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La construction de l’invisibilité

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Margarita Sanchez-Mazas

Chapitre 3. Dilemmes et désarroi chez les professionnel-le-s

Texte intégral

1La suppression de l’aide sociale dans le domaine de l’asile a créé une situation inédite. Des personnes privées du droit de séjour ainsi que du droit de travailler sont prises en charge en raison même de leur privation de droits. Une telle prise en charge n’est nullement destinée à renforcer leur autonomie ou à mieux les équiper pour subvenir à leurs besoins. Bien au contraire, le système est conçu de manière à induire une dépendance étroite envers l’autorité octroyant l’aide et à produire des effets d’« affaiblissement » plutôt que de renforcement de la capacité d’agir (Sanchez-Mazas, Maggi et Roca, 2010), en contraste avec les nouvelles orientations des politiques publiques visant la construction de « capacités » chez les usager-ère-s (Genard, 2007). Ces effets, ainsi que, plus largement, les modifications législatives et la mise en place du dispositif d’aide d’urgence, ont suscité des réactions de la part des différent-e-s acteur-e-s du système, qu’il s’agisse de personnes chargées de l’octroi de l’aide, de travailleur-euse-s sociaux ou sanitaires ou de membres des œuvres d’entraide appelé-e-s à déployer diverses formes de soutien. Les un-e-s et les autres ont été des observateur/trice-s privilégié-e-s des processus que nous avons décrits dans le chapitre précédent concernant l’organisation cantonale de l’aide d’urgence. Outre les informations qu’ils/elles nous ont fournies concernant ces évolutions et que nous avons utilisées pour décrire les systèmes cantonaux, leurs commentaires et leurs avis apportent des éléments de compréhension sur les conditions d’existence et les réactions des personnes concernées par l’aide d’urgence, ainsi que sur les changements au niveau des pratiques professionnelles.

2Comme nous allons le voir, le rôle dévolu aux fonctionnaires, au personnel médical et aux travailleur-euse-s sociaux dans la mise en œuvre concrète de décisions prises au niveau politique les place parfois face à des conflits éthiques et des sentiments d’impuissance. Les analyses que nous présentons concernent les principales problématiques issues de la mise en place et du fonctionnement du système d’aide d’urgence dans les divers cantons. Celles-ci n’acquièrent pas le même poids selon les cantons étudiés, en raison de l’accès à l’information et aux informateur-trice-s très inégal dans les contextes considérés. L’existence de disparités importantes entre cantons, tant dans l’institutionnalisation locale de l’aide d’urgence qu’au niveau de l’orientation de la politique cantonale, du débat public et de l’implication des acteur-e-s, explique aussi le relatif déséquilibre que le/la lecteur/trice trouvera dans l’importance accordée à certaines thématiques attachées plus spécifiquement à un contexte cantonal ou à un autre.

1. Réponses des acteur-e-s genevois-e-s

Acteurs institutionnels : « Précariser le séjour des gens »

3Sur la base de la documentation analysée et des entretiens réalisés avec des représentants des principaux services administratifs impliqués dans le dispositif d’octroi de l’aide d’urgence, soit l’Hospice général, l’Office cantonal de la population (OCP), le Bureau d’aide au retour de la Croix-Rouge, la Ville de Genève, le Centre santé migrants, la Brigade des enquêtes administratives de la Police judiciaire (chargée de l’exécution des renvois), nous avons mis ici en évidence les principales réponses apportées par les acteurs institutionnels dans le contexte genevois.

4En ce qui concerne l’organisation institutionnelle, l’Hospice général et l’OCP sont les acteurs principaux du système et travaillent de manière coordonnée. L’OCP délivre l’autorisation d’aide d’urgence et l’Hospice général est chargé de la mise en œuvre, de l’application du dispositif d’aide d’urgence et de la mise à disposition des prestations. Comme nous l’a signifié l’un des représentants, l’OCP maintient toujours, lors du renouvellement de l’aide d’urgence, une pression et un contrôle en vue du départ, cherchant à convaincre les personnes de se présenter au Bureau d’aide au départ pour organiser leur retour, et les exhortant à collaborer à l’établissement de leurs documents de voyage :

On les revoit tous les cinq jours, c’est un gros travail, ils viennent se présenter, on essaye de les convaincre d’aller voir le Bureau d’aide au retour de la Croix-Rouge, on garde la pression, le contrôle, si on la lâche, on perd en efficacité et surtout on ne ferait plus notre travail qui est celui d’appliquer une loi. La loi dit de précariser le séjour des gens, de le réglementer davantage et ces gens vont finir par partir (GE_SPEC05).

5Le rôle central de l’OCP, précise le représentant, s’articule en effet autour du contrôle et consiste notamment en un travail d’enquête pour déterminer le pays de provenance des personnes NEM en cas de doute. En tant qu’acteur central du système, l’OCP a des contacts avec tout le réseau institutionnel, y compris les associations d’entraide qui seraient devenues, depuis l’implémentation du dispositif d’aide d’urgence, des partenaires à part entière, selon le représentant interviewé. Elles sont en effet consultées régulièrement dans le cadre de la Commission de consultation de l’asile, et l’OCP leur adresse parfois des personnes NEM qui sont dans des situations difficiles, ce qui était impensable auparavant du fait de leurs relations alors plus tendues et conflictuelles. Toutefois, malgré une volonté déclarée de maintenir un contrôle sur les personnes NEM pour organiser un départ contrôlé, les pressions exercées pour les inciter à partir ont aussi comme conséquence leur disparition du dispositif de l’aide d’urgence. Cet effet paradoxal est le résultat d’un système qui entend contrôler les personnes tout en reposant sur des incitations à partir qui finissent par se révéler insoutenables et les poussent à sortir de ce système, et donc à se soustraire au contrôle.

  • 1 Agent de la Société suisse de surveillance Securitas.

6Dans le cadre de l’aide d’urgence, c’est l’Hospice général qui met à disposition l’hébergement au foyer du Lagnon pour les hommes célibataires. Un Securitas1 et deux intendants sociaux s’occupent de la gestion du centre, de la vérification de la conformité de la liste d’occupation avec les renouvellements à l’OCP, et des contacts avec les autres partenaires (en particulier OCP, Bureau d’aide au départ, Centre santé migrants, associations d’entraide). Les intendants s’occupent aussi parfois du suivi social des personnes (rédaction de lettres, contacts pour l’hôpital, etc.) et de l’écoute, discutent avec elles de leurs problèmes, mais sans chercher à les convaincre de partir. Leur rôle remplace donc en quelque sorte celui qui relève de l’assistance sociale, qui n’est pas prévue pour les personnes frappées de NEM. Le Conseil d’Etat n’a pas répondu favorablement à la requête de l’Hospice général, qui demandait un appui social pour les personnes NEM en partant de l’idée qu’il s’agissait de personnes destinées à quitter rapidement la Suisse. Dans les entretiens réalisés avec des représentant-e-s de l’Hospice général, il apparaît que l’entrée en vigueur du dispositif d’aide d’urgence a comporté des changements certains au niveau des pratiques professionnelles :

Pour moi, ça a été difficile, la suppression de l’aide sociale aussi, car quand j’ai commencé à travailler à l’Hospice, j’étais à la porte d’entrée, et malgré les conditions difficiles (les gens dans les sous-sols, dans les baraques en bois), les gens savaient qu’ils allaient vers quelque chose de mieux. Ici, maintenant, c’est la porte de sortie. J’ai changé complètement. Maintenant, on ne peut plus rien leur offrir (GE_SPEC03).

7Les représentants de l’Hospice général interviewés considèrent que le système est en porte-à-faux avec la vocation première de leur institution, qui est d’accueillir les requérant-e-s et de les aider à s’intégrer. Pour ces représentants, les moyens mis à disposition pour l’aide d’urgence sont considérés comme limités et en dessous du minimum nécessaire pour pouvoir garantir une assistance convenable. Il ressort ainsi des entretiens avec ces acteurs que ces facteurs rendent leur travail ingrat et la position de l’Hospice général difficile, non seulement pour les personnes qui travaillent à l’aide d’urgence, mais aussi en raison de la manière dont leur action est perçue de l’extérieur. Lors des entretiens, plusieurs acteurs institutionnels ont relevé l’inadéquation des prestations de l’aide d’urgence pour une longue période, dans la mesure où l’hébergement et la nourriture prévus par le dispositif ne peuvent être considérés comme acceptables que pour une période d’un mois au maximum, comme cela était prévu initialement.

8Le Bureau d’aide au départ de la Croix-Rouge, mandaté depuis 1986 par le Conseil d’Etat en vue d’orienter les personnes du domaine de l’asile (et les personnes sans statut légal) et de les accompagner dans leur décision de préparer leur retour, organise au foyer du Lagnon des séances d’information sur les prestations d’aide au départ. Depuis l’entrée en vigueur du dispositif d’aide d’urgence, la pression exercée par l’OCP sur ce bureau s’est renforcée, pour convaincre le plus possible ces personnes d’organiser leur retour de manière volontaire. Le travail du Bureau d’aide au départ est devenu plus difficile qu’auparavant dans la mesure où il est désormais intégré au système de dissuasion appliqué sur les personnes frappées de NEM pour les convaincre de partir. Comme l’avance l’un des représentants de ce bureau, il est difficile de répondre aux demandes de l’OCP, la mission de la Croix-Rouge étant basée sur des valeurs humanitaires et le respect du caractère volontaire du retour.

  • 2 Parmi ces volontaires, la plupart sont des personnes NEM d’autres cantons envoyées par la police, (...)

9La mise en avant de la dimension volontaire du retour crée donc parfois des tensions avec l’OCP, qui souhaiterait que le Bureau d’aide au départ exerce davantage de pression sur ces personnes pour les induire à collaborer à un départ volontaire. Les mesures d’aide au départ, prévoyant CHF 1000.- comme aide individuelle de base plus CHF 3000.- comme aide complémentaire pour un projet de réinstallation, ont très peu d’incidence sur les personnes NEM, qui sont extrêmement réticentes au retour volontaire (voir chapitre 7). Malgré les invitations personnalisées par courrier, en particulier pour les personnes enregistrées à l’aide d’urgence, environ la moitié d’entre elles seulement prennent un rendez-vous pour recevoir des informations sur les prestations, et un nombre insignifiant d’entre elles (moins de cinq par année depuis 20042) accepte un retour volontaire, celui-ci étant lié principalement à des raisons personnelles (raisons familiales, décès dans la famille, état d’épuisement). Ces éléments transparaissent de ce passage :

L’effet que cela a eu, c’est pour nous un problème dans la manière d’être perçus. Du moment où la loi est devenue plus restrictive, les gens se sont dit : « Ah ! Il faut faire attention, même si on va au Bureau d’aide au départ, on nous coince et on nous oblige à partir. » Donc, notre travail s’est compliqué. On observe aussi plus de réticences de la part de nos clients, qui viennent ici en bout de course, lorsqu’ils ont tout épuisé. Avant, ils étaient plus enclins à se dire : « Je vais aller voir si un jour je dois partir, comme ça j’aurai déjà fait la démarche. » […] Les gens venaient donc plus librement nous voir. A partir de cette date, de cette restriction, on a eu plus de peine à faire notre travail de conviction. On dit toujours que la pression sur les gens, le fait d’être mis sur le départ, n’aide pas la décision de partir de manière volontaire (GE_SPEC04).

10Dans les propos de cet acteur transparaît l’idée que contraindre les personnes peut avoir comme effet contraire de ne pas les aider à prendre la décision de partir, un phénomène que nous analyserons de manière plus approfondie au chapitre 7.

11Parmi les difficultés soulevées par les divers acteurs institutionnels, figure en particulier celle de l’obtention de documents de voyage, même pour les personnes qui se déclarent volontaires, faute d’identification ou d’accord avec les pays d’origine. Lorsque les documents de voyage ont pu être établis et que la personne refuse un départ volontaire, le canton effectue les renvois sous la contrainte. C’est en principe l’OCP qui décide de l’exécution des renvois et, le cas échéant, de la détention des personnes concernées dans le centre de détention administrative de Frambois. Comme le mentionne un représentant de l’OCP, la plupart des personnes NEM à l’aide d’urgence disparaissent du système dès que les documents sont établis ou en passe de l’être, et la procédure de renvoi sous la contrainte est dans ce cas appliquée dès que la personne fait l’objet d’un contrôle de police :

Là, il n’y a plus de laxisme, c’est l’application des mesures de contrainte, et il sera détenu en attendant à Frambois, là, on ne tergiverse plus. Mais je n’ai pas d’intérêt à mettre à Frambois quelqu’un qui n’est pas identifié, on n’a pas de place, et ce n’est pas utile, la personne ne va pas collaborer parce qu’elle est en prison. En général, cela ne dépasse pas les trois mois, et même si on peut aller jusqu’à 24 mois, à Genève, ce n’est pas appliqué. La moyenne 2006 était de 38 jours (GE_SPEC05).

  • 3 Rapport établi sur la base d’une évaluation effectuée par le Contrôle parlementaire de l’administr (...)

12A Genève, la mise en détention en vue du renvoi sous la contrainte est ainsi prononcée en principe lorsque les documents de voyage ont été établis, alors que d’autres cantons l’ordonnent avant l’établissement des documents. Genève prône ainsi les détentions courtes, allant en cela dans le sens démontré par les résultats du rapport de la Commission de gestion du Conseil national3, selon lesquels plus la détention est longue, moins les chances de renvoi sont avérées et plus cela coûte cher. En ce qui concerne les problématiques soulevées dans l’exercice de ses fonctions, un représentant de la Brigade des enquêtes administratives de la Police judiciaire, chargée de la gestion des renvois, souligne que Genève est un canton qui ne fait pas d’acharnement, de sorte qu’il y a parfois une tension entre le travail d’exécution des renvois et le climat politique plus « laxiste ». Ce laxisme serait, selon lui, à l’origine d’un certain attrait de Genève pour les personnes NEM d’autres cantons, y compris les délinquants :

Il y a pas mal de NEM qui proviennent d’autres cantons, c’est une ville attractive, c’est la ville suisse où la justice est plus clémente, les NEM qui ont choisi la délinquance ont plus d’opportunités ici et s’ils sont attrapés, ils ont plus de probabilités d’obtenir clémence de la part de la justice. La prison est pleine, on emprisonne moins. Il y a aussi moins de renvois que dans une ville comme Zurich, où il y a plus de place dans les prisons ; on applique les renvois de manière plus restrictive, ils renvoient tout ce qu’ils peuvent renvoyer. A Genève, c’est plus délicat, on renvoie avec plus de parcimonie. […] Les NEM savent qu’à Genève, ils ont moins de chances d’être détenus en vue du renvoi. Genève a fait un choix politique d’être un canton relativement laxiste et accueillant, maintenant c’est à Genève d’assumer ce choix, avec un surplus de délinquance dû en partie à ce choix politique, que l’on constate (GE_SPEC07).

13Outre l’identification des pays d’origine des personnes et l’obtention de documents de voyage, les difficultés auxquelles la brigade est confrontée sont liées au rapatriement, car les personnes NEM font souvent opposition au moment de l’embarquement, si bien que les compagnies refusent de les prendre. Reste alors la solution des vols spéciaux, qui demeurent limités en raison des coûts élevés, ou l’emprisonnement à Frambois.

Professionnel-le-s de la santé et du social : « C’est quand même intenable pour le canton d’offrir de l’assistance à tous les NEM de la Suisse »

  • 4 Les cas vulnérables logés dans d’autres établissements ont la même affiliation à la caisse-maladie (...)

14Dans le domaine de la santé, les personnes à l’aide d’urgence bénéficient des soins de santé dispensés par le Centre santé migrants (CSM) des HUG, la seule différence avec les autres requérant-e-s étant que les personnes NEM passent d’abord par un système de gate-keeping, c’est-à-dire par un service infirmier qui les adresse ensuite à des médecins ou à des spécialistes en cas de besoin avéré. Dans la première phase d’implémentation du dispositif d’aide d’urgence, les personnes frappées de NEM étaient prises en charge par l’Unité mobile des soins communautaires, qui s’occupe des personnes sans statut légal. Dès juillet 2006, le mandat de prise en charge a été confié au CSM, qui avait davantage d’expertise dans le domaine des requérant-e-s d’asile. Le mandat du CSM concerne exclusivement les personnes NEM du canton qui sont inscrites à l’OCP, bénéficient de l’aide d’urgence et sont hébergées au foyer du Lagnon4. Cependant, nombre de titulaires de NEM passé-e-s dans la clandestinité ou provenant d’autres cantons qui ne connaissent pas de structures comparables, consultent le CSM. Le personnel médical se trouve ainsi devant un problème éthique, obligé d’établir l’identité et le statut de personnes en situation clandestine, voire de les refuser. Le dilemme est particulièrement aigu si une intervention lourde ou coûteuse doit être envisagée.

15Dans la pratique, les personnes sont en général soignées, mais des démarches sont envisagées en vue de l’identification de la personne à l’OCP, cela pour établir de quel canton elle provient. Les professionnel-les du CSM sont ainsi amené-e-s, en raison du mandat qu’ils/elles ont reçu, à intensifier les contacts avec l’OCP en vue du contrôle de la personne, ce qui ne se concrétise toutefois que si cette dernière donne son accord. Bien que, dans la pratique, les contacts avec l’OCP soient jugés positifs et que les personnes NEM du canton qui sont sorties du système soient en général facilement insérées à nouveau dans le dispositif d’aide d’urgence, la situation pose des problèmes aux collaborateur-trice-s du CSM, que la représentante du CSM interviewée décrit en ces termes :

On s’est rendu compte que chez nous arrivent beaucoup de NEM clandestins, qui ont été NEM et qui ne se sont pas inscrits à l’OCP, ou alors d’autres cantons. On est embêtés avec ça. Pour l’instant, nous ne faisons pas trop de différence. Pour la consultation infirmière, tout le monde peut venir, NEM officiel et non officiel, d’autres cantons. S’il y a besoin d’une consultation médicale plus poussée, voire une hospitalisation aussi, car beaucoup de NEM d’autres cantons arrivent ici depuis les urgences, pour des problèmes parfois graves, là on est un peu plus embêtés car notre mandat, le canton le dit clairement, c’est d’organiser la santé des NEM du canton. On se dit : « Pourquoi on devrait payer pour l’hospitalisation des NEM d’autres cantons ? » et on ne sait pas très bien quoi répondre. Ce que j’ai fait récemment est demander à notre commission d’éthique de l’hôpital de me donner un avis par rapport à cela, et j’ai cité plusieurs questions, par exemple : « Est-ce qu’on doit refuser des soins à ces gens-là ? » et « Comment puis-je le faire, car en tant que médecin on m’a appris à ne refuser les soins à personne », « Est-ce qu’il y a pas un risque de faire une différence par rapport aux clandestins ? » car le niveau de soins par rapport aux clandestins est vraiment bon à Genève. Car il y a des personnes qui se déclarent clandestines et on découvre qu’elles ont été NEM à un certain moment, et là, il y a une différence de traitement. […] Le seul moyen de le savoir est d’appeler l’OCP qui peut nous dire : « Oui, il a été NEM dans tel canton »… Est-ce qu’on doit faire cette démarche de contrôle à l’OCP ? Cela pose aussi un certain nombre de problèmes. Pour l’instant, je n’ai pas de réponse. […] Moi-même, je ne suis pas au clair sur ma position de médecin, mais c’est quand même intenable pour le canton d’offrir de l’assistance à tous les NEM de la Suisse. Ce n’est pas une position simple au plan médical (GE_SPEC11).

16En raison de l’attractivité du canton, environ une dizaine de personnes frappées de NEM d’autres cantons sont, au moment des entretiens, soignées pour des problèmes de santé graves par les structures de soins cantonales. Parfois ces personnes sont soignées à plusieurs reprises, car généralement elles reviennent à Genève après leur transfert dans le canton où elles ont été attribuées. Cette situation serait assez particulière à Genève, selon la personne du CSM interrogée, car les collègues d’autres cantons ne se confrontent pas à cette problématique. Notons à ce propos que le remboursement des factures fait fréquemment l’objet de problèmes. Des contacts sont pris avec le canton en question pour attirer son attention sur l’obligation de payer les factures et pour reprendre en charge la personne qui sera renvoyée dans le canton.

17Finalement, en ce qui concerne la Ville de Genève, elle intervient dans le système par le biais du Service social de la Ville (Secteur exclusion) qui gère deux structures de jour (Centres sociaux rive gauche et rive droite) et un hébergement d’urgence pendant l’hiver, ouverts à tous et sans interrogation sur le statut des personnes. Les centres de jour offrent des repas gratuits deux fois par jour, une structure d’accueil et d’écoute, de même qu’un accompagnement social. Le lieu est fréquenté par des personnes suisses et étrangères en situation de précarité (AI, personnes à l’Hospice général, personnes relevant du domaine de l’asile, sans-papiers). La Ville avait exprimé de fortes préoccupations au moment de l’entrée en vigueur de la suppression de l’aide sociale pour les personnes NEM, prévoyant une hausse importante de la fréquentation de ces lieux. Pour mieux connaître la proportion de personnes NEM recourant à ces structures depuis l’entrée en vigueur du système, la Ville, au moment des entretiens, avait l’intention de mandater une étude visant à établir les parcours et les statuts des personnes qui fréquentent les lieux qu’elle met à disposition :

On veut faire une étude sur les parcours des gens qui viennent dans nos structures et voir combien il y a de NEM. Ce qui est difficile, c’est que les gens préfèrent dire qu’ils sont clandestins plutôt que NEM, par peur, par honte, je ne sais pas. Ça a été très stigmatisé à un moment donné. Deux fois, on a insisté pour savoir les parcours, et c’est seulement au bout d’un long moment que la personne a osé dire qu’elle était NEM. Il a fallu rassurer cette personne (GE_SPEC16).

18Or, selon les résultats de cette étude (Evaluanda 2008), publiée après la période des entretiens, l’augmentation du nombre d’usager-ère-s des clubs sociaux de la Ville ne semble que marginalement être le fait de personnes frappées de NEM. Mais, comme le précise ce répondant, celles-ci ont tendance à ne pas faire état de leur statut en raison de la stigmatisation sociale qui lui est rattachée et se déclarent plutôt clandestines. Dès lors, il est difficile d’évaluer avec certitude l’impact du changement de système sur la hausse de fréquentation des centres. Une augmentation générale de personnes sans statut légal est cependant observée par les collaborateur-trice-s de ces structures de la Ville. Parmi celles-ci on trouve des personnes du domaine de l’asile (NEM et déboutées) ou encore des personnes sans statut légal qui ne passent plus par l’asile depuis les nouvelles dispositions, comme il ressort de ce passage :

Concrètement, on a des discussions autour de cette question avec des gens qui nous disent qu’ils ne vont pas déposer de demande d’asile car ils ne l’obtiendraient pas. Ils sont au courant qu’il y a des nouvelles lois, évaluent leurs possibilités et renoncent. Pour les Maghrébins, c’est surtout le cas (GE_SPEC16).

19Les collaborateur-trice-s de ces structures de la Ville déclarent discuter avec les personnes sans statut légal de leur parcours, de leur vécu et des solutions possibles, tout en les confrontant à la question du retour. Les personnes sont aussi dirigées vers des associations d’entraide, surtout pour des questions juridiques, en particulier s’il s’agit de personnes déboutées de l’asile qui ne se sentent pas suffisamment écoutées dans leur demande. Notons à ce niveau que le travail mené par les collaborateur-trice-s de la Ville leur pose parfois des problèmes éthiques assez importants, en particulier parce qu’il contribue à maintenir les personnes dans des situations de précarité sans pouvoir résoudre leurs problèmes, comme le souligne un représentant interviewé :

Notre grande difficulté, c’est d’accueillir des situations avec le risque de maintenir la personne dans cette situation car on n’a rien d’autre à proposer qu’un lieu quelque part dans la ville et à manger, plus notre présence, mais au-delà, il y a peu d’alternatives. Qu’est-ce qu’on peut faire ? On a des tensions éthiques assez fortes, qu’est-ce que cela veut dire d’accueillir la personne dans cette situation, et la maintenir dans cette situation, tout en sachant que plus on la garde dans cette situation, moins elle bougera. On n’a pas de réponse à cela, on est impuissant. On n’a pas la prétention de relever ce défi, mais cela pose des questions graves (GE_SPEC16). Plusieurs interlocuteur-trice-s estiment par ailleurs que l’attractivité de Genève en matière de structures d’accueil d’urgence pose des problèmes importants au niveau des coûts occasionnés, bien qu’il ne soit pas question de remettre en cause le principe d’ouverture des structures d’urgence.

2. Réponses des acteur-e-s vaudois-e-s

Acteurs institutionnels : « On doit appliquer une loi pour laquelle on n’a pas voté »

20Pour rendre compte des réactions des milieux institutionnels du canton de Vaud, nous avons pris en compte, en plus de la documentation analysée, les réponses et les arguments d’acteurs institutionnels et associatifs qui sont particulièrement concernés par le dispositif mis en place et qui contribuent à son évolution. Sur le plan institutionnel, nous avons considéré les positions de plusieurs représentant-e-s de l’EVAM occupant des fonctions distinctes (responsable de secteur et de l’aide d’urgence, responsable des assistant-e-s sociaux à l’aide d’urgence, deux assistantes sociales, une personne chargée de la communication). Les entretiens ont notamment porté sur la mise en place du dispositif d’aide d’urgence et son évolution, ainsi que sur les changements survenus dans les pratiques professionnelles suite à l’introduction des nouvelles dispositions pour les personnes frappées de NEM, puis pour les personnes déboutées. Les actions menées par les représentant-e-s du monde associatif seront évoquées ici au niveau de leur impact sur l’évolution du dispositif et des réactions qu’elles ont suscitées chez les acteurs institutionnels, mais elles seront reprises de manière plus approfondie dans le chapitre 6 consacré aux actions de lutte et de solidarité.

21Rappelons que lorsque les mesures législatives concernant les personnes NEM entrent en vigueur en avril 2004, la FAREAS est déchargée de l’assistance aux célibataires frappés de NEM, qui passe à la Ville de Lausanne jusqu’en août 2005 et revient à la FAREAS suite au jugement du TA (voir chapitre 2). Cependant, comme il ressort des entretiens réalisés avec des représentant-e-s de l’EVAM, ce passage a été difficile à vivre pour les collaborateur-trice-s de l’ex-FAREAS, principalement parce qu’il s’agissait de mesures auxquelles ils/elles ne souscrivaient pas et à l’égard desquelles ils/elles étaient, au contraire, très critiques. Ces réactions semblent avoir été encore plus fortes lorsque la suppression de l’aide sociale s’est étendue aux personnes déboutées, dans la mesure où cette suppression a touché des personnes vivant en Suisse depuis plusieurs années et des familles avec des enfants déjà très bien intégrés. C’est d’ailleurs ce qui aurait motivé une partie des collaborateur-trice-s à quitter leurs fonctions, celles-ci n’étant plus en accord avec leurs valeurs personnelles. Quelques-uns de ces aspects ressortent explicitement du témoignage d’une représentante de l’EVAM :

Je suis arrivée en juin 2004, la loi était déjà entrée en vigueur, je n’ai pas vu ce qui a précédé. J’ai senti au niveau des collaborateurs qui étaient là depuis longtemps qu’il y avait une transition, qu’on passait d’un régime à un autre, et cela a été dur pour les collaborateurs de gérer ce passage, c’est difficile de voir des gens qui perdent leur droit à des prestations. La plupart des gens qui s’engagent dans l’asile ont des sentiments ouverts envers les étrangers, et lorsqu’ils doivent appliquer des lois de plus en plus dures, c’est difficile. Je suis convaincue que l’immense majorité des collaborateurs a voté contre les nouvelles lois sur l’asile et sur les étrangers, et maintenant c’est nous-mêmes qui devons appliquer ces lois. Il y a donc conflit interne entre nos propres convictions et notre devoir, qui est un devoir d’établissement public, avec une mission confiée par l’Etat et avec de l’argent public. On doit appliquer une loi pour laquelle on n’a pas voté, ce n’est pas évident. Si l’on n’est pas d’accord, on doit quand même continuer à travailler. La seule chose qu’on pourrait faire pour marquer son opposition serait de déposer sa démission. Il y a eu des démissions, certes, mais peut-être aussi liées à la réorganisation interne, même si certains ont démissionné car ils ne retrouvaient plus l’esprit qui était là avant (LA_SPEC03).

  • 5 Des améliorations telles qu’un choix de trois types de sandwichs à midi, le choix de deux féculent (...)
  • 6 L’article 14 al. 2 de la loi fédérale sur l’asile (LAsi) dispose que sous réserve de l’approbation (...)

22Des améliorations au niveau des conditions de vie dans les centres ont été progressivement introduites suite au rôle d’intermédiaire du Point d’Appui et grâce aux observations menées sur le terrain par la responsable de secteur et de l’aide d’urgence (en fonction depuis 2007). S’entretenant régulièrement avec les résidents des centres, elle récoltait leurs demandes afin de les discuter ensuite avec le groupe projet, qui décidait de l’introduction des améliorations proposées selon la marge de manœuvre possible5. Les représentant-e-s de l’EVAM interrogé-e-s jugent la collaboration avec le Point d’Appui comme très positive. L’association est en effet considérée comme un interlocuteur privilégié et collabore de manière rapprochée avec les assistant-e-s sociaux dans les centres d’aide d’urgence (par exemple, en cas de demandes de transfert, soutien à l’élaboration de dossiers en vue d’une demande de régularisation selon l’article 14 LAsi6, soutien administratif en vue du mariage). Les assistantes sociales interrogées jugent l’appui de cette association incontournable, étant donné leurs limites d’action.

Assistance sociale : « C’était sans tenir compte de la détresse humaine »

23La dimension d’assistance sociale à l’aide d’urgence a été réintroduite à l’occasion de l’extension du régime aux requérant-e-s débouté-e-s. Cette réintroduction a été proposée par l’EVAM suite à son expérience avec les personnes NEM lors des années 2006-2007 et a été acceptée par le Conseil d’Etat. Selon certains témoignages, ce dernier aurait été plus sensible aux risques de précarité de la population des requérant-e-s débouté-e-s, étant donné l’importance numérique des personnes concernées et leur composition (davantage de familles, femmes seules avec enfant/s). On estime à ce niveau que les personnes NEM ont joué en quelque sorte le rôle de précurseurs du dispositif d’aide d’urgence actuel, et que les manques observés lors du régime les concernant, notamment l’absence d’un suivi social et psychosocial malgré les situations de grande détresse pouvant conduire à l’émergence de problèmes de santé psychique et/ou physique importants, ont pu être palliés, au moins en partie, dans le nouveau système. Un représentant de l’EVAM décrit en ces termes le processus ayant abouti à la réintroduction des assistant-e-s sociaux :

Avant le 1er janvier 2008, avec le régime des NEM exclusivement, il n’y avait pas d’assistants sociaux à l’aide d’urgence. Avec l’arrivée des déboutés, on a mis sur place un système de suivi social pour NEM et déboutés. C’est le canton qui a été plus sensible aux risques de précarité d’une plus grande population. Quand il n’y avait que quelques NEM, ça ne posait pas de problème. C’était aussi une volonté de notre part au niveau social de ne pas laisser sans rien les déboutés, mais ce qu’on offre au niveau social est le minimum. Avant les NEM étaient une population à part, on savait que les NEM étaient à Vennes, il n’y avait pas non plus de demande de leur part, ils étaient presque en dehors du système, à part, et les sociaux n’avaient pas de connaissances. C’était aussi important d’avoir cette population NEM pour anticiper ce qui allait se passer avec les déboutés. Les NEM étaient un peu les précurseurs, après on a pu mieux réagir et mettre en place un système plus adéquat, grâce à l’expérience avec les NEM. On voyait que la structure en elle-même fonctionnait, avec les agents de sécurité et l’intendant, mais c’était sans tenir compte de la détresse humaine que ces gens pouvaient avoir dans ces structures (LA_SPEC04).

24Les assistant-e-s sociaux à l’aide d’urgence, bien que n’ayant pas suivi de formation longue spécifique pour ce rôle, ont été sensibilisé-e-s par une journée de formation sur le deuil et sur l’alcoologie, et ont un cahier des charges qui définit leurs tâches. Parmi celles-ci figure au premier plan l’entretien motivationnel d’entrée avec les migrant-e-s NEM et débouté-e-s, visant à expliquer à la personne sa situation, ce que signifie, dans le cadre de sa procédure, le fait qu’elle soit à l’aide d’urgence et ce que la Suisse attend d’elle, c’est-à-dire qu’elle organise son départ. Leur rôle n’est pas celui de convaincre les personnes de partir, mais de leur expliquer de manière claire leur situation et de les informer sur les prestations de l’aide au retour. Les autres fonctions sont l’accompagnement dans le deuil, l’écoute et la prévention des cas susceptibles de déboucher sur des problèmes de santé, de détresse profonde, de violence ou de maltraitance sur les enfants (pour les familles ou les femmes seules avec enfants). La fonction de prévention est considérée comme très importante, comme le souligne dans ce passage une représentante qui travaille dans un centre pour familles et cas vulnérables :

Il ne faut pas oublier que c’est des situations extrêmes, et à la moindre lettre qu’ils reçoivent, ils paniquent, il y a des conflits, tout devient source de stress. Et on est très sollicitées, aussi pour les petits problèmes, qui peuvent devenir plus importants. C’est ça qui est important, on est dans un milieu où la vulnérabilité est extrême et tout peut être source de stress, de conflit. Ça peut prendre des dimensions immenses si on n’agit pas assez vite, en clarifiant ce qui s’est passé, en cherchant avec eux des solutions ; on les implique aussi pour montrer qu’on est là pour ça, si à un moment donné la détresse devient importante. Il faut être attentif à ces situations, si on sent que les personnes peuvent plonger dans des états de détresse grave. C’est dans notre cahier des charges aussi, dépister les situations avant que cela devienne grave, et aiguiller vers les services, ou avertir les organisations. Par exemple, pour les enfants, on essaye de dépister s’ils peuvent avoir des problèmes ou autre. […] Je suis là pour écouter, pour permettre de déposer tout ce qu’il y a sur le cœur. J’ai un peu trouvé mon rôle psychosocial dans le cahier des charges, même si parfois ce n’est pas facile (LA_SPEC02).

25En ce qui concerne les problématiques liées à leur fonction, des conflits entre les opinions, les valeurs personnelles et les conséquences de la loi existent, bien que les personnes concernées déclarent avoir accepté cette fonction en connaissance de cause. Leur motivation est surtout d’essayer de soulager le plus possible la détresse des personnes à l’aide d’urgence, en s’informant sur les marges de manœuvre possibles, en particulier dans le domaine de la santé et de l’école. Cela n’empêche pas qu’il y ait parfois frustration par rapport aux limites de l’aide d’urgence, comme il ressort d’un entretien avec un représentant :

C’est souvent la frustration de l’assistante sociale, qui voudrait offrir certaines prestations mais qui ne peut pas, car c’est en dehors de ses tâches, ou car il n’y a pas d’argent. Surtout par rapport aux enfants, aux personnes âgées, l’accès aux soins. Il faut soit trouver des solutions, en faisant remonter jusqu’en haut, soit, si on ne peut pas, et c’est aussi mon rôle d’expliquer, de faire prendre conscience de la limite de nos compétences. Lorsque l’assistante sociale se confronte à ces barrières de compétences ou financières, c’est là d’où ressort la frustration (LA_SPEC04).

26Au niveau du dispositif d’aide d’urgence, les représentant-e-s de l’EVAM interrogé-e-s soulignent qu’il s’agit d’un concept en évolution, sujet à modifications en fonction de la marge de manœuvre possible. Bien que l’EVAM ait contesté des reproches jugés sans fondement (la nourriture ayant été soumise à l’analyse d’une diététicienne l’estimant correcte du point de vue nutritionnel), dès août 2008, les repas sont plus variés, plus copieux et servis sur assiette (au lieu des barquettes préemballées), et préparés par des personnes au bénéfice d’une admission provisoire dans le cadre du programme d’occupation « cuisine ».

Action institutionnelle et militantisme : « Pour certains, c’est inhumain, pour d’autres, on en fait trop »

27Une représentante de l’EVAM estime positif le fait que les député-e-s se rendent compte des réalités du terrain et qu’il y ait un intérêt de leur part pour la situation de ces personnes :

Il y a aussi les députés qui sont venus faire un tour sur le terrain. Il y a des groupes qui se rendent compte de la réalité des personnes à l’aide d’urgence. Le groupe qui est venu, c’est parti d’une protestation qu’il y a eu de gens devant le Grand Conseil. La dernière fois, mardi dernier, il y a une délégation de députés qui ont demandé de discuter avec des NEM et déboutés. C’est très bien, ils se rendent compte de la réalité. Après, on a aussi des groupes qui ne sont pas députés, parfois assez extrémistes aussi, ils se retournent aussi contre nous. Pour certains c’est inhumain, pour d’autres on en fait trop, comme l’UDC (LA_SPEC02).

28Cependant, les attaques répétées subies par l’EVAM – qu’il s’agisse de revendications de résidents, d’articles de presse reportant, parfois de manière imprécise, les conditions de vie dans les centres ou de communications de la Coordination Asile Vaud – sont vécues difficilement par ses collaborateur/trice-s, qui considèrent que ces collectifs plus militants s’attaquent au système et aux lois en vigueur via le fonctionnement de l’EVAM. Une représentante mentionne explicitement que, suite à ces dénonciations, l’EVAM a pu entrer en matière sur certaines modifications, mais que pour les questions de sécurité, il s’agit d’appliquer la législation en vigueur et les consignes reçues par le Conseil d’Etat, comme en témoignent ces propos :

Les membres de la Coordination Asile sont des militants, ils nous accusent de pas en faire assez, et pour l’EVAM et ses collaborateurs, c’est difficile, car nous sommes attaqués de toutes parts, par l’extrême gauche car on ne fait pas assez, et par l’extrême droite car on en fait trop. Mais moi, je comprends très bien leur rôle, qui est de dénoncer. Parfois c’est un peu caricatural, ils se trompent, ils ne connaissent pas bien la réalité du terrain, mais ils travaillent avec leur cœur, il y a besoin de ça dans une démocratie, ils demandent beaucoup pour obtenir un petit peu, et cela fait partie du système démocratique d’avoir des gens qui sont indépendants des institutions. […] C’est vrai que cela ne fait pas plaisir aux collaborateurs de l’EVAM d’être traités de « fachos ». Mais la critique est dirigée vers les conditions de vie dans les centres, ils trouvent que la dignité humaine n’est pas respectée. Dans les centres, il y a des agents de sécurité, mais pourquoi ? Parce qu’on ne veut pas qu’il y ait du squat. Pour obtenir l’aide d’urgence, il faut passer au SPOP et obtenir une autorisation. L’Etat nous demande de contrôler ça, donc on doit le faire. Après, il faut être sûr qu’il n’y a pas de drogue ou d’armes, on ne fouille pas le corps, mais si la personne a un sac, on lui demande de l’ouvrir. Il peut arriver que sur un soupçon il y ait des fouilles plus approfondies, mais ce n’est pas systématique. Les associations y voient un truc policier, où l’on traque les gens, où on les met toujours dans une situation d’instabilité, ce qu’ils dénoncent car ils trouvent que c’est trop (LA_SPEC03).

29Les relations entre l’EVAM et la Coordination Asile Vaud sont ainsi devenues assez conflictuelles. Comme le déclarent des représentant-e-s de l’EVAM interrogé-e-s, le système d’aide d’urgence est un dispositif qui n’a pas été conçu pour qu’on s’y installe, mais pour dissuader les gens d’y rester. Le fait que des personnes NEM soient à l’aide d’urgence depuis le début du système et que les personnes déboutées ne partent pas progressivement comme cela était supposé au début, appelle en effet des réponses plus adéquates qu’il s’agit d’étudier dans le cadre du groupe de travail en question. Le constat qui a été opéré est que le système mis en place peut en effet contribuer à porter atteinte aux droits humains, en particulier en matière de dégradation de la santé psychique et physique des résidents, ainsi que d’atteinte à leur dignité. Les collaborateur/trice-s de l’EVAM ont été convié-e-s à une journée de formation en septembre 2008 pour exprimer les difficultés liées à leur travail à l’aide d’urgence et élaborer des propositions d’amélioration quant à leurs pratiques professionnelles. Une sensibilisation visant à mieux gérer les situations de crise et à respecter les droits fondamentaux des personnes a été organisée. Le concept de l’aide d’urgence a été considéré comme susceptible d’une évolution tenue pour nécessaire par les associations actives sur le terrain, y compris le Point d’Appui, qui estiment indispensable de revoir l’application de la LARA et de la LAsi afin d’améliorer le sort des personnes NEM et déboutées.

3. Réponses des acteur-e-s alémaniques

Acteurs institutionnels zurichois : « Ici, il y a surtout des personnes pour lesquelles on a tout essayé et que l’on n’arrive pas à renvoyer »

  • 7 Cf. aussi la circulaire de l’ODM à l’adresse des autorités cantonales du 24 mars 2004 : S’agissant (...)

30La responsabilité et le financement des structures d’aide d’urgence incombent exclusivement au canton (et non aux communes), qui veille à séparer de manière conséquente les catégories de personnes sans droit de séjourner en Suisse de celles qui sont encore en procédure d’asile, précisément pour assurer un traitement clairement distinct. Cette distinction correspond à la volonté du législateur national7 et est motivée par le souci d’éviter un effet « attractif » de l’aide d’urgence, sinon pour assurer un signal incitatif au départ pour les bénéficiaires et dissuasif pour les bénéficiaires potentiel-le-s. A propos de ces prérogatives cantonales, un de nos répondants apporte quelques précisions :

Lors de la mise en pratique du concept « NEM-arrêt de l’aide sociale », le canton de Zurich a rapidement décidé d’organiser lui-même l’aide d’urgence. Ce serait normalement la tâche des communes, mais c’est toutefois le canton qui doit payer (selon la loi sur l’aide sociale), parce qu’il est responsable des étrangers qui sont là depuis moins de dix ans. Le canton voulait éviter que les communes mettent en pratique des modèles de prise en charge différents et voulait garantir une égalité de traitement. C’est dans ce but qu’il a réaffecté quelques centres de transit en centres d’aide d’urgence (ZH_SPEC02).

31Ainsi, si le cadre réglementaire général est décidé par le canton, l’autonomie relative dont disposent les centres peut poser un certain nombre de problèmes dans la mesure où des besoins fondamentaux, relevant notamment de la santé, ne font pas l’objet d’une couverture de base, comme l’évoque ce spécialiste :

Il y a des différences suivant que l’on soit dans un centre géré par l’ORS ou par la Coordination Asile de Winterthour. L’ORS est une organisation privée et ses standards sont plus bas. La Coordination Asile de Winterthour traite correctement les gens. L’ORS prête par exemple moins l’oreille aux problèmes médicaux. Les personnes n’ont pas d’assurance-maladie. Alors, ils font des économies et attendent de voir ce qui se passe, si les problèmes de ventre sont graves, vraiment graves, ou si ça passe. Ils donnent tout le temps du Panadol. Dans d’autres centres, on préfère amener les gens chez le médecin (ZH_SPEC04).

32Le témoignage suivant avance également que les centres évaluent de manière différenciée les situations nécessitant une consultation médicale et on peut se poser la question de savoir dans quelle mesure cela respecte le principe d’égalité de traitement :

Dans notre centre d’aide d’urgence, c’est possible d’obtenir un rendez-vous chez le médecin. Nous avons des frais médicaux énormes. Ici, quand tu as besoin d’un médecin, tu as un entretien avec l’infirmière, un membre de l’équipe. C’est elle qui décide s’il faut un rendez-vous chez le médecin. Notre médecin généraliste est dans une situation très difficile. Nous avons ici un homme souffrant d’asthme grave. Il n’a pas obtenu de rendez-vous dans les autres centres, mais j’ai assisté à une de ses crises et il doit avoir un traumatisme. J’ai appelé les autres centres, ils pensent qu’il simule.
Nous avons quant à nous une autre attitude et cela a des répercussions financières. Ces personnes ne sont pas assurées. Les frais médicaux ne sont cependant pas un problème, ils figurent dans les comptes et sont remboursés sans mot dire par le canton. On ne nous a jamais posé de question non plus sur nos frais médicaux élevés (ZH_SPEC05).

33A propos du concept de rotation (ou « dynamisation ») que nous avons décrit au chapitre 2, plusieurs spécialistes soulignent qu’il n’a pu être appliqué dans la pratique qu’à la moitié environ des titulaires de NEM, pour des raisons logistico-pratiques, entre autres. Il semblerait que « dynamiser » toutes les personnes à l’aide d’urgence représenterait visiblement des dépenses trop importantes :

  • 8 Au moment des entretiens, les quatre centres d’aide d’urgence du canton disposaient au total d’env (...)

Pendant un temps, on a beaucoup parlé du modèle de rotation ou modèle de dynamisation. C’est vrai qu’il a eu un certain impact politique, mais pour des raisons de capacité, il n’a dans la réalité pas fait l’objet d’une mise en pratique généralisée. C’est extrêmement coûteux et contraignant pour tout le monde que les personnes avec une décision de NEM doivent se présenter à l’office chaque semaine et ensuite être changées de centre. C’est pour cette raison que seul un quart des personnes ayant reçu une décision de NEM hébergées dans un centre d’aide d’urgence sont concernées8 (ZH_SPEC02).

34Cependant, ce système a eu comme effet de rendre plus difficiles les contacts avec les représentant-e-s des œuvres d’entraide, comme le souligne une des spécialistes rencontré-e-s :

A Zurich, on a tenté d’organiser un groupe faisant des visites dans les centres. Mais avec la dynamisation, ce n’était pas réalisable puisque les contacts suivis ont été rendus impossibles (ZH_SPEC01).

35Comme nous le verrons plus en détail au chapitre 6, l’entraide et la solidarité ont connu un certain reflux dans ce canton, qui a adopté une ligne particulièrement dure dans sa politique d’octroi de l’aide d’urgence. Mais il est intéressant de noter qu’en dépit de la ligne stricte adoptée par les autorités zurichoises, certaines situations ne parviennent pas à être débloquées. Un noyau de personnes, de l’avis d’un spécialiste travaillant dans un centre, se montre hautement réfractaire :

Le renvoi peut en principe toujours avoir lieu, mais ici, on a surtout des personnes pour lesquelles on a déjà tout essayé et que l’on n’arrive pas à renvoyer (ZH _ SPEC05).

36Les raisons de ce refus n’ont cependant pas été investiguées avant ce durcissement de la politique d’asile. Or, cette impossibilité de renvoyer les personnes, telle que la reconnaît pleinement cet expert, vient compromettre l’adoption de cette politique, laquelle a été pensée en misant sur des départs dans le court terme.

Acteurs institutionnels bernois : « Ce que nous voulons c’est que les gens ne se plaisent pas dans les centres »

  • 9 Migrationsdienst.

37Berne a d’emblée opté pour une position sévère envers les personnes frappées de NEM. Le canton semble défendre aussi une position ferme quant à la politique de renvoi. Les personnes frappées de NEM attribuées au canton de Berne doivent s’adresser au MIDI9, qui les assigne à un centre d’aide d’urgence mais examine préalablement la possibilité de l’exécution du renvoi :

Quand une personne se présente chez nous pour demander l’aide d’urgence et que nous savons que nous pouvons exécuter son renvoi, nous le faisons. Ces personnes ne bénéficient donc pas de l’aide d’urgence, car soit elles sont rapidement mises en détention en vue du renvoi, soit elles s’en vont de leur plein gré. Mais il faut dire que lorsque quelqu’un commence la procédure [d’asile] au centre d’enregistrement de Bâle, l’exécution du renvoi est déjà effectuée depuis là-bas. C’est pourquoi on ne voit jamais venir ici de ressortissants de Roumanie ou de Bulgarie. Ils ne sont pas non plus mis à la rue, ils sont placés là-bas en détention en vue de l’expulsion et ensuite renvoyés (…) C’est possible que nous ayons envoyé quelqu’un dans un centre de transit dans lequel l’aide d’urgence est transmise, et qu’on nous avise que cela ne va pas ainsi. Dans ce cas, nous corrigeons notre décision. C’est l’action collective des institutions impliquées qui nous dirige. Nous essayons de procéder de manière pragmatique (BE_SPEC03).

38Le canton de Berne, qui se distingue initialement par la mise en place de centres d’accueil « minimaux » décentrés, finit par opter pour l’abandon de ce concept pourtant considéré comme concluant par les autorités politiques (bilan du Conseil d’Etat en 2006). Si plusieurs raisons semblent avoir contribué à la fermeture des centres du Jaunpass et de Staffelalp, il n’est pas exclu que la couverture médiatique les concernant y ait contribué. Les coûts relativement élevés de ces structures minimales semblent jouer un rôle et la raison avancée par certains spécialistes évoque le taux d’occupation très bas :

Le taux d’occupation là-haut a toujours été très bas. Les gens n’y allaient tout simplement pas parce qu’ils avaient entendu dire que c’était affreux. Selon moi, les informations diffusées par la presse donnaient du centre une image bien pire que ce qu’il en était vraiment. Le groupe Augenauf l’a visité et n’a pas autrement réagi. A cette période, le climat général était favorable aux objectifs de l’action, sans que cela ait été prévu ainsi. Aujourd’hui, nous avons encore environ 150 personnes, dont une bonne partie se trouve en détention. Cela a donc relativement bien réussi. Etonnamment, il y a une année, il y a eu une décision du Conseil d’Etat – du gouvernement dans son ancienne formation – qui réclamait d’abandonner la solution des centres minimaux et de placer les personnes dans les centres de transit normaux. On s’attendait à voir augmenter le nombre des bénéficiaires de l’aide d’urgence, mais il n’y a eu que très peu de répercussions (BE_SPEC03).

39Il s’agit toutefois de rendre l’aide d’urgence la moins attractive possible :

Auparavant, nous avions nos propres magasins dans les centres de transit. Ils avaient même déniché un certain nombre de produits alimentaires venant des pays d’origine des personnes. Mais c’est assez contradictoire : c’est favorable aux clients, mais ce n’est pas ce que nous voulons. A vrai dire, ce que nous voulons, c’est que les gens ne se plaisent pas dans les centres (BE_SPEC03).

40Par ailleurs, comme nous l’avons signalé, les personnes vulnérables ne sont pas mises à l’aide d’urgence, mais bénéficient de l’aide sociale comme le permet en principe la réglementation fédérale. Les situations particulières sont réglées au cas par cas :

Nous n’avons délibérément pas défini de standards par écrit. D’abord, parce que nous ne voulons pas que cela soit diffusé, cela pourrait créer une certaine incitation. A vrai dire, nous considérons la situation dans son ensemble. Lors de l’« accueil-attribution » déjà, quand les personnes sont accueillies, nous avons des gens qui ont le sens pour ce genre de choses. Nous avons aussi des feed-back émanant des structures des autorités de l’aide sociale (BE_SPEC03).

41Comme on le voit, le fait de ne pas définir des critères précis semble relever de ce souci constant de ne pas présenter d’avantages pouvant être retirés de l’asile. L’évaluation des besoins est donc laissée à l’appéciation subjective. C’est là l’un des effets d’une tension permanente entre la logique de l’aide et la logique de la dissuasion vers laquelle nous nous tournons à présent.

4. Logique de l’aide et logique de la dissuasion

Autorités et institutions publiques

42Si les représentant-e-s des autorités déclarent explicitement appliquer une politique visant à expulser les personnes, en avançant d’ailleurs, comme nous l’avons vu, des formules non ambiguës à ce propos, d’autres répondant-e-s font preuve d’un souci pour le maintien d’une certaine humanité au sein des dispositifs. Toutefois, la logique même du système étant finalisée par l’exclusion, le travail des agents impliqués est, de manière intrinsèque, soumis à cet impératif et les pratiques concrètes en sont imprégnées. Après la réaffirmation du principe d’inconditionnalité de l’aide d’urgence par le Tribunal fédéral (et le Tribunal administratif bernois), la subordination directe de l’aide à la collaboration des personnes frappées de NEM en vue de leur retour a été abrogée, mais une certaine instrumentalisation continue à prévaloir, ne serait-ce que par le biais des mesures dissuasives, des incitations au départ et des menaces constantes de mise en détention.

43Par ailleurs, dans la mesure où une décision positive d’octroi de l’aide d’urgence se fait toujours sur la base d’une durée limitée et où, de ce fait, la demande doit être renouvelée régulièrement, il en résulte une charge de travail importante pour les fonctionnaires devant renouveler l’octroi de l’aide de manière répétée pour les mêmes personnes. En attestent, à Genève par exemple, les documents de renouvellement de l’aide de certaines personnes frappées de NEM, qui sont recouverts de tampons sur toute leur suface, vidant quasiment la notion de « tampon » de signification (voir Annexe 5). Les témoignages rapportés dans ce chapitre reflètent cette impression de surcharge administrative inhérente au système. A Berne, les bénéficiaires peuvent être convoqué-e-s en tout temps sur décision des agents et à Zurich, les personnes « dynamisées » doivent se présenter toutes les semaines aux autorités de contrôle puis aux services sociaux compétents. Dans d’autres cantons, les convocations sont parfois plus espacées, mais en général un contact régulier existe pour examiner la situation et exhorter les personnes au départ. Par ailleurs, les possibilités de renvoi forcé et de détention sont régulièrement examinées parallèlement aux démarches en vue de l’obtention des documents de voyage nécessaires.

Du travail social à l’encadrement administratif

  • 10 L’indemnité prévue au titre de l’aide d’urgence ne saurait en aucun cas servir à financer la mise (...)

44D’une manière générale, la marge de manœuvre des services sociaux est, selon l’appréciation de la plupart des personnes interviewées, extrêmement restreinte, car l’aide d’urgence est réduite à un niveau qui ne permet plus une réelle prise en charge sociale et un soutien à l’insertion, lesquels répondent à la vocation première du travail social. Cela correspond d’ailleurs à la volonté du législateur, qui considère l’aide d’urgence comme une sorte de soutien transitoire à la survie dans des situations de détresse exceptionnelles. A l’occasion de la suppression de l’aide sociale, la législation fédérale a érigé le refus de financer des structures d’accueil en une sorte de principe politique, comme si l’existence des lieux d’accueil pouvait constituer en soi un facteur de présence des personnes tenues de quitter la Suisse10. Par conséquent, la plupart des cantons ont opté pour un suivi social très réduit, sinon inexistant. En d’autres termes, les fonctions dans les structures d’accueil sont limitées à un encadrement logistique et administratif. Dans la plupart des cas, le travail social a ainsi été confié à des employés de sécurité (Securitas, Protectas, ORS, etc.) ou à des « intendants sociaux », sortes de concierges-gestionnaires avec une fonction très limitée d’écoute et de conseil.

45Ainsi, à Genève, où aucune assistance sociale n’est prévue pour cette catégorie de requérant-e-s, la fonction attribuée aux deux professionnels de l’intendance sociale présents au centre du Lagnon est essentiellement la gestion du centre et des résidents. Cependant, dans la pratique, le rôle de l’un d’entre eux a une forte composante sociale (écoute, discussion sur les projets futurs, rédaction de lettres, prise de contact avec le système de santé et le réseau associatif, incitation à suivre les cours mis à disposition par les organismes d’entraide). Cet état de fait montre qu’une sorte d’assistance sociale est présente, bien que liée essentiellement à l’initiative personnelle et non pas attribuée par mandat. Notons aussi que la dimension de contrôle n’est pas saillante au Lagnon et que l’encadrement sécuritaire est très peu marqué. Un agent de sécurité est présent, mais il n’intervient qu’en cas de problème et n’a pas une fonction de contrôle d’accès (l’accès au centre est libre) ou de surveillance stricte, comme c’est le cas dans le canton de Vaud.

46L’encadrement des personnes frappées de NEM dans le canton de Vaud se caractérise par la réintroduction de la figure de l’assistant-e social-e suite à l’extension de la suppression de l’aide sociale aux requérant-e-s débouté-e-s. A sa fonction « classique » d’intégration s’est substituée une fonction surtout préventive des situations de crise, en raison des risques accrus de détresse psychosociale constatée auprès des migrant-e-s ayant recours au régime d’aide d’urgence. D’où l’engagement d’assistant-e-s sociaux au profil psychosocial, aptes à l’écoute et à la prévention de cas susceptibles de déboucher sur des problèmes de santé, de détresse profonde ou de violence, mais dont le mandat comprend une forte composante de réduction des risques. Cela peut mettre ces professionnel-le-s dans une situation fortement paradoxale dont ils/elles semblent être conscient-e-s, car il s’agit là de prévenir des risques de détresse causée par un (plus ou moins long) recours au régime d’aide d’urgence, mis en place par l’institution qui les emploie et dont ils/elles font partie.

47Ce double encadrement – forte surveillance et contrôle, d’une part, et présence de professionnel-le-s du travail social, de l’autre – renvoie à deux logiques incompatibles, rendant compte des tensions existant dans les centres et des attaques et critiques de la part des résident-e-s, du milieu associatif et aussi de la presse. Les nouvelles figures du social ont à composer entre leur vocation de travail social et les réalités et les réactions du terrain. Leur nouvelle fonction comprend ainsi une négociation de leur action avec divers acteurs ayant des exigences souvent contradictoires et de faire évoluer le système d’aide d’urgence mis en place en tenant compte d’une multitude d’aspects : législatifs et politiques, directives institutionnelles, gestion financière, relations avec les associations, les résidents, la presse et l’opinion publique. L’institution est ainsi prise dans une tension entre une logique gestionnaire, de contrôle, de dépendance de l’Etat et de ses législations, et une logique d’assistance. D’où, sans doute, la tendance à déléguer, dans certains cas, des tâches à des firmes privées plutôt qu’à des professionnel-le-s du travail social, et à écarter un travail social tenu pour superflu ou contreproductif.

  • 11 Rappelons que, selon certaines personnes frappées de NEM interrogées dans le canton de Zurich, le (...)

48Dans les centres de Suisse alémanique, c’est essentiellement la logique gestionnaire, de contrôle et d’application du règlement qui prime sur la logique sociale, bien que dans la plupart des centres du canton de Zurich soit présente une personne responsable des questions de santé (et, dans un cas, une infirmière en psychiatrie). La prépondérance de cette nouvelle logique a induit des tensions internes pour une partie des professionnel-le-s du social travaillant dans les centres d’aide d’urgence, ce qui est en particulier le cas du personnel de l’Asylkoordination Winterthur (AKW)11. Cette organisation a en effet décidé de renoncer (dès début 2008) au mandat de gestion du centre dont elle s’occupait, en raison de tensions éthiques ressenties par l’équipe de travail dans l’application du règlement (en particulier en ce qui concerne le système de « dynamisation », perçu comme portant gravement atteinte à la santé physique et psychique des résident-e-s). L’équipe de travail ne voulait plus agir en tant qu’« outil d’exécution » d’un règlement ayant des effets hautement contradictoires avec leur vocation professionnelle. Cet épisode souligne que les professionnel-le-s ayant des valeurs sociales ancrées peuvent aller jusqu’à renoncer à leur mandat pour échapper aux dilemmes éthiques suscités par la mise en œuvre du système d’aide d’urgence. Or, si le personnel à vocation plus sociale renonce à la gestion d’un centre d’aide d’urgence en raison du désaccord avec les directives strictes qu’il doit appliquer, le risque existe que les personnes migrantes concernées soient exclusivement encadrées par des professionnels du domaine de la sécurité privée et de la surveillance, avec tous les désavantages que cela implique pour les migrant-e-s, en particulier en termes de leur « non-existence sociale ». Malheureusement, nous n’avons pas obtenu l’autorisation de visiter des centres gérés par l’ORS et d’interroger les responsables, et ne pouvons donc pas nous prononcer sur leur fonctionnement et leur type de personnel.

Les conflits éthiques du personnel médical

49Les impératifs du contrôle et de l’exécution du renvoi – même lorsque celui-ci n’est pas exécutable – surdéterminent aussi le travail du personnel médical, souvent appelé à collaborer avec les autorités de contrôle. Cette collaboration peut soulever des difficultés inédites et confronter les intervenant-e-s à des dilemmes, surtout quand les attentes et les compétences ne sont pas clairement définies. Les professionnel-le-s subissent les conséquences des disparités cantonales dans l’offre de soins, portés qu’ils/elles sont à s’adresser aux autorités policières pour l’identification de demandeur-se-s de soins, une situation peu tenable sur le plan éthique et contraire aux principes d’inconditionnalité des soins qui s’attachent à l’exercice de la profession. Par ailleurs, la pression sur les médecins et les attentes des personnes concernées vis-à-vis du médecin sont particulièrement importantes, en sachant que la plupart des permis d’admission, d’admission provisoire ou de séjour accordés pour des raisons humanitaires aux personnes NEM ou déboutées l’ont été pour des raisons médicales, et qu’il existerait dès lors une instrumentalisation, même inconsciente, du médecin de la part de ces personnes. Sans compter que les conditions d’exercice de la profession auprès de patient-e-s ayant des motivations à « ne pas guérir » ne sauraient être optimales.

50Le dilemme entre une aide d’urgence orientée vers l’exclusion et les impératifs d’une aide à la survie place l’offre de soins dans une tension entre la nécessité de rendre au/à la migrant-e sa capacité d’agir et le soutien non mérité – qu’il faudrait même refuser –, devant éventuellement être assumé par une autre instance (ou un autre canton). La question de savoir dans quelle mesure des soins peuvent ou doivent être refusés à une personne sur la base de son statut de séjour ne peut pas être de la seule responsabilité des professionnel-le-s de la santé directement interpellés. Elle mérite une réponse politique cohérente, qui tienne compte à la fois des droits fondamentaux et des implications financières à court et à plus long terme. Les différences cantonales liées à la prise en charge peuvent, dans ce contexte également, poser problème en termes de droits humains et d’égalité de traitement.

51Tout comme dans le domaine de la santé, la question de l’incidence de la suppression de l’aide sociale sur les services sociaux des centres urbains se pose également dans le cadre des disparités régionales : Zurich et Berne ne connaissent, d’après les témoignages récoltés, qu’un nombre assez limité de structures d’aide et d’accueil universel, gérées ou subventionnées par le secteur public, tandis que la région lausannoise et Genève abritent des services municipaux qui, semble-t-il, ont connu une augmentation de la fréquentation pouvant être le fait de personnes aux statuts différents ou de diverses provenances cantonales.

Conclusion

  • 12 Cf. Tschudi (2005), à propos de la question de savoir si l’aide d’urgence devrait – au cas où elle (...)

52La suppression de l’aide sociale a exacerbé une tension entre la logique de l’aide et la logique de la dissuasion qui sous-tend l’aide d’urgence pour les personnes frappées de NEM. Les deux logiques s’opposent radicalement sur différentes dimensions, comme il ressort du tableau synoptique en fin de chapitre. D’abord, si la logique de l’aide relève en général d’un service social, celle de l’aide d’urgence relève de services de police ou y est étroitement associée. Ensuite, l’aide sociale renvoie à une activité d’assistance tandis que l’aide d’urgence réduit le plus souvent la prise en charge des personnes à une activité d’intendance et/ou de surveillance, ou alors à une activité de réduction des risques12. La question des critères pour l’attribution de l’aide distingue aussi radicalement les logiques selon qu’il s’agit d’aide sociale ou d’aide d’urgence. Dans la première, l’évaluation des besoins se fait sur une base individuelle et le/la travailleur-euse social-e envisage des prestations s’accordant à la situation singulière de la personne. Dans la seconde, l’aide est octroyée sur une base standardisée, indépendamment des besoins individuels, qui ne sont pas évalués comme tels. En outre, les critères pour décider de la vulnérabilité des personnes varient selon les cantons et sont souvent flous et imprécis. Enfin, plus fondamentalement, alors que l’aide sociale est censée s’inscrire dans un processus d’intégration sociale, l’aide d’urgence dispensée dans un cadre dissuasif contribue à marginaliser et exclure les personnes concernées et à augmenter leur détresse psychosociale. Comme le pose Bolzman, les travailleurs et travailleuses sociaux sont souvent contraints d’accompagner les migrants dans une gestion d’une attente longue et incertaine, plutôt que de faire valoir avec eux leurs ressources variées, en vue d’une meilleure insertion dans la société. (2011 : 5)

53En effet, nous nous trouvons face à une action institutionnelle expressément conçue pour priver les acteurs des moyens de mener une existence digne et autonome. Au regard d’approches qui soulignent les transformations de l’action publique vers la mise en œuvre de dispositifs de capacitation (Genard & Cantelli, 2008), notre étude se heurte à une difficulté : celle de considérer les potentialités et capacités de personnes délibérément diminuées dans le cadre d’une « politique de dissuasion » misant sur le caractère intenable des conditions d’existence organisées par l’autorité pour les requérants qu’elle refuse d’accueillir sur son territoire. Si l’idée de construire des capacités, des ressources, des pouvoirs subjectifs est au cœur du nouvel horizon de l’Etat, si la notion d’« activité » fournit au service social une nouvelle légitimité (Tremblay, 2006), le cas que nous avons investigué fait figure d’exception et renvoie à une dimension du pouvoir de l’Etat qui n’a pas été suffisamment abordée dans le cadre des recherches sur les politiques publiques de sensibilité pragmatique (Cantelli & Genard, 2007 ; Cantelli, Jacob, Genard & De Visscher, 2006 ; De Munck et al. 2003). La politique d’asile, et, plus largement la politique migratoire, délimitent le champ à l’intérieur duquel l’intégration sociale, y compris dans sa variante actuelle d’« activation », est tenue pour légitime.

54Pour le personnel habilité à dispenser l’aide, il est ainsi problématique d’avoir à faire respecter le droit fondamental à une vie décente sur le territoire tout en répondant à l’injonction politique de dissuader les personnes de rester. Les dilemmes ressentis par les professionnel-le-s du social qui transparaissent des témoignages recueillis soulignent l’existence d’un tel paradoxe entre la logique de l’aide et la visée d’intégration auxquelles les personnes ont été formées et qui donne sens à l’exercice de leur profession d’assistance et la logique de la dissuasion et la visée d’exclusion qui apparaissent primer dans l’aide d’urgence. Avec, certes, des différences cantonales, on observe dans les témoignages rapportés dans ce chapitre que la suppression de l’aide sociale a placé la politique d’asile dans un nœud de contradictions dont nombre d’acteurs, que ce soient les agents appelés à octroyer l’aide ou les professionnels du social, voire même les autorités de contrôle, font les frais d’une manière ou d’une autre. Le chapitre suivant présente les réactions de migrant-e-s frappé-e-s d’une décision de non-entrée en matière face aux mesures administratives qui les ont ciblés en les assignant à la catégorie d’étranger-ère-s en situation de séjour illégal tout en leur conférant une sorte de statut toléré qui les place, contrairement aux sans-papiers « classiques », au cœur d’une ambivalence entre légalité et illégalité.

Le travail social : de l’aide à la dissuasion

Changements dans la pratique professionnelle avec la nouvelle législation

  • L’objectif d’insertion a été remplacé par une visée générale d’exclusion en réponse aux demandes du législatif et du politique
  • La nouvelle pratique a consisté à informer les personnes des nouvelles dispositions, transmettre la décision de l’autorité policière relative au départ fixé, organiser le départ du lieu d’hébergement et informer les personnes de leurs droits (aide d’urgence, aide au retour, soutiens juridiques ou d’entraide)
  • La suppression de l’aide sociale implique celle du conseil social et de la compétence formelle des AS (assistant-e-s sociaux) pour répondre aux questions et besoins en lien avec le changement de régime
  • L’AS est remplacé par des agents de contrôle et gestion ou doit travailler dans une logique différente
  • Tensions et dilemmes éthiques résultent du conflit entre les valeurs et objectifs fondant la profession (visant l’intégration) et les directives institutionnelles (visant l’exclusion). Le contraste entre aide sociale générale et aide d’urgence liée à l’asile est synthétisé ci-dessous :

AIDE SOCIALE

AIDE D’URGENCE

BASE

INDIVIDUELLE

COLLECTIVE

TYPE D’AIDE

PERSONNALISÉE

UNIFORME

PERSONNEL EN CHARGE

ASSISTANT-E-S SOCIAUX

AGENTS DE SECURITÉ

IMPLICATION

AUTONOMIE

DÉPENDANCE/CONTRÔLE

OBJECTIF

INTÉGRATION SOCIALE

EXCLUSION

Notes

1 Agent de la Société suisse de surveillance Securitas.

2 Parmi ces volontaires, la plupart sont des personnes NEM d’autres cantons envoyées par la police, qui ne bénéficient pas des prestations prévues, mais seulement du billet d’avion et, généralement, d’un viatique de CHF 200.-.

3 Rapport établi sur la base d’une évaluation effectuée par le Contrôle parlementaire de l’administration, comprenant une comparaison entre cantons, dont Genève et Zurich, au niveau des taux de renvoi selon les procédures appliquées. Cf. Application et effet des mesures de contrainte en matière de droit des étrangers, 24 août 2005. www.admin.ch/ch/f/ff/2006/2515.pdf.

4 Les cas vulnérables logés dans d’autres établissements ont la même affiliation à la caisse-maladie que les requérant-e-s d’asile.

5 Des améliorations telles qu’un choix de trois types de sandwichs à midi, le choix de deux féculents le soir et le repas à volonté ont été décidées par le groupe projet.

6 L’article 14 al. 2 de la loi fédérale sur l’asile (LAsi) dispose que sous réserve de l’approbation de l’office, le canton peut octroyer une autorisation de séjour à toute personne qui lui a été attribuée conformément à la présente loi, aux conditions suivantes : la personne concernée séjourne en Suisse depuis au moins cinq ans à compter du dépôt de la demande d’asile ; le lieu de séjour de la personne concernée a toujours été connu des autorités ; il s’agit d’un cas de rigueur grave en raison de l’intégration poussée de la personne concernée.

7 Cf. aussi la circulaire de l’ODM à l’adresse des autorités cantonales du 24 mars 2004 : S’agissant du contenu et des modalités de fourniture de l’aide d’urgence, les cantons doivent rechercher des solutions qui répondent aux exigences de l’art. 12 Cst., mais qui se distinguent du régime de l’aide sociale de l’asile sur les plans tant matériel que temporel, et surtout, qui mettent clairement l’accent sur le fait que les bénéficiaires de telles mesures sont tenus de quitter la Suisse d’eux-mêmes, dans les meilleurs délais.

8 Au moment des entretiens, les quatre centres d’aide d’urgence du canton disposaient au total d’environ quatre cents places. Quelque deux cents personnes y étaient alors hébergées, dont la moitié environ (une centaine) étaient intégrées au système de rotation.

9 Migrationsdienst.

10 L’indemnité prévue au titre de l’aide d’urgence ne saurait en aucun cas servir à financer la mise en place de nouvelles structures d’aide sociale (circulaire de l’ODM du 24 mars 2004, adressée aux autorités cantonales).

11 Rappelons que, selon certaines personnes frappées de NEM interrogées dans le canton de Zurich, le personnel de ce centre se distinguerait de celui des autres centres, qui sont gérés par l’organisation privée ORS Service SA, par une approche plus attentionnée et à l’écoute des résident-e-s.

12 Cf. Tschudi (2005), à propos de la question de savoir si l’aide d’urgence devrait – au cas où elle serait dispensée pendant une période plus longue – également inclure une assistance.

© Éditions ies, 2011

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