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La descentralización en Colombia

 | 
Jean-Michel Blanquer
, 
Dario Fajardo Montaña

Primera parte. Características de la descentralización colombiana

Capítulo dos. Análisis de la política público de descentralización

Texte intégral

1Para el analista de cualquier política pública, los dos elementos por considerar son el contenido de la política, de una parte, y el proceso de trabajo que condujo a tal política, de otra.

2En cuanto al proceso de trabajo, se deben analizar primero las condiciones de formación de la política, segundo, los medios previstos para ponerla en marcha y, tercero, el impacto que tuvo sobre los diferentes actores.

3Para todo ello, se trata de observar las interferencias entre lo que el idioma inglés llama "politic" y "policy" o, mejor dicho, entre el juego político y la acción pública. Tal observación permite un mejor conocimiento de la naturaleza de la Reforma, puesto que las condiciones de elaboración y de aplicación son por lo menos tan importantes como el contenido mismo.

SECCION I: LA FORMACION DE LA POLITICA DE DESCENTRALIZACION

4Diferentes escuelas técnicas se enfrentan para dar un esquema explicativo del proceso de decisión política. Cada una tiene cierto interés y su examen puede aportar al análisis de la descentralización colombiana.

1. La interpretación institucionalista

5La interpretación institucionalista se interesa por los elementos oficiales del poder: las instituciones, las estructuras públicas, los procedimientos deben estudiarse para entender el camino de la reforma. Esta concepción utiliza mucho la llamada ciencia administrativa y no se separa de una interpretación jurídica de los fenómenos.

6En nuestro caso, la interpretación institucionalista nos lleva a describir la descentralización como una Reforma impulsada bajo la Administración conservadora de Belisario Betancur por un ministro de Gobierno liberal, Jaime Castro. Este elaboró un proyecto global de descentralización política, administrativa y financiera discutido y aprobado por el Congreso en 1.983 en cuanto a la parte financiera y en 1.986 en cuanto a la parte política y administrativa.

7El papel de los actores es claro. Un ministro de Gobierno que tiene una competencia cierta en materia de Reforma del Estado, jurídicamente por su función y políticamente por las circunstancias de su nombramiento, elabora y presenta un proyecto. Este llega ante el Parlamento, el cual organiza un debate, impone algunas modificaciones y luego vota nuevas Leyes.

8Luego, en 1.986, llegó un nuevo Gobierno con la elección de Virgilio Barco, el cual tuvo una política menos voluntarista en materia de Reforma del Estado y tomó algunas medidas, por Decreto o por Leyes, de aplicación y de ampliación de la descentralización.

  • 1 Véase capítulo 1, sección 2, el Decreto 1.881 de 1.990.

9Hoy en día, el Gobierno de César Gaviria prosigue tal política. Aparentemente, la entidad encargada de impulsar las Reformas en tal materia dentro del ejecutivo es más el Departamento administrativo de la Presidencia de la República que el ministerio de Gobierno.1

10También, el Congreso parece apartarse de manera momentánea a favor de la Asamblea Constituyente, que tiene el papel, entre febrero y junio de 1.991, de determinar los elementos de la organización del Estado que deben encontrarse en la Constitución.

11Los actores públicos responsables de la política de descentralización han cambiado un poco, lo cual tendrá influencia sobre la misma.

  • 2 Véase El Tiempo 31 de Marzo de 1.989. "que viva la elección de Alcaldes": Entre la clase política (...)

12Tal descripción no es contraria a la realidad pero oculta algunos hechos. Por ejemplo, el Parlamento logró durante las discusiones que las primeras elecciones de Alcaldes2 tuvieran lugar en 1.988 en vez de 1.986 para que no se presentaran interferencias entre estas elecciones y las elecciones presidenciales. Esta medida fue impulsada por el partido conservador por razones políticas. Numerosos elementos de política local también influyeron sobre el trabajo del Congreso. En esta forma la descentralización no fue una Reforma resultante del trabajo cooperativo de unas instituciones, sino más bien el resultado de una negociación entre los partidos. De todo lo anterior no da cuenta el análisis institucionalista. Tal análisis puede ser el inicio de la descripción de la formación de la política pero debe complementarse con otros enfoques.

2. La interpretación racionalista-absoluta

13Este modelo estudia la política como un proceso colectivo racional. En otras palabras, una Reforma es el resultado de un cálculo objetivo de los gobernantes que tienen los medios para conocer y poner en aplicación las mejores medidas desde el punto de vista de la eficacia. Esto representa una concepción tecnocrática del trabajó político.

14Según esta concepción, la Reforma de descentralización puede ser descrita como una serie de normas establecidas por los diferentes Gobiernos que tenían una visión clara de los problemas de organización territorial y que, por esto, tomaron medidas adecuadas. Estas medidas no fueron opciones políticas subjetivas sino más bien una respuesta jurídica inevitable, impuesta por los hechos.

15A veces, los gobernantes son tentados por tal explicación para justificar las medidas que toman. La descentralización se Impuso en gran parte como la única alternativa para mejorar la organización del Estado. "La descentralización o el caos" fue, de cierta manera, el lema de los reformadores.

16Sin embargo, no se puede negar que otras medidas pudieron haberse tomado, como por ejemplo una amplia Reforma de desconcentración paralela a la descentralización.

17De tal manera, si se puede decir que el contexto, tanto nacional como Internacional, impuso la descentralización en general, no se puede afirmar al mismo tiempo, que las medidas precisas de descentralización fueron las únicas posibles.

18La existencia conjunta de reformas descentralizadoras en muchos países de América Latina y las grandes diferencias que se observan entre ellas ilustran esta idea.

19Algunas críticas del proceso descentralizador, a menudo de inspiración marxista, ceden a la interpretación racionalista cuando ven en la descentralización únicamente una aplicación concienzuda de esquemas mundiales de reestructuración capitalista. Se olvidan demasiado del juego empírico de enfrentamiento entre los actores. En el caso de la descentralización colombiana, es obvio que ninguna persona, ninguna estructura tuvo la oportunidad de imponer la Reforma según una concepción global e inalterada por otros poderes. Por esto, la interpretación racionalista-relativa nos parece ser un instrumento de análisis más útil y realista.

3. La interpretación racionalista-relativa

20El modelo racionalista-relativo, con la teoría de los juegos, parte de la misma hipótesis que el modelo racionalista-absoluto.

21Se supone que quien toma la decisión, escoge la solución más racionalista. Pero, durante el proceso de adopción, encuentra oposiciones que modifican el proyecto inicial. Por ello, la racionalidad inicial se ve afectada y el resultado final es una combinación de los intereses diversos de los actores y de la racionalidad inicial.

22En el campo jurídico, tal problema se traduce a menudo, por la voluntad del Gobierno de tener poderes legislativos. Puede así impulsar la Reforma, sin los acontecimientos imprevisibles del procedimiento parlamentario.

23Bajo la Administración Betancur, frente a un Congreso hostil, el Gobierno le pidió una habilitación especial para adelantar la Reforma administrativa. Tal solicitud fue rechazada. El Congreso no sólo defiende sus intereses sino también reivindica el marco jurídico que le permite defenderlos, conforme al principio de que ningún actor abandona sus poderes sin compensación.

24Por haber ignorado esto, la Administración Betancur no pudo llevar a cabo la descentralización y dejó esta carga al Gobierno de Virgilio Barco. De tal modo, aparecieron nuevos actores, nuevas visiones, nuevos intereses, aumentando la heterogeneidad de las decisiones y la complejidad de la Reforma misma.

4. La interpretación interaccionista

25Según este modelo, la política es un conjunto de conflictos y alianzas. El equilibrio entre los grupos de actores es la explicación de cualquier Reforma. Es una visión sociológica de la decisión política. Las fuerzas respectivas de los actores son decisivas.

26Según tal explicación, la fuerza del Gobierno, aliado con algunos gremios y respaldado por la opinión pública ha sido suficiente para imponer la descentralización a los partidos y al Congreso. Esto puede ilustrarse por la debilidad del Gobierno Betancur, al fin del mandato, para imponer sus ideas y, al contrario, por la fuerza del Gobierno Barco frente al Congreso en los primeros meses de su mandato (fuerza de la cual no supo aprovechar lo sufiente para adelantar la descentralización).

27Sin embargo, vimos la oportunidad que tuvo el Congreso de impedir lo que no le gustaba en la descentralización. El éxito de la descentralización a pesar de esto no se puede explicar solamente por la mayor fuerza de los partidarios de la descentralización sino también por la fuerza misma del proyecto debida al contexto. Como lo hemos visto con la interpretación racionalista-absoluta, la necesidad de la Reforma en sí misma es un factor primordial en el proceso de decisión. Así, una Reforma que corresponde a una moda o a un contexto internacional generalizado tiene una superioridad cierta ya que los adversarios difícilmente pueden declararse como tales.

28En el caso de la descentralización ello fue lo que ocurrió en la medida en que fueron muy pocos los que de manera explícita se opusieron a la idea. De este modo, no pudo haber oposición, especialmente en el Congreso, sobre los principios sino sobre los medios de aplicación, con argumentos de naturaleza más técnica que política.

29La interpretación interaccionista nos da un método complementario, especialmente para el análisis del contenido. Así se pueden explicar por ejemplo algunos aspectos de la Reforma fiscal. Originalmente, el IVA debió haber sido transferido de una vez a los municipios. Las negociaciones dentro del Gobierno, especialmente con el ministerio de Hacienda, han llevado a una repartición progresiva de la transferencia en seis años. En este caso, los conflictos dentro del Gobierno mismo explican las fluctuaciones de la decisión.

5. La interpretación jerárquica

  • 3 Véase Hunter, F., 1.985.- Community Power Structure. A study of Decision Makers, Nueva York: Doubl (...)

30Esta interpretación es aún más sociológica que la precedente, pues no considera estructuras jurídicas sino grupos sociales que tienen el poder de manera horizontal en las altas esferas públicas. Este método, que goza de una fuerte tradición teórica,3 se refiere al estudio de las élites para entender las decisiones políticas; la opinión pública y las clases bajas juegan un papel residual de influencia sobre las Reformas.

  • 4 op. cit p-20.

31La descentralización colombiana plantea un problema específico con este enfoque. Desde un punto de vista clasista, las opiniones sobre la descentralización pueden encontrar algunas contradicciones. Al respecto, Jordi Borja puede afirmar de un lado que la centralización "significa una verdadera expropiación política de las clases populares"4

  • 5 Pedro Medellín, op. cit, p 131.

32De otro lado, algunos autores interpretan la descentralización como una estrategia de las clases altas para evitar los conflictos." La descentralización conduce a la recanalización de los conflictos hacia otros ámbitos territoriales, impidiendo su concentración en el nivel central, como condición para reestablecer la legitimidad política y social para el aparato institucional".5

33De tal manera se podría pensar que centralización y descentralización sirven igualmente a las clases altas para desarrollar sus estrategias.

34Al fin y a cabo, esto no es tan contradictorio si no se considera las clases altas como un bloque coherente sino como un grupo que ofrece divisiones y escisiones.

35En estos términos, la descentralización colombiana revela dos tipos de comportamiento dentro de las clases que tienen el poder. En efecto, dentro de cada estructura pública se pueden destacar dos conjuntos - tal vez dos generaciones - que no tienen los mismos medios para lograr sus objetivos. En gran medida, se podrían diferenciar los "antiguos" de los "modernos". Los centralistas representan una clase gobernante que sigue basando el poder sobre el control del capital mientras los descentralistas creen más bien en un poder basado sobre la gestión. En este sentido, la descentralización es un modo más moderno de gestión del Estado, impuesto por una clase dirigente ilustrada, a pesar de la oposición dentro de esta misma clase de elementos centralistas.

36En el caso colombiano, el apoyo de la opinión pública y también el contexto mundial dieron el respaldo decisivo para las opciones descentralizadoras.

37Sería tema muy interesante de otro estudio, analizar, de manera profunda, las motivaciones de las clases dirigentes y aún más, establecer un cuadro de los intereses en juego y, las decisiones precisas a las cuales dieron lugar.

6. La interpretación "incrementalista"

38La interpretación "incrementalista" insiste en los obstáculos que encuentra cualquier política. Ningún cambio puede ser radical porque el gobernante debe conciliar muchos intereses contradictorios y, sobre todo, porque el peso del pasado es demasiado grande.

39Por esto, los cambios se efectúan siempre al margen y el factor tiempo es primordial. La descentralización colombiana ilustra bastante bien este modelo, en particular en dos etapas de su elaboración.

40En primer lugar, los primeros pasos de la descentralización, si muestran bajo la Administración Betancur una clara política voluntarista; indican sobre todo, hasta qué punto tuvo que tomar en cuenta el fuerte contrapeso centralista del pasado.

  • 6 Véase Barco, V.- Autonomía Municipal. 1.987, Bogotá: Presidencia de la República.

41En segundo lugar, las Reformas adelantadas por el Gobierno Barco marcan cierta continuidad en la política adoptada aún cuando se adviertan algunas concesiones.6

42Así, el Decreto 77 de 1.987 es la consecuencia lógica de las leyes de 83 y 86, pero no tomó en cuenta de manera suficiente las limitaciones financieras impuestas durante el proceso de decisión de estas leyes, de tal modo que introdujo cierto desequilibrio entre las finanzas y las competencias. Los elementos del desequilibrio estaban inscritos en las primeras normas establecidas y el Gobierno siguiente no pudo - o no supo- impedir el desarrollo de tal lógica.

  • 7 Véase Supra. Primera parte, capítulo 1, sección III: "unos ajustamientos significativos de la volu (...)

43En cuanto a la política descentralizadora del Gobierno Gavina, hemos visto también la lógica incrementalista que caracterizó las primeras decisiones.7

7. La interpretación de sistema

44La interpretación de sistema concibe las políticas públicas como algo exterior a los actores y factores del sistema.

45La política pública es una reacción a las presiones de los elementos del sistema. Dentro de estos elementos, se diferencia lo que tiene que ver con el sistema político en sí mismo (los partidos...) y lo que tiene que ver con la sociedad civil. Por esto, hay que diferenciar estas presiones y las respuestas que dan los poderes públicos por medio de sus políticas.

  • 8 Véase El Tiempo, Domingo 2 de abril de 1.989, "el centralísmo entró en agonía."

46En el caso de la descentralización colombiana, estas presiones son obvias. Se debe anotar, en particular, el papel de las élites políticas locales, que ha venido creciendo a medida que la Reforma se adelanta. Las reuniones periódicas de los Concejales, de los Alcaldes, de los responsables de Juntas colombianos muestran una clara voluntad de influir a nivel nacional sobre los procesos de ampliación de la descentralización. Los Concejales han sido, desde el principio, la vanguarda de las élites políticas locales. La existencia de Concejos elegidos desde la Ley 1. de 1.910 fue un buen precedente para preparar algunos de los responsables para que aprovecharan la descentralización. Por ejemplo, el Foro de Concejales que tuvo lugar en Bogotá en Abril de 1.989 fue la oportunidad de expresión de muchas frustraciones y también de muchas proposiciones. Entre ellas, la " creación de una entidad financiera que cumpla con la función de prestar dinero a los municipios".8

47La Ley 57 del 14 de noviembre de 1.989 parece ser una respuesta a tal presión, al crear la Findeter, un organismo poderoso de prestación a los municipios. Claro que fueron muchas las presiones en ese sentido, de tal manera que el esquema explicativo es un poco más complejo que la sencilla respuesta pública a una sola presión social. La interpretación de sistema es, sobre todo, un marco general para el análisis.

8. Conclusión: características de la política de descentralización

48A partir de los diferentes enfoques de análisis que acabamos de ver, se pueden distinguir tres características básicas en la descentralización colombiana:

49a- Es una política impulsada desde arriba con una clara tendencia voluntarista y, de cierta manera, con características de tipo tecnocrático.

50b- Esta política encontró fuertes obstáculos en el campo político, lo cual cambió sustancialmente su contenido.

51c- La práctica social de una parte, y los cambios políticos de otra, han conducido a una evolución de tipo "incrementalista" de la Reforma.

52La descentralización aparece, de este modo, como una necesidad impuesta por el contexto nacional e internacional, traducida en normas por una élite política y administrativa. En un segundo tiempo, el sistema político y social colombiano impuso sus particularidades de tal manera que el modelo general de la descentralización, adaptado en Colombia, adquirió algunos tropismos que alteraron la pureza del esquema inicial pero que otorgaron sin duda su adaptación social.

53Un trabajo de recapitulación de la descentralización, como pueden ser tentados de hacerlo los constituyentes, debe tomar en cuenta la elaboración progresiva y empírica de la Reforma y, por esto, abstenerse de cambios normativos contradictorios con esta elaboración.

SECCION 2: LOS MEDIOS DE LA POLITICA DE DESCENTRALIZACION

54No hay política sin medios para aplicarla. Esto incluye primero los medios financieros. Como lo hemos visto, la Reforma financiera ha aumentado significativamente el monto de estos medios. Se puede hacer una primera evaluación a partir de tres cuadros que hemos sacado:

  • Monto y naturaleza de los principales ingresos, (cuadro 5)
  • Gastos por finalidades, (cuadro 6)
  • Principales gastos e ingresos y relaciones entre ellos, (cuadro 7)

55Las cifras hablan por si mismas pero se pueden destacar unas observaciones.

  1. Los impuestos directos han incrementado para la Nación y el Departamento, mientras que el Municipio no se ha beneficiado de este fenómeno. Esto quiere decir que el Municipio depende cada vez mucho más de los impuestos indirectos y de las transferencias.
  2. Al contrario, el Municipio es el beneficiario principal del aumento de los impuestos indirectos (tasa de crecimiento anual del impuesto de Industria y Comercio: 20,72%, y del predial: 9,22%).
  3. Así mismo, y como previsto por la ley, el Municipio aprovecha el incremento de las transferencias del sector central (crecimiento anual de más de 26% de 1.986 a 1.987; 25,7% en cuanto al IVA de 1.987 a 1.990).
  4. En cuanto al equilibrio gastos-ingresos, los departamentos conocen la situación la más favorable mientras que los municipios siguen siendo los más desprovistos. No se observa, de 1.985 a 1.987, una evolución hacia una compensación.
  5. Las estructuras de los gastos parecen seguir las mismas tras los años.

56Quizás en los próximos años se observará una modificación de la repartición con la consolidación del papel del municipio.

Cuadro 5. MONTO Y NATURALEZA DE LOS PRINCIPALES INGRESOS
Millones de pesos corrientes

Cuadro 5. MONTO Y NATURALEZA DE LOS PRINCIPALES INGRESOSMillones de pesos corrientes

Cuadro 6. GASTOS POR FINALIDADES

Cuadro 6. GASTOS POR FINALIDADES

FUENTE : DANE

Cuadro 7. PRINCIPALES INGRESOS Y GASTOS
Millones de pesos corrientes

Cuadro 7. PRINCIPALES INGRESOS Y GASTOSMillones de pesos corrientes

FUENTE: BANCO DE LA REPUBLICA

Gráfica A. PARTICIPACION DE LOS SECTORES NACIONALY LOCAL EN LOS GASTOS (Porfinalidades)

Gráfica A. PARTICIPACION DE LOS SECTORES NACIONALY LOCAL EN LOS GASTOS (Porfinalidades)

SECCION III: EL IMPACTO DE LA POLITICA

57La aplicación de una Reforma descentralizadora depende de las capacidades políticas y financieras de los actores y también de elementos sociológicos como la naturaleza de las élites políticas, la capacidad de investigación de las colectividades, y la movilización de las poblaciones. El impacto de la política depende, de manera sensible, de la reacción de los actores.

58En el caso de la descentralización colombiana, esta reacción constituyó un relativo éxito de la Reforma y también generó efectos contraproducentes. Tal análisis lleva a observar la ausencia o debilidad de reguladores de tipo jurisdiccional, capaces de limitar los comportamientos inconformes.

1. La reacción de los actores

59Se pueden distinguir tres actores esenciales en el proceso de aplicación de la descentralización: las administraciones centrales, las colectividades locales y las poblaciones mismas.

Las administraciones centrales

60Las administraciones centrales tienen un papel clave en la medida en que se ven obligadas a descargarse de sus antiguas funciones. Tal tarea necesita buena voluntad y también cierta abnegación ya que se trata de ayudar, al mismo tiempo, a los nuevos responsables locales sin experiencia. Por esto no es muy sorprendente que hubieran aparecido disfunciones en el proceso.

61Algunas entidades debieron desaparecer a favor de los municipios, transformándose en direcciones debilitadas dentro de los ministerios. Tal es el caso del ICCE (Instituto Colombiano de Construcciones Escolares), el cual se convirtió en la Dirección General de Construcciones Escolares en el ministerio de Educación, o del Insfopal (Instituto de Fomento Municipal) cuyas funciones de información y asistencia se trasladaron a la Dirección de Agua Potable y Saneamiento Básico del ministerio de Obras Públicas.

62Otras entidades centrales como el ICT (Instituto de Crédito Territorial) o el Fondo de Caminos Vecinales, sin desaparecer cedieron sus mayores responsabilidades a los municipios.

63En todos los casos, la filosofía de la Reforma es la de atribuir medios de acción a los municipios y dar un papel de coordinación y ayuda a las entidades centrales.

64Los primeros pasos muestran cierta resistencia de parte de las entidades centrales frente a esta concepción. A través de su tarea de control, algunas tienden a recuperar sus poderes de decisión aprovechando los elementos oscuros de la repartición de las competencias. Muchas no prestan la asistencia técnica a que tienen derecho los municipios.

  • 9 Véase el Decreto 77 de 1.987 en el cuadro el capítulo 1, sección 2. Раra los detalles de la organi (...)

65El caso del Insfopal, en el área del agua y del alcantarillado, es muy significativo. Insfopal ha sido una de las instituciones centralizadas más discutidas por su ineficacia. El Decreto 77 de 1.987 ordenó su liquidación a finales del 89 a más tardar.9

  • 10 Véase VESGA R, 1.990, "Insfopal:, descentralización a cargo del centro". Estado Moderno. 1(1), 25- (...)

66Se elaboró entonces un plan de transferencia de las competencias del Instituto hacia los municipios. Sin embargo, parece que hubo más resistencia de parte de los funcionarlos de Insfopal que colaboración.10

  • 11 Ibid, p 29.

67Inicialmente, quisieron imponer "condiciones Inaceptables para negociar las acciones de su propiedad en las empresas".11

68En segunda instancia para la adquisición de las empresas, no dieron la prioridad a los municipios sino a los departamentos. De otra parte, se enfrentaron con un grave problema : la gran dificultad de reubicación de los empleados de Insfopal en las nuevas estructuras a pesar de las garantías de la Ley. Todo el proceso de transferencia se desarrolló pues en un ambiente conflictivo no previsto por las medidas jurídicas.

69En este difícil contexto se debe notar, como lo hace Rafael Vesga, el papel asumido por el Departamento Nacional de Planeación. El DNP veló por el cumplimiento en la devolución de las competencias de Insfopal a las entidades locales. Controló e impidió abusos de parte de Insfopal e impulsó las medidas necesarias para la aplicación de la Ley.

70Cabe destacar esta oposición entre dos instituciones dentro del mismo sector central. La división de los poderes dentro de la administración central tiene, en este caso, consecuencias positivas, en la medida en que se establece un control de uno sobre otro para el cumplimiento de la Ley. Esto permite concluir que el centro no actúa de manera fatal en contra de la descentralización. Dentro del sector central, el reformador tiene más bien que identificar actores susceptibles de tener interés en la descentralización y darles un papel de control del proceso. La descentralización se impone si se aprovechan las divisiones del centro y también su fuerza para implementar y coordinar las nuevas medidas.

Las colectividades locales

71El municipio es la base de la política de descentralización. Por esto, el Alcalde es el actor principal que se debe considerar al igual que el Concejo Municipal. En pocos años, el Alcalde se ha transformado en el verdadero jefe local que toma iniciativas, administra el municipio y pone en marcha políticas propias.

72Se pueden distinguir seis tipos de política, de la más débil a la más fuerte.

  • La "no política", o sea la inacción.
  • El rechazo de la política central, o sea la resistencia.
  • La utilización de los beneficios que ofrece el poder central para aplicar una política.
  • La utilización de varias ayudas para aplicar una política.
  • La transformación de los objetivos de la política central.
  • Una política autónoma con sus propios recursos.

73Al cabo de tres años de descentralización municipal, se observaron estas seis actitudes.

74A pesar de cierta falta de preparación, los nuevos Alcaldes tomaron en serio su nuevo papel. Muchos aprovecharon la política nacional de formación e Información de parte de entidades tales como la ESAP y el SENA. En cuanto a la acción misma, la situación de los Alcaldes de los pequeños municipios dejó ver una debilidad de medios para enfrentar las nuevas cargas y también las resistencias del poder central.

75Cabe destacar la escasez de la función pública local: Colombia tiene un número de funcionarios locales un poco inferior al promedio latinoamericano que en su torno es muy lejos de las cifras del mundo industrializado (véase grafica B).

76Además, mientras que en los países desarrollados hay más empleados públicos locales que nacionales, los funcionarios locales colombianos (municipales y departamentales) no representan más que la tercera parte de los funcionarios nacionales.

  • 12 TARROW. S., 1977- Between center and periphery, New Haven: Yale University press.

77Sin embargo, los Alcaldes supieron adaptarse bastante bien al nuevo contexto y el balance parece ser muy positivo. Muchos Alcaldes se transformaron en "policy brokers," según la terminología de Sidney Tarrow.12

78Mejor dicho, aprendieron a dialogar con las entidades de los niveles superiores para obtener apoyo en su política. Por esto, la evolución de la inversión de los municipios es significativa. Ello se debe al incremento de los recursos y también al dinamismo de los Alcaldes y a su toma de conciencia de las necesidades de la población. En 1.980, la formación bruta de capital fijo representaba 26.5% de los egresos de los municipios mientras que en 1.988 alcanzó un 33.6%. Este porcentaje es mucho más fuerte para los municipios de menos de 100.000 habitantes. Sin embargo, es cierto que los medios han sido insuficientes frente a las necesidades.

79En cuanto a los Alcaldes de las grandes ciudades, en la mayoría de los casos, una nueva generación apareció con criterios de administración más modernos y un concepto de la política un poco renovado.

80Para ellos, el problema no fue la falta de medios para aprovechar la descentralización sino la dificultad de reformar administraciones pesadas e impulsar políticas de largo plazo en sólo dos años.

81En toda la nación el ánimo de participación de los elegidos es innegable como lo hemos visto con el ejemplo de los foros que se organizan para compartir las experiencias. También, una prensa y una actividad editorial privada y pública se han desarrollado alrededor del tema de descentralización para los elegidos. Todo esto muestra el éxito humano de la descentralización ya que correspondía a muchas esperas.

Las poblaciones

82La descentralización no enfrentó el fuerte escepticismo que puede provocar cualquier Reforma política, en la medida en que los ciudadanos pudieron observar sus resultados concretos y aprovechar un aumento de sus derechos de participación.

  • 13 Encuesta EL TIEMPO - Caracol TV y Diario del Caribe, el Tiempo. 31 de marzo de 1.989.

83En una encuesta realizada un año después de la primera elección de Alcaldes13 los colombianos mostraron cierta satisfacción frente al nuevo sistema. 84.3% consideran como positiva la elección de los Alcaldes y 87.3% opinan que se debe proseguir.

84Un 65.5% se interesa más que antes por la ciudad y 71.4% piensan que la descentralización política les da más ingerencia en el manejo de la ciudad.

85Hay mucho entusiasmo para el nuevo modo de organización local y los Alcaldes cuentan con un capital sicológico que no tienen que gastar. 58.8% de los encuestados opinan que el Gobierno que más se preocupa por la ciudad es el municipal (contra 26.8% para el Gobierno departamental y 14.4% para el Gobierno nacional). En la misma proporción, lo encuentran más honesto y más eficiente.

86Es obvia la vinculación que existe entre la cercanía y la eficacia del poder y la confianza del pueblo.

87Ya vimos el fracaso de las JAL por falta de credibilidad. Por eso los primeros años de trabajo de los nuevos Alcaldes son fundamentales para consolidar la institución.

88En la encuesta mencionada, 79.5% de las personas consideran que el Alcalde cumplió parcialmente con lo prometido. Un año después, fueron sólo 57.9% los ciudadanos que participaron en las elecciones municipales contra 66.8% en 1.988 (además año de mitaca).

89Se puede concluir que empezó a disminuir la confianza en la institución. Si continúa este proceso, no se podrá echar la culpa a la ausencia de civismo de la población ya que ella mostró su interés al iniciarse la Reforma.

Gráfica B. FUNCIONARIOS POR CADA 1000 HABITANTES

Gráfica B. FUNCIONARIOS POR CADA 1000 HABITANTES

FUENTES : BANCO MUNDIAL - DASC

2. Los efectos perversos de la política de descentralización

90Ninguna política puede tener un balance totalmente positivo. Siempre hay efectos perversos que aún pueden empeorar la situación en algunas áreas. La transferencia de nuevas responsabilidades Implica cierta improvisación y, al abandonar el centralismo, se pierde un poco en términos de coordinación. Entre estos conflictos se deben destacar, de un lado las consecuencias administrativo-financieras de un descargue irresponsable del sector central y de otro lado las consecuencias políticas del reforzamiento de algunos actores locales que actúan en contra del interés general.

El desempeño del Estado

  • 14 Véase supra Capítulo 1, c- "Los datos del equilibrio".
  • 15 WILLS. N.E., "Un saldo en rojo" - Clen Dίas, 17 de marzo de 1.989, p 8.

91Desde el inicio de la Reforma muchas personas han señalado la grave amenaza de un desequilibrio financiero de los municipios, debido a la escasez de los recursos frente a las nuevas competencias.14 Incluso los municipios a menudo heredan las deudas del sector central a través de las empresas que pasan en sus manos. "Desde este ángulo de la Reforma, el resultado es cínico: la mayoría de edad le viene a los municipios para que pongan la cara por la deficiente prestación de los servicios públicos y para que asuman la deuda contraida por el Gobierno central".15

92Además de este aspecto se presentan los problemas conjuntos de la falta de ayuda de los nuevos responsables locales y de la falta de claridad en la división de las tareas. En un esquema de descentralización municipalista, el Estado y sus dependencias locales deben jugar un papel fundamental de asistencia y de coordinación.

93Tal papel no ha sido bien ejercido hasta ahora por haberlo sobrepasado aprovechando la situación para establecer un control o, al contrario, por haberlo rechazado.

94En otras palabras, la función de asistencia y de coordinación es menos estimulante que la función de dirección y control y menos cómoda que la actitud de abstención.

  • 16 Véase cuadro, capítulo 1, sección 2.

95Se encuentra, de nuevo, el gran problema de la ausencia de una Reforma desconcentradora paralela a la Reforma de descentralización. La desconcentración, a menudo confundida con la descentralización, consiste en la transferencia de responsabilidades hacia entidades de orden estatal pero al nivel local. La Reforma del sistema de salud, con la ley 10 de 1990, que adelanta una fuerte descentralización, es un buen ejemplo de desconcentración.16

96La Ley preve, para ayudar a los municipios y departamentos a asumir sus nuevas tareas, que las direcciones seccionales y locales de salud asuman un papel de asistencia y coordinación.

97En ausencia de tal organización en otros ámbitos, el municipio colombiano conoce una mezcla de competencias que, conduce a rivalidades y por lo tanto a ineficacia.

98Una redefinición de los papeles respectivos y la obligación de una mayor presencia del Estado para la asistencia arreglaría esta situación.

El reforzamiento de los caciques

99La elección popular de Alcaldes ha sido concebida como un medio de derrotar a los caciques, gracias al arbitraje del pueblo. En muchos casos, esto sí ocurrió.

  • 17 Véase por ejemplo El Tiempo, 10 de diciembre de 1.989, "El lento despertar del municipio colombian (...)

100Pero, en otros, también numerosos, el gamonalismo aprovechó la oportunidad para reenforzarse con sus métodos clásicos del clientelismo17

101El caso de Barranquilla muestra la sucesión en el poder municipal de los lugartenientes del poderoso gamonal local. Dos veces lograron manipular el voto.

102Sin embargo, no es seguro que se pueda seguir así durante largo tiempo. Ya en mayo y diciembre de 1.990 se observó el crecimiento de otras fuerzas que amenazan el monopolio de poder político.

103Este fenómeno hace pensar que, si a corto plazo algunos gamonales se consolidan, la tendencia a mediano y largo plazo sigue siendo hacia su desaparición. El efecto perverso podría ser momentáneo.

104Las elecciones pueden traer otro problema vecino: la violencia. Cuando un grupo político no admite el veredicto de las urnas, tiene la tentación de recurrir a la violencia. Tal reacción se manifestó en muchos lugares del país.

  • 18 WILLS. N.E, op.cit.

105En 1.988, primer año de elecciones de los Alcaldes, 3.011 colombianos habían sido asesinados o habían desaparecido de manera violenta por razones políticas o presumiblemente políticas. De estos 3.011,327 personas ocupaban algún cargo en la administración municipal.18 Y el fenómeno no dejó de crecer.

106En cierta medida, la apertura política llevó a una exacerbación de la violencia que fue otro efecto perverso del proceso. Se trata también de una forma de reacción de los antiguos poderes. En este caso, no es la Ley sino la cultura política que se debe cambiar.

3. La ausencia de reguladores jurisdiccionales

107Cuando se debilita el poder de control de lo central sobre lo local, se lo debe reemplazar por el poder jurisdiccional, más neutro y tal vez más eficaz. Esto fue el principio del Acto legislativo 1 de 1.986, el cual suprimió la tutela del Gobernador sobre el Alcalde y que, al mismo tiempo, le dió el derecho a remitir a los Tribunales los Actos municipales que le parecían ilegales.

108Por esto la intervención jurisdiccional es muy importante al nivel administrativo, financiero y también constitucional.

109Al nivel administrativo, no parece que los Tribunales administrativos hayan tenido la actividad que se puede esperar al iniciarse una Reforma de descentralización. Esto no se debe a ellos sino más bien a los ciudadanos que no tienen el reflejo de remitir ante la justicia los problemas que encuentran con la administración local.

110Se puede incriminar este fenómeno a la falta de credibilidad de los Tribunales, pero sobre todo, a la falta de conocimiento de sus derechos de parte de los ciudadanos.

111Sin embargo, el Consejo de Estado, por encima de los Tribunales administrativos, ha jugado un papel importante en algunos conflictos.

112Por ejemplo, como lo hemos visto, con el fallo del 19 de agosto de 1.989, que canceló el aspecto ilegal del Decreto 700 de 1.987 que autorizaba a los Alcaldes para nombrar los representantes cívicos. Otro ejemplo es el arbitraje del Consejo de Estado a favor de la DNP contra las exigencias del Insfopal durante su liquidación.

113Se puede decir que, cuando se presenta el caso, el Consejo de Estado cumple con su papel y ejerce pues una regulación administrativa.

114Ya existe una jurisprudencia en materia de descentralización que se podría ampliar y aprovechar.

115La regulación puede existir incluso sin fallos ya que, en particular, los gobernadores, frente a un acto ilegal de los alcaldes, utilizan más la amenaza de atacar que el ataque mismo.

116Puede haber entonces negociación entre el Gobernador y el Alcalde, ambos sabiendo que pueden hacer respetar la Ley por medio del Tribunal.

117En el ámbito financiero, el sistema de la contraloría, aún cuando se fundamente sobre una tradición, presenta muchas fallas y muchos problemas.

118El control sistemático no parece llegar a una eficacia particular sino más bien a cierta burocracia con las consecuencias a que esto conlleva. En él, demasiadas personas se dedican a una tarea de control paralizador mientras que esta energía gastada no impide de ningún modo las malversaciones.

119Un control financiero de tipo jurisdiccional, más selectivo, más flexible y más imparcial llegaría seguramente a un aligeramiento de los procedimientos y a un mejoramiento del control.

120Se pueden concebir Tribunales locales, encabezados por un tribunal nacional, ante los cuales pueda apelar cualquier ciudadano y que cuenten con toda competencia para encargarse del caso que escojan.

121Tal Reforma necesitaría muchos cambios pero atendería las metas de la descentralización: democratización y eficacia.

122La cuestión de la regulación constitucional plantea el problema de la conformidad de las leyes con la filosofía constitucional y por consiguiente con la coherencia general del proceso descentralizador. En muchos países, la Corte Suprema ha jugado un papel fundamental en la definición de los derechos y deberes de las colectividades locales.

123En Alemania por ejemplo, el Tribunal Constitucional tiene oficialmente, según el Artículo 93.1 de la Constitución, la función de juzgar los litigios entre "lánder" así como los litigios entre "lander" y Estado. En España también la Corte Constitucional tiene el papel de hacer respetar el equilibrio entre Estado y colectividades. Tuvo que precisar algunos aspectos oscuros de la Constitución de 1.978. Tal sistema ofrece muchas ventajas en la medida en que introduce cierta flexibilidad y, al mismo tiempo, coherencia entre las leyes y la jurisprudencia. Necesita, eso sí, una gran credibilidad de la Corte Suprema.

124En Colombia, la cuasi ausencia de la Corte Suprema en la definición y aplicación de la descentralización ha sido una gran desventaja. Las nuevas relaciones entre colectividades y Estado necesitan reglas seguras y arbitraje. Esto lo puede aportar una Corte Suprema.

125La elaboración de la nueva Constitución tiene que reservar tal papel a la Corte Suprema, ya que tal instancia, eventualmente reformada, es la mejor garantía de aplicación y extensión de la Constitución.

126De este modo, la descentralización colombiana adquiriría características dignas de un Estado moderno, capaz de asegurar el respeto de las normas y su adaptación a la evolución social.

Notes

1 Véase capítulo 1, sección 2, el Decreto 1.881 de 1.990.

2 Véase El Tiempo 31 de Marzo de 1.989. "que viva la elección de Alcaldes": Entre la clase política la idea no fue muy popular. Y si la Reforma pasó fue por acuerdo entre los partidos, más que voluntad explícita o por visión política".

3 Véase Hunter, F., 1.985.- Community Power Structure. A study of Decision Makers, Nueva York: Doubleday Anchor.

4 op. cit p-20.

5 Pedro Medellín, op. cit, p 131.

6 Véase Barco, V.- Autonomía Municipal. 1.987, Bogotá: Presidencia de la República.

7 Véase Supra. Primera parte, capítulo 1, sección III: "unos ajustamientos significativos de la voluntad polίtica".

8 Véase El Tiempo, Domingo 2 de abril de 1.989, "el centralísmo entró en agonía."

9 Véase el Decreto 77 de 1.987 en el cuadro el capítulo 1, sección 2. Раra los detalles de la organización del sector de agua, véase la tercera parte, capítulo 1. sección 2.

10 Véase VESGA R, 1.990, "Insfopal:, descentralización a cargo del centro". Estado Moderno. 1(1), 25-32.

11 Ibid, p 29.

12 TARROW. S., 1977- Between center and periphery, New Haven: Yale University press.

13 Encuesta EL TIEMPO - Caracol TV y Diario del Caribe, el Tiempo. 31 de marzo de 1.989.

14 Véase supra Capítulo 1, c- "Los datos del equilibrio".

15 WILLS. N.E., "Un saldo en rojo" - Clen Dίas, 17 de marzo de 1.989, p 8.

16 Véase cuadro, capítulo 1, sección 2.

17 Véase por ejemplo El Tiempo, 10 de diciembre de 1.989, "El lento despertar del municipio colombiano", "En otros lugares, Antioquia el primero, el gamonalismo no sólo se fortaleció, sino que quedó legitimado por el voto ciudadano".

18 WILLS. N.E, op.cit.

Table des illustrations

Titre Cuadro 5. MONTO Y NATURALEZA DE LOS PRINCIPALES INGRESOSMillones de pesos corrientes
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Titre Cuadro 6. GASTOS POR FINALIDADES
Légende FUENTE : DANE
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Titre Cuadro 7. PRINCIPALES INGRESOS Y GASTOSMillones de pesos corrientes
Légende FUENTE: BANCO DE LA REPUBLICA
URL http://books.openedition.org/ifea/docannexe/image/1967/img-3.jpg
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Titre Gráfica A. PARTICIPACION DE LOS SECTORES NACIONALY LOCAL EN LOS GASTOS (Porfinalidades)
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Titre Gráfica B. FUNCIONARIOS POR CADA 1000 HABITANTES
Légende FUENTES : BANCO MUNDIAL - DASC
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