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La construction de l’invisibilité

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Margarita Sanchez-Mazas

Chapitre 2. Aide d’urgence et politique de renvoi

Texte intégral

1Tandis que se construit la catégorie juridique des personnes frappées de non-entrée en matière destinée à mieux assurer les décisions de renvoi d’une partie des migrant-e-s entré-e-s en Suisse par la voie de l’asile, un phénomène en quelque sorte contraire à ce principe se développe. En effet, par le jeu combiné de l’obligation d’aider les personnes en détresse en vertu du droit constitutionnel à une aide d’urgence (art. 12 de la Constitution fédérale) et de l’impossibilité de renvoyer une partie d’entre elles, l’octroi en principe ponctuel d’une telle aide va donner lieu à la mise sur pied d’un véritable système de gestion de situations d’« urgence » se prolongeant dans le temps. Toute une série de tensions et de paradoxes vont naître de ces circonstances, tant du côté des fonctionnaires ou des intervenant-e-s que du côté des migrant-e-s. Dans la suite de cet ouvrage, nous nous pencherons sur les implications, pour les différent-e-s acteur-e-s du système, de cette politique d’asile prise en tenailles entre l’exigence de respecter les impératifs juridico-politiques formels (devoir d’accueil, principe de non-refoulement, obligation d’aide d’urgence) et la volonté de renvoyer les personnes ayant accédé au territoire par la voie de l’asile.

2Ce chapitre examine le travail politique, juridique et logistique que la disposition fédérale en matière d’aide d’urgence a entraîné dans les divers cantons considérés et décrit les dispositifs qui sont venus relayer l’assistance sociale assurée aux requérant-e-s jusqu’en 2004. Nous verrons que l’approche dissuasive sous-tend l’ensemble du système d’aide d’urgence qui se met progressivement en place. Elle se retrouve aussi bien au niveau structurel, dans la conception même des dispositifs, que dans le fonctionnement concret de ceux-ci et l’action de leurs agents. A partir des données recueillies dans les contextes de Berne, Genève, Lausanne et Zurich, nous discuterons ces expériences à la lumière de cette visée générale de dissuasion dictée par l’autorité fédérale. Mais nous verrons aussi comment l’attitude des autorités cantonales, l’activité de parlementaires et représentant-e-s des partis, la sensibilité de l’opinion publique, les résistances des milieux religieux et caritatifs ont pu infléchir le processus dans un sens plus ou moins favorable aux migrant-e-s, selon les rapports de force. Les disparités cantonales qui en résultent posent problème au regard du principe d’égalité de traitement entre personnes assignées à la même catégorie administrative. En outre, des effets d’attraction/répulsion vont se faire sentir entre cantons dotés d’« offres » différentes, notamment en matière de soins médicaux, ce qui n’est pas sans affecter le travail des professionnel-le-s.

3Tout en mettant l’accent sur ces divergences potentiellement problématiques pour nombre d’acteur-e-s du système, nous nous emploierons ensuite à déterminer, au-delà des différences constatées, les principes soustendant l’ensemble du système et dont on peut retrouver la manifestation dans les différents dispositifs, présentés dans un tableau synthétique en fin de chapitre. Ce développement nous fournira des éléments de réflexion sur la nature particulière qu’acquiert l’aide d’urgence dans son application au domaine de l’asile.

1. Un droit inconditionnel…

4L’aide d’urgence pouvant être mise au bénéfice des requérant-e-s frappé-e-s de NEM et privé-e-s d’aide sociale relève de l’article 12 de la nouvelle Constitution fédérale du 18 décembre 1998 (entrée en vigueur le 18 avril 1999), qui garantit un droit à des conditions minimales d’existence, selon les termes suivants :

5Art. 12 Droit d’obtenir de l’aide dans des situations de détresse

Quiconque est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d’être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine.

6Repris de l’ancienne Constitution fédérale de 1874, ce droit a été reconnu par le Tribunal fédéral en 1995 comme étant de niveau constitutionnel et représente aujourd’hui l’un des principaux droits fondamentaux de la Constitution helvétique. Beaucoup de pays européens, dont les Pays-Bas, la Grande-Bretagne, l’Italie ou encore la France, ne connaissent pas ce droit à l’aide, ce qui les autorise à retirer les subsides au terme d’une période déterminée (p. ex. quarante-cinq jours en Italie ou une année en France) et ce qui rend l’aide octroyée à une minorité de requérant-e-s discrétionnaire. En Suisse, en revanche, ce droit garantit à quiconque se trouve dans une situation de détresse et dans l’impossibilité de subvenir à ses besoins une aide et une assistance afin de pouvoir mener une existence conforme à la dignité humaine et d’éviter le recours à la mendicité pour survivre. Bien que l’aide consentie soit minimale et temporaire – et ne représente nullement un revenu minimum d’existence – elle est indépendante des causes des situations de détresse et ne peut être réduite en cas de faute de la personne bénéficiaire.

7Les étranger-ère-s, même lorsqu’ils/elles séjournent en Suisse illégalement, sont titulaires de ce droit stipulé par l’art. 12 Cst. En conséquence, les personnes ayant reçu une décision de non-entrée en matière sont au nombre des bénéficiaires de ces prestations de survie, au nom des principes fondateurs de la société helvétique et des droits élémentaires de la personne humaine. Suite à la suppression de l’aide sociale, ces personnes ont donc, malgré l’illégalité de leur séjour et l’obligation de quitter le territoire, la possibilité de se rendre dans le canton auquel elles ont été assignées afin de toucher cette aide d’urgence, conçue comme ne devant pas excéder quelques jours. Cependant, du fait que la procédure de renvoi devient inopérante lorsque les requérant-e-s ne présentent pas leurs papiers et/ou ne sont pas reconnu-e-s par les ambassades de leurs pays d’origine (la plupart du temps en raison du défaut d’accords de réadmission entre la Suisse et le pays en question), les cantons ont été amenés à édifier des structures devant permettre d’octroyer l’aide d’urgence sur des périodes plus longues, et cela dans un contexte où ils se sont vu priver, en accord avec le PAB 2003, des indemnités que la Confédération versait aux cantons à titre d’aide sociale pour les personnes frappées d’une décision de NEM. Ainsi, une aide à la survie supposée être ponctuelle va se prolonger dans le temps et concerner un collectif de personnes plutôt que des individus pris isolément.

… à condition de collaborer

8Pensée en étroite association avec l’objectif de réaliser des économies dans le domaine de l’asile par le biais d’une accélération des départs des requérant-e-s frappé-e-s de NEM, l’octroi de l’aide d’urgence a été lié à diverses reprises à l’obligation pour les personnes concernées de « collaborer » à leur départ. Ainsi, le canton de Berne avait prévu la possibilité de supprimer totalement l’aide d’urgence pour certaines personnes et l’Office de la population et de la migration a refusé de l’octroyer à plusieurs reprises en juin 2004. Or, par décision du 15 novembre 2004, le Tribunal administratif du canton de Berne a condamné cette pratique (Amstutz, 2005a). Les cantons de Soleure, Saint-Gall, Bâle-Campagne et Aarau ont également procédé à des refus à diverses reprises, parfois en intimidant les personnes concernées (Buchmann et Kohler, 2005). Dans le cas de Soleure, le refus du Département cantonal de l’intérieur de distribuer l’aide d’urgence a dû faire l’objet d’un recours au Tribunal fédéral pour être levé. Dans un premier temps, contrairement à la situation dans le canton de Berne, le Tribunal administratif soleurois fait valoir explicitement que le caractère dissuasif serait remis en cause si la garantie de prestations était sans limite dans le temps, encourageant les intéressé-e-s à demeurer en Suisse. Mais en date du 23 décembre 2004, le Tribunal fédéral ordonne au canton de Soleure de continuer d’allouer l’aide d’urgence et réaffirme que l’art. 12 Cst. ne vise pas à protéger les intérêts découlant du droit d’asile ou du droit des étrangers, mais à permettre la survie du/de la recourant-e. Si, en séjournant illégalement en Suisse, la personne a commis une violation de droit pouvant entraîner des sanctions, cela n’autorise pas les autorités à la contraindre à vivre dans la mendicité.

9Au niveau fédéral, on observe également que les tentatives de conditionner l’aide d’urgence à l’attitude de la personne se heurtent à une série d’obstacles juridiques, dans la mesure où elles contredisent le sens et la portée de l’art. 12 Cst. ainsi que le respect inconditionnel de la dignité humaine au sens de l’article 7 Cst., lequel fonde le droit à des conditions minimales d’existence. Ainsi, le 17 mars 2005, le Conseil des Etats adopte un article 83bis de la LAsi stipulant que si la décision de renvoi est exécutoire et que la personne concernée refuse de partir bien que l’exécution du renvoi soit possible, licite et qu’elle puisse raisonnablement être exigée, l’aide d’urgence peut être limitée ou refusée. Toutefois, dès le lendemain, 18 mars 2005, un arrêt du TF a jugé qu’une décision de non-entrée en matière ou une absence de coopération ne sauraient justifier une atteinte au droit fondamental à des conditions minimales d’existence garanti par l’art. 12 Cst. Le TF confirme que le droit à des conditions minimales d’existence est un droit de la personne humaine appartenant à toute personne physique dans le besoin, quelle que soit sa nationalité et indépendamment de son statut au regard de la police des étrangers. Si le TF précise que l’art 12 Cst. n’a pas pour effet de priver les cantons de la possibilité d’exercer un certain pouvoir de contrainte, il souligne également que ces démarches supposent que les intéressés-e-ne soient pas privé-e-s de toute ressource et empêché-e-s de satisfaire leurs besoins les plus élémentaires en termes de nourriture et de logement (Malinverni et Hottelier, 2004). L’aide d’urgence garantit donc un minimum absolu au-dessous duquel on ne peut descendre (Amstutz, 2005b).

10Le refus de collaborer ne saurait donc entraîner une privation complète des prestations visées à l’art. 12 Cst. Seul le motif de disposer de ressources suffisantes pour assurer soi-même la couverture de ses besoins les plus fondamentaux peut justifier une réduction ou une suppression des prestations d’aide d’urgence. Dès lors, il est réaffirmé que le refus de l’octroi de l’aide d’urgence ne peut être utilisé comme moyen de contrainte visant à réaliser des objectifs relevant du droit des étrangers. Il est à noter toutefois que les intéressé-e-s ne connaissent pas toujours l’existence de leur droit à une aide d’urgence, comme le démontrent de nombreux témoignages récoltés (Buchmann et Kohler, 2005). En outre, dans la mesure où l’objectif de dissuasion a été explitement assigné à la mesure de suppression de l’aide sociale aux personnes frappées de NEM, des formes plus insidieuses de pression se sont développées à leur encontre pour induire leur collaboration au départ et inciter les retours « volontaires ». L’intention (plus ou moins officiellement déclarée) est de rendre les conditions de vie des personnes si peu « attractives », ou plutôt si difficiles, qu’elles préfèrent se résoudre d’elles-mêmes à quitter la Suisse ou, au moins, à disparaître des structures officielles. L’examen de la mise en œuvre de l’aide d’urgence dans les cantons étudiés doit apporter des éléments permettant d’illustrer les formes prises par cette disposition qui, dans le contexte de la politique d’asile suisse, signifie l’instauration d’un véritable système destiné à gérer dans la durée un volant de requérant-e-s qu’il s’agit de faire partir. On comprendra alors que cette aide puisse être instrumentalisée dans la perspective de susciter le départ.

Transfert des charges sur les cantons

  • 1 FF 2003, p. 5169.
  • 2 Directive du 25 mars 2004 relative à la mise en œuvre du PAB 2003, Asile 76.1, p. 6.

11Le fait que la réglementation fédérale relative à l’aide d’urgence doive être exécutée par les cantons, invités à se doter de leurs bases légales et de leur propre réglementation, est justifié par le Conseil fédéral dans la ligne de sa politique de dissuasion. En effet, selon le gouvernement, une réglementation établie au niveau fédéral pourrait laisser croire que toutes les personnes résidant illégalement sur le territoire de la Confédération peuvent prétendre à une aide dans des situations de détresse et ce, qu’elles se trouvent dans une situation de détresse, ou non1. La charge financière se voit dès lors reportée sur les cantons, la Confédération fixant les coûts qu’elle assume au titre d’indemnité pour chaque personne ayant reçu une décision de NEM et qu’elle verse une seule fois au canton responsable de son renvoi. Il est explicitement exclu que l’indemnité prévue dans le cadre de l’aide d’urgence soit utilisée pour fournir une aide sociale2.

  • 3 Pour les dénommés « cas transitoires », c’est-à-dire les personnes dont la décision de NEM est entr (...)
  • 4 Cf. art. 88 al. 4 LAsi et art. 29 Ordonnance 2 sur l’asile.

12Le transfert des charges prévu de la Confédération vers les cantons se fait donc sous le signe des impératifs budgétaires, ce qui signifie que les décisions restent centralisées et que la pression exercée sur les cantons pour les renvois s’intensifie. L’indemnité pour chaque exécution de renvoi versée au canton s’éleve à CHF 1000.-3. Ce concept de subvention fédérale pour l’exécution des renvois fait figure de mesure incitative pour que les cantons exécutent les renvois malgré les coûts que cela peut engendrer. Quant au forfait accordé par la Confédération pour les frais occasionnés par l’aide d’urgence, il est à noter que si, entre avril et décembre 2004, il s’élevait à CHF 600.- par personne, il a été augmenté dès 2005 à CHF 1800.-4.

13Aux pressions de la Confédération sur les cantons vont s’ajouter celles des exécutifs cantonaux sur les organismes chargés de l’exécution des mesures, ceux-ci connaissant à leur tour des pressions de divers milieux, notamment ceux de la défense du droit d’asile. Cet ensemble de rapports de force et de tensions entre instances diverses va se décliner de manière différenciée selon les contextes cantonaux. En effet, le principe helvétique du « fédéralisme d’exécution » laisse aux cantons une certaine marge de manœuvre dans l’application de directives fédérales identiques. Cela va avoir des conséquences sur la mise en œuvre concrète de la politique d’asile, qui va dépendre de facteurs locaux et donner lieu à un traitement inégal de membres d’une même catégorie administrative.

14En parcourant les processus qui ont jeté les bases légales de l’aide d’urgence dans les cantons étudiés et qui ont présidé à l’adoption de différents modèles, nous aurons d’ores et déjà un aperçu des problématiques soulevées par la mise en place de ce système et qui seront reprises dans les chapitres suivants, au travers des propos que nous avons recueillis auprès de nos répondant-e-s. En ce qui concerne les débats et les ajustements du dispositif, les cantons romands se distinguent des cantons alémaniques. Nous allons les aborder en premier lieu, en commençant par Genève, dont le gouvernement exprime d’emblée ses objections à la tournure que prend la politique d’asile sous les impératifs du programme budgétaire de la Confédération.

2. Les modèles cantonaux

Genève : régime évolutif et réglementation complexe

  • 5 IU 1464.

15Dès la présentation par la Confédération du PAB 2003, le Conseil d’Etat (exécutif cantonal) marque fortement son opposition à la demande faite aux cantons de prendre en charge des tâches que la Confédération n’est plus en mesure d’assumer en raison d’une décision d’économies sur le plan fédéral. Ce désaccord s’exprime notamment dans la réponse du Conseil d’Etat à une interpellation urgente5 qui lui est adressée en septembre 2003 par le député vert Ueli Leuenberger, demandant la mise en place d’une assistance cantonale minimale sur la base de l’article 12 Cst. Les autorités cantonales annoncent la création d’un groupe de travail interdépartemental, ouvert à différents partenaires (cf. encadré 2), chargé d’appliquer la Constitution pour permettre à chaque personne présente sur le territoire de pouvoir y vivre dignement.

Encadré 2 : Le pilotage de la politique d’asile à Genève

  • 6 Dès 2005, après dissolution de la Délégation du Conseil d’Etat aux réfugiés, les décisions concerna (...)
  • 7 Département de l’aménagement, de l’équipement et du logement.
  • 8 Département de l’intérieur, de l’agriculture et de l’environnement.
  • 9 Département de l’économie, de l’emploi et des affaires extérieures.
  • 10 Syndicat des services publics.

La Délégation du Conseil d’Etat aux réfugiés6, composée par des conseillers/ères d’Etat chargé-e-s du Département de l’action sociale et de la santé (DASS), du Département de l’instruction publique (DIP) et du Département de justice, police et sécurité (DJPS) se réunit une fois par mois pour faire le point sur la situation de l’asile dans le canton. L’Hospice général (office de l’aide sociale genevois) exécute les décisions prises par cette délégation, qui veille à la mise en œuvre de la politique cantonale et transmet ses demandes au Comité interdépartemental de suivi de l’asile. Celui-ci est composé par des hauts fonctionnaires des DIP, DASS, DPJS, de l’Hospice général, de la Croix-Rouge, de l’Office cantonal de la population (OCP) et de l’Office cantonal de l’emploi, et constitue le groupe opérationnel chargé d’assurer la coordination et de préparer les éléments de décision à l’intention du Conseil d’Etat. Le comité de suivi consulte régulièrement la Commission consultative de la politique d’asile, qui regroupe de manière plus large des représentant-e-s de tous les départements concernés par la problématique de l’asile – DJPS, DASS, DIP, DAEL7, DIAE8, DEEE9 –, de l’Hospice général, de l’Eglise protestante de Genève et de l’Eglise catholique romaine de Genève, de Caritas, de la Croix-Rouge, du Centre social protestant, du Syndicat interprofessionnel des travailleuses et travailleurs, de la SSP/VPOD10, ainsi que des représentant-e-s de la Ville de Genève et des Hôpitaux Universitaires de Genève (HUG).

  • 11 Interpellation urgente IUE 94, présentée par la députée socialiste au Grand Conseil Mme Françoise S (...)
  • 12 Motion M-477 de MM. Jacques Mino, Lionel Ricou, Mmes Sandrine Salerno, Hélène Lecuyer et Frédérique (...)
  • 13 P 1480 (13 mai 2004) et P 1492 (24 juin 2004).
  • 14 « Arrêtons de fabriquer des clandestins ! Arrêtons de fabriquer des délinquants ! Arrêtons de fabri (...)

16Or, en dépit de la position de principe avancée d’emblée par le Conseil d’Etat, la première concrétisation de l’aide d’urgence à Genève va s’attirer les critiques de parlementaires et de défenseur-e-s du droit d’asile. Au travers de son arrêté du 28 juillet 2004 relatif à l’aide d’urgence, le Conseil d’Etat dote le canton d’une première base législative sur laquelle s’appuie la mise en place du dispositif et des conditions d’octroi de l’aide d’urgence. Celle-ci est réservée aux personnes ayant fait l’objet d’une décision de NEM passée en force et attribuées au canton, à l’exception des familles et des cas vulnérables. Les conditions prévues pour les requérant-e-s frappé-e-s de NEM – hébergement collectif dans des abris de la Protection civile (PC), prestations exclusivement en nature et accordées à la condition de se montrer coopératif/ve dans l’organisation de son départ, exigence de renouveler la demande d’aide d’urgence tous les cinq jours – sont dénoncées, dans un certain nombre d’interpellations11 et motions au niveau parlementaire et municipal12, comme portant atteinte au principe de la dignité humaine. En outre, deux pétitions13 sont lancées : l’une contre le retrait de l’autorisation de travail aux personnes NEM, dans laquelle les pétitionnaires estiment à quelque CHF 100 000.- par mois le montant cumulé des frais d’assistance ainsi causés, l’autre s’en prenant à la politique d’asile14, laquelle fabriquerait « des clandestins », « des délinquants », « des assistés », en raison de prestations indignes et de pressions insoutenables.

17Suite à ces diverses interventions sur le plan politique, ainsi qu’aux actions des organismes d’entraide sur le terrain, le dispositif va évoluer, les améliorations apportées concernant dans un premier temps les conditions d’hébergement (passage des abris de la Protection civile aux baraquements militaires de la Voie-des-Traz puis au foyer du Lagnon, un bâtiment situé dans une commune excentrée) et les possibilités de transport (carte de bus). Mais il a fallu l’aboutissement d’un recours en justice pour toucher à l’un des aspects les plus décriés du système : l’attribution des prestations exclusivement en nature ou sous forme de bons. En effet, le 20 juin 2006, le Tribunal administratif cantonal accepte le recours d’un requérant d’asile frappé de NEM demandant de pouvoir bénéficier de la même aide financière que celle qui est octroyée aux personnes étrangères non titulaires d’une autorisation de séjour régulière. Le Tribunal administratif conclut à ce propos qu’en l’absence de base légale, l’inégalité de traitement n’est pas conforme aux principes généraux régissant les droits fondamentaux.

  • 15 Par le groupe interdépartemental chargé d’examiner les problématiques des personnes NEM, présidé pa (...)

18Le législateur doit donc définir qui a droit à des prestations en nature et qui a droit à des prestations en espèces. Il en résulte une réglementation assez complexe de l’aide d’urgence, adoptée par le Conseil d’Etat le 24 janvier 2007, distinguant les bénéficiaires en fonction de la durée de leur séjour. Elle permet aux personnes frappées de NEM de bénéficier de prestations en argent après douze mois de présence et de bonne conformité aux règles en vigueur dans le dispositif. Ainsi, pendant la première année, des prestations en nature sont fixées aux termes de la loi sur l’assistance publique du 30 novembre 2006, établissant que les prestations d’aide d’urgence sont en principe et en tenant compte des situations personnelles, notamment la durée du séjour, et du comportement, fournies en nature. Il est proposé15 toutefois que les personnes qui respectent le règlement du foyer aient la possibilité d’effectuer des travaux d’utilité communautaire (nettoyages) et reçoivent en contrepartie une somme de CHF 50.- par mois au maximum. Des prestations financières sont prévues pour les personnes se trouvant depuis plus de douze mois au bénéfice de l’aide d’urgence : en lieu et place des repas en nature, des prestations pécuniaires de CHF 10.- par jour doivent couvrir leurs frais de nourriture. Cependant, les personnes qui adoptent un comportement délictueux ou qui ne respectent pas le règlement du foyer ne peuvent pas prétendre à ces prestations. En ce qui concerne les cas vulnérables (problèmes de santé, femmes et familles), l’octroi de prestations financières d’un montant quotidien de CHF 10.- intervient dès le premier jour et un logement est prévu dans un lieu autre que le foyer du Lagnon.

19Si la portée de l’évolution du dispositif genevois apparaît limitée, tout en se complexifiant, il importe de souligner que les changements introduits sont significatifs si on compare la situation genevoise à celle d’autres contextes étudiés, tels que Zurich et Berne que nous examinerons plus loin. Toutefois, tout comme ces derniers, Genève est soumise aux injonctions de la Confédération et l’Office cantonal de la population maintient l’idée que des pressions doivent être exercées sur les personnes à l’aide d’urgence pour les encourager à partir. Le Conseil d’Etat se montre d’ailleurs soucieux d’éviter l’attractivité du système genevois en annonçant, lors de ses séances des 15 mars et 7 avril 2004, qu’une analyse comparative intercantonale des prestations accordées sera menée régulièrement, de manière à réajuster le dispositif genevois par rapport à celui d’autres cantons. Il prévoit que les personnes ayant fait l’objet d’une décision de NEM entrée en force dans un autre canton seront immédiatement refoulées dans celui-ci. De même, lorsque, le 21 février 2008, la députée socialiste au Grand Conseil (parlement cantonal) Anne Emery-Torracinta introduit une interpellation urgente remettant en question la durée de douze mois – jugée trop longue – avant de pouvoir bénéficier des prestations pécuniaires, le Conseil d’Etat rappelle la volonté des autorités fédérales de ne pas créer des conditions d’octroi trop attractives et de mettre en place un dispositif suffisamment dissuasif.

Vaud : contrôle et pragmatisme

  • 16 Notons que cette association bénéficie aussi d’un soutien financier étatique.

20Avant même l’entrée en vigueur des mesures concernant la suppression de l’aide sociale pour les personnes frappées de NEM, une alerte à la population et aux autorités est lancée par l’association vaudoise Point d’Appui, espace multiculturel géré16 par les médiateurs Eglise-Réfugiés des deux Eglises officielles du canton, l’Eglise évangélique réformée et l’Eglise catholique romaine. Dès mars 2004, en effet, cette association, rejointe par le Conseil synodal de l’Eglise évangélique réformée et le Vicariat épiscopal du canton de Vaud, s’inquiète des possibles conséquences des mesures d’allégement budgétaire de la Confédération pour les personnes frappées de NEM. Sont notamment soulevés les risques de délinquance de survie de la part des migrant-e-s et d’éveil d’un sentiment de méfiance de la part de la population, ainsi que les difficultés pratiques de gestion de l’urgence par les lieux d’accueil non équipés.

  • 17 Du Département des institutions et des relations extérieures, chargé de l’asile.
  • 18 Au 31 mars 2004, quatre cent soixante-quatre personnes frappées de NEM étaient concernées dans le c (...)
  • 19 En vertu des dispositions transitoires prévues dans le cadre du programme d’allégement budgetaire d (...)
  • 20 Au 1er janvier 2005, treize personnes frappées de NEM ont bénéficié de cette aide financière lors d (...)
  • 21 Les familles avec enfants et les cas vulnérables (problèmes de santé) restent hébergés dans les cen (...)

21Toutefois, ce signal fort n’a nullement empêché le Département des institutions et des relations extérieures chargé de l’asile de prendre, dès le début du mois d’avril 2004 et par le biais de la division asile du Service de la population17 (SPOP), toutes les mesures en vue d’exécuter les renvois, en fixant un délai impératif au 31 décembre 200418. Le canton de Vaud a suivi strictement les consignes édictées par l’ODM en excluant des structures et prestations d’aide les personnes n’entreprenant pas de démarches en vue de leur retour et en limitant leur possibilité d’exercer une activité lucrative19. Très vite est mis sur pied un programme d’aide au retour (CHF 2000.- par adulte et CHF 1000.- par mineur, pour autant que le retour ait lieu avant le 31 décembre 200420). La Fondation vaudoise pour l’accueil des requérants d’asile (FAREAS) est déchargée de l’assistance aux migrants célibataires frappés de NEM, mais aucune disposition cantonale n’est prévue au 1er avril 2004 pour l’organisation de l’aide d’urgence21. Le Conseil d’Etat annonce à cette époque qu’il envisage la mise en place d’une structure d’hébergement d’urgence, mais entre-temps des migrants célibataires frappés de NEM se retrouvent à la rue. Le Point d’Appui organise une cellule de crise pour trouver des solutions d’hébergement, tout en alertant les autorités et l’opinion publique.

  • 22 RAS-NEM
  • 23 C’est le Service de prévoyance et d’aide sociale (SPAS) du DSAS qui est chargé de la délivrance de (...)
  • 24 Notons que depuis le 17 janvier 2005, en particulier pour loger toutes les personnes NEM qui en fon (...)

22Le 17 mai 2004, le Département de la santé et de l’action sociale (DSAS), en charge de la distribution de l’aide sociale cantonale, ouvre un lieu d’hébergement collectif dans les abris PC (Protection civile) des Plaines-du-Loup. Hormis sa fermeture la journée (de 9h à 17h), ce centre pourvoit, comme à Genève, un logement en chambre collective et des prestations entièrement en nature, sans possibilité de cuisiner. Une méthode discrétionnaire de délivrance du bon d’hébergement devant faire l’objet d’une demande aux guichets du SPOP prévaut dans ce canton : le bon peut valoir pour une durée de plusieurs jours, voire semaines (p. ex. si l’exécution du renvoi est suspendue par les autorités fédérales dans le cadre d’une procédure extraordinaire) ou pour une durée extrêmement courte (un à trois jours), selon la volonté exprimée par le demandeur de collaborer à son départ. En outre, les fonctionnaires du SPOP rappellent régulièrement aux personnes leur obligation de quitter la Suisse et l’existence de prestations prévues en vue du départ. Un Règlement sur l’aide sociale aux personnes dont la demande d’asile a fait l’objet d’une non-entrée en matière (NEM)22 est adopté le 25 août 2004 par le Conseil d’Etat (sur préavis du DSAS23) pour fixer ces prestations, définies en tant qu’aide sociale aux personnes frappées de non-entrée en matière, dans le cadre de la loi sur la prévoyance et l’aide sociales (LPAS). Le DSAS mandate la Direction de la sécurité sociale et de l’environnement de la Ville de Lausanne pour l’octroi de l’aide aux personnes frappées de NEM (logement dans un abri de la PC24, dénommé Espace d’hébergement NEM, nourriture et bons), les soins médicaux d’urgence étant dispensés par la Policlinique médicale universitaire (PMU), en collaboration avec les Hospices cantonaux/CHUV et l’Hôpital de l’Enfance.

  • 25 Cette association a été créée conjointement par le CSP Vaud, Caritas Vaud, l’EPER, SOS Asile et les (...)
  • 26 Communiqué de presse, cf. Le Courrier du 24.5.2005.

23Le milieu associatif, qui s’organise rapidement en un collectif regroupant une vingtaine d’associations vaudoises, le Carrefour d’Associations NEM, multiplie les appels, les prises de position et les communiqués de presse signalant les conditions d’hébergement, jugées indignes, et dénonçant la discrimination établie entre personnes célibataires frappées de NEM d’une part, familles et cas vulnérables de l’autre. Les médiateurs et bénévoles déclarent observer sur le terrain que les personnes frappées de NEM sont angoissées, désemparées, mal informées, accaparées par la recherche quotidienne d’un toit, le canton ne leur offrant qu’une aide minimale devant être demandée chaque jour. Toutefois, une pétition de plus de 3500 signatures demandant d’assurer aux personnes frappées par les nouvelles mesures les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine, est classée par le Grand Conseil à une courte majorité le 12 avril 2005 et n’est pas transmise au Conseil d’Etat. Comme à Genève, c’est l’action en justice qui se révèle payante pour faire évoluer le dispositif. Un recours émanant d’un requérant d’asile frappé de NEM en octobre 2004 est déposé par le Service d’aide juridique aux exilés (SAJE)25 contre le SPOP, en raison des prestations d’aide sociale jugées non conformes à l’article 12 de la Constitution fédérale et à l’article 33 de la Constitution vaudoise. Le jugement du TA du 15 juin 2005 conclut à l’absence de base légale pour une aide distincte aux personnes frappées de NEM et amène le Conseil d’Etat à réintégrer celles-ci dans l’assistance prévue pour les requérant-e-s d’asile et à proposer un projet de loi comblant le vide juridique constaté26. Le Carrefour d’Associations NEM salue l’arrêt du TA comme une victoire dans le sens de sa pétition, auparavant classée par le Grand Conseil.

24La réintégration des personnes frappées de NEM à l’assistance, assurée à nouveau par la FAREAS dès août 2005, signifie qu’elles doivent se présenter au SPOP tous les quinze jours pour renouveler leur droit à des prestations financières, CHF 12.30 par jour en espèces, les mêmes que celles des autres requérant-e-s. Mais le système reste fortement orienté dans un sens sécuritaire, avec fermeture du centre d’hébergement durant la journée et surveillance par des agent-e-s de sécurité chargés du contrôle d’accès, obligation pour les résident-e-s de présenter la décision d’octroi, fouille à l’entrée, etc. Cette orientation s’accentue d’ailleurs avec le transfert du centre d’Yverdon-les-Bains à celui de Vennes dès 2006 : les personnes ne disposent plus que d’un lit et d’une armoire fermée à clé pour leurs affaires personnelles et ne peuvent avoir dans la chambre ni télévision, ni radio, ni ordinateur ou autre effet personnel électrique, sauf requêtes dûment motivées. Les agent-e-s de sécurité peuvent accéder à tout moment aux chambres, qui ne sont pas fermées à clé, et s’y rendent plusieurs fois par jour pour le contrôle des présences. Il n’est pas prévu d’octroyer des cartes de bus pour les déplacements en ville. Le centre est ouvert à deux ou trois bénévoles, essentiellement des médiateurs du Point d’Appui, qui s’y rendent généralement une fois par semaine.

  • 27 Cette loi concerne aussi les personnes sans statut légal, qui sont soumises au régime d’aide d’urge (...)
  • 28 Le 1er novembre 2006, la Cour institutionnelle a estimé que l’aide d’urgence prévue était suffisant (...)

25En outre, au centre de Vennes, situé dans la périphérie lausannoise, les hommes célibataires ne reçoivent plus qu’un montant de CHF 4.30 par jour en tant qu’argent de poche, somme qui remplace les CHF 12.30 quotidiens, et les prestations, évaluées à CHF 8.-, sont octroyées en nature (un petit-déjeuner le matin, un sandwich à midi et un repas préemballé le soir), sans possibilité de cuisiner. Puis, avec l’entrée en vigueur de la loi sur l’aide aux requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers27 (LARA), votée en mars 2006 par le Grand Conseil mais retardée à novembre en raison d’un recours du SAJE28, les CHF 4.30 d’argent de poche par jour sont supprimés et les résidents de Vennes reçoivent dès lors des prestations exclusivement en nature et des soins d’urgence délivrés par le PMU. Les associations continuent entre-temps à dénoncer la discrimination établie entre les diverses catégories de personnes NEM à l’aide d’urgence.

  • 29 Les familles, femmes seules, couples sans enfants et cas vulnérables ont vu à partir du 1er janvier (...)
  • 30 Etablissement vaudois d’accueil des migrants.
  • 31 Sauf les cas vulnérables (préavis de la PMU) et ceux qui sont encore en procédure (demande de régul (...)
  • 32 Le règlement 2009 autorise les visites, quel que soit le statut du visiteur, sur présentation d’un (...)

26Avec l’extension de la suppression de l’aide sociale (dès le 1er janvier 2008), les personnes NEM et déboutées sont soumises au même régime d’aide d’urgence et les femmes célibataires et couples frappés de NEM au même régime que les hommes célibataires29. La FAREAS change de statut (passant de celui d’établissement de droit privé à celui d’établissement de droit public) ainsi que de dénomination, et s’appelle désormais EVAM30. La principale innovation au centre de Vennes, qui regroupe désormais personnes NEM et déboutées31, concerne la présence d’une assistante sociale chargée d’un encadrement psychosocial, souvent limité à aider les personnes à comprendre leur situation administrative et personnelle, et la visite d’une infirmière qui reçoit sur rendez-vous. Celle-ci est chargée de détecter des débuts de troubles psychiques ou physiques et de prévenir les situations de détresse avant qu’elles ne s’aggravent. Un autre changement est la possibilité d’exercer une activité de nettoyage indemnisée jusqu’à CHF 300.- par mois (pour vingt heures de travail par semaine). Mais une constante reste, le contrôle étroit du dispositif, avec l’accès surveillé par des agents de sécurité, l’obligation pour les visiteurs – personnes frappées de NEM et déboutées exclues32 – de présenter des papiers d’identité et de soumettre une demande quarante-huit heures à l’avance.

Zurich : distinction et « dynamisation »

27La mise en œuvre de l’aide d’urgence dans le canton de Zurich a abouti à un dispositif fort élaboré, répondant de manière stricte à l’impératif de dissuasion et adoptant une politique très ciblée envers les personnes frappées de NEM. A l’exception des mineur-e-s non accompagné-e-s, Zurich place en effet toutes les personnes à l’aide d’urgence. Selon les informations recueillies, plusieurs personnes psychiquement atteintes et des femmes enceintes ou seules avec un bébé se trouvent en régime d’aide d’urgence alors que, dans d’autres cantons, ces personnes seraient vraisemblablement gardées à l’aide sociale. Cela pourrait être lié au fait que le canton tient à une séparation conséquente des personnes sans autorisation de séjour – les « sans-papiers » – de celles relevant du domaine de l’asile. Dans les explications concernant l’ordonnance sur l’aide d’urgence, le Conseil d’Etat précise ce point :

  • 33 Begründung zur Verordnung über die Gewährung von Nothilfe an Personen ohne Aufenthaltsrecht (Nothil (...)

Les personnes sans permis de séjour doivent être résolument séparées des personnes qui relèvent de la loi sur l’asile, notamment parce que les niveaux d’aide et de prise en charge concernant ce groupe de personnes sont différents. Cette distinction sera rigoureusement appliquée pour les nouveaux cas dès le 1er janvier 200833.

  • 34 KR-Nr. 26-2005 (Nothilfe für abgewiesen Asylsuchende) ou KR-Nr. 86/2006 (Sparen im Asylwesen, Folge (...)

28Les ont refusé de participer à l’étude et il ne nous a malheureusement pas été possible de nous entretenir avec des responsables officiels relevant du niveau cantonal. Le manque d’accès direct à une telle source d’informations explique le caractère parfois lacunaire ou hypothétique des informations recueillies. Par ailleurs, nous avons trouvé relativement peu de documents émanant des autorités, de débats parlementaires ou d’autres organismes pour étayer l’évolution du dispositif d’aide d’urgence basé essentiellement sur des documents internes à l’administration et auxquels nous n’avons pas eu accès. Les initiatives parlementaires se limitent à quelques questions ou interpellations émanant plutôt des milieux politiques qui souhaitent rendre l’aide moins attractive ou qui expriment des soucis concernant le report des dépenses vers le canton34.

29Jusqu’en 2008, la loi cantonale sur l’aide sociale (Sozialhilfegesetz, SHG) n’établit pas de base spécifique pour l’aide en cas de NEM, mais s’appuie sur l’ordonnance relative à la mise en œuvre des décisions de NEM (Verordnung über den Vollzug von NEE im Asylverfahren). Celle-ci s’applique à toutes les personnes frappées de NEM à l’exception des mineur-e-s non accompagné-e-s et précise notamment les prestations allouées, en principe en nature, dans le cadre de l’aide d’urgence (hébergement, nourriture, vêtements, soins corporels et soins médicaux), les compétences et la procédure d’octroi. L’ordonnance précise également que, sauf cas particuliers décidés par l’Office cantonal d’aide sociale, les personnes ne sont pas couvertes par une assurance-maladie. Le canton dispose d’une assurance collective pour la prise en charge en cas d’urgence (Trummer, 2008).

  • 35 Les Rapports de monitoring de l’ODM mentionnent pour les différents semestres de l’année 2007 le no (...)
  • 36 KR-Nr. 67/2008 (Nothilfe für abgewiesene Asylbewerberinnen und-bewerber).

30Le nouvel article 5c de la loi cantonale sur l’aide sociale, entré en vigueur le 1er janvier 2008, jette les bases légales permettant l’établissement d’une réglementation distincte du droit relatif à l’aide sociale et valable pour toutes les personnes sans droit de séjour. Il prévoit (alinéa 1) que les personnes étrangères sans autorisation de séjour ont droit à une aide d’urgence, conformément à l’article 12 de la Constitution fédérale. Il règle la prise en charge des coûts de l’aide d’urgence au niveau légal (alinéa 2) et charge le Conseil exécutif d’édicter les dispositions relatives à la nature et l’étendue de l’aide d’urgence, aux compétences et à la procédure (alinéa 3). L’introduction de cet article témoigne du fait qu’un véritable « système » de l’aide d’urgence a pu se développer à l’occasion de la phase d’application aux personnes frappées de NEM, c’est-à-dire au cours de la période couverte par notre étude, et se consolider par la mise en œuvre de structures et de dispositifs très élaborés. Au moment des entretiens, en 2007, le canton de Zurich octroyait l’aide d’urgence à quelque cent quatre-vingt personnes35. Au début de l’année 2008, le dispositif d’aide d’urgence concerne mille deux cent dix personnes avec les requérant-e-s d’asile débouté-e-s36.

31Le principe général, selon lequel l’aide ne doit pas être « attractive », soustend l’ensemble du dispositif zurichois. Ainsi, dans sa réponse à une question de Matthias Hauser (UDC) du 20 mars 2006 exprimant le souci que l’aide soit trop attractive, le Conseil exécutif du canton de Zurich précise sa conception de l’aide d’urgence pour les personnes frappées de NEM :

  • 37 KR-Nr. 86/2006 (Sparen im Asylwesen, Folgemassnahmen im Kanton Zürich/Economies dans le domaine de (...)

Les logements se trouvent en général à l’écart des zones d’habitation et sont aménagés de manière modeste. Les autres prestations sont d’ordre minimal. En un mot, l’offre n’est pas attrayante37.

  • 38 En avril 2008, deux autres centres d’urgence sont également en service : Lindau et Zurich. Ils accu (...)

32De fait, au moment des entretiens, le canton disposait de quatre centres d’aide d’urgence (Notzentren) comptant au total environ quatre cents places. Trois des centres étaient gérés par l’entreprise privée ORS Service AG (Organisation für Regie und Spezialaufträge). Il s’agit des centres situés à Adliswil (cent quarante places), Hinteregg (Ober Halden, nonante-deux places) et Uster (nonante places, ancien bunker). Le quatrième centre se trouve à Winterthour (Zentrum Kloster, quatre-vingt-cinq places). L’Asylkoordination Winterthur (AKW) en assurait la gestion jusqu’à fin 2007, reprise depuis janvier 2008 par l’Azyl Organisation Zürich (AOZ)38. Les mineur-e-s non accompagné-e-s ayant reçu une décision de NEM sont hébergé-e-s dans un centre pour requérant-e-s mineur-e-s, le MNA-Zentrum Lilienberg, jusqu’à 18 ans ; ensuite, ils/elles sont transféré-e-s dans un centre d’aide d’urgence. Pendant un certain temps, un cinquième centre à Kempthal (Hammermühle) accueillait également des personnes frappées de NEM. Il a été fermé en raison de son faible taux d’occupation.

  • 39 Lors du rejet de la demande d’asile, l’Office fédéral des migrations (ODM) ordonne le renvoi du/de (...)

33La procédure d’octroi est analogue à celle qui a été examinée pour les autres cantons. Ainsi, quand la personne reçoit une décision de NEM exécutoire et doit quitter le centre (ou l’appartement) où elle se trouvait jusqu’alors, elle doit se présenter à l’Office cantonal des migrations (Migrationsamt des Kantons Zürich) pour s’annoncer dans le canton et demander l’aide d’urgence. L’office vérifie l’attribution et l’identité de la personne et examine la possibilité de l’exécution de son renvoi39. Le cas échéant, la personne est placée en détention en vue de refoulement. Sinon, elle est envoyée à l’Office cantonal d’aide sociale (Kantonales Sozialamt) chargé de vérifier si une aide d’urgence doit lui être octroyée ou non. Si tel est le cas, l’office attribue la personne à l’un des centres d’urgence mentionnés ci-dessus. Le système de l’aide d’urgence du canton de Zurich octroie des prestations analogues à celles des autres cantons : hébergement collectif dans un centre d’aide d’urgence, distribution de bons pour la nourriture, prise en charge médicale dans les situations d’urgence, celles-ci n’étant pas définies selon des critères précis et laissées à l’appréciation du personnel des centres.

34La distribution des bons Migros – d’une valeur totale de CHF 60.- par semaine – est l’occasion d’exercer une pression à l’encontre des bénéficiaires de l’aide d’urgence : si, jusqu’en août 2006, les personnes reçoivent les bons une fois par semaine, la distribution passe ensuite à un rythme de deux fois par semaine (Meyer, 2006 : 48) et, dès avril 2007, le canton prévoit des durcissements supplémentaires pour rendre le système moins attractif et décide que les bons doivent être expressément retirés chaque jour (CHF 10.- par jour du lundi au jeudi, CHF 20.- le vendredi pour la fin de la semaine) et dans une tranche horaire de deux heures en dehors de laquelle aucun bon n’est distribué. Toutefois, les modalités de l’octroi de l’aide d’urgence à Zurich ne prévoient pas un « devoir de présence » dans le centre d’hébergement et les personnes peuvent ne recourir qu’à une partie des prestations offertes. Il est ainsi possible d’obtenir les bons Migros sans devoir obligatoirement passer la nuit dans les centres ou l’inverse.

  • 40 Les Altstadt-Gutscheine sont échangeables dans les commerces de la commune membres de l’association (...)
  • 41 Seules les personnes qui ne sont pas insérées dans le système de dynamisation décrit plus bas ont l (...)

35Au-delà du cadre réglementaire général de l’octroi de l’aide d’urgence et des consignes de base qui relèvent du canton, les centres d’aide d’urgence disposent d’une petite marge de manœuvre pour certaines questions pratiques, ce qui distingue ici Zurich de Genève et Lausanne. De plus, le fait que les centres soient gérés de manière non centralisée et relèvent d’organismes différents introduit des disparités dans le traitement des personnes à l’aide d’urgence. Les centres peuvent, par exemple, offrir quelques (modestes) prestations supplémentaires ; plusieurs d’entre eux fournissent des vêtements de deuxième main aux personnes hébergées, l’un d’eux leur distribue des bons supplémentaires (Altstadt-Gutscheine40) d’une valeur totale de CHF 30.- par mois pour l’achat de vêtements, chaussures, cigarettes, etc. et des bons pour des articles d’hygiène d’une valeur de CHF 10.- échangeables dans les commerces situés dans la commune. Dans ce même centre, les habitant-e-s exécutant des tâches ménagères41 reçoivent des bons additionnels, pour une valeur de CHF 30.- par semaine. La distribution de bons supplémentaires relève d’une décision interne au centre. Il semble que les centres gérés par ORS Service, une organisation à but lucratif, aient une pratique moins généreuse. Les différents centres reçoivent une somme de quelque CHF 16.70 par jour et par personne, mais n’en redistribuent que CHF 12.- environ. Ils seraient plus ou moins libres (zone grise) de décider à quoi ils allouent la somme restante.

36Cependant, la véritable particularité de Zurich tient à son système de dynamisation. Dès le mois de mai 2005, le canton met en place une procédure de « rotation » (Rotationsverfahren) obligeant les personnes à renouveler leur demande d’aide et à changer de centre toutes les semaines selon un ordre fixé d’avance, mais différent pour chacune d’entre elles. Ce système a été mis en œuvre pour empêcher que les personnes s’ancrent dans un lieu et développent des contacts entre elles ou avec la population locale et pour les inciter au départ, d’où le terme de « dynamisation » également utilisé pour évoquer ce système (Meyer 2006 : 49). Les personnes « dynamisées », dénommées 7-Täger en opposition aux Festbewohner qui restent dans le même centre, doivent refaire chaque semaine le parcours entre les différents offices cantonaux (des migrations et de l’aide sociale) et les centres d’aide d’urgence. Elles doivent renouveler leur demande d’aide d’urgence et les autorités réexaminent la possibilité d’exécuter leur renvoi. Selon la décision des autorités cantonales, toutes les personnes ayant reçu une NEM après mai 2005 doivent être automatiquement « dynamisées ». De fait, au moment des entretiens, le nombre des personnes « dynamisées » oscillait autour d’une centaine, soit environ la moitié des personnes recevant alors l’aide d’urgence dans le canton. Le système de « dynamisation » engendre des coûts administratifs importants puisque les personnes concernées doivent se présenter chaque semaine aux guichets de l’office des migrations puis de l’office d’aide sociale. Les centres d’aide d’urgence doivent eux aussi supporter des coûts administratifs découlant des entrées et sorties des personnes « dynamisées ».

37Les personnes considérées comme vulnérables ne sont pas « dynamisées ». Les critères de vulnérabilité ne sont cependant pas clairement définis. Il semble que les femmes, seules ou avec enfants, soient considérées comme vulnérables, de même que les familles et les personnes malades (qui, dès qu’elles sont guéries, sont à nouveau immédiatement « redynamisées »). Les toxicomanes ne seraient pas considérés comme des personnes vulnérables. Par ailleurs, il n’existe pas de structures spécifiques pour les personnes vulnérables, qui sont hébergées dans les mêmes centres que les autres personnes frappées de NEM, mais dans des pièces ou dortoirs en principes distincts. Il semble qu’il ne soit cependant pas toujours possible de loger les personnes vulnérables séparément et qu’il arrive assez souvent que des personnes en bonne santé doivent partager leur chambre avec des personnes malades, ce qui contribue à accroître les difficultés de cohabitation.

38Le canton ne prévoit aucune prise en charge des frais inhérents aux déplacements hebdomadaires des personnes « dynamisées ». Ces déplacements couvrent pourtant des distances relativement importantes dont on ne peut raisonnablement attendre que les personnes concernées les fassent à pied (l’éloignement des différents centres de la ville de Zurich, où sont situés les offices cantonaux, oscillant entre quelque 10 km et 26 km selon que le centre est situé à Adliswil, Hinteregg, Uster ou Winterthour). L’un des centres a ainsi décidé de distribuer des tickets de transport payés avec les excédents du forfait de l’aide d’urgence. Il semble que d’autres centres mettent à disposition des vélos ou des parapluies. Mais le fait est que les personnes concernées voyagent souvent sans titre de transport et qu’elles reçoivent parfois des amendes qu’elles ne sont pas en mesure de payer, ce qui leur vaut un jour ou l’autre un séjour en prison (ou l’assignation à des travaux d’utilité publique). C’est un cercle vicieux engendré par le système lui-même. Notons encore que les centres aident parfois les personnes concernées à payer les amendes reçues en faisant des « retenues » sur les bons Migros.

Berne : flexibilité et centres « minimaux »

  • 42 http://www.sta.be.ch/belex/f/8/866_13.html.

39Dans le canton de Berne, le Service des migrations (Migrationsdienst, MIDI) fait partie de l’Office de la population et des migrations (Amt für Migration-und Personenstand) rattaché à la Direction de la police et des affaires militaires (Polizei-und Militärdirektion, POM). Le MIDI est responsable de l’ensemble des questions liées à la migration, qu’elles relèvent du domaine de la police des étrangers, de l’asile (y compris l’aide sociale et l’aide d’urgence) ou de l’exécution des renvois. La base légale de l’octroi de l’aide d’urgence aux personnes frappées de NEM est fournie par l’Ordonnance sur l’aide d’urgence (OAU)42, entrée en vigueur le 10 mai 2004. Cette ordonnance a été élaborée en procédure accélérée lors de la mise en œuvre du programme d’allégement budgétaire 2003. Elle est limitée au 31 décembre 2009, date à laquelle une nouvelle législation cantonale sur les étrangers et l’asile (Kantonales Einführungsgesetz zum Ausländer-und Asylgesetz [EG AuG und AsylG]) la remplace.

  • 43 Interpellation 3064.

40L’ordonnance s’applique à toutes les personnes dont la décision de NEM est passée en force et règle la procédure de renvoi et d’octroi de l’aide d’urgence. Elle précise notamment que les prestations de l’aide d’urgence sont en principe allouées en nature et comprennent le logement dans un lieu d’hébergement collectif, la remise de denrées alimentaires et d’articles d’hygiène en quantités réduites au minimum, les soins médicaux et dentaires d’urgence et l’octroi, si nécessaire, de vêtements de seconde main et autres objets matériels. Dans sa version initiale, l’ordonnance prévoyait (article 7, modifié depuis lors) la possibilité de supprimer l’aide d’urgence aux personnes refusant de coopérer aux mesures préparatoires concernant leur renvoi. Suite au recours d’une personne frappée de NEM que nous avons évoqué plus haut, le Tribunal administratif du canton de Berne a admis que cette pratique était contraire à l’article 12 de la Constitution fédérale. Dans sa réponse du 19 octobre 2005 à une interpellation du Grand Conseil43, le Conseil exécutif du canton de Berne affirme que depuis cet arrêt toutes les demandes d’aide d’urgence ont été acceptées.

41Dans un premier temps, à partir de mi-mai 2004, les personnes frappées de NEM qui demandaient une aide d’urgence étaient hébergées dans un « centre minimal » (Minimalzentrum) au Jaunpass, un local souterrain de l’armée situé sur la commune de Boltigen (Simmental). Celui-ci avait été choisi notamment en raison de son éloignement et de son peu d’attractivité, susceptibles de décourager les migrant-e-s concerné-e-s de prolonger leur séjour. La gestion du centre était assurée par l’entreprise ORS Service. Après six mois d’exploitation, le canton a décidé de fermer le centre du Jaunpass mais de reconduire le concept de Minimalzentrum sur l’alpage de Stafelalp, situé sur le territoire communal de Wattenwil, dans une ancienne colonie de vacances. Mis en service en février 2005, ce centre était également géré par ORS Service. Fin janvier 2006, les autorités cantonales décident de fermer le centre.

42Après avoir envisagé de développer un autre projet dans l’Untere Gantrischhütte (logement de troupes), le Conseil exécutif décide que les personnes frappées de NEM doivent être logées dans les centres de transit (Durchgangszentren) existants. Au moment des entretiens, les centres d’Aarwangen et de Lyss sont les deux centres en fonction spécialisés dans l’aide d’urgence. Il y a en outre quelques places isolées dans d’autres lieux. Il n’existe pas de structures d’aide d’urgence spécifiques pour les mineure-s non accompagné-e-s qui ont reçu une décision de NEM. Ils/elles sont hébergé-e-s dans les centres pour requérant-e-s mineur-e-s non accompagné-e-s (Münchenbuchsee, puis Hinterkappelen depuis fin 2006). Les centres distribuent des bons pour les denrées alimentaires (et les articles d’hygiène), les personnes pouvant toutefois cuisiner elles-mêmes dans les centres. Tout comme à Zurich, il s’agit de bons Migros d’une valeur de CHF 6.- par jour ou de CHF 8.50 avec supplément workfare, c’est-à-dire la réalisation de travaux communs dans les centres (ménage, nettoyage, etc.). A la différence de ce qui se pratique dans le canton de Zurich, les personnes recevant l’aide d’urgence à Berne ont un « devoir de présence » (Anwesenheitspflicht) et doivent en principe demeurer en permanence dans les structures d’aide d’urgence.

43Le canton prend à sa charge les frais de déplacement pour que les personnes puissent se rendre légalement dans les structures d’aide d’urgence ou au MIDI, où elles sont régulièrement convoquées par les autorités cantonales. L’aide d’urgence est octroyée pour une durée limitée et les personnes doivent en refaire la demande périodiquement. Le rythme des convocations relève de la compétence des employé-e-s, qui en décident en fonction de la situation. Si, lors d’une convocation, ceux/celles-ci remarquent que la personne montre des signes de lassitude mais refuse toujours de rentrer, alors, ils/elles peuvent la convoquer la semaine suivante en espérant la voir changer d’avis. D’autres bénéficiaires de l’aide d’urgence peuvent en revanche passer plusieurs semaines dans un centre sans êtres convoqué-e-s par les autorités.

44Tout comme à Zurich, les personnes frappées de NEM ne sont pas affiliées à une caisse-maladie, sauf dans certains cas particuliers. Selon certaines indications, les autorités sont amenées à opérer une sélection des personnes frappées de NEM en fonction de leur état de santé et tendent à assurer celles qui sont particulièrement malades. Cette pratique allant à l’encontre d’une approche systématique, elle est rarement formalisée et pleinement assumée. En d’autres termes, les décisions ad hoc se prennent de façon pragmatique. Certain-e-s responsables manifestent d’ailleurs un malaise face à cette façon de faire, qui introduit des différences de traitement et est contraire au principe de solidarité qui sous-tend l’assurancemaladie. Par ailleurs, certaines personnes frappées de NEM ne sont pas transférées à l’aide d’urgence. Il s’agit notamment des familles, des femmes en fin de grossesse ou des personnes gravement malades.

3. Diversité et constantes

45Les différences d’approche des cantons analysés, à la fois au niveau des discours et des pratiques, sont tributaires d’un contexte local plus général en matière de politique migratoire et évoluent au cours du temps. Au risque de simplifier à outrance, on peut dire, synthétiquement, que le canton de Zurich affiche la politique la plus stricte et conséquente par rapport à la législation. Ainsi, il tente de prévenir de manière active tout « établissement » des migrant-e-s frappé-e-s de NEM au sein du dispositif d’aide d’urgence. Les cantons de Berne et de Vaud se montrent également très restrictifs et soucieux d’appliquer les consignes de la politique fédérale. En exigeant le devoir de présence, Berne a introduit une mesure extrêmement contraignante, tout en faisant simultanément preuve d’un certain pragmatisme. L’approche choisie par le canton de Vaud se caractérise aussi par un contrôle des conditions d’hébergement en vue du départ, tout en envisageant l’intervention sociale en fonction de la situation particulière des personnes frappées de NEM. Dans le cas genevois, le pragmatisme se reflète dans une réglementation complexe du dispositif, qui distingue plusieurs catégories de migrant-e-s en fonction de leur durée de séjour et de leur situation personnelle. Voyons alors synthétiquement les disparités et les lignes de force qui caractérisent le système.

L’hébergement

  • 44 Les conditions très précaires et insalubres des logements à la Voie-des-Traz (cabanes en bois vétus (...)

46En ce qui concerne l’hébergement, tous les cantons ont veillé, dans un premier temps, à mettre en place des centres collectifs qui soient le plus « spartiates » possible, pour reprendre le qualificatif d’un homme politique vaudois, et qui n’encouragent en aucun cas un séjour prolongé. Lors de l’introduction de la suppression de l’aide sociale, le législateur fédéral avait expressément refusé de financer de nouvelles structures d’aide, ce qui a incité plusieurs cantons à proposer des lieux ad hoc au confort minimal (baraquements, abris de protection civile, etc.). On a parfois pris le soin d’enlever les prises électriques, de couper l’eau chaude ou de réduire le chauffage44. Par la suite, ces mesures dissuasives ont donné lieu à des discussions de principe sur la signification d’une existence conforme à la dignité humaine telle que garantie par la Constitution fédérale. Certains assouplissements ont aussi eu lieu sur la base de considérations financières, psychologiques et sanitaires, ou encore pratiques (remises de clés pour éviter des vols, des déplacements inutiles, etc.).

47Surtout, il s’est avéré qu’aucun canton d’une certaine taille ne pouvait se passer d’un minimum de structures appelées « centres d’aide d’urgence » (Sachabgabe-, Nothilfe- ou Minimalzentren) pour assurer l’hébergement.

Prestations

48Les différences entre les niveaux des prestations prévues pour l’alimentation peuvent paraître minimes, mais elles sont loin d’être négligeables si l’on compare, par exemple, les montants attribués en bons ou prestations (par exemple, bons alimentaires de CHF 6.- /jour à Berne pour des personnes qui ne participent pas aux travaux ménagers du centre (workfare) et montants de CHF 10.- à Genève après un an de séjour ou de CHF 8.- ou CHF 8.50 respectivement dans les cantons de Vaud ou Zurich). Des différences dues au niveau du pouvoir d’achat, réduites dans le domaine alimentaire, expliquent difficilement ces variations qui vont jusqu’à 40 %. Pour ce qui est des repas fournis, il faudrait évidemment comparer la qualité nutritive et la quantité fournie et leur adaptation aux besoins ou goûts des bénéficiaires. Mais si les montants très limités sont éventuellement suffisants pour se nourrir, on peut s’interroger sur le type d’alimentation qu’ils permettent et surtout sur les répercussions à plus long terme (malnutrition). Au-delà de la question du montant, les modalités d’octroi des prestations sont révélatrices d’un dilemme sous-jacent et constant de l’aide d’urgence : pour la rendre peu attractive, certains cantons – Vaud et Genève (durant la semaine) – optent pour la livraison de repas ou sandwichs préparés, qui est plus onéreuse et compliquée que le versement de bons d’achat. Ce régime exclut toute possibilité de choix et d’adaptation de la nourriture aux besoins individuels, et les bénéficiaires le ressentent d’autant plus difficilement que leurs habitudes alimentaires s’éloignent du type de nourriture fournie, ce qui est peut-être un effet recherché. A noter également que, hormis le canton de Berne qui prévoit la possibilité de cuisiner dans les centres, les dispositifs analysés privent leurs occupants de cette forme basique de contrôle sur leurs conditions d’existence.

Personnes vulnérables

  • 45 Message du CF lors de la votation du 24 septembre 2004. http://www.news.admin.ch/dokumentation/0000 (...)

49Les différents concepts de l’aide d’urgence mis en place par les cantons impriment également leur marque aux règles qui prévalent dans l’identification ou le traitement des personnes considérées comme vulnérables. Le législateur fédéral avait délibérément renoncé à définir des catégories de personnes particulièrement vulnérables dans la loi, arguant que les autorités cantonales sont conduites, en vertu de l’art. 12 Cst. et de la pratique établie par le Tribunal fédéral, à tenir compte de la situation des personnes particulièrement vulnérables45. Raison pour laquelle il n’a pas été jugé utile de régler expressément cette question dans la loi sur l’asile de 2005.

50Certains cantons, à l’instar de Berne et Zurich, ont à leur tour renoncé à opérer une définition des personnes particulièrement vulnérables, indiquant que les autorités sont amenées à décider au cas par cas, ce qui leur permet une application plus flexible et évite des prétentions, dans le sens où certaines personnes pourraient invoquer leur vulnérabilité pour bénéficier de prestations particulières. Les cantons de Genève et Vaud, en revanche, ont établi une liste de critères permettant d’identifier les personnes vulnérables dans leurs règles d’application de l’aide d’urgence : sont évoqués les familles avec de petits enfants, les personnes malades (attestées) ou âgées, les enfants mineurs non accompagnés ; à Genève, les femmes seules ou avec enfants et les familles font également partie de cette liste. Si les personnes concernées peuvent, selon les cas, rester dans les structures d’aide sociale à Genève, Zurich ne réserve cette possibilité qu’aux personnes gravement malades, car les autorités tiennent à une séparation des personnes frappées de NEM des requérant-e-s d’asile ou autres titulaires d’admissions provisoires. En revanche, et comme cela a été relevé, les personnes vulnérables échappent au système de dynamisation, tout en vivant dans les structures d’urgence.

La santé

  • 46 Recommandations relatives à l’aide d’urgence destinée aux personnes tenues de quitter le pays, http (...)

51Comme, en règle générale, les personnes tenues de quitter le pays ne doivent pas bénéficier des assurances sociales, la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS) avait élaboré des recommandations stipulant qu’en règle générale, les personnes en séjour illégal à cause d’une NEM ne doivent pas bénéficier du système suisse d’assurances sociales. Cela est particulièrement vrai s’il y a lieu de penser qu’elles pourront quitter le territoire ou que leur renvoi pourra se faire prochainement46. Ainsi, dans la pratique, les personnes frappées d’une décision de non-entrée en matière ne bénéficient pas de l’assurance-maladie et seuls des « soins d’urgence » leur sont accordés. Toutefois, si le séjour en Suisse dure plus de trois mois, il est recommandé d’examiner l’affiliation à l’assurance de base d’une caisse-maladie, au cas où la personne ne peut pas quitter le pays. Le canton doit de toute manière assumer les coûts de la santé, que ce soit sous forme des coûts effectifs de maladie ou sous forme de prime, franchise et participation de l’assuré. Une aide médicale minimale fait partie de l’aide d’urgence selon l’art. 12 Cst. Si, depuis le 1er avril 2004 la plupart des cantons ont exclu de l’assurance-maladie obligatoire les personnes frappées d’une décision de NEM, ce régime est largement appliqué depuis le 1er janvier 2008 à tous les requérant-e-s faisant l’objet d’une décision de renvoi exécutoire. Cette pratique a été jugée comme étant en contradiction avec l’article 3 de la Loi fédérale sur l’assurance-maladie, qui déclare que toute personne domiciliée en Suisse doit s’assurer pour les soins en cas de maladie. Par ailleurs, la situation de vulnérabilité sociale ne devrait pas être la raison pour laquelle on les exclut de tout droit à la santé et aux soins, celui-ci étant un droit fondamental selon la Constitution (Miccoli Malherbe, 2006).

Conclusion

52La diversité des approches cantonales en matière d’aide d’urgence ne doit pas occulter le fait que sa mise en œuvre enregistre certaines régularités et repose sur un certain nombre de principes généraux. Ainsi, dans l’ensemble des contextes, au moment de demander l’aide d’urgence, les personnes risquent toujours d’être mises en détention, à moins d’avoir la certitude qu’un renvoi dans leur pays est – momentanément ou durablement – exclu. Cela place les bénéficiaires devant un dilemme constant entre le besoin d’aide et la volonté d’échapper à une expulsion. Mais le même conflit entre l’aide, qui est un droit, et la nécessité de faire partir les bénéficiaires marque le dispositif lui-même, malgré le fait que le soutien ne peut en principe jamais être refusé. Le système repose ainsi sur un équilibre précaire entre la menace de renvoi, qui a un effet d’autant plus dissuasif que la possibilité de celui-ci devient crédible, et l’octroi d’une aide. Dans les cas où ce mécanisme ne fonctionne pas, les autorités ont tendance à rendre le recours à l’aide le moins « attractif » ou le plus désagréable possible, tout en sachant qu’elles ne pourront pas la refuser complètement. Ainsi, les deux parties – autorités et bénéficiaires – se trouvent au cœur d’un champ de tensions constant qui affecte tous les acteurs du dispositif, et notamment le personnel qui dispense l’aide. C’est dans ce contexte que se pose, de manière lancinante, la question de l’instrumentalisation de l’aide d’urgence à des fins politiques (dissuasion, renvoi) face à la garantie d’une aide octroyée dans des conditions qui respectent la dignité humaine.

53Si le caractère conditionnel a été jugé anticonstitutionnel car contredisant le principe d’inconditionnalité de l’aide d’urgence aux termes de l’art. 12 Cst., il n’en demeure pas moins que des formes plus implicites de pression à collaborer se sont développées dans le cadre de ces contacts très réguliers entre autorités et bénéficiaires de l’aide d’urgence. Ces pressions ont pris la forme générale de l’obligation pour ces derniers de se présenter à un rythme soutenu auprès de l’autorité qui délivre l’aide, afin de l’obtenir. Ce procédé constitue en soi une forme de contrôle étroit des personnes, mais il implique aussi toute une série de contraintes, allant de l’attitude de défiance ou des brimades des fonctionnaires jusqu’aux difficultés imposées dans le déplacement des personnes en vue d’un contrôle pourtant rendu obligatoire.

54En regardant de près les contextes cantonaux, on est frappé par la complexité du processus de mise en place du nouveau régime, qui a connu un peu partout de nombreux revers de situations, réorientations et adaptations nécessaires. Il ressort en outre de nos analyses que les différences entre les systèmes d’aide d’urgence sont considérables, même si tous les cantons veillent à rendre les prestations peu incitatives à rester. Toutefois, d’après nos données, aucune indication ne permet de conclure à un impact différencié sur le taux des bénéficiaires en fonction des modalités d’aide d’urgence. La diversité des approches cantonales soulève, en revanche, des questions de principe concernant l’égalité de traitement, dans la mesure où les personnes frappées de NEM sont attribuées à un canton sans être consultées et sans pouvoir infléchir les décisions. En effet, l’affectation des personnes frappées de NEM à tel canton ou à tel autre ne répond que de manière extrêmement limitée à des principes de différenciation fondés. Elle apparaît et, sans doute, est ressentie par les personnes concernées, comme totalement arbitraire. On peut penser que les répercussions des divergences constatées affectent tout particulièrement les personnes vulnérables, qui ont peu ou pas d’autre soutien et qui dépendent entièrement de l’aide publique. Si le fédéralisme d’exécution est une constante de la politique suisse, avec de nombreux avantages et inconvénients, les différences observées se répercutent incontestablement sur la lisibilité et la cohérence de la politique nationale.

55L’édification du système d’aide d’urgence a impliqué la collaboration de nombreuses personnes appelées à appliquer concrètement les décisions législatives et se retrouvant, dans l’exercice de leur fonction, au cœur du champ de tensions décrit dans ce chapitre. Le chapitre suivant leur donne la parole et tente, à partir de leurs analyses et de leurs observations, de mieux cerner la signification de la suppression de l’aide sociale en tant qu’opérateur du passage d’une logique de l’aide à une logique d’exclusion, une transformation venant bouleverser les cadres de référence et l’agir des professionnel-le-s.

L’aide d'urgence

  • Aide en principe en nature

  • Hébergement en centre collectif

  • Vêtements de seconde main fournis si nécessaire ou œuvres d’entraide

  • Seules les personnes malades assurées à la LAMal

  • Soins médicaux : urgence seulement, sauf à Genève (Centre santé migrants des HUG)

Variantes cantonales

  • GENÈVE : régime évolutif et réglementation complexe

  • VAUD : contrôle et pragmatisme

  • ZURICH : application stricte et claire distinction

  • BERNE : flexibilité et aide conditionnelle

Berne

Genève

Vaud

Zurich

Renouvellement

15 jours (selon les cas, différences)

5 jours

15 jours

Système de rotation : 7 jours

Alimentation

CHF 8.50 (avec workfare), sinon CHF 6.- /bons Migros Possibilité de cuisiner

Repas fournis (et CHF 30.- en bons Migros le w-e) et 10.- cash dès la 2e année Possibilité de cuisiner

CHF 8.- Repas fournis. Pas de possibilité de cuisiner

CHF 8.50 (60.- par semaine), bons Migros délivrés journellement Pas de possibilité de cuisiner

Hygiène

Incluse dans les bons

Incluse dans les bons ou dans le forfait de CHF 10.-

1 bon Migros de CHF 10.- /15 jours

CHF 10.- /mois en bons

Transport

Payé (convocations fréquentes)

Carte de bus

Non

Non

Travaux communautaires

Nettoyage : CHF 50.- /mois max. Genève-roule : CHF 3.- /h, max. 300.- /mois

Nettoyage : CHF 300.- /mois max. pour 20 h

Nettoyage : CHF 30.- /mois max. en bons

Notes

1 FF 2003, p. 5169.

2 Directive du 25 mars 2004 relative à la mise en œuvre du PAB 2003, Asile 76.1, p. 6.

3 Pour les dénommés « cas transitoires », c’est-à-dire les personnes dont la décision de NEM est entrée en force avant le 1er avril 2004, il n’est versé aucune indemnité forfaitaire.

4 Cf. art. 88 al. 4 LAsi et art. 29 Ordonnance 2 sur l’asile.

5 IU 1464.

6 Dès 2005, après dissolution de la Délégation du Conseil d’Etat aux réfugiés, les décisions concernant la politique d’asile se prennent au niveau du Conseil d’Etat.

7 Département de l’aménagement, de l’équipement et du logement.

8 Département de l’intérieur, de l’agriculture et de l’environnement.

9 Département de l’économie, de l’emploi et des affaires extérieures.

10 Syndicat des services publics.

11 Interpellation urgente IUE 94, présentée par la députée socialiste au Grand Conseil Mme Françoise Schenk-Gottret le 13 mai 2004, qui dénonce les lacunes dans le dispositif cantonal (non-prise en compte de cas après le délai prévu de cinq jours, refus de l’aide d’urgence si la personne déclare ne pas vouloir rentrer, aucun argent liquide, etc.).

12 Motion M-477 de MM. Jacques Mino, Lionel Ricou, Mmes Sandrine Salerno, Hélène Lecuyer et Frédérique Perler-Isaaz, « Une assistance digne pour toutes et pour tous (requérant-e-s d’asile) », envoyée à la Commission sociale de la jeunesse le 22 juin 2004, pour que le Conseil administratif (exécutif de la Ville) prenne des mesures visant à améliorer les conditions de l’aide d’urgence aux personnes frappées de NEM.

13 P 1480 (13 mai 2004) et P 1492 (24 juin 2004).

14 « Arrêtons de fabriquer des clandestins ! Arrêtons de fabriquer des délinquants ! Arrêtons de fabriquer des assistés ! » Pétition 1492 déposée le 1er novembre 2004 par la coordination asile.ge.

15 Par le groupe interdépartemental chargé d’examiner les problématiques des personnes NEM, présidé par l’Hospice général et réunissant les représentant-e-s des services officiels impliqués, tels que l’OCP, la Ville de Genève, le Centre santé migrants et les milieux de défense de l’asile (séance du 11 décembre 2006).

16 Notons que cette association bénéficie aussi d’un soutien financier étatique.

17 Du Département des institutions et des relations extérieures, chargé de l’asile.

18 Au 31 mars 2004, quatre cent soixante-quatre personnes frappées de NEM étaient concernées dans le canton de Vaud par les changements législatifs.

19 En vertu des dispositions transitoires prévues dans le cadre du programme d’allégement budgetaire du 19 décembre 2003, la Confédération prend en charge les frais liés à l’aide sociale des migrant-e-s frappé-e-s de NEM jusqu’au 31 décembre 2004 au plus tard, date à laquelle les cantons sont tenus de les exclure de l’aide sociale.

20 Au 1er janvier 2005, treize personnes frappées de NEM ont bénéficié de cette aide financière lors de leur retour.

21 Les familles avec enfants et les cas vulnérables (problèmes de santé) restent hébergés dans les centres pour requérant-e-s d’asile de la FAREAS.

22 RAS-NEM

23 C’est le Service de prévoyance et d’aide sociale (SPAS) du DSAS qui est chargé de la délivrance de l’aide sociale cantonale.

24 Notons que depuis le 17 janvier 2005, en particulier pour loger toutes les personnes NEM qui en font la demande, mais aussi suite aux pressions exercées par les milieux d’entraide, une autre structure de logement est mise à disposition, notamment à l’abri PC de Coteau-Fleuri, dont les locaux rénovés offrent une plus grande capacité d’accueil (cinquante places au lieu des trentecinq places de l’ancienne structure) et un meilleur confort sanitaire. Cette structure est désormais ouverte 24 h/24.

25 Cette association a été créée conjointement par le CSP Vaud, Caritas Vaud, l’EPER, SOS Asile et les médiateurs Eglise-Réfugiés. Le SAJE assure l’accueil, l’information, l’orientation et le suivi juridique de l’ensemble des réfugié-e-s dans le canton de Vaud.

26 Communiqué de presse, cf. Le Courrier du 24.5.2005.

27 Cette loi concerne aussi les personnes sans statut légal, qui sont soumises au régime d’aide d’urgence.

28 Le 1er novembre 2006, la Cour institutionnelle a estimé que l’aide d’urgence prévue était suffisante pour garantir la dignité de ces personnes, réfutant le recours du SAJE qui alléguait la violation des art. 12 Cst. et 33 de la Constitution vaudoise.

29 Les familles, femmes seules, couples sans enfants et cas vulnérables ont vu à partir du 1er janvier 2007 leur allocation passer à CHF 9.50 par jour, au lieu de CHF 12.30 prévus pour les requérant-e-s d’asile.

30 Etablissement vaudois d’accueil des migrants.

31 Sauf les cas vulnérables (préavis de la PMU) et ceux qui sont encore en procédure (demande de régularisation selon l’article 14).

32 Le règlement 2009 autorise les visites, quel que soit le statut du visiteur, sur présentation d’un document d’identification (p. ex. décision d’octroi d’aide d’urgence du SPOP).

33 Begründung zur Verordnung über die Gewährung von Nothilfe an Personen ohne Aufenthaltsrecht (Nothilfeverordnung) vom 24. Oktober 2007. (Exposé des motifs de l’ordonnance sur l’octroi de l’aide d’urgence aux personnes sans autorisation de séjour (Ordonnance sur l’aide d’urgence) du 24 octobre 2007).

34 KR-Nr. 26-2005 (Nothilfe für abgewiesen Asylsuchende) ou KR-Nr. 86/2006 (Sparen im Asylwesen, Folgemassnahmen im Kanton Zürich).

35 Les Rapports de monitoring de l’ODM mentionnent pour les différents semestres de l’année 2007 le nombre de bénéficiaires suivant (sans les cas transitoires mais y compris les frais médicaux) : 183 (1er semestre), 176 (2e semestre), 179 (3e semestre) et 193 (4e semestre).

36 KR-Nr. 67/2008 (Nothilfe für abgewiesene Asylbewerberinnen und-bewerber).

37 KR-Nr. 86/2006 (Sparen im Asylwesen, Folgemassnahmen im Kanton Zürich/Economies dans le domaine de l’asile, mesures consécutives dans le canton de Zurich).

38 En avril 2008, deux autres centres d’urgence sont également en service : Lindau et Zurich. Ils accueillent des personnes frappées de NEM ou des requérant-e-s d’asile débouté-e-s.

39 Lors du rejet de la demande d’asile, l’Office fédéral des migrations (ODM) ordonne le renvoi du/de la requérant-e concerné-e. Le canton auquel la personne a été attribuée peut encore examiner, lorsque le renvoi n’a pas encore été réalisé, si le renvoi peut être exécuté sous la contrainte policière.

40 Les Altstadt-Gutscheine sont échangeables dans les commerces de la commune membres de l’association. La remise de ces bons permet aux migrant-e-s concerné-e-s de faire des achats ailleurs qu’à la Migros.

41 Seules les personnes qui ne sont pas insérées dans le système de dynamisation décrit plus bas ont la possibilité d’effectuer ces tâches et a fortiori d’obtenir les bons supplémentaires distribués à cet effet.

42 http://www.sta.be.ch/belex/f/8/866_13.html.

43 Interpellation 3064.

44 Les conditions très précaires et insalubres des logements à la Voie-des-Traz (cabanes en bois vétustes proches de l’aéroport de Cointrin, pollution sonore et atmosphérique, chauffage insuffisant l’hiver) ont été dénoncées, tout comme le centre de Vennes (VD) et les Minimalzentren dans les Préalpes bernoises, dont la situation géographique convenait, contrairement à l’effet recherché, à certaines personnes frappées de NEM originaires de milieux très montagneux (Tibet).

45 Message du CF lors de la votation du 24 septembre 2004. http://www.news.admin.ch/dokumentation/00002/00015/index.html?lang=fr&llang=de&msg-id=7222(janvier2009).

46 Recommandations relatives à l’aide d’urgence destinée aux personnes tenues de quitter le pays, http://www.sodk.ch/fileadmin/user_upload/Aktuell/Empfehlungen/Empfehlungen_Ausreisepflichtige_d_2007.pdf.

© Éditions ies, 2011

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