1. Dette publique et impôt foncier : l’introuvable moyenne

3L’un des principaux aspects de la réforme fiscale lancée par les agents du contrôle, à partir de la fin des années 1870, consiste à concentrer la fiscalité sur l’impôt foncier. En 1880, le gouvernement supprime une série d’impôts et de droits, dont l’assiette est défectueuse ou le produit minime, notamment l’impôt des patentes pour les personnes exerçant une activité agricole, les droits de voirie, de marché et d’octroi dans les villages ; dans les villes, un certain nombre d’articles sont également exemptés de droits d’octrois1. Les contrôleurs et conseillers financiers britanniques et français visent en outre à uniformiser l’impôt foncier. C’est dans ce cadre qu’est lancé en 1879 un nouveau cadastre, placé sous la direction d’Auckland Colvin, qui arrive en Égypte après une carrière dans l’administration fiscale indienne2. L’objectif est de mettre fin aux fortes inégalités dans la répartition de l’impôt, qui sont liées d’une part à la différence d’imposition entre les terres ʿushūrī et kharājī, et de l’autre aux modes de classification des terres de chacune des deux catégories. Selon les données produites en 1878-1879 par la CSEFE, les terres kharājī s’élevaient à 3 487 000 feddans et payaient 3 143 000 L.E. d’impôts, tandis que les terres ʿushūrī s’élevaient à 1 323 000 feddans et payaient seulement 333 000 L.E.3

4Le cadastre, lancé en 1879, diffère des opérations d’arpentage entreprises au cours des décennies précédentes. Ces dernières consistaient en opérations de mesurage des parcelles ensemencées de chaque village, suivies par l’enregistrement, dans les registres, des superficies des parcelles et du montant de l’impôt, sans élaboration de cartes4. Le nouveau cadastre est quant à lui fondé sur l’élaboration de plans à grande échelle de l’ensemble des terres cultivées d’Égypte ; l’opération est cependant ralentie pour des raisons financières, à la suite de l’occupation du pays. Les difficultés budgétaires imposent une réduction des crédits alloués au cadastre, et la vague de choléra qui frappe le pays en 1883 entrave les opérations cadastrales, entamées dans les provinces de Gharbiyya, Qalyūbiyya, Fayyūm et Minūfiyya. Lorsque le Service du cadastre est supprimé en 1889, l’étendue des terres cartographiées ne dépasse pas le sixième des terres agricoles d’Égypte5.

5Si la standardisation fiscale reste conditionnée à l’achèvement des travaux du cadastre, la question de la réévaluation de l’impôt foncier se trouve posée de manière urgente dès les premières années de l’occupation. L’insuffisance des rentrées financières conduit en effet les Britanniques à envisager, dès 1884, une modification de la loi de liquidation qui règlemente la répartition des revenus de l’État entre le service de la dette et les services administratifs. Toute modification de cette loi requiert cependant l’accord des puissances européennes y ayant adhéré (Allemagne, Autriche-Hongrie, France, Italie, Russie). La Conférence de Londres, tenue en 1884, place ainsi à nouveau au centre des discussions internationales la question de l’évaluation des « revenus normaux » de l’Égypte.

6La principale incertitude concerne l’évaluation du rendement moyen des terres agricoles, qui doit servir de base à la fixation du niveau « normal » d’imposition foncière. La première mission d’enquête, lancée au lendemain de l’occupation et conduite par Lord Dufferin, aborde le problème sans être en mesure d’y apporter de réponse satisfaisante. Dufferin est accompagné, dans sa mission, par un membre de la Chambre des communes, Villiers Stuart, qui mène une enquête sur les conditions des populations agricoles. Entre décembre 1882 et mars 1883, Stuart, qui avait déjà visité le pays à plusieurs reprises, conduit près de cent entretiens avec des propriétaires, exploitants et chefs de village en Haute Égypte et dans le Delta. Les informations qu’il rassemble sont directement reprises dans le rapport que produit Dufferin à l’issue de sa mission. Celui-ci contient une évaluation du rendement moyen d’un feddan de première qualité en Basse Égypte, comparé à son taux d’imposition :

The land tax of Egypt varies from 16 s. to 1 l. 12 s.6 a feddan, which may be roughly considered as the equivalent of an acre. In the Delta the soil is capable of producing two and sometimes three crops in the year, and the net profits from land of a first-rate quality have been estimated by Mr. Villiers Stuart, M.P., at from 15 l. to 25 l. a feddan when under cotton; at 5 l. when under wheat ; at 15 l. when under rice ; and 4 l. when under maize. As a cotton and a wheat crop, or a wheat, maize, bean or fodder crop can be taken off the same land in the same year, the value of the annual crop raised in these circumstances may be taken at for 15 l. to 30 l. a feddan. A tax, therefore, which is sometimes as low as 16 s., and seldom rises above 1 l. 14 s., a feddan cannot be considered excessive.
In Upper Egypt, the case is different. There, in many parts, not more than one crop can be raised in the year, the value of which Mr. Stuart estimates at from about 4 l. to 5 l. an acre7.

7Selon Dufferin, c’est moins la surévaluation globale de l’impôt foncier que sa mauvaise répartition qui pose problème. Outre les inexactitudes concernant les délimitations des parcelles dans les registres, l’auteur mentionne les grandes disparités dans la classification des terres, classification qui sert de base à la fixation de leur taux d’imposition8.

8Mais les chiffres figurant dans le rapport font l’objet de critiques et de nouvelles recherches sont lancées, à l’initiative de Dufferin, qui souligne l’importance de parvenir à une évaluation juste de « la valeur productive des terres » en Égypte9. Il s’agit en effet de trancher sur la question de l’évaluation globale de l’impôt foncier, posée dans le rapport de l’émissaire britannique : dans quelle proportion les différentes catégories de terres sont-elles imposées, par rapport à leur rendement moyen ? L’étude menée par le secrétaire privé de Dufferin, A. Nicolson, ne permet de répondre que très partiellement à la question. Nicolson souligne, dans un premier temps, l’impossibilité de produire une moyenne globale du rendement des terres à l’échelle du pays, étant donné la grande variabilité dans la fertilité des terres et dans les moyens de culture. Si l’auteur tente de limiter son travail à l’évaluation du rendement moyen net d’un feddan de première qualité dans le Delta sur une période de trois ans et sur la base d’une rotation des cultures, la disparité des chiffres fournis par les différentes autorités consultées l’empêche d’aboutir à des résultats concluants. Ces sources produisent des estimations relativement concordantes du rendement brut d’un feddan, mais elles divergent dans l’estimation des frais de culture, qui permettrait de déterminer son rendement net. Nicolson s’appuie, en particulier, sur une étude préparée par Raphaël Suarès, administrateur du Crédit foncier égyptien, dans laquelle l’auteur montre que le rendement net d’un même domaine varie sensiblement en fonction de son mode d’exploitation10.

9Si l’existence de ces fortes variations rend peu opératoire le recours à la moyenne, la production de cette « fiction statistique » s’impose comme une nécessité liée au règlement de la dette. En vue de la Conférence de Londres, le gouvernement britannique doit produire une estimation des ressources « normales » de l’Égypte et proposer des évaluations budgétaires pour servir de base aux discussions. Dans un contexte marqué par la chute des prix des principaux produits d’exportation (coton, blé, sucre) et l’accumulation de forts arriérés dans la perception de l’impôt foncier, le Foreign Office presse les autorités au Caire de produire une évaluation des recettes de l’impôt foncier « pour une année normale » ; des estimations chiffrées contradictoires sont alors produites par les hauts fonctionnaires britanniques des divers services (Finances, Cadastre, Irrigation, Domaines de l’État11) et par les autorités égyptiennes.

10Au printemps 1884, le Conseil législatif, nouvelle instance consultative mise en place par les Britanniques pour remplacer la Chambre des délégués12, dresse une statistique des rendements et des taux d’imposition d’une série de grandes exploitations agricoles réparties sur l’ensemble du territoire. Les calculs portent sur des exploitations de 100 feddans de première, deuxième et troisième qualité pendant un an13. Les chiffres produits par le Conseil font apparaître l’importance des déficits dans les exploitations agricoles, surtout en Haute Égypte et pour les terres de qualité inférieure dans le Delta, déficits qui rendent l’agriculture improductive. Sur la base de ces données, le président du Conseil des ministres, Nubar, plaide ainsi pour un dégrèvement à hauteur de 20 % sur le montant global de l’impôt foncier, initialement fixé, pour l’année 1884, à 5 118 000 L.E 14.

11Ces chiffres sont cependant immédiatement contestés par Vincent, qui souligne, encore une fois, la grande variabilité dans la qualité des terres et la multiplicité des facteurs agissant sur la valeur des cultures, qui rendent peu opératoire le recours à la moyenne. Le conseiller financier met en doute, par ailleurs, l’impartialité des notables provinciaux, la question fiscale mettant directement en jeu leurs intérêts :

The tables drawn up by the Legislative Council have a certain value in showing the manner in which the question is regarded by educated native opinion, but I would rather draw attention to the general conclusion they arrive at than to the figures upon which it is based. In giving a figure to represent the productiveness of an acre of first-class or third class land the greatest precision and impartiality are required, and I doubt whether it is possible for those intimately connected with the cultivation, and without scientific training, to get rid of all subjective bias. The figures given have the ordinary defect of proving too much15.

12La production d’une évaluation des revenus « normaux » de l’impôt foncier apparaît avant tout comme une opération politique, et les chiffres que présente Vincent à l’appui de sa démonstration ne semblent pas offrir plus de certitude que ceux proposés par le Conseil législatif. Le conseiller financier fait appel à l’expertise de plusieurs hauts fonctionnaires britanniques de l’administration égyptienne – James Gibson du Cadastre, F. W. Roswell des Domaines de l’État et Colin Scott Moncrieff du Service de l’irrigation –, et consulte en outre un fonctionnaire des impôts et du cadastre du service des Indes, W.E. Pedder. Dans son mémorandum, Pedder expose les taux maximaux et moyens d’imposition dans les régions du Sind, de Madras et dans diverses provinces de l’ouest de l’Inde16. La comparaison fait apparaître des taux moyens d’imposition sur les terres kharāj d’Égypte nettement supérieurs à ceux appliqués aux terres de bonne qualité en Inde17. Vincent se montre lui-même favorable à certain allègement fiscal, quoique nettement inférieur aux réductions proposées par le Conseil législatif (20 % en Haute Égypte et seulement 5 % en Basse Égypte). Il admet cependant le caractère contestable de ses propres estimations, étant donné l’incertitude entourant l’évolution future des prix des produits agricoles sur le marché mondial.

13Si aucun consensus ne semble se former au Caire, c’est directement à Londres qu’est tranché le débat autour de la réévaluation de l’impôt foncier. Au printemps 1884, le chancelier de l’Échiquier, Hugh Childers, nomme un comité chargé d’élaborer un rapport sur la situation financière qui devait servir de base aux négociations avec les représentants des puissances. Le comité financier est composé de Wilson, revenu à son poste à la National Debt Office, Reginald Welby, secrétaire du Trésor britannique, James Carmichael, et enfin Baring, devenu consul général au Caire.

14Le rapport produit par le comité, à l’issue de ses travaux, reflète à la fois la connaissance lacunaire qu’ont les responsables britanniques des conditions de la production agricole en Égypte et les impératifs contradictoires dans lesquels se trouve prise la puissance d’occupation lorsqu’il s’agit de renégocier les conditions de la dette. De ce point de vue, si une figure comme Vincent, directement en prise avec les difficultés budgétaires, apparaît favorable à un certain allègement des charges fiscales, les négociateurs britanniques doivent tenir compte d’autres considérations. Le maintien de la prééminence britannique dépend en effet de la capacité de l’occupant à assurer le service régulier de la dette et à en préserver les conditions et garanties. L’enjeu des pourparlers dépasse la question financière : il concerne l’avenir de l’Égypte et le partage d’influence entre l’Angleterre et la France.

15Les débats relatifs à l’impôt foncier éclairent par ailleurs les divergences entre autorités en métropole et agents coloniaux quant aux choix politiques à effectuer en Égypte. Les représentants du Treasury au sein du comité de Londres se montrent, en l’occurrence, favorables à l’adoption de mesures immédiates visant à retirer les privilèges fiscaux dont bénéficient les terres ʿushūrī par rapport aux terres kharājī mais cette proposition rencontre l’opposition catégorique de Baring. Ce dernier craint en effet que l’augmentation de l’impôt ʿushr ne provoque l’hostilité des élites foncières, dont les Britanniques cherchent à gagner la coopération. Les discussions autour de cette question sont l’occasion pour le consul général de réaffirmer, face à ses supérieurs à Londres, la centralité du savoir local des agents coloniaux : « The mere fact that such impolitic and unjust measure as the raising of the oushoury land tax should have been thought at all possible shows how very dangerous it is to deal with these matters at a distance from Egypt », souligne-t-il dans une dépêche au secrétaire aux Affaires étrangères, Lord Granville18.

16Le rapport produit par le comité financier et soumis aux représentants des puissances, en juillet 1884, contient un long développement sur la question de l’évaluation de l’impôt foncier : il s’agit en effet du principal chapitre de recettes où une réduction significative est envisagée. Le texte expose les arguments en faveur d’une telle réduction dans le budget, en s’appuyant sur les estimations différentes produites par Vincent et par les autorités égyptiennes. Il met en avant la nécessité que le taux d’imposition soit modéré, dans l’intérêt à la fois du cultivateur et des créanciers européens ; de ce point de vue, l’impôt moyen prélevé sur les terres kharājī apparaît trop élevé, selon le comité. Les auteurs soulignent la chute sur les marchés mondiaux du prix du blé, principale culture en Haute Égypte, ainsi que l’épuisement des terres cultivées en coton à cause de la surproduction, et enfin la nécessité de dégrever les terres qui ne sont plus cultivables. Le rapport ne conclut pourtant pas à la nécessité d’une réduction significative et permanente de l’imposition :

As we have already said, figures have been placed before us by the Egyptian government which are intended to show that the cultivators cannot pay the land tax as at present assessed. We think, however that these calculations require further examination and confirmation before the conclusions which have been drawn from them by the Egyptian government can be accepted.
The evidence given by European officers employed in Egypt is more weighty, inasmuch as it is impartial, and is given by men whose knowledge and experience qualify them, as far as Europeans can be qualified, to form an opinion. But we must, nevertheless, point out that it is not conclusive. According to estimates framed by a trustworthy witness who came before us, the gross product per acre in Upper Egypt is in ordinary seasons, and at the average prices of wheat which has prevailed in the past years, about three times the amount of the land tax. This calculation represents, of course, only a rough average, but upon it we ask a question to which we have received no thoroughly satisfactory answer, and which, we submit, should be answered before it is decided to make any permanent reduction in the assessments to the land revenue: Are there circumstances which make the ordinary operations of agriculture so expensive in Egypt that the cultivator cannot pay on an average one-third of his gross produce to the State19?

17Notons que « le témoin fiable » auquel fait référence le rapport n’est autre que Carver, qui avait fourni des informations aux diverses commissions financières des années 1870, ainsi qu’à la Commission monétaire en 1884.

18In fine, l’absence de connaissance approfondie des conditions de la production agricole devient l’argument principal justifiant le maintien du montant et de la structure d’imposition sans modifications fondamentales. Le comité écarte a priori les estimations produites par les hauts fonctionnaires égyptiens. S’il accorde plus de crédibilité à l’expertise des responsables européens, dont il souligne « l’impartialité » et les compétences, il refuse d’endosser leurs estimations, soulignant qu’elles ne sont pas « conclusives ».

19D’ailleurs, bien que maintenant dans une très large mesure le statu quo – il propose une très légère révision à la baisse des estimations budgétaires contenues dans la loi de liquidation –, le rapport sur la situation financière, soumis par les délégués britanniques à l’ouverture de la Conférence de Londres, ne reçoit pas un accueil favorable auprès des représentants des puissances. Les projets de budget présentés simultanément par Childers et le délégué français Blignères ne concordent pas, le principal point de divergence portant sur l’évaluation de l’impôt foncier20. Le chiffre soumis par le gouvernement britannique aux puissances comme représentant le revenu normal de l’impôt foncier (4 918 000 L.E.) correspond en effet à la moyenne des revenus de l’impôt pour les années 1880-1882, déduction faite de 100 000 L.E. perçues sur des terres confisquées pour travaux publics. Le gouvernement français, qui s’efforce de démontrer la solvabilité de l’Égypte et refuse d’admettre tout allègement fiscal, prend pour sa part comme point de départ de ses prévisions le montant des rôles de l’impôt foncier. Il s’oppose au dégrèvement proposé par le comité britannique, soulignant que « la somme de 100 000 L.E représente l’impôt foncier d’une étendue de terres beaucoup plus grande que celle qui a pu être employée à des canaux ou des chemins de fer ». Les délégués allemand, autrichien et russe appuient la position française et mettent en avant « l’absence de données suffisantes pour procéder à la réduction de l’impôt foncier ». L’idée d’une réduction mineure du taux d’intérêt de la dette est également rejetée.

20Ajournée à l’été 1884, la conférence se réunit à nouveau en mars 1885 ; entre-temps, la situation financière continue à se détériorer et de nouveaux déficits se creusent dans les recettes fiscales. Londres brandit la menace d’une banqueroute pour obliger les puissances à céder. Le premier lord de l’Amirauté et cousin de Baring, Earl of Northbrook, est envoyé en mission au Caire pour enquêter sur les finances. Sur la question de l’impôt foncier, l’émissaire britannique admet la nécessité d’un dégrèvement urgent en Haute Égypte21. Ses évaluations de revenus constitueront la base des arrangements financiers conclus en mars 1885 : le budget sur lequel s’accordent les puissances prévoit une réduction d’environ 9 % (450 000 L.E.) sur le montant des rôles22. Dans les faits, moins de la moitié de cette somme sera effectivement allouée à l’allègement fiscal, le reste étant réservé à l’abolition partielle de la corvée.

21C’est ainsi, dans le cadre des négociations entre puissances, qu’est tranchée en 1885 la question de l’évaluation de l’impôt foncier. Si le compromis scellé à Londres permet de maintenir les conditions de la dette quasiment inchangées – il consacre un impôt provisoire et remboursable de 5 % sur le montant des coupons des dettes privilégiée et unifiée23 –, c’est précisément en écartant la possibilité d’un allègement fiscal significatif, exigé par les Égyptiens. Les dégrèvements effectués à partir de 1885 sont nettement inférieurs aux montants demandés par le Conseil législatif et par Nubar. Ils touchent uniquement certaines provinces de Moyenne et de Haute Égypte (Jīza, Qinā, Asyūt, Minya, Banī Suwayf et Fayyūm), et consistent principalement en suppressions d’arriérés d’impôts, qui figuraient sur les comptes des mudīriyya-s, mais qui restaient, dans les faits, en grande partie impayés24. Commentant, quelques années plus tard, la politique fiscale menée par les Britanniques en Égypte, le rédacteur en chef du quotidien al-Ahrām, Bishāra Taqlā, note ainsi que « si certaines taxes ont été supprimées et certains impôts allégés, ces mesures n’ont été adoptées qu’après avoir satisfait les intérêts des créanciers et seulement parce qu’il était impossible de prélever ces impôts ; c’est-à-dire que pour un montant prélevé à 100 %, on n’a rendu à l’Égyptien que 10 %25. »

2. Vers une standardisation de la fiscalité ? Les enjeux de la péréquation foncière

22Un an avant la publication de ce texte, Taqlā publie un autre éditorial, dans lequel il appelle à un allègement immédiat de l’impôt foncier, ainsi qu’à sa modification, sur la base d’un cadastre : « En quoi les sommes accumulées par la Caisse de la dette profitent-elles à l’agriculteur ? N’est-il pas temps qu’il jouisse des fruits de sa récolte comme les agriculteurs dans le reste du monde ? » Et il ajoute : « Les financiers [al-māliyīn] n’ont pas à craindre pour les intérêts de leurs titres, puisque les recettes publiques dépassent les dépenses, mais de la même manière que l’on doit respecter leurs droits, l’on doit garantir la vie du paysan pauvre26. »

23Avec l’amélioration progressive des finances publiques, au début des années 1890, la réduction de l’impôt foncier devient une revendication majeure, exprimée dans la presse, ainsi que dans les débats du Conseil législatif et de l’Assemblée générale. Journalistes, délégués et notables demandent que le dégrèvement, déjà appliqué à certaines provinces de Haute Égypte, soit étendu à l’ensemble du territoire. Ils mettent en avant l’existence d’un excédent budgétaire, contrôlé par la Caisse de la dette27. Les réserves à disposition de la Caisse, souligne-t-on, pourraient être utilisées à l’allègement fiscal, ce d’autant plus que les prix du coton égyptien connaissent une chute en 1894, rendant plus difficile pour les agriculteurs le paiement de l’impôt foncier28.

24Si la figure du paysan pauvre est au cœur du débat autour de la réduction de l’impôt, l’idée d’une égalisation fiscale et d’une suppression des privilèges dont jouissent les grands propriétaires terriens est plus controversée. Ainsi, les notions de justice (ʿadl) et d’équité (inṣāf) ne sont pas uniquement mobilisées par les partisans du projet de péréquation, mais également par ses opposants. « Il est incontestable que la différence d’imposition entre terres kharāji et ʿushūri est fondée sur des droits acquis ; porter atteinte à ces droits serait injuste et briserait toute confiance dans les lois », souligne Taqlā dans un article de novembre 189029, tandis qu’un autre article d’al-Ahrām, écrit cette fois par Ḥabīb Dīmitrī Būlad – lui-même grand propriétaire – appelle à une réforme fiscale qui maintiendrait la différence entre les deux types de terres. « Il est nécessaire de modifier l’impôt sur les terres ushūrī, et j’entends par là d’égaliser l’impôt entre terres ushūrī. Ces terres sont différentes des terres kharājī […] ; si l’impôt kharāj maximal est de 120 piastres, l’impôt ʿushr maximal doit être de 80 piastres30 », affirme-t-il ainsi.

25Le gouvernement, quant à lui, invoque l’insuffisance des ressources financières pour effectuer l’allègement fiscal demandé, et insiste sur la nécessité que l’usage des excédents de recettes en dépôt à la Caisse de la dette reste conditionné à l’accord des puissances31. Lorsque l’administration britannique relance le projet de réforme fiscale au milieu des années 1890, elle écarte ainsi la possibilité d’un allègement général de l’impôt. L’objectif affiché par la réforme est celui « de faire disparaître les inégalités reprochées au régime de l’imposition foncière32 » sans toucher au montant global de l’impôt. Il s’agit, en d’autres termes, de relancer l’entreprise entamée à partir de la fin des années 1870, qui avait été interrompue pour des raisons à la fois politiques et financières.

26Lorsque le projet de péréquation est repris au milieu des années 1890, la démarche diffère cependant de celle adoptée quinze ans plus tôt : avant de procéder aux opérations cadastrales, une commission est mise en place en 1895, sous la direction de l’ingénieur hydraulique britannique William Willcocks33, visant à établir un nouveau standard national pour l’estimation du sol et une nouvelle base de classification de la valeur des terres. Le choix d’une figure telle que Willcocks pour diriger les opérations de péréquation ne doit pas étonner : les projets d’irrigation élaborés par les ingénieurs britanniques impliquent, en effet, l’étude des conditions de production agricole. En l’occurrence, la mise en place des plans du premier barrage d’Assouan – placé également sous la direction de Willcocks – implique la production de données et de prévisions concernant la valeur des terres agricoles et leur rendement34.

27La Commission de péréquation entreprend, quant à elle, l’estimation générale de la valeur locative des terres agricoles d’Égypte, qui devait servir de base à une nouvelle répartition de l’impôt foncier35. En établissant comme base de l’homogénéisation de la fiscalité la valeur locative des terres, la commission mise en place en 1895 modifie les modalités d’évaluation des terres agricoles. La classification des terres de chaque village, qui accompagnait les opérations cadastrales depuis le règne de Muḥammad ʿAlī, était fondée sur la prise en compte d’un certain nombre d’éléments, notamment la qualité du sol, le type d’irrigation, le type d’ensemencement et les prix des produits agricoles. L’un des obstacles rencontrés par les notables chargés de cette classification – les ʿumda-s et shaykh-s al-balad – résidait dans la difficulté à obtenir des agriculteurs des informations concernant les rendements des terres qu’ils cultivaient36.

28Les opérations de classification étaient sources d’inégalités au niveau de chaque village, ainsi que d’une localité à l’autre : les notables tendaient à favoriser les terres qui leur appartenaient ainsi qu’à leurs proches, au détriment des autres terres37. Les inégalités qui apparaissent, sur la durée, dans la répartition de l’impôt peuvent être renvoyées, du reste, à l’évolution des conditions de la production agricole, du point de vue démographique, écologique et technique. Comme le souligne Willcocks, « l’assiette actuelle de l’impôt foncier date de 1864. Depuis lors, les conditions d’irrigation, de drainage, de transport et de population ont subi des changements matériels : ces changements de conditions ont eu graduellement pour résultat d’alléger l’impôt en certains endroits dans une grande mesure et de le rendre très lourd en certains autres38 ». À l’échelle même du village, l’apparition d’inégalités dans la répartition de l’impôt est partiellement liée à des facteurs d’ordre écologique : sur la durée, l’irrigation ne touche pas de la même manière toutes les parcelles du ḥawḍ – bassin qui constitue l’unité d’évaluation de l’impôt au niveau de chaque village –, d’où certaines inégalités dans la répartition de l’impôt39.

29La révision de l’impôt foncier vise à mettre fin à ces disparités et transforme, dans le même temps, les critères d’évaluation et de classification des terres, désormais fondés sur l’estimation de la valeur locative. La terre d’un agriculteur qui exploite en faire-valoir direct est évaluée selon les critères appliqués à une grande exploitation dont une bonne partie de la récolte est destinée aux marchés urbains ou à l’exportation. Il est très probable que Willcocks s’inspire directement du mode d’évaluation de la land-tax en Grande-Bretagne, où le propriétaire est imposé sur le loyer théorique de sa terre, c’est-à-dire sur le montant correspondant au revenu que son bien lui aurait rapporté s’il en avait tiré le loyer maximum40.

30Les années 1890 marquent un double processus de hausse de la valeur des terres et de monétarisation des relations foncières, avec le remplacement progressif du système de métayage par celui du fermage, en particulier dans les régions de culture cotonnière dans le Delta41. En adoptant la valeur locative comme base d’évaluation, la commission s’aligne sur ce processus ; par ce biais, le gouvernement se décharge auprès du marché de la tâche, impossible, d’estimer, à partir de critères objectifs, la valeur des terres. Notons que la péréquation de l’impôt contribue, à son tour, à transformer la terre en un objet de calcul financier. Les données produites sont en effet mobilisées par les sociétés et banques hypothécaires qui se multiplient, en cette fin de siècle marquée par un boom financier en Égypte42.

31Un enjeu majeur, dans toute opération d’évaluation des biens fonciers à des fins de taxation, réside dans le choix du personnel : dans la composition des commissions d’évaluation se négocient, en effet, les rapports de force entre représentants de l’administration centrale et notables locaux43. La Commission de péréquation, présidée par Willcocks, répartit le travail d’évaluation entre dix sous-commissions, chacune d’entre elles comprenant un délégué du ministère des Finances, un fonctionnaire européen des Travaux publics et deux ʿumda-s ou shaykh-s al-balad choisis par le mudīr, l’un appartenant à la province où la commission opère et l’autre à une province voisine44. Notons que les ʿumda-s, shaykh-s al-balad, et agents comptables (ṣarrāf-s) étaient auparavant entièrement responsables de l’inspection des terres en vue de leur imposition. La composition des sous-commissions traduit, de ce point de vue, une tentative de marginalisation de l’expertise locale, au profit de celle détenue par les agents issus de l’administration centrale, notamment les ingénieurs et fonctionnaires financiers. Outre leurs compétences techniques, c’est l’impartialité de ces agents qui est mise en avant. Étant étrangers à la communauté, leur savoir est considéré comme désintéressé. Plus que les aspects techniques du processus, ce sont les qualités morales supposées des nouveaux agents d’évaluation qui fondent l’« objectivité » de leur savoir45. C’est principalement en termes moraux que Willcocks justifie la présence d’agents européens au sein des sous-commissions :

La grande difficulté qui se présenta au début des opérations consistait dans le choix judicieux des délégués des commissions. Conformément au désir manifesté par de nombreux propriétaires fonciers, un Européen, libéralement appointé, fut placé dans chaque commission […]. Le succès final des opérations doit en grande partie être attribué à ce fait. Les délégués européens ne devaient pas nécessairement être experts en terres, quoique, par la pratique des deux années de travaux, beaucoup acquirent cette qualité. Leur bon sens joint à leur honnêteté donna du poids aux commissions, et leur présence impliqua le respect des règlements et l’examen soigneux des terres46.

32Le recours à une nouvelle forme d’expertise tend à transformer la nature même de l’opération d’évaluation. D’une opération locale, fondée sur le savoir des notables et comptables et intimement liée à la configuration des rapports sociaux au sein de chaque village, on passe à une tentative d’uniformisation des modes d’évaluation sur l’ensemble du territoire, selon les critères appliqués au secteur agricole capitaliste. Dans les faits cependant, les ʿumda-s continuent à jouer un rôle central dans les travaux de péréquation ; nous y reviendrons.

33Les travaux des sous-commissions se déroulent entre avril 1895 et décembre 1896. Notons que les évaluations sont d’abord faites dans les provinces les plus fertiles de Basse Égypte, où les loyers sont les plus élevés, et c’est par référence à ces valeurs locatives que sont par la suite effectuées les évaluations dans les autres régions du pays47.

34À leur arrivée dans chaque village, les agents d'évaluation sont chargées de dresser, d’après les indications des autorités locales, un croquis indiquant la situation respective des ḥawḍ-s ; à travers cette procédure, le savoir détenu par les notables et validé localement prend la forme d’un objet extérieur : le plan croquis48. Le ḥawḍ constitue l’unité d’évaluation ; le travail des sous-commissions consiste à inspecter séparément chaque ḥawḍ pour estimer la valeur locative moyenne des terres qu’il comprend49. En ce qui concerne les baux agricoles, le prix réel de fermage constitue la base d’évaluation de la valeur locative, mais cette évaluation tient également compte d’autres facteurs. La valeur locative estimée n’est en effet pas identique au prix du marché : certains éléments, qui affectent à la hausse ou à la baisse le prix de location, sont écartés de l’évaluation. Si, par exemple, des terres sont affermées à un prix « anormal », ce prix n’étant pas exclusivement dû à une bonne irrigation, au drainage, à la nature du sol et à son entretien, mais à la densité de sa population, la valeur locative est révisée à la baisse ; elle est fixée comme pour les terres similaires de conditions « normales », situées dans le voisinage immédiat. Inversement, si des propriétés sont dépréciées, à cause de l’épuisement des terres ou de la négligence du propriétaire, la valeur locative de ces terres est également fixée au « taux normal », c’est-à-dire celui des terres d’une classe similaire et jouissant des mêmes avantages de drainage ou d’irrigation, sans tenir compte de la dépréciation50 ; les opérations d’évaluation ont, de ce point de vue, une dimension incitative. Enfin, pour les terres cultivées en faire-valoir direct, qui forment une proportion importante des exploitations agricoles51, leur valeur locative est établie en comparaison avec les terres de qualité similaire, soumises à des contrats de location.

35Le travail des sous-commissions, sur le terrain, ne se déroule pas sans difficultés et heurts. Les responsables des opérations d’évaluation accordent, en l’occurrence, peu de confiance aux informations obtenues auprès de leurs interlocuteurs. Première étape de l’opération d’évaluation, l’identification des limites des ḥawḍ-s au niveau du village fait l’objet de contestations entre les commissions et les villageois, ces subdivisions n’étant pas décrites dans les registres du gouvernement52. « Dans certains cas, souligne Willcocks, les villageois [...] s’efforçaient d’induire les commissions en erreur. » La délimitation même des unités d’évaluation devient ainsi un enjeu de négociation sur le terrain. Les sous-commissions accordent, par ailleurs, peu de confiance aux déclarations des propriétaires, quant aux prix de location de leurs terres. Les documents qu’elles sollicitent à titre de preuves, notamment les copies de baux de fermage, ne sont que très rarement produits par les propriétaires53. Les agents d'évaluation soupçonnent les propriétaires et exploitants de cacher les contrats, mais dans de nombreux cas ces documents n’avaient probablement pas d’existence, les baux étant fréquemment fondés sur une entente orale entre propriétaires et exploitants.

36Si les sources produites par la Commission de péréquation font allusion à ces « difficultés » sans s’y attarder longuement, la lecture de la presse des années 1895-1896 apporte un éclairage différent sur le projet de péréquation. Le thème revient de manière récurrente sur les pages d’al-Ahrām. Les correspondants du quotidien dans les provinces – notamment à Fayyūm, Minyā et Gharbiyya – font état de nombreuses plaintes concernant le fonctionnement des sous-commissions. Agriculteurs et propriétaires dénoncent notamment la surévaluation de la valeur locative des terres, la rapidité extrême avec laquelle les évaluations auraient été effectuées, l’arrogance des experts britanniques membres des commissions, leur dépendance vis-à-vis des umda-s, ainsi que le manque de confiance affiche par les agents d'évaluation vis-à-vis des propriétaires54. Commentant le travail de l’une des sous-commissions – sur la base d’une observation directe –, le correspondant d’al-Aḥrām au Caire s’interroge :

Pourquoi les commissions ne convoquent-elles pas les propriétaires pour s’informer auprès d’eux de certains points qu’elles ne peuvent pas connaître sans eux ? […] Pourquoi n’inspectent-elles pas les différentes parties des terres qu’elles évaluent, aussi bien les parties fertiles que les moins fertiles ? Pourquoi les estimateurs n’examinent-ils pas les comptes tenus par les propriétaires pour des périodes passées, par exemple les comptes d’il y a cinq, dix ou vingt ans […] ? Pourquoi ne vient-il pas à l’esprit des membres des commissions de demander aux ʿumda-s de changer d’itinéraire ? Les ʿumda-s ont en effet souvent des partis pris – avec ou contre tel ou tel propriétaire – de telle sorte qu’ils ont parfois intérêt à montrer aux commissions des terres fertiles ou au contraire peu fertiles55. 

37Tandis que les critiques se multiplient dans la presse, le travail se poursuit sur le terrain. Une fois achevées les opérations d’évaluation, le ministère des Finances procède au calcul de la valeur locative totale de chaque village, en multipliant sa superficie, telle qu’enregistrée sur les registres fonciers, par la valeur locative moyenne, fixée par les sous-commissions. À partir de ces calculs est établie la proportion de l’impôt foncier par rapport à la valeur locative des terres, sur l’ensemble du territoire. De l’échelle du ḥawḍ à celle du village, puis du territoire national, le processus d’évaluation procède ainsi par montée en généralité. Le montant des valeurs locatives des 4 687 024 feddans soumis à l’impôt foncier est calculé à 16 642 328 L.E. par an, tandis que l’impôt perçu sur la même superficie s’élève, à cette date, à 4 723 666 L.E. par an ; la proportion de l’impôt à la valeur locative est donc chiffrée à 28,64 %56.

38Les résultats généraux de l’enquête sur les valeurs locatives sont consignés par Willcocks dans un rapport, publié en décembre 189657. Après un bref historique de l’impôt foncier, l’auteur revient sur le déroulement des opérations : il décrit les méthodes d’évaluation, ainsi que les principales difficultés rencontrées sur le terrain. À partir du travail des sous-commissions, Willcocks tire par ailleurs des informations générales sur l’état de la production agricole et sur la propriété foncière. La dernière partie du rapport est consacrée à l’analyse des facteurs qui influent sur la valeur des terres dans les différentes régions (modes d’irrigation, proximité d’engrais, machines et modes d’exploitation), tandis que les annexes du rapport fournissent des données se rapportant à la distribution de la propriété foncière entre diverses catégories de propriétaires58. Notons qu’à partir de cette date, l'Administration des contributions directes fait paraître une statistique annuelle de la distribution de propriété foncière, qui indique le nombre de propriétaires égyptiens et étrangers, classés selon l’étendue des terres possédées59. De même, l’enquête sur les valeurs locatives coïncide avec la mise en place d’une statistique annuelle de la superficie des terres consacrées aux différentes cultures60. En ce sens, l’entreprise de péréquation foncière s’accompagne de la production de statistiques sur l’agriculture, qui dépassent la simple question fiscale. L’information statistique générée au cours du cadastre et des opérations de péréquation fait en outre l’objet d’un usage politique. Elle est mobilisée par les hauts fonctionnaires britanniques au service d’un discours de progrès, comme on peut l’observer à la lecture du rapport annuel du Lord Cromer sur l’administration de l’Égypte et sur le « progrès des réformes ». Au fil de ses rapports, Cromer s’attache à démontrer, chiffres à l’appui, l’extension des superficies cultivées, l’amélioration du rendement et de la valeur des terres, ainsi que les effets bénéfiques de la « réforme fiscale » sur la population rurale dans son ensemble61.

3. Redistribution de l’impôt foncier et nouvelles disparités

39Le travail conduit au cours des années 1895-1896 ne constitue que la première étape de la péréquation de l’impôt foncier. La fixation des nouveaux taux d’imposition reste, quant à elle, conditionnée à l’avancement du cadastre, compte tenu de l’existence de contestations autour des délimitations des villages et des ḥawḍ-s, et de la nécessité d’une localisation des propriétés foncières62.

Figure 4. Plan cadastral du village de Wanīna al-Sharqiyya montrant la disposition des ḥawḍ-s et des parcelles.

40C’est à partir de 1899 que l’on procède à la nouvelle répartition de l’impôt foncier, ainsi qu’à l’élaboration des nouveaux registres fonciers et fiscaux63. Les travaux débutent dans les deux provinces où les opérations cadastrales sont les plus avancées, Sharqiyya et Buḥayra. Un projet de loi, soumis au Conseil législatif et à l’Assemblée générale, fixe les règles à suivre pour l’exécution de la péréquation : la moyenne de l’impôt dans chaque village est établie à 28,64 % de sa valeur locative moyenne, telle qu’estimée par les sous-commissions d’évaluation64. Le travail de répartition est confié à des commissions composées d’un représentant du ministère des Finances et de deux notables locaux, sur la base d’un nouveau tracé des ḥawḍ-s65. En une période marquée par une forte hausse de la valeur des terres et un fort développement du marché foncier, le texte législatif vise de surcroît à sécuriser les transactions foncières, en interdisant toute modification de l’assiette foncière avant l’expiration d’un délai de 30 ans.

41Les propositions émises par le gouvernement quant à la nouvelle classification des terres donnent lieu à diverses critiques. Une commission est constituée au sein de l’Assemblée générale – dont l’avis est, rappelons-le, uniquement consultatif – pour examiner le projet de loi. Les délégués se plaignent de n’avoir pas été consultés sur les modalités d’évaluation et soulignent la tentative de marginalisation des notables locaux dans les processus d’évaluation et de répartition de l’impôt66. Sur ce dernier point, ils réussissent d’ailleurs à faire céder le gouvernement : selon le projet de loi initial, la répartition de l’impôt dans chaque village était confiée à un expert du ministère des Finances, accompagné de deux ʿumda-s. Le texte définitif modifie cette composition : les commissions comptent désormais, outre le fonctionnaire envoyé du Caire et le ʿumda du village, deux autres ʿumda-s issus du même markaz (subdivision du gouvernorat), ainsi que deux cultivateurs désignés par les ʿumda-s67.

Figure 5. Extrait (traduction) d’un registre foncier (daftar misāḥa).

42Cependant, la principale objection des notables, qui reste sans effet, tourne autour du caractère « inéquitable » de la péréquation. Dans son rapport sur le projet de loi, la commission formée par l’Assemblée générale souligne :

La Commission a remarqué que l’évaluation de l’impôt à raison de 28.64 % ne cesse pas d’être une charge assez lourde pour les contribuables, considérant l’énormité des taxes originairement établies, la succession des changements atmosphériques affectant la culture et l’avilissement des prix des produits, ainsi que l’élévation dans la plupart des estimations de la valeur locative. Cependant, si l’estimation de la valeur locative des terres des Domaines avait été faite sur le même pied que celle des terres des habitants, il aurait été facile au gouvernement de donner aux impôts une évaluation inférieure à celle qui est actuellement établie ; dans ce cas, il y aurait eu une égalité générale, et un allègement des charges pesant sur la population. Il en eut été de même si l’on eut établi la valeur locative des terres de la Daïra Sanieh sur la même base que celle des terres des villageois68.

43L’examen des évaluations des valeurs locatives fait apparaître une différence de traitement entre les terres exploitées par les particuliers, d’une part, et celles appartenant aux Domaines de l’État et aux dāʾira-s, de l’autre. Si les premières avaient été évaluées par la commission présidée par Willcocks, les secondes – qui sont exploitées au bénéfice des créanciers de l’Égypte – font l’objet d’une évaluation séparée par les administrateurs britanniques et français de ces domaines. Or, la base de l’évaluation semble avoir été différente pour les deux catégories de terres : les chiffres examinés par l’Assemblée montrent que les valeurs locatives des terres appartenant aux Domaines et aux dāʾira-s sont comparativement plus faibles que celles évaluées par la Commission de péréquation69. Selon une évaluation a posteriori effectuée par cette dernière, le montant des valeurs locatives des terrains dāʾira-s s’élèverait à 718 000 L.E, tandis que les administrateurs de ces domaines les avaient évaluées à 462 000 L.E. Ces domaines fonctionnent comme des zones d’exception ou, selon l’expression de T. Mitchell, comme des « zones de souveraineté distincte70 », constituées en dehors du domaine de régulation étatique.

4. Conclusion

44La standardisation de la fiscalité foncière au cours des deux premières décennies de l’occupation passe, on l’a montré, par l’alignement des modes d’évaluation des terres imposées sur les critères appliqués au secteur agricole capitaliste. De manière liée, le cadastre et la réévaluation de l’impôt foncier – par les opérations d’évaluation et d’enregistrement qu’ils impliquent – contribuent à transformer la terre agricole en un actif financier71.

45Dans le même temps, les efforts de standardisation restent sous-tendus par des tensions et des contradictions internes liées à la gestion de la dette publique. De ce point de vue, si c’est la question de la dette publique qui avait été à l’origine du projet d’homogénéisation de l’impôt foncier, les modalités de sa gestion donnent elles-mêmes naissance, sur le terrain, à de nouvelles disparités. Loin de constituer un processus uniquement technique, la construction d’un « espace de commune mesure » est, en effet, un acte politique, lié à la fois à la notion d’égalité des statuts et de souveraineté politique.

46Enfin, si les opérations cadastrales et la péréquation de l’impôt foncier permettent le développement d’une expertise statistique au sein de l’appareil d’État, elles ouvrent la voie, par le même biais, à l’élargissement du dispositif de production des données, au-delà des questions financières et fiscales.