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La protection de l’enfance : gestion de l’incertitude et du risque

 | 
Peter Voll
, 
Andreas Jud
, 
Eva Mey
, 
et al.

Chapitre 6. Structures : le système de la tutelle

1. Organisation de l’autorité tutélaire et impact sur la protection de l’enfant

Christoph Häfeli et Peter Voll

Texte intégral

1Les cantons – fédéralisme oblige – sont libres d’organiser la tutelle comme ils l’entendent, d’où une très grande disparité structurelle. Plus de deux tiers des autorités tutélaires se confondent avec l’exécutif politique des communes respectives. Dans les grandes villes, et dans quelques cantons romands surtout, on trouve en revanche un modèle d’autorité judiciaire ou d’autorité professionnelle/spécialisée, si bien qu’en proportion, la population dépendant d’une autorité communale de type généraliste n’est pas plus importante que la population des régions ou cantons où l’autorité est de type judiciaire ou professionnalisée (42 contre 43%). Les données d’une enquête réalisée auprès des autorités éclairent, sous des angles multiples, le mode et le volume de travail de l’autorité. Une corrélation étonnante apparaît entre le nombre de dossiers dont une autorité a la charge et le type de mesures qu’elle privilégie : en somme moins l’autorité a de cas à traiter, plus elle est portée à limiter fortement l’autorité parentale.

  • 1 Pour de plus amples développements voir (par ordre chronologique) : Odermatt 1979 ; Dami 1980 ; Sc (...)
  • 2 Stremlow 2001 ; Stremlow et al. 2002.

2Le droit en vigueur, à l’art. 361, al. 2, combiné au tit. fin. art. 52 CC, délègue aux cantons le pouvoir et l’obligation de définir le statut, la composition, les compétences et les modalités de fonctionnement des autorités tutélaires. Il en résulte une grande diversité des modes d’organisation, amplifiée de surcroît par la pluralité des organes d’exécution (service du Tuteur général, services sociaux polyvalents, secrétariats à la jeunesse, etc.)1. Or, comme le suggère la statistique annuelle de la Conférence des autorités cantonales de tutelle, le mode d’organisation des autorités et des autres organes influe de manière sensible sur le nombre et sur le type de mandats2. Ce seul constat confère à la présente étude un intérêt tout particulier sur le plan juridique.

  • 3 Vgl. u. a. Schnyder et Murer 1984, N 340.
  • 4 Schnyder et Murer 1984, N 342.
  • 5 Feuille fédérale 2006.
  • 6 Cf. la critique de Häfeli 2007, en particulier p. 20 ss.

3L’application conforme au droit fédéral de la protection des mineurs et des adultes dépend grandement de l’aménagement et de la qualité des autorités chargées d’exécuter le droit, ainsi que des mandataires. Depuis longtemps, doctrine et jurisprudence s’accordent à reconnaître à la Confédération un droit d’ingérence dans la souveraineté des cantons, aux fins d’assurer une application uniforme du droit fédéral3, mais les Chambres fédérales ont fait montre d’une grande retenue en la matière, en laissant aux cantons beaucoup de latitude dans l’aménagement de l’organisation et de la procédure4. Tant la doctrine que la jurisprudence estiment pourtant aujourd’hui que la refonte du droit tutélaire doit tabler sur un plus grand professionnalisme dans la protection des mineurs et des adultes5. Les art. 440 et 441 CCrev. constituent une timide avancée dans ce sens6.

  • 7 A propos de l’impact de l’organisation sur la perception des problèmes, le diagnostic et l’interve (...)

4L’organisation des autorités décisionnelles et leurs relations aux organes d’exécution (services chargés de préparer la décision ou d’exercer le mandat) jouent un rôle capital, au-delà de la simple attribution et délimitation des tâches et des responsabilités. Du point de vue des sciences sociales, l’organisation peut se comprendre de manière plus large au sens d’un cadre général de référence et d’action pour les différents acteurs. C’est dans ce cadre que les dispositions légales se matérialisent en règles d’action et deviennent opérantes7. Aussi, le type d’organisation et le rôle qui revient à chaque décideur en relation influent-ils grandement sur :

  • le choix des éléments de la réalité que les différents acteurs jugent importants ; ce choix détermine ce qui aux yeux des acteurs constitue « un cas », au double sens du terme, c’est-à-dire comme point de départ et comme problème à résoudre,
  • les possibilités d’action (« opportunités ») dont disposent les différents acteurs face à la situation donnée,
  • l’imputation de la responsabilité des décisions et des risques qui en découlent pour eux.

5Dans cette acception large, l’organisation n’est pas simplement définie par l’institution juridique et par les règles de décision et d’action formelles, elle est aussi façonnée par les rapports qu’elle tisse avec le monde extérieur, et notamment par les contacts qu’elle entretient avec les autres autorités ou encore, par le rôle qu’elle confie aux différentes professions ou disciplines. Il est probable que la fonction reconnue à certains groupes professionnels se fige en une culture, où certaines interprétations ou certaines solutions envisagées sont plus plausibles que d’autres. La manière dont on appréhende un problème mais aussi les stratégies mises en place pour le résoudre, ne seront donc pas les mêmes selon que l’organisation a une orientation à prépondérance juridique, médicale, de travail social, ou encore politique.

6En dehors du cadre légal général, tracé pour l’essentiel par les art. 307-312 CC ainsi que par les dispositions de procédure du droit de la tutelle et du droit administratif, l’organisation tutélaire conditionne donc elle aussi la façon d’apprécier une situation, de décider s’il y a lieu ou non d’intervenir ou encore si le cas relève de la protection des mineurs ou d’un autre domaine. L’organisation de la tutelle n’est donc pas neutre face aux problèmes qu’elle est appelée à traiter ; elle n’est pas neutre à l’égard des acteurs impliqués et encore moins dans sa façon d’aborder et de traiter les dossiers. Voilà pourquoi nous avons décidé de présenter dans ce dernier chapitre le système suisse de la tutelle dans toute sa diversité fédéraliste et d’explorer plus avant une série de corrélations observées entre la structure, la perception des problèmes et le comportement décisionnel. La présentation se fonde sur les résultats de l’enquête menée à l’échelle suisse auprès des chefs des autorités tutélaires et des responsables des services sociaux en charge de la protection de l’enfant.

1.1. Type, composition et infrastructure

7L’autorité tutélaire peut se caractériser selon plusieurs critères : par son statut d’abord (tribunal ou autorité administrative), selon son degré de différenciation par rapport à d’autres autorités (autorité spécialisée ou autorité généraliste), selon le territoire qu’elle couvre (commune, canton, région), ou encore selon le taux d’activité ou la rémunération de ses membres (autorité professionnelle ou autorité de milice). Ces diverses caractéristiques apparaissent avec une fréquence inégale et sont en partie corrélées entre elles. Pour l’analyse statistique, il convient de regrouper les multiples caractéristiques dans trois grands groupes ou types (voir graphique 30) :

  • Autorités communales généralistes : elles se confondent avec l’exécutif communal ou une de ses commissions. C’est le type de loin le plus répandu (70% des autorités en Suisse), spécialement en Suisse alémanique où il concerne 73% de toutes les autorités.
  • Dans de nombreuses communes de plus grande taille, et plus généralement dans quelques cantons (VS p. ex.), l’autorité tutélaire est indépendante de l’exécutif communal et fonctionne en tant qu’autorité communale spécialisée (14% à l’échelle suisse).
  • Autorités supracommunales professionnelles et judiciaires : elles sont relativement peu nombreuses, si bien que nous les avons regroupées dans cette catégorie restante à caractère hétérogène. Elles représentent 16% de toutes les autorités tutélaires suisses.

8Le troisième type, celui des d’organisations centralisées et/ou professionnelles, se retrouve essentiellement dans les grandes villes et dans certains cantons, à commencer par les cantons romands. Par conséquent, son bassin de population est plus important que ne le suggère le graphique : sur l’ensemble de la Suisse il concentre plus de 40% de la population résidante. Comme l’étude porte sur les structures et leur impact, le présent chapitre en fait abstraction en rapportant les résultats au niveau des organisations, où chaque autorité à le même poids, quel que soit son bassin de population.

Graphique 30 : types d’autorité dans les différentes régions linguistiques

9Les trois types d’autorité présentent en outre des différences quant à leur composition numérique et à la formation de leurs membres :

  • Les autorités communales de type généraliste ont en principe une composition numérique plus importante que les autorités communales spécialisées ou que les autorités régionales ou professionnelles. Cette dernière catégorie regroupe les autorités spécialisées et régionalisées, telles que nous les connaissons au Tessin et dans les Grisons, mais aussi les autorités rattachées à des tribunaux généraux (tribunaux de district ou offices du juge de paix) ; il s’agit là d’organes restreints de trois membres. Les autorités spécialisées des grandes villes ou de cantons entiers en comptent généralement plus (entre 4 et 7 membres).
  • Les autorités communales de type généraliste se distinguent par une forte proportion (40%) de membres issus de l’agriculture, des arts et métiers et de l’industrie (graphique 31), sans doute parce qu’elles sont généralement implantées dans des petites communes rurales et du fait aussi de leur rôle principal d’exécutifs communaux, dont les élus sont souvent des représentants des intérêts économiques locaux. Quant aux autorités spécialisées ou régionales, elles réunissent nettement plus de gens de formation sociale, pédagogique ou médicale, ainsi que des personnes ayant indiqué pour profession « femme/homme au foyer ». Leur composition reflète l’orientation spécifique de l’autorité en même temps que le moindre prestige qui entoure les activités de ces organes « spécialisés dans le social », par rapport aux organes généralistes de l’exécutif communal. On peut aussi y voir l’expression d’une certaine philosophie qui veut que les affaires tutélaires requièrent du bon sens, c’est-à-dire une certaine expérience de vie et une capacité générale à résoudre les problèmes du quotidien, plus que des savoirs spécifiques et des compétences formelles. A l’appui de cette hypothèse, on notera que plus d’un tiers des autorités spécialisées (37% contre 27% pour les autorités généralistes et 12% pour les autorités régionalisées ou professionnelles) ne comptent en leur sein aucun représentant des secteurs du droit, du travail social, de l’éducation ou de la santé8.

Graphique 31 : origine professionnelle des membres de l’autorité

  • 9 Avec des corrélations de r =. 85 et r =. 87.

10Le critère de l’infrastructure compte aussi parmi les éléments susceptibles d’influer sur le mode de fonctionnement de l’autorité. A cet égard, on cherchera surtout à savoir si une autorité dispose de son propre secrétariat et si oui, on s’intéressera à sa dotation en personnel. On peut raisonnablement admettre que les communes ne mettent du personnel qualifié à la disposition de leur autorité tutélaire qu’à condition que le volume de travail soit plus ou moins prévisible ou, pour le dire autrement, lorsque son bassin de population permet d’escompter une charge de travail minimale. De fait, 50% des autorités dotées d’un secrétariat sont compétentes pour une population résidante de plus de 5’500 habitants, alors que 50% des autorités contraintes de recourir aux services administratifs généraux de la commune ou ne bénéficiant d’aucun appui couvrent une population de moins de 1’600 habitants environ. La répartition entre les différents types d’autorité (tableau 6) va dans le même sens. Ce sont les autorités communales généralistes qui s’en remettent le plus souvent à l’expertise des services sociaux et des services du Tuteur général (communaux ou régionaux) ; environ un tiers de toutes les autorités communales est tributaire des services généraux de l’administration communale. Les autorités régionales et professionnelles sont nombreuses à recourir à d’autres solutions, généralement aux secrétariats des tribunaux généraux. On relève une proportion relativement élevée d’autorités spécialisées (21%) et régionalisées (26%) travaillant sans support, ce qui signifie qu’elles s’acquittent elles-mêmes de toutes les tâches essentielles. Quand ils existent, les secrétariats sont généralement de taille restreinte, 60% d’entre eux ne comptant pas plus d’un poste à mi-temps ; 25% indiquent un seul poste dont le taux d’activité varie entre 51 et 100%. Le quart restant concerne en revanche de grands secrétariats totalisant jusqu’à 50 équivalents plein temps. La taille du secrétariat est largement conditionnée par le bassin de population, et donc par le nombre de dossiers de protection des mineurs ou des adultes9.

Tableau 6 : existence d’un secrétariat de tutelle (en%, selon le type d’autorité tutélaire)

11Le rôle du secrétariat peut consister soit à décharger les membres de l’autorité de leurs tâches de routine soit à apporter un complément spécifique à leur travail, auquel cas il s’agira probablement de mettre à disposition ses compétences en droit et en travail social. Les résultats indiquent en effet que l’existence d’un secrétariat, de même que son orientation, dépend étroitement de la composition professionnelle de l’autorité (graphique 32). Un secrétariat se trouve surtout là où – à population égale – l’autorité n’est pas pluridisciplinaire et ne comprend ni juristes ni travailleurs sociaux. Voilà qui confirmerait la thèse du rôle complémentaire des secrétariats ou qui pourrait signifier aussi que les membres d’une autorité sont choisis de sorte à compléter la qualification du secrétaire. Mais on s’aperçoit aussi que les autorités dans lesquelles n’est représentée qu’une seule des deux disciplines centrales sont secondées au secrétariat par une personne de la même discipline. Manifestement, les juristes préfèrent s’entourer de juristes et les travailleurs sociaux de travailleurs sociaux ou de personnes de formation commerciale, mais en aucun cas de juristes. Faut-il y voir des stratégies de politique professionnelle ou plutôt un corollaire des réseaux de recrutement propres aux différentes professions ? Les données disponibles ne livrent bien sûr pas de réponse, mais on est fondé à penser que la collaboration avec des pairs est plus aisée en même temps qu’elle cimente la perspective unidisciplinaire.

Graphique 32 : orientation disciplinaire du secrétariat selon la composition de l’autorité

  • 10 Cette hypothèse rapproche le secrétariat de l’autorité et les professionnels académiques dans les (...)

12Un secrétariat professionnel occupe sans doute une position de force qui dépasse ses compétences formelles10 face à un organe décisionnel dont les membres exercent leur fonction au titre de « milice ». On peut dès lors admettre qu’un secrétariat formé de personnes qualifiées soit amené à prendre la direction informelle de l’autorité quand celle-ci ne compte aucun membre spécifiquement qualifié. Si les données de l’enquête n’autorisent aucune conclusion quant à l’impact concret de la composition de l’autorité, du secrétariat et de son orientation disciplinaire, elles suggèrent néanmoins que c’est généralement lorsque l’autorité ne possède pas les qualifications requises que les secrétariats jouent un rôle-clé :

  • Ainsi, le formulaire adressé à l’autorité a-t-il été le plus souvent rempli par un collaborateur du secrétariat quand l’autorité ne comptait aucun juriste ou travailleur social en son sein (82% contre 42% dans le cas où un de ses membres au moins était formé dans une des deux disciplines). Cette corrélation apparaît aussi indépendamment des qualifications du personnel du secrétariat. Bien sûr, le questionnaire avait pour expéditeur une école de travail social et une faculté de droit et on peut supposer que cette mention lui conférait un poids particulier, au point que les personnes formées dans ces institutions se sont senties pour ainsi dire obligées de le compléter conformément aux attentes de l’expéditeur. Mais, compte tenu de la quantité de questions portant sur la compréhension de la situation, on peut aussi penser que l’autorité s’est estimée moins compétente que son secrétariat. Les autorités sans professionnels qualifiés se fieraient donc plus volontiers aux perceptions et aux points de vues de leur secrétariat – quelles que soient d’ailleurs la qualification et l’orientation disciplinaire du personnel de ces secrétariats.
  • Certains écarts, certes moins significatifs, renvoient plus directement au mode de fonctionnement de l’autorité. On note ainsi que les autorités dotées d’un secrétariat font davantage valoir leurs compétences matérielles vis-à-vis des services sociaux (encore une fois indépendamment des qualifications de leur secrétariat). Elles estiment que leur rôle ne peut se limiter à poser un cadre formel à l’activité des services sociaux, ce qui reviendrait à dire que leur secrétariat joue un rôle majeur dans le contrôle des mandataires.
  • La situation se présente quelque peu différemment s’agissant des discussions qui précèdent la décision de l’autorité. A cette étape, l’existence d’un secrétariat, sous contrôle des autres variables, ne semble pas jouer un rôle majeur, pas plus que sa composition disciplinaire. Ici, c’est avant tout le statut de l’autorité qui fait la différence. Les autorités communales généralistes disent organiser régulièrement des rencontres pour préparer les décisions : 65% d’entre elles discutent préalablement (presque) la totalité des cas, contre 49% des autorités communales spécialisées et 14% des autorités régionales ou professionnelles. La pratique de ces discussions préalables est encore plus fréquente quand un membre de l’autorité au moins a une formation sociale. Deux facteurs se conjuguent probablement ici : premièrement, le besoin de s’appuyer sur une expertise professionnelle est d’autant plus impérieux que l’autorité, d’orientation généraliste, n’a pas les compétences disciplinaires nécessaires et deuxièmement, la proximité géographique (dans le contexte communal) ou sociale (voisinage professionnel avec les services sociaux) est propice à ce type d’échanges.
  • Les différences sont minimes en ce qui touche la perception et l’appréciation que l’autorité à de son propre travail. Interrogées sur la durée moyenne de la procédure, les autorités – avec ou sans secrétariat – indiquent des valeurs similaires (57% d’entre elles font état d’une durée de deux à trois mois entre la demande et la décision). Cependant, et c’est là un fait intéressant, quand les réponses émanent des secrétariats, la durée moyenne est généralement estimée à un mois au plus. L’écart n’est pas vraiment étonnant si l’on songe que la mission d’un secrétariat consiste à assurer la bonne marche administrative. Il signifie ni plus ni moins que le personnel du secrétariat a une meilleure appréciation de son travail que l’autorité.
  • Les données recueillies ne permettent en aucune façon d’affirmer que les secrétariats ont une représentation foncièrement différente de celle des autorités, du bien de l’enfant et des conditions d’une mise en danger, ou encore que les autorités se distinguent sur ce point selon qu’elles sont dotées ou non d’un secrétariat. En revanche, il est avéré que, selon leur constellation, les autorités et leurs secrétariats apprécient différemment la difficulté de leur tâche. A la question de savoir ce qu’ils jugent le plus pénible dans leur travail avec les enfants et les parents, ils citent en premier lieu la difficulté à arrêter la bonne mesure (51%) et l’immixtion dans la sphère privée contre la volonté des intéressés (46%). A cet égard, les réponses des autorités et de leurs secrétariats se rejoignent largement. Ce n’est pas le cas pour deux autres groupes de réponses (moins fréquentes) concernant la faible marge d’action pour intervenir efficacement (38% des interrogés indiquent au moins un des trois items) et d’autre part la pesée entre le bien de l’enfant et les droits des parents (au total 43% des réponses nommées pour deux items). On observe pour ces deux groupes une interaction significative : la marge de manœuvre est ressentie comme particulièrement étroite quand l’autorité et le secrétariat affichent les mêmes qualifications disciplinaires, alors qu’en cas de compétences distinctes, mais aussi lorsque les compétences juridiques ou de travail social font défaut, les intéressés portent un jugement plus favorable sur leur marge d’action11. La situation est autre s’agissant de la pression ou contrainte à la décision (d’instaurer ou non une mesure). Cette pression se fait plus forte quand seule une des deux entités dispose de qualifications, et elle est ressentie moins vivement quand les deux entités comptent des membres qualifiés. A supposer que la pression à la décision est le pendant logique de la marge d’action, on peut imaginer que lorsque différentes orientations se confrontent, (« professionnelle » et « non professionnelle »), les décideurs entrevoient plus facilement les multiples solutions possibles. Par contre, les autorités de milice ne bénéficiant d’aucun appui professionnel se laissent probablement plus volontiers guider par des principes moraux communs et sont convaincues de l’importance de leur action, si bien qu’elles n’ont aucune peine à prendre une décision.
  • 12 Il est supposé ainsi que les personnes interrogées répondent de manière fiable pour l’ensemble du (...)

13Ces quelques résultats, bien sûr, livrent tout au plus quelques indications allusives12 sur l’interaction complexe à l’œuvre entre l’autorité et le secrétariat, dans laquelle les relations personnelles jouent sans doute aussi un rôle important. Ils corroborent néanmoins l’idée que le secrétariat a un double rôle, à savoir garantir la pertinence matérielle vis-à-vis de l’autorité et représenter l’autorité à l’extérieur dans sa fonction de mandante et d’instance de contrôle des services sociaux. L’hypothèse n’est pas entièrement confirmée par les résultats concernant les discussions précédant la décision. En effet, si l’on constate qu’à ce stade, les autorités communales généralistes sont plus que d’autres tributaires du savoir des services sociaux – ce qui les place en porte-à-faux par rapport à leur fonction de contrôle – on s’aperçoit aussi que ces contacts ne dépendent ni de l’existence d’un secrétariat, ni de son orientation disciplinaire. Ce fait est plutôt surprenant, à moins d’admettre que les contacts s’établissent à l’insu de l’autorité.

1.2. Nombre de dossiers

  • 13 Ces conceptions dépendent non seulement de l’orientation disciplinaire, mais aussi des différentes (...)

14Le nombre de dossiers dont une autorité a la charge est déterminé par son bassin de population, par son mode de travail, mais aussi par la manière dont elle conçoit les conditions appelant une mesure de droit civil13. Cette conception, nous le verrons plus loin, est à son tour largement conditionnée par le nombre de dossiers suivis, par le savoir-faire acquis ou encore par le manque de temps et de ressources financières.

  • 14 Pour la notion médiane, voir les explications sous le graphique 33 et dans l’annexe.
  • 15 D’après notre enquête, 50% des curatelles et des retraits du droit de garde au sens des art. 308 e (...)

15Au moment de l’enquête, les autorités suivaient en moyenne pondérée 73 mandats, dont 51 relevant de la protection des adultes et 22 de la protection des mineurs. La moyenne nous donne cependant une description fortement biaisée par un petit nombre d’autorités à très grand bassin de population. Si on se tient à la médiane14 (graphique 33) on voit que la moitié des autorités s’occupent, en même temps au maximum de 4 dossiers de protection de l’enfant et de 12 dossiers de protection des adultes. Sachant qu’une mesure court sur plusieurs années15, on calculera que la plupart des autorités ne se prononcent même pas une fois par an sur une situation de mise en danger. Dans ces conditions, comment acquérir de l’expérience, sinon du savoir-faire ? Les autorités n’ont donc souvent d’autre choix que de s’en remettre à l’expertise des services sociaux.

16Le graphique montre aussi que le nombre des cas de protection des adultes est légèrement supérieur dans la catégorie des autorités spécialisées, et surtout dans celle des autorités régionales en raison de la taille de la population. En effet, 50% de toutes les autorités de type communal-généraliste couvrent moins de 1’400 habitants ; cette valeur s’établit à 1’622 pour les autorités spécialisées et à 2’950 pour la catégorie restante des autorités régionales et/ou professionnelles.

Graphique 33 : nombre de mesures par autorité

17Les « boxplots » que l’on appelle aussi « boîtes à moustaches », rendent compte de la variation du nombre de mesures de protection à l’intérieur des différents types d’autorités. La transversale qui coupe les rectangles correspond à la médiane, autrement dit à la valeur qui sépare le nombre des autorités en deux groupes à taille égale, les premiers 50% se situant en dessous, les deuxièmes 50% en dessus de cette valeur. Pour les autorités communales généralistes, cette valeur est par exemple de dix adultes et de cinq mineurs. Les marges inférieure et supérieure de la boîte marquent les quartiles, c’est-à-dire les valeurs au-dessous desquelles se situent resp. 25% et 75% des cas. Les autorités dont les valeurs sortent largement de la boîte – pour l’essentiel des autorités régionales ou professionnelles – ne sont pas reproduites dans le graphique, mais ont été prises en compte dans le calcul.

1.3. Vers une nouvelle organisation des autorités de tutelle

  • 16 Art. 440 al. 1 CCrev.

18Le nouveau droit de la tutelle qui entrera probablement en vigueur en 2013 prévoit des autorités interdisciplinaires, mais laisse cependant aux cantons le soin d’en fixer le degré de régionalisation et le statut (autorité judiciaire ou administrative)16. Dans la perspective de la révision, qui était en cours au moment de notre enquête, nous avons inclus dans notre questionnaire une question portant sur le modèle favori. Les services et autorités étaient également appelés à se situer par rapport à une série d’assertions concernant les effets d’une autorité professionnelle. Deux axes d’argumentation se dégagent principalement des réponses recueillies mais, faute de place, nous renonçons à les reproduire ici. Les réponses se répartissent en parts relativement égales entre la préférence pour l’ancien ou pour le nouveau modèle. Les partisans d’une autorité interdisciplinaire en escomptent un gain de compétences et une professionnalisation de la protection de l’enfant, ainsi qu’un contrôle plus rigoureux des services qui exercent les mandats et une meilleure compréhension entre autorités et titulaires de mandats. Ses adversaires, eux, craignent une érosion de l’ancrage local et du lien de proximité, de même qu’une bureaucratisation croissante. Au fond, on retrouve ici un vieux débat du travail social et du champ pédagogique qui consiste à opposer les compétences professionnelles au bon sens commun que d’aucuns tiennent pour suffisant. On observe ainsi un net clivage entre les autorités et les services sociaux, tant au plan de l’argumentation qu’en ce qui concerne le modèle préconisé. Néanmoins, mêmes les autorités communales, comme nous le montre le graphique 34, ne sont de loin pas unanimes à privilégier le « bon sens » par rapport à la qualification professionnelle. Les autorités spécialisées et – chose moins surprenante – les autorités régionales se rallient encore plus volontiers aux arguments de la professionnalisation et de la compétence.

Graphique 34 : attentes envers une autorité interdisciplinaire

19Plus de la moitié des autorités (58%, contre 92% pour les services sociaux) disent préférer une autorité spécialisée, avec une adhésion plus marquée du côté des autorités spécialisées et des autorités régionales/professionnelles (graphique 35). Dans la catégorie des autorités communales généralistes, il se dessine une petite majorité (51%) en faveur du nouveau modèle. Un peu plus de 20% de toutes les autorités, de Suisse romande surtout, accorderaient même leur faveur à un tribunal spécialisé. Quand on sait que l’institution d’une autorité interdisciplinaire affaiblirait le pouvoir d’influence et de contrôle de l’exécutif communal, on ne peut que s’étonner qu’une majorité d’autorités communales penchent pour le nouveau modèle. En fait, la position pour ou contre une autorité interdisciplinaire spécialisée est peu influencée par la catégorie à laquelle l’autorité appartient aujourd’hui, elle dépend plutôt de la position pour ou contre la professionnalisation (versus le bon sens commun). Considérés dans leur ensemble, ces deux résultats suggèrent qu’une bonne partie des autorités généralistes éprouve aujourd’hui des difficultés à juger correctement les cas de protection de l’enfant ou de l’adulte.

Graphique 35 : modèle d’organisation privilégié

  • 17 Pour la conception de l’organisation de l’autorité, ces résultats valent exclusivement pour les do (...)

20S’il est difficile de dire en quoi précisément les décisions d’une autorité interdisciplinaire se distingueraient de celles d’une autorité généraliste, l’enquête réalisée auprès de autorités nous ouvre néanmoins quelques pistes. Nous avons soumis deux cas fictifs à chaque autorité en l’invitant à indiquer la décision qu’elle serait tentée de prendre face à ces situations. Les cas concernaient des enfants de huit et neuf ans et étaient construits de sorte à pouvoir déboucher aussi bien sur une curatelle que sur un placement assorti d’un retrait du droit de garde. Dans le premier cas, la majorité des autorités interrogées a jugé nécessaire de prononcer un retrait de garde et est allée jusqu’à préconiser, dans le deuxième cas, le retrait de l’autorité parentale. Dans un cas comme dans l’autre, les autorités se sont montrées plus sévères que les services sociaux à qui l’on avait soumis les mêmes situations. Sur l’ensemble, 20% des services sociaux et 33% des autorités ont opté pour les mesures les plus incisives. Ainsi que le montre le graphique 36, la tendance à la limitation des droits parentaux – mesurée aux décisions indiquées pour les deux cas fictifs – est plus faible chez les partisans d’une autorité interdisciplinaire17, en particulier chez les tenants d’un tribunal de tutelle, qu’elle ne l’est chez les adeptes du système actuellement en vigueur dans la plupart des cantons. Les différences sont encore plus marquées si on les rapporte au nombre de dossiers que l’autorité suit. On relève en effet que plus une autorité a de mandats à gérer, moins ses décisions sont incisives.

21En soi, la moindre gravité des mesures n’est pas un indicateur de professionnalité ou de compétence en matière de protection de l’enfant. L’exemple des services sociaux et le fait que l’intervention diminue en sévérité à mesure que l’expérience de l’autorité s’étoffe, permettent de penser que plus les personnes sont qualifiées, plus elles ont confiance dans le succès de mesures moins lourdes que le retrait du droit de garde ou de l’autorité parentale. Dans cet ordre d’idée, il est probable que des autorités interdisciplinaires, du fait de leurs qualifications et du nombre de dossiers qu’elles seraient appelées à suivre, fassent un usage plus différencié de l’arsenal juridique.

Graphique 36 : comportement décisionnel face aux cas fictifs, en fonction du modèle de préférence et du nombre de cas ; degré de restriction maximal en%

22Le graphique indique le pourcentage des interrogés ayant opté dans les deux cas fictifs, pour la mesure la plus sévère : retrait du droit de garde selon l’art. 310 CC dans le premier cas et retrait de l’autorité parentale selon les art. 311/312 CC dans le second cas.

1.4. Conclusion

23Consacré à l’organisation des autorités tutélaires, le présent chapitre s’est surtout attaché à mettre en évidence sa multiplicité structurelle. En Suisse, plus de deux tiers des autorités tutélaires se confondent avec l’exécutif politique de la commune, avec des différences caractéristiques d’une région linguistique à l’autre. Ainsi, les autorités judiciaires et les autorités professionnelles spécialisées sont essentiellement implantées dans les grandes villes et dans quelques cantons romands, si bien qu’elles couvrent en définitive une part de la population aussi importante que les nombreuses autorités communales généralistes (42% et 43% resp.) Une enquête menée auprès des autorités éclaire une série d’aspects concernant le mode de travail de l’autorité et le nombre de dossiers traités. On en retiendra en particulier ceci :

  • Les autorités communales généralistes sont hautement tributaires des compétences spécialisées des services sociaux mandatés, en ce sens que ces derniers leur tiennent lieu de secrétariats et les font bénéficier de leur expertise dans la phase qui précède la décision.
  • Les secrétariats rattachés à une autorité détiennent une position-clé pour ce qui est des contacts avec les services sociaux.
  • Beaucoup d’autorités ne traitent qu’un petit nombre de dossiers de protection de l’enfant par an, ce qui ne leur permet guère d’acquérir de l’expérience ou du savoir-faire. Les décisions que les autorités ont envisagé d’appliquer à deux cas fictifs montrent que moins elles ont l’habitude des dossiers, plus elles tendent à intervenir de manière incisive dans les droits parentaux.

24Ces résultats militent à l’évidence en faveur d’une réorganisation de l’autorité tutélaire fondée essentiellement sur la qualification et sur une pratique des dossiers plus soutenue. Le présent chapitre se termine donc sur une évaluation des modèles en discussion suite à la révision du droit de la tutelle. Avec quelques ambiguïtés, la plupart des autorités interrogées – tous types confondus – approuvent l’instauration d’une autorité interdisciplinaire ; la controverse porte essentiellement sur le choix entre autorité administrative et autorité judiciaire.

Notes

1 Pour de plus amples développements voir (par ordre chronologique) : Odermatt 1979 ; Dami 1980 ; Schnyder et Murer 1984, art. 361 CC N 104 ; Häfeli 1995, 2003.

2 Stremlow 2001 ; Stremlow et al. 2002.

3 Vgl. u. a. Schnyder et Murer 1984, N 340.

4 Schnyder et Murer 1984, N 342.

5 Feuille fédérale 2006.

6 Cf. la critique de Häfeli 2007, en particulier p. 20 ss.

7 A propos de l’impact de l’organisation sur la perception des problèmes, le diagnostic et l’intervention dans la protection des mineurs, voir Dingwall et al. 1995, ainsi que Smith et Donovan 2003 ; à propos de la configuration institutionnelle dans le domaine social en général : Lipsky 1980 ; et pour la Suisse en particulier Maeder et Nadai 2004.

8 Si l’on ne compte parmi les spécialistes que les personnes diplômées en droit ou en travail social, 59% de toutes les autorités (67% des autorités généralistes, 62% des autorités spécialisées et 24% des autorités régionales) n’ont aucun représentant formé dans ces disciplines.

9 Avec des corrélations de r =. 85 et r =. 87.

10 Cette hypothèse rapproche le secrétariat de l’autorité et les professionnels académiques dans les organisations industrielles ou les bureaucraties étatiques (voir à ce propos : Scott 1992 ; Preisendörfer 2005)

11 Cette corrélation reste valable quand on contrôle l’appartenance des répondants au secrétariat ou à l’autorité, ainsi que leur orientation professionnelle.

12 Il est supposé ainsi que les personnes interrogées répondent de manière fiable pour l’ensemble du système « autorité » (secrétariat compris), même si elles y occupent une fonction particulière.

13 Ces conceptions dépendent non seulement de l’orientation disciplinaire, mais aussi des différentes solutions dont disposent les services sociaux pour la prise en charge d’une personne (et pour le financement de cette prise en charge). Pour un tableau complet, il faudrait inclure une analyse structurelle du système social en général.

14 Pour la notion médiane, voir les explications sous le graphique 33 et dans l’annexe.

15 D’après notre enquête, 50% des curatelles et des retraits du droit de garde au sens des art. 308 et 310 CC durent environ six ans ou plus.

16 Art. 440 al. 1 CCrev.

17 Pour la conception de l’organisation de l’autorité, ces résultats valent exclusivement pour les données non pondérées. Si l’on considère les données pondérées, les écarts ne sont pas significatifs en raison des grandes différences à l’intérieur des groupes de pondération. La corrélation avec le nombre de dossiers reste en revanche très solide dans les deux modes de calcul.

Table des illustrations

Légende Graphique 30 : types d’autorité dans les différentes régions linguistiques
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Légende Graphique 31 : origine professionnelle des membres de l’autorité
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Légende Tableau 6 : existence d’un secrétariat de tutelle (en%, selon le type d’autorité tutélaire)
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Légende Graphique 32 : orientation disciplinaire du secrétariat selon la composition de l’autorité
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Légende Graphique 33 : nombre de mesures par autorité
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Légende Graphique 34 : attentes envers une autorité interdisciplinaire
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Légende Graphique 35 : modèle d’organisation privilégié
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Légende Graphique 36 : comportement décisionnel face aux cas fictifs, en fonction du modèle de préférence et du nombre de cas ; degré de restriction maximal en%
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© Éditions ies, 2010

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