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La protection de l’enfance : gestion de l’incertitude et du risque

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Peter Voll
, 
Andreas Jud
, 
Eva Mey
, 
et al.

Chapitre 3. Processus : du signalement à la décision

1. L’instauration des mesures protectrices

Peter Voll

Texte intégral

1La diversité des structures de tutelle et des services sociaux que l’on observe d’un canton à l’autre se traduit par une disparité des procédures. Dans la présente contribution, l’influence du système sur le déroulement des procédures est étudiée sur la base des dossiers, tout au long des diverses étapes allant du signalement à la décision et à sa formulation. La « constellation » des autorités et des services sociaux (« setting ») influe davantage sur la durée de la procédure et sur la charge de travail que le type de mesure envisagée ou le problème auquel on tente d’apporter une réponse. Par ailleurs, les « settings » formés d’autorités de milice se caractérisent par une procédure moins formalisée (documentation de l’audition) et des décisions plus générales (moindre différenciation des types de curatelle).

  • 1 Dans la systématique du droit, le conseil légal (art. 395 CC) est une forme de curatelle, raison p (...)

2L’art. 360 de l’actuel code civil suisse, entré en vigueur en 1912, cite deux organes de tutelle impliqués dans la protection de l’enfant et de l’adulte : l’autorité – autorité tutélaire et autorité de surveillance (art. 361 CC) – en tant qu’instance de décision et de contrôle d’une part, et les tuteurs ou curateurs auxquels un mandat tutélaire est confié d’autre part1. Le code civil ne se prononce pas sur les détails du rapport entre les mandataires tutélaires et l’autorité. Ses dispositions se limitent essentiellement à la nomination du curateur ; les prescriptions sur la spécification du mandat et les contrôles par l’autorité sont réduites au minimum. Cela tient surtout au fédéralisme suisse qui veut qu’en matière de tutelle (aussi bien que d’aide sociale en général), l’autorité organisatrice soit le canton. Les procédures de l’institution et de la suppression d’une mesure sont fixées par le droit cantonal, le droit fédéral se contentant d’offrir les garanties générales de procédure selon l’article 29 de la Constitution fédérale.

  • 2 Voir en particulier, pour le Royaume-Uni : Department of Health 2000 ; pour la France, Créoff 2003 (...)
  • 3 Pour la protection de droit civil des enfants (et des adultes) cf. principalement Häfeli 2005.

3Il existe donc une multiplicité de structures et de procédures cantonales, multiplicité qui, là où les cantons organisent le régime des tutelles à l’échelon communal, est encore renforcée par les différences d’approches et de concepts directeurs que l’on trouve aux micro-échelons des autorités et services sociaux des communes. En comparaison européenne2, on est frappé par le faible degré de standardisation des procédures en Suisse – de l’évaluation jusqu’à la planification et l’exécution de la mesure en passant par sa définition. Néanmoins, la base légale commune, dans sa structure, tout comme la fonction générale des autorités tutélaires, fournit des éléments types de procédure qui ont aussi trouvé leur traduction dans les directives pratiques3 :

  1. Signalement : une personne (les parents eux-mêmes, des connaissances, des voisins, etc.) ou une institution ne faisant pas partie du système de protection de l’enfance au sens étroit (école, police, service de santé) signalent au service social compétent (Service de la jeunesse) ou à l’autorité leur crainte d’une menace pour le développement de l’enfant4.
  2. Evaluation : le service saisi de ce signalement entreprend de vérifier ou de faire vérifier la situation de l’enfant ; si l’autorité a confié cette tâche de vérification au service social, elle en attend une proposition de mesure ou une prise de position.
  3. Décision : l’autorité décide de prendre une mesure (ou de ne pas en prendre) ; sa décision peut être contestée par des moyens de recours. Les mesures superprovisoires / urgentes n’apparaissent pas dans le schéma, mais elles suivent en principe la même logique, même si, selon la réglementation cantonale, elles doivent ou peuvent incomber à une autre instance que cette autorité.
  4. Attribution des mandats : sur la base de la décision prise, l’autorité charge du mandat une personne nommément désignée, en général le collaborateur d’un service social, d’un service de protection de la jeunesse ou d’un service des tutelles. Là où une curatelle de droit de visite est ordonnée par le juge de divorce, elle n’entre dans le système de la protection tutélaire de l’enfant qu’au stade de l’attribution du mandat (art. 315a et 315b CC).
  5. Exécution : le mandataire suit les parents ou l’enfant conformément aux objectifs fixés par les autorités. Périodiquement, mais au moins tous les deux ans, il rend compte aux autorités de ses activités ainsi que de la situation personnelle des sujets pris en charge (rapports et comptes périodiques, art. 413 et 423 CC). A cette occasion, il propose également de prolonger, de modifier ou de lever la mesure.
  6. Fin de la mesure : quand les conditions qui la justifient ne sont plus réunies, la mesure doit être levée. Elle l’est notamment à la majorité du sujet, où elle prend fin d’office (art. 431 CC). Le tuteur établit alors les rapport et compte finaux et est relevé de ses fonctions par l’autorité tutélaire (art. 453 CC).
  • 5 Certaines configurations ont changé au cours de la période d’observation ou encore depuis la colle (...)

4Selon la configuration et l’organisation des organes de tutelle ou des services sociaux chargés de la protection de l’enfant en droit civil, certains des six éléments ci-dessus et de leur concrétisation peuvent se distribuer différemment entre les autorités et les services sociaux. Le graphique 12 l’illustre pour les quatre « settings » de l’analyse des dossiers5 :

Graphique 12 : structure et processus dans les quatre régions examinées

  • Ainsi le signalement et l’évaluation sont parfois assurés par l’autorité elle-même (« settings » suisses alémaniques « Stadt » et « Land »6) ou systématiquement confiés à des mandataires (« settings » francophones « Ville » et « Campagne »).
  • De même, la manière dont les services chargés du signalement, de l’évaluation et de l’exercice du mandat se situent les uns par rapport aux autres, ne peut pas être sans effets sur l’ensemble du processus et des interactions entre les acteurs impliqués. Là où un service de tutelle existe en tant qu’organisation spécialisée et indépendante (« Land » et « Ville », mais aussi « Stadt » sur la plus grande partie de la période d’enquête), une fois la mesure définie, c’est automatiquement à une nouvelle personne que le mandat et la prise en charge de la famille sont confiés. Si, en revanche, les services sociaux sont regroupés dans une organisation générale ou polyvalente (« Campagne », en partie aussi « Stadt »), le travailleur social qui s’occupe de la famille et propose une mesure au vu de la situation est aussi celui qui reçoit le mandat d’exécution ou qui peut en être chargé, en fonction de la situation.
  • La dotation – quantitative et qualitative – des autorités en personnel, ainsi que le statut de ce personnel détermineront aussi en fin de compte leurs possibilités de contrôle sur les mandataires. On est en droit de supposer, par exemple, qu’un (important) service cantonal de la jeunesse (comme dans le setting « Campagne ») est à l’égard d’une autorité de milice dans une autre position qu’un service officiel des tutelles à l’égard d’un tribunal (« Ville ») ou à l’égard d’une autorité disposant d’une nombreuse équipe de collaborateurs juridiques (« Stadt »). Le modèle dominant de l’autorité de milice ou de l’autorité politique générale dotée de son propre secrétariat – modèle que l’on trouve dans de nombreuses communes suisses de taille moyenne – introduit finalement dans le jeu un acteur supplémentaire relativement indépendant. Sans en être formellement responsable, celui-ci est censé garantir que les décisions correspondent matériellement et formellement aux exigences de la situation et surveiller l’exécution du mandat (secrétaire de l’autorité tutélaire dans certaines communes de type « Land »).

5Le présent chapitre traite en quelque sorte du volet gauche des représentations du graphique 12, c’est-à-dire de la décision de l’autorité et des procédures qui la précèdent : avec le signalement et l’enquête sociale, ainsi qu’avec le rôle des parents et des enfants dans la procédure. L’analyse repose sur les dossiers qui, selon les principes généraux du droit administratif, doivent être établis au sujet de tous les actes pertinents des organismes publics. Ne peuvent donc être recensées que les interventions qui ont été correctement documentées. En somme, l’absence d’un document ne permet pas de conclure à l’absence de l’action correspondante, mais marque à tout le moins l’inexistence d’une documentation conforme. La recherche se concentre donc essentiellement sur les aspects formels de la procédure.

1.1. Le signalement

6Comme la plupart des citoyens, les acteurs de la protection de l’enfance agissent le plus rationnellement possible et entreprennent plus volontiers des démarches quand ils en attendent un bénéfice supérieur à l’effort qu’ils consentent. S’agissant des signalements de mise en danger, cela revient à dire qu’ils jaugent l’effort que suppose pour eux la démarche et les risques auxquels ils s’exposent pour les mettre en balance avec les avantages qu’ils en escomptent. Or, le coût personnel et la motivation ne sont assurément pas identiques selon qu’il s’agit de particuliers ou de représentants des institutions. Pour les parents, signaler une situation critique équivaut à reconnaître qu’ils ne sont pas à la hauteur de leur tâche ou qu’ils ne peuvent l’assumer sans aide extérieure. Pour les représentants des institutions, cela peut signifier qu’ils recherchent l’appui d’autres professionnels ou souhaitent pouvoir se fonder sur des moyens (de pression) légaux pour atteindre leur but. Il arrive que le signalement corresponde tout simplement à un acte de routine institutionnelle ou à une obligation légale, notamment dans les cas qui sont portés à la connaissance de l’autorité tutélaire ou du service social pour complément d’investigation.

  • 7 Sans les cas ordonnés par le tribunal de district et sans les constatations de paternité (art. 309 (...)

7Cela dit, on peut supposer qu’un signalement est plus facile à réaliser lorsqu’il exige relativement peu d’efforts et qu’il sert les intérêts de son auteur. Par « relativement peu d’efforts », il faut entendre que toutes les autres solutions, notamment le recours à d’autres institutions ou à d’autres professionnels, sont plus difficiles à réaliser ; en plus, on peut faire l’hypothèse, que l’effort ou les coûts d’un tel pas sont réduits par la connaissance mutuelle des acteurs, par la proximité spatiale et sociale et surtout par l’institutionnalisation des échanges. Si l’on compare les quatre systèmes de protection de l’enfant en considérant dans un premier temps le lieu où le premier signalement a été effectué (graphique 137), il saute aux yeux que les signalements auprès de l’autorité sont plus fréquents dans les deux settings « ruraux » considérés, c’est-à-dire là où il y une plus grande proximité avec l’autorité locale qu’avec les services sociaux qui sont organisés à l’échelle régionale. Qui plus est, dans le setting « Land » le responsable opérationnel de l’aide sociale locale est aussi membre de l’exécutif communal en charge des affaires de tutelle. Dans le setting « Stadt », en revanche, l’organisation des services sociaux est décentralisée. Enfin, dans le setting « Ville », l’autorité comme les services sociaux se concentrent en un seul lieu. Que les deux tiers des signalements s’y fassent auprès des services sociaux s’expliquerait, selon l’hypothèse de la proximité, par le fait que l’autorité est de nature judiciaire et crée donc une plus grande distance sociale.

Graphique 13 : signalements de mise en danger auprès des services sociaux et des autorités

8Le choix de s’adresser à un service social plutôt qu’à l’autorité ou inversement, n’est pas exclusivement dicté par le mode d’organisation et le statut de ces deux destinataires, mais dépend aussi de la catégorie des signalants. A cet égard, on est d’emblée frappé par la forte proportion de parents qui signalent eux-mêmes une mise en danger (voir graphique 14). Dans les quatre settings considérés, leur part se monte à 37 % pour les cas où une telle démarche spontanée est possible. Si on y ajoute la part des signalements émanant d’autres particuliers (grands-parents, voisins) et en tenant compte des (huit) cas pour lesquels l’origine du premier signalement reste inconnue, on s’aperçoit que près de la moitié des signalements n’ont pas emprunté la voie institutionnelle. De fait, les signalements provenant du système scolaire ou de santé, ou encore des organes de police et de justice, sont environ deux fois moins nombreux. Il y a cependant fort à parier que ces institutions aiguillent, indirectement, une partie non négligeable des parents signalants vers les organes de protection des mineurs. Dans les cas d’addiction parentale ou d’autres problèmes psychiatriques, les parents sont en tous les cas proportionnellement très nombreux (resp. 39 et 53 %) à s’adresser d’eux-mêmes à la protection des mineurs. Les signalements spontanés sont aussi particulièrement nombreux dans la catégorie des conflits d’autonomie (72 %) où les adultes se sentent sans doute dépassés par leurs adolescents, de même que dans la catégorie des conflits parentaux au sujet de l’enfant (58 %). Ils sont plus rares en revanche dans le cas des parents négligents (17 %) ou maltraitants (12 %).

9Les écarts constatés d’un setting à l’autre restent difficiles à interpréter et leur importance ne doit pas être surestimée au vu de la taille restreinte de l’échantillon. On retiendra néanmoins que les signalements émanant du système scolaire ou sanitaire semblent l’emporter dans les régions urbaines, alors que ce sont plutôt ceux des organes de justice et police qui priment dans les régions à l’espace socio-territorial plus limité. Cela tient-il à la plus forte densité d’institutions sociales ou sanitaires dans les villes ou encore à une collaboration plus étroite entre ces mêmes institutions ? La question reste ouverte, mais le fait que les écoles et les institutions de la santé s’adressent plus volontiers aux services sociaux qu’aux autorités militerait en faveur de la seconde hypothèse (82 % des cas entrent dans le système par ce biais). Les signalements du système scolaire et sanitaire sont plus fréquents lorsque leurs services sont organisés au même échelon local que les services sociaux. D’autres institutions privilégient au contraire les autorités comme « porte d’entrée » du signalement. S’agissant des parents signalants, ils se répartissent environ à parts égales entre les deux canaux.

Graphique 14 : les signalants

10Ces résultats confirment l’importance de l’accessibilité aux institutions de la protection des mineurs, tant pour les parents que pour les autres acteurs professionnels. Les différents acteurs choisissent en effet la porte d’accès à la protection des mineurs qui leur est la plus proche au plan géographique ou social. Ce constat n’est pas sans importance si l’on considère

  • le nombre relativement élevé de parents qui signalent d’eux-mêmes une mise en danger sans l’entremise (formelle) d’autres institutions et
  • la collaboration avec d’autres institutions, qui semble plus aisée lorsque les deux entités relèvent du même échelon socio-territorial (commune, région ou canton).

11Sur les deux plans, on peut admettre qu’un accès à bas seuil favorise une détection plus précoce des risques encourus par l’enfant et contribue à engager, en temps opportun, des mesures en deçà du seuil défini à l’art. 307 ss CC ou des mesures moins sévères. Encore faut-il bien sûr que l’augmentation du nombre de signalements n’entraîne pas automatiquement une multiplication des mesures de droit civil, ce qui suppose que le signalement et l’institution d’une mesure restent deux choses bien séparées.

1.2. La procédure

a. Réponses au signalement

  • 8 A l’exclusion ici aussi des curatelles ordonnées dans le cadre d’une procédure de divorce ou d’une (...)

12En principe, la distinction entre signalement et procédure d’instauration est établie dans la répartition des tâches et des compétences entre autorités et services sociaux. C’est pourquoi nous nous intéresserons d’abord plus particulièrement à la manière dont le système de protection des mineurs répond au signalement, en considérant séparément l’action des deux principales institutions concernées. L’institution qui reçoit le signalement est généralement la première à y réagir (66 % des cas pour l’autorité, 75 % pour les services sociaux)8 et ce n’est que dans un peu moins de 25 % des cas que la première réaction émane de l’autre instance. Dans 5 % des dossiers enfin, il n’est fait aucune mention d’une réaction précédant l’instauration de la mesure. Dans 42 % des cas, l’autorité s’adresse d’abord aux parents, alors que les services sociaux ne le font que dans 7 % des cas. Pour le reste, les premiers documents établis sont de nature interne, ce qui vaut surtout pour les services sociaux (60 % des premières réactions), ou sont destinés à d’autres institutions (20 % et 28 % respectivement pour les autorités et les services sociaux). En prenant en compte les trois premiers documents établis, on constate qu’ils renferment, dans 68 % des cas signalés aux autorités, une réaction formelle adressée aux parents. Cette proportion tombe à 39 % pour les cas signalés à un service social.

13L’étude a recensé un seul cas où l’un des premiers documents était directement adressé au mineur, en l’occurrence un jeune de 14 ans.

b. Services impliqués et charge de travail

14L’analyse des documents rédigés entre l’ouverture du dossier et l’instauration de la mesure montre que la porte d’entrée du signalement (voir graphique 15) est aussi déterminante pour le déroulement ultérieur que l’organisation du système de protection (voir graphique 16). Cela vaut en particulier pour la toute première période, c’est-à-dire pour les 30 jours suivant le signalement, mais le constat reste valable jusqu’à la décision de l’autorité. A la réception d’un signalement, l’autorité entreprend un travail d’investigation deux fois plus important que celui qu’elle engage lorsque le signalement se fait auprès des services sociaux. A l’inverse, la charge de travail des services sociaux se réduit à un peu moins de la moitié pour les signalements directement effectués auprès de l’autorité. Si l’on considère à présent la période complète jusqu’à l’instauration de la mesure, les valeurs tendent à se rééquilibrer en ce qui a trait à la charge de travail de l’autorité, passant à un rapport de 1 : 1,3. Pour les signalements aux services sociaux en revanche, la charge de travail demeure d’un bout à l’autre environ deux fois plus importante (1,9 : 1). Il apparaît par ailleurs que l’entité qui enregistre le signalement n’influe que très peu sur la proportion et le nombre de documents produits, dans les 30 premiers jours, par des acteurs extérieurs. Pour toute la durée de la procédure, en revanche, le nombre de documents établis en dehors du système est nettement plus élevé quand le signalement arrive d’abord aux services sociaux.

Graphique 15 : nombre de documents selon le destinataire du signalement

15Le destinataire du signalement dépend, comme nous venons de le voir, de l’organisation du système et l’on peut donc s’attendre à des différences sensibles d’un système et d’un setting à l’autre dans la production de documents. Le graphique 16 révèle effectivement de fortes variations tant à l’égard du nombre de documents produits, qu’en ce qui concerne la part qui revient à l’autorité tutélaire. Le setting « Stadt » se distingue par un volume de documents considérable, aussi bien en provenance des services sociaux que de tiers, avec cette précision que les chiffres sont tirés vers le haut par quelques dossiers extrêmes. Si nous devions retenir la médiane plutôt que la moyenne, nous aurions un rapport plus équilibré, voire en partie inversé, entre « Stadt » et « Ville » puisque le setting « Ville » présenterait alors, sur la totalité de la période considérée, un nombre moyen de documents supérieur à celui de « Stadt » et un nombre à peu près égal de documents émis par les services sociaux. Quelle que soit l’aune choisie, la charge de travail, exprimée par le nombre de documents produits jusqu’à l’instauration de la mesure, se révèle plus importante dans les settings où les services sociaux tiennent une place centrale. Mais là où l’autorité est professionnalisée ou exerce son activité à titre principal, sa charge de travail est plus importante encore. Il serait au demeurant possible de démontrer que les effets du lieu de signalement sont largement indépendants de ceux du setting, quand bien même ce dernier influe sur les premiers.

Graphique 16 : nombre de documents établis dans la phase d’instauration

16A partir d’une synthèse des données purement quantitatives en rapport avec la charge de travail nécessaire à l’instauration d’une mesure, il est possible de dégager quelques constantes dans la structuration de la procédure :

  • Plus le setting est différencié, plus les procédures sont différenciées et plus la charge de travail est importante.
  • Pour fonder ses décisions, l’autorité ne s’appuie sur d’autres organes que si ceux-ci sont clairement délimités et que les rapports réciproques sont réglementés (donc à l’exclusion du setting « Land »).
  • En termes absolus, la charge de travail de l’autorité ne diminue pas quand celle-ci s’assure le concours d’autres services. Cela ne vaut toutefois que si l’autorité relève du même échelon administratif ou socio-territorial (donc « Stadt » et « Ville », mais pas « Campagne », où l’autorité locale délègue partiellement ses tâches au service cantonal de la jeunesse).
  • Les autorités et les services sociaux réagissent différemment aux signalements. Tandis que les premières adressent relativement rapidement un premier courrier formel aux parents, les seconds, moins empressés dans ce sens, privilégient dans un premier temps les notes internes. Ainsi, si le choix du lieu de signalement est en partie aléatoire, il n’en conditionne pas moins la dynamique du cas. Au fil du temps, les procédures définies par le système général tendent à s’imposer comme le montre l’égalisation de la nature des documents.

c. Durée

  • 9 Dans quelques cas, cette date peut être antérieure à la naissance de l’enfant, lorsque le signalem (...)
  • 10 A propos de la pratique des juges du divorce voir Stettler 2006 ; pour une comparaison fine des cu (...)

17Dans l’analyse des dossiers, le début de la procédure ne se comprend pas au sens juridique du terme, la date d’ouverture correspondant en effet à la date d’établissement du plus ancien document versé au dossier examiné9. En d’autres termes, le signalement – lettre ou note faisant état d’un entretien correspondant – tient lieu d’ouverture de la procédure. Ici encore, il faut garder à l’esprit que les différences constatées sur le plan de la procédure peuvent simplement renvoyer à des pratiques de documentation distinctes. En admettant par exemple qu’un service social ou une autorité n’établisse de documentation qu’à partir du jour de la décision (ce qui à l’évidence serait contraire à l’obligation de tenue de dossiers), les procédures d’instauration seraient closes au premier jour déjà. Par conséquent, nous avons écarté ici les sept dossiers qui n’ont été ouverts qu’une fois la décision prononcée et qui provenaient tous des settings « Land » et « Campagne ». De même, n’ont pas été retenus dans l’analyse, les cas jugés (par une autre instance) dans le cadre d’une procédure de protection de l’union conjugale ou d’une procédure de divorce10.

18Il s’écoule en moyenne 411 jours entre l’ouverture du dossier et la mise en place formelle d’une première mesure protectrice en droit civil. Cette valeur est fortement tirée vers le haut par quelques valeurs extrêmes et ne reflète donc pas véritablement la tendance dominante. Ainsi, 25 % des premières mesures sont déjà décidées au bout de 56 jours, 25 % au bout de 162 jours (abstraction faite des constatations de paternité généralement instituées plus rapidement). Le graphique 17 indique la durée de la procédure pour les trois types de mesures considérées. Il suggère que la probabilité d’ordonner un retrait de garde ou une constatation de paternité varie au fil du temps : près d’un tiers des retraits de garde sont ainsi prononcés dans les 30 premiers jours, c’est-à-dire aussi, sinon plus rapidement que pour les curatelles au sens de l’art. 308 CC. Passé ce délai, ils sont ordonnés avec une plus grande retenue ou au terme de longues procédures. Ces résultats indiquent, à l’appui de la thèse du risque, que le retrait du droit de garde, de par son caractère incisif, constitue une réponse à des situations d’urgence, mais aussi une réaction à des situations qui s’éternisent sans progresser. Le tableau est légèrement différent pour les constatations de paternité où l’on observe un ralentissement certain après une cinquantaine de jours. Une fois que les cas les plus complexes ou les plus litigieux ont été clarifiés, le nombre des mesures ordonnées progresse à nouveau rapidement.

19Il faut donc d’abord plus, puis moins de temps pour instituer une curatelle d’assistance éducative que pour prononcer un retrait du droit de garde, ce qui découle principalement de la logique de la procédure. De fait, la nature du problème (voir chapitre premier) semble exercer une influence minime sur la durée de la procédure, même si les décisions tombent plus rapidement dans les conflits d’autonomie et les cas de négligence que dans les situations de maltraitance ou de conflits parentaux. De même, n’y a-t-il aucune corrélation statistiquement significative entre le nombre de problèmes de l’enfant ou de son environnement et la durée d’institution d’une mesure, sauf dans les cas d’une maladie (psychique) des parents où l’instauration du deuxième tiers des mesures est plus rapide que dans les autres problématiques. Ces résultats laissent supposer que les résistances possibles ou réelles des parents comptent parmi les rares paramètres spécifiques au cas et qui influent sur la durée de la procédure.

Graphique 17 : durée de la procédure d’instauration de la protection, par type de mesure
Les courbes du graphique indiquent la part des cas pour lesquels une mesure est déjà instituée après un nombre de jours déterminé. Le graphique couvre une période de deux ans. Exemple de lecture : au bout de 180 jours à compter de l’ouverture du dossier, une décision est rendue dans 50 % des cas où le retrait du droit de garde est prononcé comme première mesure (art. 310 CC), dans 62 % des cas pour les curatelles et dans 81 % des cas de constatation de paternité (art. 309 CC)

  • 11 A l’appui de cette thèse, relevons qu’il n’a guère été possible dans le setting « Land » de releve (...)

20Ici encore, la structure du système tutélaire semble toutefois peser plus lourd dans la balance. Peu importe au fond que le signalement soit enregistré par le service social ou par l’autorité tutélaire (auquel cas la mesure est légèrement plus rapide, l’écart statistique étant toutefois insignifiant). En revanche, les procédures varient considérablement d’un setting à l’autre (voir graphique 18). On est immédiatement frappé par le tracé vertical de la courbe dans le setting « Land », ce qui indique que la décision tombe très vite une fois que le cas a été annoncé à la commune. On peut y voir les avantages de courtes voies de décision (le demandeur se confond souvent avec l’interlocuteur compétent de l’autorité), mais aussi la marque d’une trop faible différenciation structurelle entre signalement, évaluation sociale et décision. Enfin, ce tracé est assurément aussi révélateur du mode de gestion des dossiers, au sens où l’autorité tutélaire n’ouvre de dossier que si le cas appelle effectivement une mesure11.

  • 12 Ceci reste à l’état d’hypothèse, car nous n’avons pas pu recenser de manière systématique les cas (...)

21A l’opposé on trouve le setting « Ville » où la procédure est très formalisée. Dans tous les cas considérés, l’autorité, de type judiciaire, n’a jamais statué dans un délai inférieur à quatre mois. A partir du cinquième mois suivant l’ouverture du dossier le nombre de décisions (en première instance) progresse très rapidement. Près de la moitié des mesures sont décidées dans les 80 jours suivants, ce qui parle en faveur d’une procédure standardisée, après quoi la part des procédures débouchant sur l’instauration d’une mesure demeure longtemps inférieure à celle des autres settings. Mais comme le montre le graphique 16, cela ne signifie pas pour autant qu’il ne se passe rien pendant ce temps. Il faut plutôt en conclure qu’avec le seuil d’accès plutôt élevé qu’implique une démarche auprès d’un tribunal, les cas restent plus longtemps dans le service de protection de la jeunesse. Du fait de la séparation de ce service et du Tuteur général, les cas gérés par le premier sont transmis au second dès que la mesure est prononcée et il est dès lors probable que le service de la jeunesse cherche d’abord à trouver une issue par ses propres moyens, c’est-à-dire sans passer par une mesure de droit civil, ce qui expliquerait qu’il s’écoule un certain temps avant que les dossiers soient soumis à l’autorité12.

Graphique 18 : durée de la procédure d’instauration, selon le setting

22Au-delà du setting, ce sont avant tout des paramètres de la procédure qui déterminent son déroulement. La procédure imprime en quelque sorte son propre cours. On note en particulier que la décision d’institution d’une mesure intervient très souvent au cours des deux à trois premiers mois qui suivent l’audition et que le recours à un avocat dans la phase qui précède la décision n’a qu’un faible effet dilatoire sur la procédure.

23En résumé, il est permis d’affirmer que le rythme de la procédure dépend davantage du setting et de ses règles de procédure que de la dynamique intrinsèque du cas.

24Considéré sous l’angle de la légalité et du respect des procédures qui garantissent les droits fondamentaux, ce constat est tout à fait rassurant – à condition que les cas urgents fassent l’objet d’un traitement d’urgence, du moins à titre provisoire. Comme le rythme de la procédure varie notablement selon le setting, on peut se demander quelle place est accordée dans les différents settings aux exigences et aux éléments de l’Etat de droit.

d. Audition

25Le droit d’être entendu fait partie des composantes essentielles de toute procédure. Or, on ne trouve trace d’une audition par l’autorité que dans 66 % des cas. Que les dossiers sans preuve d’une audition concernent principalement des curatelles ordonnées dans le cadre de mesures de protection de l’union conjugale ne surprend guère et s’explique par le fait que les dossiers en question ne font pas l’objet de la présente étude. Si l’on ne retient que les mesures instaurées par l’autorité tutélaire, 21 % des dossiers ne livrent aucune indication sur la tenue d’une audition. Cela vaut également dans une acception large du terme, c’est-à-dire si l’on assimile à un procès-verbal d’audition les pièces (dactylographiées) indiquant l’existence d’un entretien avec les parents (ou leurs représentants), voire une simple invitation ou convocation à un entretien. Ici plus qu’ailleurs, il importe de rappeler que l’absence de traces d’audition n’implique pas qu’il n’y a eu aucune discussion avec les parents avant la décision d’une mesure protectrice, mais on peut en déduire que ces entretiens ne sont pas systématiquement ni rigoureusement consignés et que les notes qui s’y rapportent n’ont pas été identifiées comme des pièces attestant la tenue d’une audition lors du dépouillement des dossiers.

26Les cas sans compte rendu d’audition (au sens large du terme) se répartissent assez régulièrement sur les différentes catégories de mesures. Les auditions ne sont donc ni plus fréquentes ni plus soigneusement documentées dans les retraits du droit de garde que dans les autres cas. Vu la portée de cette mesure, il est pour le moins étonnant de ne trouver aucune trace d’une audition dans presque un quart des cas (24 %). Ici encore, la constellation des problèmes ne semble pas être un paramètre significatif de la fréquence des auditions. En termes relatifs, les auditions se pratiquent un peu moins souvent dans les conflits d’autonomie et lorsqu’une mesure est instaurée à la demande des deux parents, d’où l’on peut déduire que les choix se font aussi au gré de la situation. Les écarts n’étant toutefois pas significatifs, ils pourraient aussi tenir aux aléas de l’échantillonnage.

27En réalité, c’est une fois encore la structure du système de protection des mineurs (voir graphique 19) qui constitue le facteur d’influence majeur. Les taux d’audition les plus bas se retrouvent dans les settings « Campagne » et « Land », où on ne discerne aucune trace d’une audition préalable pour la moitié des curatelles d’assistance éducative et des retraits du droit de garde. Le taux est nettement plus élevé dans les settings « Stadt » et « Ville », la proportion des cas sans audition y étant proche d’une valeur facilement imputable à une erreur de saisie. C’est aussi le cas dans le setting « Campagne » si l’on admet que les entretiens menés avec des représentants des services sociaux ont valeur d’auditions par procuration, c’est-à-dire que le service social organisant les entretiens personnels, en adresse un compte rendu à l’autorité qui tranchera sur cette base. Dans le cas de « Campagne », l’absence de documents d’audition de l’autorité tutélaire pourrait également tenir à ce que les auteurs de l’étude ne disposaient que des dossiers du service social, lesquels ne contenaient pas forcément les procès-verbaux d’audition dressés par l’autorité tutélaire elle-même. Toutefois, la comparaison avec le setting « Land » (avec un taux d’auditions et une organisation analogues) et avec le setting « Ville » (où le service social est centralisé et a pratiquement une fonction d’évaluation) laisse supposer que les auditions se pratiquent pour ainsi dire par procuration en raison de la position forte qui est celle du service cantonal de la jeunesse.

28Le tableau est quelque peu différent dans le setting « Land » où le service social communal et l’autorité communale se confondent largement sur le plan de l’organisation. De plus, dans la plupart des communes examinées, les mesures instituées ne sont reprises qu’après coup par un service du tuteur régional. On ne constate donc aucune division du travail dans la phase qui précède la décision. C’est également dans ce setting que l’on relève le plus faible taux d’auditions documentées, probablement parce que le système y est peu différencié sur le plan interne et qu’il se caractérise par des voies de décision courtes. Le fait que « tout le monde se connaît » dans les villages n’y est sans doute pas étranger non plus, au sens où l’on estime inutile de formaliser la communication. A moins d’être contrecarrée par des règles et procédures solidement ancrées dans la déontologie professionnelle, cette vision peu formaliste tend sans doute à l’emporter.

Graphique 19 : dossiers sans auditions documentées, par setting

29En ce qui concerne les auditions de mineurs prévues par l’art. 314 ch. 2 CC, nous avons recensé 15 cas seulement, ce qui représente (en termes pondérés) 22 % de l’ensemble des cas de curatelles ou de retrait du droit de garde. Ces auditions sont plus fréquentes pour les retraits du droit de garde (38 %) et (simultanément) dans les cas de conflits d’autonomie (66 %), c’est-à-dire dans les cas touchant des adolescents où l’audition du mineur remplace celle des parents. Mais même pour les mineurs de plus de 12 ans, elle n’est documentée que dans deux tiers des cas.

30Pour terminer, penchons-nous encore sur l’intervention des avocats avant l’instauration de la mesure. Cette catégorie de professionnels apparaît surtout dans les settings de Suisse romande (dans la moitié des cas environ), mais elle reste rare en Suisse alémanique (10 % pour chacun des settings). Les avocats interviennent particulièrement souvent dans la phase qui précède l’instauration d’une assistance éducative (pour toute la Suisse 49 %) et sont nettement moins présents (21 %) dans les cas de retraits du droit de garde. Ces chiffres corroborent l’hypothèse selon laquelle c’est précisément sur l’intervention de l’avocat que l’autorité renonce à un retrait de la garde pour privilégier la curatelle éducative. En tout état de cause, les parents recourent généralement à un avocat lorsqu’ils se retrouvent, formellement ou non, dans une position d’« accusés », en particulier dans les cas de maltraitance (70 %) mais très rarement dans les cas de négligence (10 %). Dans deux cas seulement, l’avocat est intervenu au nom du mineur.

1.3. La décision

a. Bases légales

  • 13 Avec une part de retrait du droit de garde de 5 à 15 %, y compris les cas où les indications et le (...)

31Au plan juridique, la décision d’instaurer une mesure protectrice définie revient à se prononcer sur la nécessité et l’adéquation de la mesure pour écarter la mise en danger du développement de l’enfant. Les articles 307 à 312 CC règlent à la fois les conditions et les modalités de l’intervention. Or, si la décision de l’autorité renvoie expressément aux articles correspondants, c’est dans le double objectif de justifier la mesure en référence à son assise juridique et d’en fixer le but et les limites. Pour ce qui est de la répartition entre les deux principales mesures disponibles – curatelles d’assistance éducative et retrait du droit de garde – les différences entre les settings sont minimes13. En revanche, les types de curatelles instaurées varient notablement d’une région à l’autre (graphique 20).

Graphique 20 : types de curatelles selon art. 308 CC

32Dans les settings « Land » et « Campagne », les autorités confèrent dans plus de la moitié des cas au curateur un mandat non spécifique en référence à l’article 308 en son entier. Peut-être, parce que dans ces régions, l’autorité de milice communale reconnaît au service social régional ou cantonal une compétence suffisamment étendue pour définir lui-même la teneur de son mandat, mais cela ne reste qu’une hypothèse. Les autorités du setting « Stadt » suivent une logique inverse, puisque la plupart des curatelles décidées renvoient explicitement aux alinéas 1 et 2 de l’art. 308 CC, avec des mandats en définitive plutôt uniformes sur le plan formel. Seule l’autorité judiciaire de « Ville » semble différencier les curatelles selon leur base légale et leur objectif. Dans l’ensemble des setttings, il n’est que très rarement fait usage de la limitation de l’autorité parentale prévue à l’art. 308 al. 3.

b. Retrait du droit de garde ou curatelle d’assistance éducative ?

  • 14 Par souci de simplification, nous opposons ici le retrait du droit de garde selon l’art. 310 (avec (...)

33La différenciation entre les types de curatelle semble dépendre, comme nous venons de le voir, de l’autorité ou du setting, mais pour le choix entre le retrait du droit la garde et la curatelle d’assistance éducative14, on est amené à penser qu’il est largement fonction de la nature du problème et des caractéristiques de l’enfant et de sa famille. Or, la corrélation n’est pas aussi évidente, car une série d’autres éléments entrent ici en ligne de compte, spécialement les pratiques des autorités ou encore les coûts et le financement des séjours en institution. Précisons encore que l’analyse quantitative opérée ici n’a pas la profondeur de champ nécessaire pour saisir toutes les clés d’une décision pour ou contre un retrait de garde ou un placement. Pour clore le présent chapitre, voici néanmoins une liste de caractéristiques concernant l’enfant ou sa situation dont on peut supposer qu’elles pèsent d’une manière ou d’une autre sur la décision :

  • Problématique : on note ici que les conflits d’adultes autour de la garde de l’enfant n’entraînent pratiquement jamais un retrait du droit de garde (1 cas, soit 4 %). Pour les autres types de problématiques, cette mesure intervient dans 25 à 32 %, avec des écarts peu significatifs entre les différentes catégories ; autrement dit, la curatelle est jugée adéquate dans deux tiers des situations au moins. L’analyse selon les problèmes familiaux révèle aussi de très faibles écarts. Les retraits de garde sont légèrement plus fréquents (30 % environ) pour les enfants dont les parents souffrent d’addiction ou d’autres troubles psychiques.
  • Le sexe de l’enfant : il n’influe en aucune manière sur la probabilité d’un retrait de garde. Les filles et garçons se répartissent à peu de choses près à parts égales sur les deux types de mesures15. Ce constat ne vaut que pour le système de droit civil. Cottier16 a montré à ce propos que les filles sont plus volontiers dirigées vers le système de droit civil et les garçons vers les mesures de droit pénal. Sous l’effet de ce tri préalable, les placements de garçons sont moins visibles dans le présent échantillon que les placements de filles. En considérant l’ensemble du système de protection des mineurs, on note que les garçons sont nettement plus exposés à un placement.
  • L’âge : à première vue, la probabilité d’un retrait de garde ne semble pas varier selon l’âge. Pourtant il existe à cet égard des différences très nettes d’une région linguistique à l’autre (graphique 21) : alors que dans les settings « Land » et « Stadt », les enfants placés en vertu d’un retrait de garde sont relativement âgés (médiane 13,5 ans), cette mesure concerne en premier lieu des enfants en bas âge dans les settings « Ville » et « Campagne » (médiane : 1,5 ans). Ces corrélations sont confirmées tant à l’intérieur de la région linguistique qu’en lien avec le sexe de l’enfant. Quant à savoir si les régions n’ont pas la même compréhension du besoin de protection, c’est une question qui mérite assurément une analyse plus approfondie.
  • Enfin, la nationalité des parents n’apparaît pas comme une variable significative dans le choix entre retrait du droit de garde et curatelle.

Graphique 21 : âge au moment de l’instauration de la première mesure, selon le type de mesure et la région linguistique

1.4. Conclusion

34Le présent chapitre a décrit le processus menant du signalement à la première décision de l’autorité tutélaire. Il s’est surtout attaché à démontrer comment le setting ou la structure du système (type d’autorité et de services sociaux et leurs relations) peuvent influer sur le cours de la procédure aux différents stades. Voici pour rappel les principaux résultats de cette approche :

  • Dans un tiers des cas, les situations de mise en danger sont signalées par les parents eux-mêmes. Ce taux varie selon le système et selon son insertion dans le cadre institutionnel de l’école, du système sanitaire et de la justice, etc.
  • La durée de la procédure (une fois que celle-ci a été déclenchée) est relativement indépendante du type de problème, mais présente en revanche de nettes variations d’un système à l’autre.
  • Dans un tiers des cas, le droit d’être entendu n’est pas respecté, ou du moins manque-t-il un procès-verbal d’audition. A cet égard, les autorités de milice sont celles qui présentent le plus faible degré de formalisation. Les enfants sont rarement entendus et on ne trouve guère de trace non plus d’audition d’adolescents.
  • Les décisions sont généralement peu différenciées ; les possibilités qu’offre l’art. 308 CC restent peu exploitées. La nature du système et les traditions locales semblent peser ici au moins autant que la problématique du mineur.

Notes

1 Dans la systématique du droit, le conseil légal (art. 395 CC) est une forme de curatelle, raison pour laquelle le conseil légal a la même position d’organe que le curateur.

2 Voir en particulier, pour le Royaume-Uni : Department of Health 2000 ; pour la France, Créoff 2003 ; pour l’Allemagne : Deutsches Institut für Jugendhilfe und Familienrecht 2004.

3 Pour la protection de droit civil des enfants (et des adultes) cf. principalement Häfeli 2005.

4 Les personnes et services soumis à l’obligation de signaler sont en règle générale précisés dans les lois cantonales d’application du CC.

5 Certaines configurations ont changé au cours de la période d’observation ou encore depuis la collecte des données. Tout l’intérêt de l’analyse consiste donc à mettre en évidence l’impact des facteurs structurels (i. e. du « setting ») et non pas de dénoncer d’éventuels dysfonctionnements actuels dans des régions précises.

6 Les désignations correspondent à des chiffres anonymisés. Si les termes « Stadt » et « Ville » parlent d’eux-mêmes, ceux de « Land » et « Campagne » renvoient moins à la campagne proprement dite qu’à de petites ou moyennes communes organisées selon le système de milice.

7 Sans les cas ordonnés par le tribunal de district et sans les constatations de paternité (art. 309 CC), pour lesquelles les canaux de signalement sont déterminés.

8 A l’exclusion ici aussi des curatelles ordonnées dans le cadre d’une procédure de divorce ou d’une constatation de paternité.

9 Dans quelques cas, cette date peut être antérieure à la naissance de l’enfant, lorsque le signalement a lieu pendant la grossesse ou qu’il concerne des frères et sœurs aînés. Le début de la procédure coïncide alors avec la date de naissance de l’enfant.

10 A propos de la pratique des juges du divorce voir Stettler 2006 ; pour une comparaison fine des curatelles selon l’art. 308 CC instituées dans le canton de Genève par le Tribunal tutélaire et le Juge du divorce : Service du Tuteur général 2006.

11 A l’appui de cette thèse, relevons qu’il n’a guère été possible dans le setting « Land » de relever systématiquement des cas où l’autorité n’a pas donné suite à une demande de mesure.

12 Ceci reste à l’état d’hypothèse, car nous n’avons pas pu recenser de manière systématique les cas non assortis d’une mesure.

13 Avec une part de retrait du droit de garde de 5 à 15 %, y compris les cas où les indications et les instructions au sens de l’art. 307 CC constituaient une première réponse. Ne sont pas considérées en revanche les curatelles instituées pour l’enfant issu de parents non mariés ensemble, celles-ci étant une réponse à un problème spécifique que le setting « Campagne » appréhende d’une autre manière.

14 Par souci de simplification, nous opposons ici le retrait du droit de garde selon l’art. 310 (avec ou sans curatelle au sens de l’art. 308) à la curatelle d’assistance éducative (sans retrait de garde). Dans la pratique, et c’est le cas aussi dans notre échantillon, la plupart des retraits de garde sont assortis d’une curatelle.

15 La proportion de filles plus élevée (57 % pour les curatelles et 60 % pour les retraits de garde) reste dans les limites du hasard propre à l’échantillon.

16 Cottier 2006.

Table des illustrations

Légende Graphique 12 : structure et processus dans les quatre régions examinées
URL http://books.openedition.org/ies/docannexe/image/914/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 583k
Légende Graphique 13 : signalements de mise en danger auprès des services sociaux et des autorités
URL http://books.openedition.org/ies/docannexe/image/914/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 179k
Légende Graphique 14 : les signalants
URL http://books.openedition.org/ies/docannexe/image/914/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 214k
Légende Graphique 15 : nombre de documents selon le destinataire du signalement
URL http://books.openedition.org/ies/docannexe/image/914/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 243k
Légende Graphique 16 : nombre de documents établis dans la phase d’instauration
URL http://books.openedition.org/ies/docannexe/image/914/img-5.jpg
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Légende Graphique 17 : durée de la procédure d’instauration de la protection, par type de mesureLes courbes du graphique indiquent la part des cas pour lesquels une mesure est déjà instituée après un nombre de jours déterminé. Le graphique couvre une période de deux ans. Exemple de lecture : au bout de 180 jours à compter de l’ouverture du dossier, une décision est rendue dans 50 % des cas où le retrait du droit de garde est prononcé comme première mesure (art. 310 CC), dans 62 % des cas pour les curatelles et dans 81 % des cas de constatation de paternité (art. 309 CC)
URL http://books.openedition.org/ies/docannexe/image/914/img-6.jpg
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Légende Graphique 18 : durée de la procédure d’instauration, selon le setting
URL http://books.openedition.org/ies/docannexe/image/914/img-7.jpg
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Légende Graphique 19 : dossiers sans auditions documentées, par setting
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Légende Graphique 20 : types de curatelles selon art. 308 CC
URL http://books.openedition.org/ies/docannexe/image/914/img-9.jpg
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Légende Graphique 21 : âge au moment de l’instauration de la première mesure, selon le type de mesure et la région linguistique
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© Éditions ies, 2010

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