, las importaciones y la devaluación. Los márgenes de incertidumbre que proyectan estos factores, adicionados a las tendencias que afectan la configuración del presupuesto nacional, derivadas de la estructura del sistema fiscal ya considerado en el numeral 2 de este ensayo, limitan una apreciación optimista sobre las perspectivas de los fiscos municipales.

  • 30 F. Rojas et al. citan al respecto un sibilino pasaje del Informe Bird-Wiesner: cuando se habla de (...)
  • 31 A este respecto plantea S. Boisier: "(..) .la redistribución del poder a favor de las regiones req (...)

65De otra parte, es preciso plantear una consideración estratégica en cuanto a las posibles contradicciones entre el desarrollo rural y regional y los propósitos vigentes del desarrollo nacional. Según se vió anteriormente, la política de descentralización vigente actualmente en Colombia no se propone la búsqueda del equilibrio regional, ni tampoco la autonomía regional o local30; el propósito de la reestructuración del Estado combina objetivos de apertura de nuevos espacios (físicos y económicos) para el capital, una solución a la crisis fiscal y nuevas condiciones para el manejo de conflictos sociales y políticos generados por el patrón de desarrollo. En esa medida, las decisiones centrales sobre las prioridades para la inversión pública continuarán obedeciendo a los requerimientos para la expansión del capital privado nacional y multinacional (hoy incorporado a la producción de bienes y servicios por parte del Estado y, en consecuencia, requerido de condiciones para obtener "tarifas rentables") para lo cual se preserva un sistema altamente centralizado en las definiciones estratégicas sobre la inversión. Dentro de este marco, es de esperar que los proyectos aprobados para ser financiados por entidades centralizadas -como es el caso del Fondo DRI - están inscritos dentro de objetivos más "nacionales" que regionales o sub-regionales. La debilidad de los niveles locales, no solamente en cuanto a sus recursos fiscales sino también en cuanto a su capacidad política para sustentar objetivos propios de desarrollo,31 incide más en el proceso de reestructuración administrativa que hacia una descentralización abierta a procesos de participación activa por parte de los pequeños productores campesinos y de los demás sectores sociales, tradicionalmente enmarcados en el polo negativo de los desequilibrios regionales.

66El carácter inmediatamente reciente de la adecuación normativa y procedimental del DRI al proceso de descentralización imposibilita considerar una experiencia local de participación en la planificación de su ejecución. Sin embargo, la continuidad de ciertos rasgos básicos señalada en esta ponencia, que mantienen el contacto entre las estructuras del DRI anteriores a la descentralización y sus diseños posteriores, constituye un tema de discusión que puede introducir nuevos criterios para las relaciones entre el programa y las comunidades de beneficiarios.

Notes

1 Ver Germán Urrego M. "La distribución de la tierra en Colombia (comportamiento del período 1.960-1.984)", ICA. Tibaitatá. 1.985.

2 Lauchlin Currie. Bases de un Programa de Fomento para Colombia. Informe de una Misión, Banco de la República. Bogotá, 1.950.

3 Ver D. Fajardo et. al., Campesinado y Capitalismo en Colombia, CINEP. Bogotá, 1.981; Alain de Janvry et al "Rural Development in Latin America: an Evaluation and propossal", IICA, San José, 1.988.

4 Ver Absalon Machado, "Reforma Agraria. Una mirada retrospectiva", en Economía Colombiana. No. 160-161, Contraloría General de la República, Bogotá, agosto - septiembre 1.984.

5 Ver Alain de Janvry, The Agrarian Question and Reformism in latin America, The Johns Hopkins University Press, Baltimore-London, 1.981.

6 Departamento Nacional de Planeación. Para Cerrar la Brecha. Plan de Desarrollo 1.975-1.978, Bogotá. 1.976.

7 Departamento Nacional de Planeación. El Programa de Desarrollo Rural Integrado (DRI) en el Departamento de Antioquia, Bogotá. 1.978

8 La vereda consituye un espacio en el interior de los municipios, particularmente andinos, cuyos limitantes no siempre se precisan y que corresponde en buena medida a la localización territorial de las comunidades campesinas. Carecen de reconocimiento por la Ley como nivel político-administrativo

9 Ver Departamento Nacional de Planeación, "Documento básico para la inducción a funcionarios y campesinos DRI", (mecanografiado), Bogotá, (s.f); también, Mariano Arango et al., Economía Campesina y Política Agraria en Colombia. Una Evalución del Programa DRI. CIE. Medellín, 1.987.

10 Ibidem.

11 M. Arango et al., op. cit., p. 159

12 Ibidem, p. 261

13 Departamento Nacional de Planeación, "Normas Generales para la organización del Programa DRI-PAN. Mecanismos de Dirección y Coordinación", Bogotá, 1.983

14 Ver Departamento Nacional de Planeación, Programa de Desarrollo Integral Campesino (1988-1993), Consejo Nacional de Política Económica y Social, Bogotá, 1988

15 Ver D. Fajardo, M. Errazuriz, F. Balcázar, "DRI 1976-1986", FEDESARROLLO. Bogotá, 1987, p. 100 M. Arango et al., op. cit, p. 263-264

16 M. Arango et al., op, cit. p. 263

17 Alonso Cardona, "La Participación Campesina en el Programa DRI y la descentralización, en varios, Seminario Internacional de Economía Campesina y Pobreza Rural (Jorge Bustamente, compilador). Ministerio de Agricultura - Fondo DRI, Bogotá, 1987, p. 317.

18 Ibidem

19 Decreto 107 de 1.989

20 Decreto No. 77 de 1987. Artículo 45

21 Ibidem. Artículo 52

22 Decreto Número 77. Artículo 35.

23 La participación de los Municipios se da en proporciones diversas según los componentes de los proyectos: le corresponde, en obras de infraestructura, el 100% de los gastos administrativos y los servicios personales y al Fondo DRI el 100% de la Inversión (Ver contratos Anexo 4).

24 Estos municipios reciben un porcentaje adicional progresivo del IVA del 0.4% en 1,986 hasta alcanzar el 16.8(% en 1992; Ver Jorge Vivas R., "Descentralización Administrativa. Política, Fiscal y de la Planificación Regional. Una Visión General", Economía Cafetera, Documento de Trabajo, No. 2 Federación Nacional de Cafeteros, Bogotá, 1987.

25 Ver Sergio Boisier, "Ensayos sobre Descentralización y Desarrollo Regional". Cuadernos del ILPES. No. 32, Santiago de Chile, 1987, en especial pp. 79 y siguientes

26 Ver M. Nitsch, "Campesinos entre autoayuda y programas internacionales de Desarrollo Rural Integrado: experiencias de Colombia", Berlín, 1982 (mecanografiado), p. 6.

27 De acuerdo con las orientaciones de la Dirección General del Fondo DRI, los proyectos DRI estarían incorporados en el Plan de Desarrollo Municipal, como estrategia del Programa dirigida a apoyar la descentralización municipal.

28 Decreto 1333 de 1986, Artículos 30 a 36

29 Ver J. Rivas R., op. cit.. Anexo 1, p. 53

30 F. Rojas et al. citan al respecto un sibilino pasaje del Informe Bird-Wiesner: cuando se habla de "incrementar la autonomía local", "la expresión tiene un contenido propio, que bien puede significar algo muy diferente de lo que este término implica para los autores", p. 1987

31 A este respecto plantea S. Boisier: "(..) .la redistribución del poder a favor de las regiones requiere de un receptor regional adecuado. Para que el desarrollo regional tenga un verdadero sentido democrático, es necesario que la cuota de poder político entregado a la región no tenga como depositario solamente una estructura formal de organización. Se requiere un receptor "socialmente adecuado" y tal receptor no puede ser sino la sociedad o comunidad regional organizada. Esto a su turno implica en la práctica la necesidad de construir socialmente a la región. Construir socialmente una región significa potenciar su capacidad de autoorganización, transformando una comunidad inanimada, segmentada por intereses sectoriales, poco perceptiva de su identificación territorial y en definitiva pasiva, en otra organizada, cohesionada, consciente de la identidad sociedad-región, capaz de movilización tras proyectos políticos colectivos, es decir, capaz de transformarse en 'sujeto' de su propio desarrollo" op. cit., p. 87. "Ensayos sobre descentralización y Desarrollo Regional." Cuadernos del ILPES, No. 32 Santiago, 1987, p. 87.

Table des illustrations

Titre CUADRO No. 8. DRI: EJECUCION PRESUPUESTAL 1976-1986
Légende FUENTE: Fondo DRI, oficina de Evaluación y Seguimiento, 1987. Calculado según tasa de US$1.00 = $ 150 pesos colombianos (1.986)
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© Institut français d’études andines, 1991

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