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La protection de l’enfance : gestion de l’incertitude et du risque

 | 
Peter Voll
, 
Andreas Jud
, 
Eva Mey
, 
et al.

Chapitre 3. Processus : du signalement à la décision

3. Regard de la pratique : la procédure d’institution vue d’un service cantonal conseillant des autorités communales

Marco Zingaro

Texte intégral

3.1. Remarques liminaires

  • 18 La loi d’introduction du code civil (LiCC, RSB 211.1), à son art. 27 dispose que le conseil commun (...)
  • 19 Il est possible de créer un arrondissement de tutelle (art. 27 al. 2 LiCC) ou de déléguer les comp (...)

1Les auteurs de l’étude relèvent, avec pertinence, que les dispositions du code civil se réduisent au minimum s’agissant de la spécification du mandat et du contrôle. Cet aspect, toutefois, nous semble moins déterminant pour la qualité de la protection des mineurs en Suisse que la disparité des structures et des procédures que l’étude a remarquablement mise en lumière. Le canton de Berne, de par son organisation communale de la tutelle18, est particulièrement concerné par l’effet de multiplication qui veut que la disparité structurelle soit « renforcée par les différences d’approches et de concepts directeurs que l’on trouve aux micro-échelons des autorités et services sociaux des communes ». Cela vaut d’autant plus qu’il n’a pas ou peu été fait usage des possibilités de coopération intercommunale19 ces dernières années (arrondissements de tutelle et modèle de la commune siège). Dans ses conclusions, l’étude vient corroborer les expériences que les professionnels s’emploient depuis longtemps à décrire, à savoir que les structures de la protection des mineurs marquent de leur empreinte l’instauration de la mesure. Ainsi, toute amélioration qualitative dans ce domaine doit passer par l’ouverture d’une discussion sur les structures ; toute avancée implique obligatoirement l’abandon de formes d’organisation désormais obsolètes. Dans cette perspective, voici quelques commentaires sur les résultats.

3.2. Le signalement

  • 20 Art. 25 al. 1 LiCC.
  • 21 Art. 440 CCrev.

2Des structures à bas seuil d’accès favorisent sans doute notablement la détection précoce des situations de mise en danger et contribuent ainsi à augmenter la proportion de cas pouvant être suivis sans instituer de mesures formelles de protection des mineurs. L’accès à bas seuil garantit fondamentalement le fonctionnement d’un système qui ne s’appuie pas uniquement sur les informations que certains fonctionnaires sont tenus de fournir. Le canton de Berne, comme d’autres cantons d’ailleurs, fait grand cas des signalements émanant de privés en reconnaissant à chaque individu le droit de saisir l’autorité tutélaire lorsqu’il a connaissance d’un cas qui justifie une intervention auprès de parents défaillants20. Dans la perspective de la création d’autorités transdisciplinaires21, il faudra accorder toute l’attention requise au problème de l’accessibilité des institutions de protection, car il n’est pas impossible que la nouvelle structure présente un seuil d’accès plus élevé du point de vue de la proximité géographique et sociale. Selon l’étude, le pourcentage de parents qui signalent une situation de leur propre initiative s’élève à 37%. Une valeur étonnamment élevée, même si l’on considère, comme le suggèrent les auteurs, qu’une partie de ces parents sont indirectement aiguillés vers la protection des mineurs par d’autres institutions. Ce résultat tient probablement aussi à ce que l’étude donne du « signalement de mise en danger » une définition plus large que celle en usage au sein des organes de la protection des mineurs. Enfin, n’oublions pas que certains parents se servent du signalement comme d’une « arme » contre l’autre parent, c’est-à-dire que les signalements des parents ne sont pas toujours dictés par le souci du bien-être de l’enfant.

3.3. Réponses au signalement

3Un accès peu formalisé au système de protection des mineurs présente assurément plusieurs avantages, mais il ne faut pas perdre de vue que les aspects formels conditionnent en grande partie le succès d’une intervention, dès qu’un signalement déclenche la mise en route d’une procédure officielle. Dans le canton de Berne par exemple, une répartition trop peu précise des tâches et des compétences entre l’autorité tutélaire et le service social favorise les vices de procédure (et par là même fait échouer l’intervention). Peu importe en définitive quelle institution réagit en premier au signalement, ce qui compte c’est sa légitimité à le faire. Nous constatons que les premières réactions sont adressées aux parents dans 7% des cas seulement du côté des services sociaux, soit bien moins souvent que ce n’est le cas du côté des autorités tutélaires (42%). Cet écart se comprend aisément dans la mesure où la réalisation des évaluations par le service social suppose au préalable un mandat des autorités, faute de quoi l’autorité n’est pas en droit de les exploiter, alors qu’elles forment généralement un élément central de l’administration de la preuve.

3.4. Services impliqués et charge de travail

4Si l’on admet que la « porte d’entrée » du signalement influe aussi sur le cours de la procédure, il faut en déduire qu’un système de protection des mineurs à l’accès assez peu formalisé suppose des dispositifs et processus de traitement clairement définis, mais aussi des procédures contraignantes pour les acteurs du système. Or, ces deux conditions ne semblent pas réunies à l’heure actuelle.

3.5. Durée

  • 22 Art. 314a CC.

5L’analyse du rythme de la procédure met en lumière deux groupes qui se distinguent l’un de l’autre par leur degré d’urgence. Ce constat apparaît plausible et je souhaite apporter quelques compléments d’explication à propos du ralentissement constaté au bout de 30 jours dans le rythme de décision. Au-delà du fait que le placement constitue une mesure grave que l’autorité se doit de préparer avec un soin particulier, on peut supposer aussi que dans certains cas particuliers, l’ajournement d’une décision s’explique par l’effet d’apaisement qu’une évaluation sociale peut exercer temporairement sur un système client. Il arrive donc que l’on réponde temporairement à une situation de mise en danger par un soutien ambulatoire. Dans d’autres situations où le retrait du droit de garde est clairement indiqué, on retarde délibérément la décision formelle, dans le but de pouvoir l’étayer ensuite plus solidement par de nouveaux éléments (série de mesures progressives et respect de la proportionnalité). Concrètement, il s’agit surtout de cas de longue durée et de grande complexité, où la coopération des parents fait défaut et où il faut envisager un placement en institution, selon la législation sur la privation de liberté à des fins d’assistance22. Enfin, songeons encore aux cas où l’on renonce à ordonner la mesure simplement parce qu’il n’y a pas de lieu de placement disponible et adéquat.

3.6. Les éléments de la procédure

6Le droit d’être entendu n’est pas toujours respecté et il y a assurément beaucoup à faire sur ce terrain. Les observations de l’étude rejoignent les constats dressés par les autorités tutélaires du canton de Berne. Malgré tous les efforts déployés (formation, conseil), il ne semble guère possible de sensibiliser les autorités de milice à la gravité du problème. Les recours étant rares dans ce domaine, il arrive que l’on ne prenne même pas conscience du non-respect de ce droit. Toutefois, le droit d’être entendu n’implique pas obligatoirement la réalisation d’une audition personnelle comme semble l’admettre l’étude. Il suffit en effet de garantir aux acteurs la possibilité de communiquer leur point de vue par écrit. En d’autres termes, si l’autorité renonce à auditionner personnellement les parties, elle ne contrevient pas au droit d’être entendu. A l’inverse, une « audition » par le service social n’est pas suffisante, puisque seule l’autorité est habilitée à réaliser ce droit. En mettant en évidence l’absence d’un partage des compétences avant la décision dans le setting « Land », l’étude révèle les lacunes que peut présenter un setting quant aux rôles et responsabilités.

  • 23 Art. 314 ch. 1 CC

7S’agissant de l’audition des mineurs les résultats ne sont guère surprenants. La disposition légale correspondante23 a beau être en vigueur depuis le 1er janvier 2000, les autorités tutélaires peinent encore à l’appliquer. D’autres éléments peuvent expliquer cette réserve, notamment la faible sensibilisation au sujet, y compris du côté des autorités de surveillance tutélaires, la difficulté subjective et objective de cette tâche pour les membres de l’autorité, ainsi que le manque de savoir-faire en la matière, ou encore l’insuffisance des offres de formation et de perfectionnement en la matière.

3.7. Les bases légales

8Dans la pratique on s’accorde unanimement à reconnaître que le système de mesures en vigueur (art. 307 à 312 CC) n’appelle aucun complément. Les lacunes qualitatives de la protection des mineurs de droit civil sont imputées à des insuffisances dans la mise en œuvre des dispositions en vigueur. A cet égard, les résultats de l’étude sur la curatelle d’assistance éducative sont particulièrement éloquents. Les disparités observées par rapport à ce type de mesures sont telles qu’on ne saurait y voir de simples différences dans la pratique de décision. Elles suggèrent plutôt que les différents settings n’ont pas une égale maîtrise des moyens juridiques existants et pour ce qui est des possibilités théoriques de l’aménagement de l’art. 308 CC, on peut carrément parler de méconnaissance. Comment expliquer sinon le fait que dans la moitié des cas environ, les autorités de « Land » et « Campagne » confient au curateur un mandat général non spécifique ? Estiment-elles, comme le suggère l’étude, que le mandataire est à même d’adapter le contenu concret de la mesure au gré des besoins et de la situation ? Pareille supposition est proprement inacceptable, tant du point de vue du droit que de la méthode d’intervention sociale. En prévoyant plusieurs possibilités dans l’aménagement de l’art. 308 CC, le législateur a voulu astreindre les autorités tutélaires à façonner la curatelle d’assistance éducative en fonction de chaque cas individuel. Dans le contexte du nouveau droit de protection des adultes, cette exigence trouve son expression dans le terme « mesure sur mesure ».

3.8. Curatelle ou retrait du droit de garde ?

9Il n’existe semble-t-il pas de puissante corrélation entre la mesure instituée et le problème de l’enfant. Ce constat, il est vrai, ne manque pas de surprendre de prime abord. Par ailleurs, on ne saurait nier le poids des considérations financières dans une décision de placement. Une analyse qualitative permettrait sans doute ici de considérer, au-delà des critères de décision objectifs relevant d’une approche méthodique, des éléments qui ne présentent aucun lien direct avec le problème et les caractéristiques de l’enfant et de sa famille.

10Des données plus nombreuses et plus significatives seraient les bienvenues pour répondre à la question que soulèvent les auteurs, car le choix entre prise en charge ambulatoire et placement en institution pose souvent des difficultés juridiques et méthodiques de taille.

Notes

18 La loi d’introduction du code civil (LiCC, RSB 211.1), à son art. 27 dispose que le conseil communal est l’autorité tutélaire ordinaire pour tous les habitants de la commune, les communes pouvant cependant instituer comme autorité tutélaire une ou plusieurs commissions de tutelle. En outre les bourgeoisies et les corporations bourgeoises conservent la tutelle de leurs ressortissants habitant le canton tant qu’elles restent chargées de l’assistance (art. 28 al. 1 LiCC).

19 Il est possible de créer un arrondissement de tutelle (art. 27 al. 2 LiCC) ou de déléguer les compétences en matière de tutelle à une « commune siège ».

20 Art. 25 al. 1 LiCC.

21 Art. 440 CCrev.

22 Art. 314a CC.

23 Art. 314 ch. 1 CC

Auteur

Avocat, directeur suppléant de l’Office des mineurs du canton de Berne

© Éditions ies, 2010

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