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OpenEdition Books

Travailler pour s’insérer

 | 
Christophe Dunand
, 
Anne-Lise du Pasquier

Chapitre II. Place de l’insertion institutionnelle en Suisse

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Insertion/réinsertion par l’économique : de quoi parle-t-on ?

1Les termes insertion et réinsertion se réfèrent au travail considéré d’abord comme facteur de cohésion sociale, et non uniquement comme facteur de production. Ils sont la désignation d’un traitement social du non-travail, qui concerne les personnes qui en sont exclues de manière temporaire ou durable : les chômeurs, les personnes sans travail relevant de l’aide sociale, les personnes handicapées reconnues invalides, etc.

2La question est de savoir si ces différents termes impliquent une intervention sociale spécifique. Christophe Guitton (1999) y voit plutôt une évolution de la vision de la non-participation ou de l’exclusion du travail dans le temps. Il montre que les rapports de la société avec les chômeurs sont fondés sur un principe de normalisation par le travail qui est permanent : la nécessité d’une contrepartie, liée à la question de la répression de l’oisiveté, fait partie intégrante des réflexions et des mesures à ce sujet depuis le siècle dernier. Ce principe évolue avec les politiques sociales. La succession historique des formes de contrepartie est la suivante : assignation, correction, assistance par le travail, réadaptation par le travail, intégration et insertion dès les années 1980.

3La notion d’insertion a d’abord concerné les jeunes puis, peu à peu, on a parlé d’insertion pour les chômeurs de longue durée. Ce terme fait référence à l’individu, contrairement à celui d’intégration, qui est lié à la société. Dès 1990, il a souvent été assorti du terme de contrat (« contrat d’insertion ») de type pédagogique, entre les bénéficiaires et les « agents d’insertion », qui sont souvent mandatés par l’Etat. Le changement de terme est donc significatif d’un changement de philosophie de l’intervention et de l’action sociales. Car la notion de revenu de contrepartie et de revenu minimum est incluse dans bien des mesures envisagées.

4Nous emploierons le concept « intégration » pour qualifier le fait de permettre à des personnes durablement en difficulté, souvent handicapées, de trouver une place de travail par des mesures volontaires, que ces places soient sur le marché de l’emploi (emploi adapté) ou dans un poste créé ou aménagé à cet effet (atelier protégé ou atelier adapté). Par « insertion professionnelle » nous considérons un processus individuel de retour à l’emploi sans aménagement particulier de la place de travail. Dans notre perspective, « l’intégration professionnelle » concerne des personnes en situation de handicap. « Insertion » concerne des personnes dont les éventuelles difficultés ne semblent pas durables. Le terme « réinsertion » est à nos yeux identique dans sa vision processuelle, à la différence qu’il qualifie spécifiquement des demandeurs d’emploi qui ont déjà eu une expérience professionnelle.

5Il convient d’admettre qu’aujourd’hui les frontières entre intégration et insertion sont devenues floues, à cause de la difficulté à évaluer la durabilité et la perte de capacité de travail, liées aux nouvelles problématiques sociales et sanitaires.

6Il faut également souligner que l’insertion doit être considérée comme une trajectoire différenciée selon les personnes, leur profil et leur statut administratif. Ces statuts sont malheureusement trop souvent en décalage avec les besoins de la personne durant son processus d’insertion. Ils dépendent de bases légales, sur lesquelles les entreprises d’insertion n’ont pas prise. Par contre, à l’intérieur du champ des possibles que les lois autorisent, les entreprises d’insertion ont la liberté de construire les processus de réinsertion qui leur semblent adaptés à leurs bénéficiaires.

7L’Etat a souvent eu recours aux associations et fondations pour proposer des mesures d’insertion à différents publics à la recherche d’un emploi. Le terme « entreprises d’insertion », nouveau en Suisse, est utilisé pour désigner ces lieux qui accueillent spécifiquement des personnes en vue de leur insertion. Plusieurs législations prévoient leur financement.

8Les plus anciennes lois sont destinées aux personnes handicapées reconnues par l’assurance-invalidité (AI) pour lesquelles des ateliers protégés ont été mis en place dès les années 1960. La plupart de ces ateliers sont subventionnés par l’AI et effectuent des travaux de sous-traitance pour d’autres entreprises. Au départ, ces ateliers avaient le projet de n’être qu’un lieu temporaire ouvrant la voie à des emplois dans des entreprises « normales ». Malheureusement, les sorties du dispositif se sont très vite révélées rares et difficiles en raison des exigences des entreprises et des difficultés des personnes.

9Au fur et à mesure qu’augmentent les difficultés économiques et le chômage consécutif, des possibilités de travail issues des associations sociales appelées « entreprises sociales » ont été offertes aux jeunes, puis aux personnes sans travail et ensuite, souvent sur mandat plus ou moins explicite des offices de l’emploi ou du chômage, à des personnes au chômage. Les premières entreprises sociales ont été, partiellement du moins, rapidement subventionnées par les cantons, particulièrement par les départements cantonaux d’action sociale. Lorsque les chômeurs indemnisés ont été concernés et, particulièrement lorsque la LACI (Loi fédérale sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité) a introduit l’obligation d’une activité après six mois de chômage (mesures actives : 4e révision LACI 1995), des mandats ont été confiés à des organisations sans but lucratif par les offices de chômage pour qu’elles procurent du travail en emploi temporaire à cette population.

10Ainsi, hormis les dispositions de la Loi fédérale sur l’assurance-invalidité (LAI) : financement d’ateliers d’occupation et mesures de réadaptation, l’insertion par l’économique n’est pas, en Suisse, un dispositif structuré à partir de politiques publiques précises. Il s’agit plutôt d’un ensemble de diverses pratiques de terrain, mises en place par des acteurs associatifs (ou des fondations) au niveau local, de manière autonome. S’ils emploient des concepts divers pour qualifier leur action, leurs buts et leurs méthodes de travail ont plusieurs éléments en commun :

  • une finalité sociale d’insertion de demandeurs d’emploi, généralement en priorité des personnes nécessitant une aide pour retrouver une place sur le marché du travail, pour des raisons comme le manque d’expériences et/ou de formation, l’âge, les problèmes de santé, etc. ;

  • des activités continues de production de biens ou de services générateurs de revenus ;

  • un soutien dans la recherche d’emploi et des activités formatrices, voire des formations dispensées en parallèle à la production ;

  • une autonomie (même relative !) vis-à-vis de l’Etat (l’autonomie d’une organisation se mesure dans son indépendance par rapport à l’Etat ou entreprises tierces ; les entreprises d’insertion peuvent très bien être subventionnées pour leur service à la collectivité ; l’autonomie est à distinguer du concept d’indépendance).

11Par souci de cohérence avec les concepts utilisés dans le milieu international, nous utiliserons dans ce texte le terme « d’entreprise d’insertion » pour recouvrir l’ensemble des pratiques qui ont en commun au minimum ces quatre caractéristiques.

12La création récente du Conseil romand des entreprises d’insertion (CREI), suite à la participation d’une délégation suisse aux premières rencontres internationales sur ce thème, va permettre de fédérer sous cette expression l’ensemble des organisations concernées. Comme nous le verrons, le niveau d’activité économique est très variable d’une institution à une autre, pour des raisons d’objectifs institutionnels (priorité à la formation, par exemple) comme pour des raisons de limites légales liées aux financements publics. L’insertion par l’économique est ainsi d’abord un champ de pratiques d’insertion. Les entreprises d’insertion sont les acteurs institutionnels de ce champ, avec leurs partenaires tels que les institutions de formation d’adultes, de placement et de conseil, qui n’ont eux pas d’activités de production.

13Nous n’avons pas utilisé, dans notre analyse, les critères développés dans le cadre du projet européen « Emergence des entreprises sociales » EMES (Borzaga et Defourny, 2001), comme l’ont fait Tattini et Bruttin pour la seule étude à ce jour portant sur les entreprises sociales d’insertion en Suisse (étude non publiée). Pour l’instant, des critères provenant des travaux sur l’économie sociale et solidaire ne sont pas utilisés en Suisse, où cette réflexion ne fait que commencer. Nous les considérons très utiles pour l’avenir, où il s’agira de mieux cerner les activités économiques d’intérêt collectif. Les entreprises d’insertion ne sont qu’un sous-ensemble (comme les coopératives d’habitation, les organisations de commerce équitable, etc.) d’entreprises nommées « sociales » ou de l’économie sociale et solidaire.

L’insertion par l’économique : des pratiques dans un système légal très complexe

14Le dispositif d’aide à l’emploi et d’aide sociale suisse est complexe, peu cohérent et inégalitaire selon la commune de résidence et le statut administratif du demandeur d’emploi. Pour le comprendre, il faut se rappeler l’importance de l’organisation fédérale en Suisse et le principe de subsidiarité. Ce principe mène à une gouvernance très décentralisée, dans un pays dominé depuis sa constitution par des valeurs libérales. L’autonomie des communes et des cantons en matière d’aide sociale est, somme toute, assez large ; la Conférence suisse des institutions d’action sociale (CSIAS) vient toutefois d’édicter des normes et principes qui sont de plus en plus appliqués par les cantons. Les bases légales qui concernent les bénéficiaires d’une aide au retour à l’emploi ont été conçues à différentes périodes et sans coordination formelle entre le niveau communal, cantonal et fédéral.

15Le tableau suivant résume les bases légales sur trois niveaux que l’on trouve en Suisse et qui concernent de près ou de loin le champ de l’insertion par l’économique :

Niveau fédéral

Niveau cantonal

Niveau communal

Loi fédérale sur l’assurance-chômage
Loi fédérale sur l’assurance-invalidité

Lois cantonales d’aide sociale
Lois cantonales de revenu minimum, d’aide sociale ou de réinsertion
Lois cantonales de lutte contre le chômage
Mesures cantonales de formation/bilan

Lois communales spécifiques d’aide sociale

16Au niveau communal et cantonal, les soutiens financiers à l’insertion sont dispensés par des départements (« ministères » cantonaux) différents selon le public cible. Les institutions cantonales sont organisées de manière spécifique. Généralement, le Département de l’instruction publique soutient les mesures pour les jeunes ; le Département du social et de la santé soutient les mesures pour les adultes qui n’ont plus droit au chômage et les personnes ayant eu des problèmes de toxicomanie, d’alcool ou de santé ; le Département de justice et police soutient les mesures pour les ex-détenus ; et enfin, le Département de l’économie soutient les mesures pour les chômeurs. Les collaborations entre les différents départements d’un même canton sont souvent limitées et le système institutionnel reste très cloisonné.

17On constate des différences importantes entre les politiques publiques cantonales et communales en matière d’aide sociale et de lutte contre le chômage. Certaines communes et certains cantons ont mis en place des dispositifs étendus pour compléter les prestations prévues par les lois fédérales, d’autres n’ont rien fait. Les inégalités d’accès aux prestations d’aide à l’emploi sont, de ce fait, importantes selon le lieu de résidence du demandeur d’emploi. L’absence d’engagement, en particulier financier, des collectivités en faveur des demandeurs d’emploi est cependant rare et de nombreux projets d’insertion par l’économique ont pu voir le jour grâce à des financements publics.

18La complexité du dispositif légal et institutionnel induit une vision fragmentée des bénéficiaires en fonction de leur statut administratif (chômeurs, bénéficiaires de l’aide sociale, ou de l’AI, etc.), ce qui représente un frein considérable à l’organisation et au suivi des trajectoires de réinsertion sur le terrain, ainsi qu’à l’émergence d’une vision et de politiques structurées d’insertion. Les demandeurs d’emploi, comme les professionnels attachés aux multiples institutions qui dépendent de ces bases légales, peinent à s’y retrouver. Une énergie considérable doit être investie par les professionnels pour pallier cette complexité et ces incohérences. Cela devient une compétence en soi de bien connaître le dispositif et il va sans dire que nombre de bénéficiaires n’ont qu’une compréhension très limitée de leurs droits, comme de leurs devoirs.

19Une réforme d’ensemble est devenue nécessaire pour favoriser la réinsertion des demandeurs d’emploi, ainsi que pour augmenter l’efficience d’un système dont les coûts de fonctionnement sont très élevés. Il faut toutefois noter que, au niveau fédéral, le Manuel pour la collaboration interinstitutionnelle, édité par un ensemble d’offices, cherche à guider l’amélioration des relations entre les acteurs pour : le bilan et le triage, les mesures de réinsertion, le conseil et le placement, les contacts avec les employeurs et l’encadrement après la réinsertion. A Genève, la création du Département de la solidarité et de l’emploi (DSE) va dans le sens d’une simplification. Il planche sur la mise en place d’une fonction de « routeur » pour éviter que les bénéficiaires d’aides ne se retrouvent dans une voie sans issue dans le labyrinthe des institutions. Au Québec, province en avance sur ces enjeux, une réforme globale a été entreprise pour rassembler tous les services concernés par l’emploi, la formation et l’aide sociale.

Trois catégories d’entreprises d’insertion en Suisse romande

20De manière schématique, il nous semble possible de définir trois catégories d’institutions ou de programmes d’insertion par l’économique en Suisse romande :

Les ateliers pour personnes handicapées

21Nommés le plus souvent « ateliers protégés » et parfois « ateliers adaptés », ces ateliers, dont le financement est prévu par la Loi fédérale sur l’assurance-invalidité (LAI), mènent des activités marchandes dans des secteurs les plus divers. Ils représentent, en Suisse, des milliers de places de travail. Traditionnellement, ces ateliers accueillent des hommes et des femmes dont le handicap (psychique, déficience mentale ou physique) répond à la définition de la LAI (art. 4 : principale condition : perte de la capacité de gain d’au moins 40 % durant un an). Le but de ces ateliers est aujourd’hui de valoriser la capacité de travail résiduelle des personnes handicapées pour assurer leur intégration sociale. Les personnes handicapées employées dans ces ateliers (statut associatif ou fondation, en général) reçoivent une indemnité de quelques francs par heure de travail qui complète la rente-invalidité à laquelle elles ont droit.

22A leur création dans les années 1960, ces ateliers effectuant le plus souvent des travaux de sous-traitance n’étaient prévus que pour des passages temporaires en attendant des engagements dans des entreprises « normales ». Très rapidement, les professionnels de l’encadrement, malgré les nombreuses démarches faites auprès des entreprises, ont dû renoncer à cette ambition. Ils ont alors envisagé une occupation à long terme des personnes employées et ont donc abandonné la perspective d’un retour sur le marché de l’emploi avec une sortie de l’AI. Il y a toutefois eu de nombreuses places de travail individuelles ou collectives occupées par des personnes handicapées au sein d’entreprises à but lucratif. Mais ces personnes conservent, pour la majorité, leur statut de bénéficiaire de l’AI.

23Ces dernières années, la situation a évolué, notamment à cause de l’augmentation des cas de maladies invalidantes d’origine psychique. La tendance, au niveau des intentions en tout cas, est d’envisager le plus souvent possible une réadaptation (réorientation avec possibilité de formation) qui pourrait, à terme, aboutir à une insertion professionnelle. De ce fait, certains ateliers protégés sont impliqués dans des parcours de réinsertion en parallèle ou en collaboration avec le public des entreprises d’insertion.

24Il faut souligner, à ce propos, que la forte croissance du nombre de personnes bénéficiaires de l’AI ces dernières années et l’explosion des dépenses qui lui est liée, a ouvert un vif débat politique sur comment favoriser leur réinsertion.

Les entreprises sociales d’insertion (ou de réinsertion)

25Elles ont été mises sur pied grâce à des financements cantonaux ou communaux et offrent des opportunités de remise au travail et de réinsertion à des personnes bénéficiant de l’aide sociale ou d’un revenu minimum cantonal. Les bénéficiaires ne souffrent pas d’un handicap reconnu et ne bénéficient pas, ou plus, de l’assurance-chômage, qui est limitée dans le temps. Ces entreprises sociales sont actives sur le marché et rémunèrent, en général modestement, les personnes en réinsertion. Le complément financier est assuré par l’aide sociale. Seul le canton du Jura a réussi à mettre en place – à ce jour et à notre connaissance – un système dans lequel toutes les aides financières publiques sont versées à l’organisation de réinsertion (Caritas en l’occurrence) qui verse ensuite un salaire aux personnes qu’elle occupe.

26Les institutions pour personnes sortant de prison et à la recherche d’un emploi sont une sorte de branche spécifique de ces organisations. Elles ne collaborent pas systématiquement avec celles s’adressant aux personnes bénéficiant de l’aide sociale. La motivation de leur public cible est de pouvoir bénéficier d’une libération anticipée conditionnelle grâce à une activité professionnelle, ainsi que de constituer un pécule pour reprendre pied dans la société, une fois leur peine terminée. Ce qui différencie notablement ces institutions de celles qui s’adressent à des personnes censées faire le choix d’un stage de réinsertion. Les activités de production de ces organisations sont, par contre, souvent proches de celles s’adressant à des demandeurs d’emploi sans parcours judiciaire.

Les programmes d’emploi temporaire collectifs fédéraux pour les personnes au chômage

27Ces « mesures actives » prévues par la LACI permettent à une organisation à but non lucratif ou à une commune d’organiser des activités de production pour développer les compétences des chômeurs et favoriser leur réinsertion. Mais ces activités de production ne doivent pas représenter une concurrence pour l’économie privée. Sur le terrain, cette disposition est toutefois appliquée de manière de plus en plus souple. Ces mesures s’adressent à des personnes ayant un bas niveau de qualification, voire sans qualification du tout, ou à des publics spécifiques (jeunes en rupture, ex-étudiants primo-demandeurs d’emploi ou travailleurs de branche en difficulté, par exemple). Ces programmes d’occupation et de formation sont le plus souvent engagés dans l’économie non marchande (travaux d’utilité publique). Mais on trouve aussi sur le terrain des activités marchandes dans des secteurs économiques spécifiques non concurrentiels.

28Au niveau de la loi fédérale, les mesures de formation se sont développées très fortement depuis les années 1990. Dans ce cadre, un effort important a aussi été consenti pour l’insertion des jeunes au sein de programmes nommés « semestres de motivation ». Ces programmes permettent à des jeunes en difficulté de se confronter à un travail de production avec un ensemble de cours en parallèle, de manière à réintégrer une formation, des études ou le marché de l’emploi. Enfin, un réseau d’entreprises d’entraînement (entreprises fictives) s’est mis en place, principalement destiné à des jeunes chômeurs qualifiés ou à des personnes en reconversion professionnelle.

La situation en Suisse

29Une vision large de l’insertion par l’économique (économie marchande et non marchande) mène à englober en Suisse :

  • des institutions pour personnes handicapées ayant des perspectives de réinsertion ;

  • des entreprises d’insertion à proprement parler ;

  • différentes « mesures actives » pour les chômeurs, basées sur des activités de production.

30Nous avons exclu de notre analyse les organisations qui :

  • ont un but purement occupationnel, sans réelle production pour le marché ;

  • mènent uniquement des activités de formation, d’appui-conseil et de placement, sans réelle production autre que ces services, comme par exemple Intégration Pour Tous (IPT) ou l’Université ouvrière de Genève (UOG) ;

  • s’adressent à des personnes ne pouvant travailler en dehors d’ateliers protégés (personnes durablement handicapées) ;

  • mènent des activités de production virtuelles (entreprises fictives).

Résumé des éléments du dispositif d’insertion par l’économique :

Base légale

Types de mesures

Commentaires

Loi fédérale sur l’assurance-chômage (LACI)

Programmes fédéraux d’occupation temporaire, semestres de motivation (SEMO), entreprise d’entraînement, cours divers.

La Confédération finance des cours dans des institutions privées commerciales aussi. La place de l’économique dans ces mesures est variable.

Loi fédérale sur l’assurance-invalidité (LAI)

Financement de places de travail en ateliers protégés, de mesures d’orientation professionnelle, de réadaptation (reconversion), de formation et d’adaptation des places de travail.

Certains ateliers protégés pour personnes handicapées sont très performants au niveau économique.

Projets de loi spécifiques de subventionnement cantonal

Entreprises d’insertion, centres de formation destinés à des publics en difficulté.

Pour des personnes à l’aide sociale, au revenu minimum ou sortant de prison.

Aides ponctuelles cantonales

Mesures cantonales de lutte contre le chômage

Y compris des subventions à des entreprises d’insertion

Loi ou projet communal

Mesures communales de lutte contre le chômage

Y compris des subventions à des entreprises d’insertion

Financements privés

Projets spécifiques

Souvent, il s’agit de cofinancements.

Remarque : Les subventions communales peuvent très bien s’additionner à des subventions cantonales et des financements privés pour une même organisation et un même projet.

31Il va sans dire que les organisations qui ont pour but le placement ou la formation de personnes en difficulté sont des partenaires privilégiés des entreprises d’insertion au sein du dispositif de réinsertion. Les entreprises fictives, exclues de notre synthèse, représentent un cas de figure particulier. Elles mènent des activités économiques, mais virtuelles et sans autofinancement. Elles s’adressent en général à un public plus qualifié que celui des entreprises d’insertion, avec qui elles collaborent peu. Elles ont leur propre réseau national et international.

32En général, les activités de réinsertion ont un cadre juridique associatif ou celui de la fondation, qui lui est proche. Une organisation valaisanne, La Thune, représente une exception avec un statut de société à responsabilité limitée (SARL). Parfois ce sont des institutions engagées préalablement dans le champ social qui ont mis en place des activités de production (Caritas Jura, Le Relais Vaud, par exemple) en diversifiant leurs activités. Parfois des entités spécifiques ont été créées avec un but unique d’insertion par l’économique (Réalise, La Thune, L’Orangerie).

33Nous justifions une vision plutôt large du dispositif (malgré les exclusions citées plus haut) pour deux motifs principaux. Premièrement, le travail de restructuration des bases légales et le développement des coopérations interinstitutionnelles, entrepris au niveau national et dans certains cantons, vont se traduire à moyen terme par une vision intégrée des activités d’insertion par l’économique. Cette vision sera favorable aux bénéficiaires ainsi qu’aux opérateurs et permettra une meilleure efficacité du dispositif public et privé, par un décloisonnement et une articulation optimale des prestations. Deuxièmement, plusieurs entreprises d’insertion ont aussi des programmes d’occupation ou de formation pour les chômeurs en leur sein ; certains programmes pour chômeurs, comme par exemple Emploi et Solidarité à Fribourg, sont en train de travailler à la mise en place d’une structure pour les bénéficiaires de l’aide sociale, après avoir commencé par créer un programme pour chômeurs.

34Des organisations comme Caritas Jura et Réalise ont même des programmes qui relèvent des trois catégories mentionnées plus haut. Selon les institutions, les personnes, quel que soit leur statut, sont intégrées dans des programmes communs ou travaillent dans des ateliers différents. Le cloisonnement est le résultat de la mise en place successive de mesures ciblées sur des publics relevant d’assurances différentes. Actuellement, ces mêmes organisations mènent un processus de décloisonnement qui permet aux bénéficiaires de travailler dans divers ateliers, tout en relevant de statuts administratifs spécifiques et donc de subventions spécifiques.

35Le processus d’intégration des différentes bases légales des activités d’insertion par l’économique est de ce fait déjà une réalité sur le terrain, parmi les opérateurs de la réinsertion. Il serait par conséquent peu pertinent de développer une analyse et d’utiliser une typologie qui ne contribue pas à cette évolution. Enfin, dans la situation actuelle de la Suisse, la typologie proposée dans le projet EMES (Borzaga et Defourny, 2001) reviendrait à ajouter de la complexité à la modélisation d’un dispositif qui n’en manque pas !

Croissance du chômage

36La Suisse a été, à l’instar des pays industrialisés, fortement touchée par la crise économique des années 1970. Cependant, suite à cette crise, le taux de chômage est rapidement retombé à des valeurs inférieures à 1 %, en grande partie grâce à l’exclusion de travailleurs saisonniers étrangers qui, selon la législation de l’époque, devaient retourner chaque année trois mois dans leur pays. Ce n’est que depuis le début des années 1990 qu’un chômage persistant a fait son apparition, rapidement comparé au reste de l’Europe.

37Il est passé de moins 0.5 % en 1990 à 4.5 % en 1993, pour culminer à 5.2 % en 1997 (source Secrétariat d’Etat à l’économie – Seco). Depuis lors, le chômage a subi de fortes et rapides variations au niveau national. Du maximum observé en 1997, le taux est redescendu à 1.7 % en 2001, avant de remonter au taux actuel de 3.5 % (avril 2006 ; source : Office cantonal de statistiques – OCSTAT). Cette moyenne nationale cache des différences très importantes entre cantons : 7.1 % à Genève contre 1.2 % à Uri pour la même période (source : Seco). En moyenne, la Suisse a toutefois un taux de chômage qui reste en deçà des chiffres observés dans les pays voisins, bien que le mode de calcul cache une réalité plus sombre. On ne sait pas toujours que les demandeurs d’emploi non-chômeurs, ainsi que les chômeurs placés dans les mesures de réinsertion, échappent aux statistiques. Pour le canton de Genève, le taux de demandeurs d’emploi, rapporté au total des actifs, dépasse 13 % à l’été 2005. Cette autre manière de calculer situe plusieurs régions de Suisse à un taux de chômage équivalent – voire supérieur – à celui des pays voisins.

38Un chômage structurel important et de longue durée, inconnu avant les années 1990, a aussi fait son apparition dans certains cantons suisses. Les raisons de ce chômage structurel sont multiples (voir la préface du professeur Flückiger). Elles tiennent en bonne partie au manque de qualification de nombre de chômeurs face aux exigences croissantes des employeurs, à un marché de l’emploi tertiarisé, à une concurrence très forte des travailleurs européens dans les cantons frontaliers ainsi qu’à un marché de l’emploi peu attractif dans certains secteurs d’activités.

39A Genève, dans les années 1990, environ 13 000 places de travail ont été perdues dans le secteur secondaire. Un nombre supérieur de places a été créé dans le secteur tertiaire, mais pour des profils de compétence très différents.

40Comme l’ont montré les études du professeur Flückiger (Flückiger, de Coulon et Vassiliev, 2002), la durée du chômage doit être considérée comme un problème de société plus important que le taux de chômage. Un chômage élevé, avec un taux de rotation rapide, est moins problématique. Avec la durée, les problèmes sociosanitaires augmentent et les perspectives de retour à l’emploi diminuent fortement. En Suisse au mois d’avril 2006, 20.2 % des chômeurs, soit 27 600 personnes, étaient au chômage depuis plus d’une année (source : Seco.).

41Il convient aussi de rappeler que, indépendamment de l’interprétation des chiffres, le travail reste une valeur cardinale et le principal vecteur de l’intégration sociale dans notre pays. Ainsi on peut craindre que les effets sociaux du chômage n’y soient particulièrement importants. De plus, la situation économique florissante de la Suisse, avec un quasi plein emploi jusqu’aux années 1990, a caché une série de problèmes d’une partie importante des actifs, comme par exemple l’illettrisme. A Genève, canton ville particulièrement concerné par ce problème, plus de 20 % des adultes ne dépassent pas le niveau de « littératie » le plus faible (Lurin et Soussi, 1998).

42La crise économique des années 1990 a aussi révélé la précarité de nombreux salariés. Au moment de la perte de leur emploi, un nombre considérable de personnes ont vu leur situation familiale et sanitaire se dégrader rapidement. Dans un processus montré par Paugam (1999), nombreux sont ceux qui sont passés d’une situation de salarié vivant de manière autonome, à celle d’exclu en grande difficulté devant recourir à une aide de l’Etat. Le manque de ressources en général (ressources culturelles, réseau social, santé, épargne) et en particulier la méconnaissance de leurs droits sociaux, la honte de devoir faire appel au chômage ou à l’aide sociale, l’incompréhension d’un dispositif d’aide à l’emploi très complexe, sont quelques-uns des facteurs en jeu dans de tels processus de marginalisation et d’exclusion.

43Il y a ainsi dans les cantons de Suisse romande des milliers de personnes sans emploi, en difficulté ou en voie de l’être, qui nécessitent un appui pour leur démarche de réinsertion. Sans de telles prestations, le risque est grand que leur marginalisation s’accentue, entraînant ainsi une aggravation de la situation sociale (pauvreté, violence, etc.) et plus globalement la mise en péril de la cohésion sociale.

Un marché de l’emploi ouvert sur l’Europe

44L’ouverture récente du marché de l’emploi suisse aux ressortissants de la Communauté européenne ne simplifie pas les choses. Il n’est plus possible d’imaginer un marché de l’emploi suisse qui soit séparé – protégé – du marché européen. Les tentatives politiques de s’opposer aux ouvertures nous semblent appartenir à un autre temps. Cependant, il faut bien constater que les travailleurs de Suisse sont restés longtemps relativement à l’abri de la concurrence. Les accords bilatéraux préalables limitaient l’accès au marché de l’emploi helvétique aux personnes qualifiées, qui faisaient défaut dans le pays. Mais depuis peu, les personnes peu ou pas qualifiées peuvent également obtenir un permis de travail en Suisse. Ceci renforce, à l’évidence, la concurrence entre demandeurs d’emploi peu ou pas qualifiés pour des emplois en voie de raréfaction et rend la réinsertion des demandeurs d’emploi d’un profil équivalent encore plus difficile. Pour le moment d’ailleurs, cette ouverture ne se fait que dans un sens : les conditions salariales étant inférieures dans les pays voisins, rares sont les Suisses qui sont allés y chercher un emploi.

Une création des entreprises d’insertion en deux temps

45Dans ce contexte, la création d’entreprises d’insertion par l’économique s’est faite en deux temps. Une première vague a vu le jour dans les années 1980 (les premiers ateliers protégés sont encore plus anciens). Ces initiatives, souvent très modestes au départ, ont vu le jour avant la forte croissance du chômage dans les années 1990. Elles répondaient à un problème concret rencontré par les professionnels des services sociaux : il était presque impossible à des femmes et des hommes qui n’avaient plus travaillé depuis longtemps, souvent au bénéfice de l’aide sociale, de reprendre un emploi, sans transition. Une période de remise au travail leur était devenue indispensable avant qu’ils ou elles puissent accéder à un emploi sur le marché.

46La création des premières entreprises d’insertion n’est pas liée à une volonté politique. Les entreprises d’insertion ont largement précédé, sur le terrain, la vision des décideurs politiques et l’adaptation des lois aux nouveaux enjeux sociaux. Ces créations sont un exemple, parmi d’autres, de la dimension innovante des organisations de la société civile. Les adaptations légales qui ont suivi restent d’ailleurs encore incomplètes en Suisse, tant au niveau cantonal que fédéral. Les cantons de Genève et de Vaud envisagent aujourd’hui des lois sur l’insertion, qui incluront, il faut l’espérer, la référence à l’insertion par l’économique.

47L’accès aux subventions publiques nécessaires au démarrage, puis l’obtention de cofinancements pour le fonctionnement, s’est fait institution par institution, sur la base de projets de loi spécifiques ou grâce à des dons privés ou des aides de la Loterie Romande.

48La seconde vague de création de structures d’insertion par l’économique correspond au développement rapide du chômage à partir du début des années 1990. Le financement de « mesures actives », dans le cadre de la LACI, a permis la constitution d’un grand nombre de programmes « d’emploi temporaire » et de formations, dans le secteur public, au sein d’organisations sans but lucratif ainsi que dans le secteur privé commercial (pour la formation uniquement). Il faut toutefois relever que si la loi sur le chômage a permis la mise en place d’activités de production, ces dernières sont assorties d’une restriction de taille : la limitation très forte de toute activité économique concurrençant le marché des entreprises commerciales. C’est un problème important pour les entreprises d’insertion. Dans ce contexte, des logiques occupationnelles ou à finalité prioritairement formatrices ont pris le dessus sur des approches plus économiques.

49Sur le terrain toutefois, surtout depuis le début des années 2000, les représentations de l’insertion changent et l’importance de pouvoir proposer un « vrai travail » s’impose lentement. Les restrictions aux activités économiques dans le cadre des mesures financées par la LACI s’assouplissent progressivement.

50Parallèlement à l’augmentation du chômage, la croissance des problèmes d’invalidité a rapproché les ateliers protégés des organisations ayant pour but la réinsertion. La naissance de pathologies handicapantes telles que les problèmes psychiques, les troubles musculo-squelettiques et les problèmes liés à une exclusion prolongée, élargit considérablement le profil des personnes reconnues comme handicapées (depuis la création de l’AI).

51Aux personnes handicapées « traditionnelles », affectées de manière forte et durable dans leur santé, s’ajoutent les personnes pour qui les perspectives de réinsertion sont plus importantes, notamment grâce à des mesures de réadaptation professionnelle et de reconversion. Ainsi, un mouvement est lancé. Il devrait mener à terme à l’intégration, sous le concept d’entreprise d’insertion, des trois types de mesures historiquement distinctes que nous avons présentés plus haut.

Des institutions nombreuses

Des statistiques qui manquent

52Le recensement périodique effectué par l’Office fédéral de la statistique (OFS) intègre les entreprises d’insertion dans l’ensemble des entreprises sans les différencier. Leur nombre ainsi que le total des places offertes ne sont pas connus. Il est impossible de suivre les évolutions en cas de difficultés conjoncturelles et d’augmentation du chômage. Une étude publiée en 1998 dans La Vie économique, qui est d’ailleurs la seule étude donnant des informations sur ces entreprises (informations de l’OCSTAT, de l’OFS et du Seco) mentionnait les chiffres suivants en ce qui concerne les personnes employées dans des emplois « aidés » (ce terme recouvre l’ensemble des emplois totalement ou partiellement subventionnés : des places en atelier protégé aux emplois temporaires du chômage) :

Ateliers pour personnes handicapées

20 000

personnes

Personnes en détention employées

3 150

personnes

Personnes travaillant dans le cadre de la protection civile

900

personnes

Bénéficiaires de l’aide sociale ou en contre-prestation

3 500

personnes

Chômeurs placés en « mesures actives » du marché du travail

20 000

personnes

Total

47 550

53Ce chiffre total de 47 550, déjà ancien, est certainement sous-évalué, notamment en ce qui concerne les bénéficiaires de l’aide sociale en contreprestation. Il ne dit rien non plus sur le nombre ou le type d’entreprises concernées. Cette étude signale toutefois que l’administration, y compris les communes, fournissait à cette époque une part importante de ces emplois, mais n’indiquait pas quelle était la part des entreprises d’insertion dans l’offre globale en Suisse.

54C’est par le biais des subventions qu’il est possible d’identifier les entreprises d’insertion. Bien qu’elles émargent à des budgets différents (social, formation, économie) et ne sont, dans la plupart des cantons, pas reconnues comme une catégorie spécifique des organisations subventionnées. Faire un inventaire impliquerait dès lors d’analyser chaque organisation subventionnée (il y en a des centaines) pour séparer les entreprises d’insertion des autres organisations à but social, qui ne sont pas actives dans l’insertion ou qui ne mènent aucune activité économique.

55Sur la base de nos connaissances et des réseaux existants, nous avons établi la liste des associations et fondations qui offrent du travail à des personnes qui en sont privées dans un but d’insertion sur le marché du travail (sans les chiffres des ateliers protégés, qui n’ont pas une visée d’insertion sur le marché du travail). Elle est loin d’être complète et ne prend en compte que les organisations qui ont des activités de production. Elle n’intègre notamment pas les organisations qui ont pour but :

  • la formation d’adultes en réinsertion ;

  • le placement comme seule activité ;

  • des productions virtuelles ;

  • des activités de production dans un but occupationnel sans perspectives d’insertion.

56Des organisations privées sans but lucratif, comme la fondation Intégration Pour Tous ou l’Université ouvrière et Voie F, ne figurent ainsi pas dans cet inventaire. Elles ne sont, en effet, pas engagées dans des activités de production, bien qu’il s’agisse d’entreprises sociales qui appartiennent pleinement au dispositif de réinsertion et partagent très largement les valeurs des entreprises d’insertion, avec qui elles collaborent activement.

Quelques indications sur les entreprises d’insertion de Suisse romande

57Faute de statistique officielle, nous avons procédé à un inventaire basé sur notre connaissance du dispositif et nos contacts dans les différents cantons. Certains, comme celui de Neuchâtel, ont commencé un recensement officiel des acteurs de l’insertion. Pour d’autres cantons, notre inventaire est indicatif. Cette difficulté, au-delà des statistiques globalement lacunaires en Suisse, montre bien le peu de liens entre les acteurs de l’insertion. La seule chose que nous pouvons affirmer est que, grâce à l’implication des auteurs dans la constitution d’un réseau romand de l’insertion par l’économique depuis 1994, les organisations que nous aurons oubliées ne peuvent être que très isolées.

58Le nombre de places de réinsertion offertes en permanence, toutes activités et statuts confondus, peut être évalué à plus de 1500 pour la Suisse romande. La variété des activités proposées est également très étendue. Elle va d’activités de service comme des travaux d’entretien, de vente ou de réparation, à des activités d’artisanat comme l’ébénisterie, le graphisme, la couture (voir annexe).

59Les prestations d’accompagnement sont également étendues. Certaines entreprises d’insertion offrent des opportunités d’apprentissage sur le terrain, sans cours spécifiques, d’autres ont développé des cours liés directement à l’activité exercée et même des cours de remise à niveau de français et de calcul.

60Il faut souligner que certaines institutions recensées dans ce document ont une autonomie très relative, tout en menant des activités de production et poursuivant un but de réinsertion. C’est le cas, à Genève, du Centre d’intégration professionnel (CIP) qui est un établissement public autonome : les membres du conseil de gestion du centre sont nommés par l’Etat, mais son fonctionnement est de type « entrepreneurial ».

61Une autre différence à relever, entre les institutions et non entre les cantons, se situe au niveau de la diversité des statuts administratifs des bénéficiaires acceptés. Caritas et Réalise, par exemple, sont ouverts à tous les statuts administratifs possibles, alors que d’autres entreprises d’insertion sont réservées à certains statuts spécifiques.

62Voici quelques chiffres par canton des entreprises d’insertion recensées ; nous avons exclu de ces chiffres les ateliers protégés et les entreprises fictives. (Pour plus de détails, notamment sur les types d’activités et les types de mesures proposés ainsi que sur les types de populations accueillis, voir l’annexe.) Ces chiffres nous ont été fournis par des collègues et n’ont pas été vérifiés auprès des organisations. Les statistiques étant très lacunaires, voire inexistantes, et plusieurs institutions proposant des places autant à des bénéficiaires de rentes AI qu’à des personnes qui viennent pour des stages de durée limitée, le nombre des places respectives est complexe à définir.

  • Fribourg :
    Les entreprises d’insertion de la partie francophone du canton sont au nombre de 3 et elles proposent 150 places de stage.

  • Genève :
    Les entreprises d’insertion genevoises sont au nombre de 16, et elles proposent environ 350 places de travail selon nos estimations.

  • Jura :
    Le canton du Jura recense 3 entreprises pour environ 300 places. ; Caritas est la principale d’entre elles ; elle offre à elle seule 220 places.

  • Neuchâtel :
    Le canton de Neuchâtel dispose de 15 lieux d’insertion et de réinsertion. En 2004, 506 personnes ont signé un contrat d’insertion, mais nous n’avons pas d’indications quant au nombre de places à l’année.

  • Valais :
    Les entreprises d’insertion valaisannes sont au nombre de 6, selon les informations que nous avons pu obtenir, et elles proposent au moins 200 places de stage de réinsertion dans des activités très diverses.

  • Vaud :
    Le canton de Vaud recense 11 entreprises d’insertion, le nombre total de places est inconnu, mais semble dépasser 400.

63Malgré des données très approximatives, il est possible de relever qu’il n’y a pratiquement pas de différences entre les entreprises d’insertion des différents cantons au niveau des activités de production. Par contre, proportionnellement à la taille des cantons, leur population active et au nombre de chômeurs, on peut constater qu’il y a à Genève bien moins de places en entreprise d’insertion que dans le Jura. C’est bien là le reflet d’une politique cantonale qui a limité le recours à ce type de « mesures actives », alors que Genève est le canton avec le taux de chômage le plus élevé de Suisse.

Les relations avec les pouvoirs publics

64On ne peut pas parler des relations avec les pouvoirs publics sans rappeler la conjoncture récente de crise des finances et la mise en place de la nouvelle gestion publique. Les interventions politiques et administratives envers les entreprises d’insertion sont, ces dernières années, de plus en plus centrées sur les coûts et les budgets. Il est souvent question :

  • de la crainte que ces lieux de production de biens et de services fassent concurrence aux entreprises commerciales ;

  • de la nécessité du contrôle des méthodes de travail et de l’organisation ;

  • de l’évaluation de l’efficience et de l’efficacité.

65Sur le terrain, les relations entre les pouvoirs publics (communes, cantons et Confédération) et les entreprises d’insertion sont de divers types, allant d’un partenariat bien négocié à des relations de sous-traitance (Battaglini et Dunand, 2005), dans une perspective étatiste ou libérale, pour reprendre la typologie élaborée par le Conseil économique et social (2001).

66A titre d’exemple, à Genève, l’ancien Département de l’action sociale et de la santé (actuellement Département de la solidarité et de l’emploi) avait une longue tradition de collaboration avec les associations dans le domaine social, en particulier dans le secteur du handicap. A l’opposé, l’ancien Département de l’économie et des affaires extérieures n’avait pas une telle tradition au moment de l’explosion du chômage dans les années 1990 (Dunand, 2006). Avec la croissance du nombre de demandeurs d’emploi et compte tenu des dispositions légales qui prévoient la possibilité pour des organisations privées (avec ou sans but lucratif) d’offrir des mesures de formation ou de réinsertion, ce département a dû faire appel aux entreprises d’insertion, qui avaient accumulé de l’expérience en matière d’insertion. Mais le manque de tradition et de vision dans la répartition des rôles entre l’Etat et le secteur privé associatif, et probablement aussi en raison d’une habitude à être « obéi » puisqu’on finance, a conduit à des relations difficiles, les premières années.

67La logique inhérente à la « nouvelle gestion publique » continue à s’étendre, même si le concept a été retiré du discours dans plusieurs cantons, en particulier face aux réactions syndicales. Elle influence de manière décisive la nature des relations entre les entreprises d’insertion et l’Etat depuis le début des années 1990 et se traduit dans ce cas par la volonté de contractualiser ces relations (contrats de prestations) dans une vision libérale de producteur-acheteur, ce qui pose de très nombreux problèmes de principe et de méthode. Nous constatons sur le terrain la mise en place progressive de contrats dont les noms varient (contrat de prestation ou contrat de partenariat) autant que l’esprit qui guide leur élaboration. A l’image du dispositif morcelé décrit plus haut, chaque bailleur met en place un type de contrat pour son financement, avec des exigences diverses et parfois incohérentes avec les autres bailleurs (les exigences comptables en sont un exemple). Le travail engagé pour améliorer les collaborations interinstitutionnelles devrait permettre à terme de régler ces problèmes.

68La tendance générale est à une formalisation des relations et à une diminution de la marge de manœuvre des entreprises d’insertion. C’est un des enjeux centraux pour l’avenir. Une clarification des relations entre les services publics et les entreprises d’insertion est incontournable dans le processus de reconnaissance du rôle de ces dernières au sein du dispositif de lutte contre le chômage et l’exclusion. Cependant, le maintien de l’autonomie, nécessaire aux activités économiques (production, innovation) comme aux activités de réinsertion (proximité, souplesse, évolutivité), est primordial. La transformation des opérateurs associatifs en services publics serait, à cet égard, catastrophique. A un niveau plus opérationnel, il s’agit pour les bailleurs de fonds de développer des outils pour moduler leur appui financier en fonction des capacités économiques de chaque organisation. Cette question, qui concerne l’ensemble des activités économiques menées au sein d’organisations soutenues par des bailleurs publics (la situation est identique pour les ONG soutenues par la coopération internationale), est très loin d’être réglée en Suisse romande.

69Dans un premier temps, il est nécessaire que les politiciens et les décideurs des services publics comprennent le rôle économique potentiel des entreprises d’insertion, comme de toutes les entreprises sociales. Il est plus intéressant pour la collectivité de soutenir une telle fonction, plutôt que de la limiter (voire de l’interdire), et de devoir ainsi prendre en charge la totalité des coûts, plutôt que de compléter les revenus que ces entreprises tirent de leurs activités économiques par des cofinancements publics. Il faut reconnaître qu’en Suisse romande, le débat ne fait que commencer autour du tiers secteur d’économie sociale et solidaire (voir plus loin), cadre de référence des activités économiques menées dans un but d’intérêt collectif. Il faut en effet d’abord comprendre la place de ce secteur économique, pour pouvoir concevoir des modes de relation avec l’Etat qui garantissent une utilité maximale pour la collectivité.

Les domaines d’activité

70Les domaines d’activité des entreprises d’insertion de Suisse romande sont proches de ce que l’on peut observer dans d’autres pays : restauration, jardinage, nettoyage (immeubles, espaces publics), conciergerie, logistique (débarras, déménagement, livraison), second œuvre du bâtiment, recyclage de vêtements, d’ordinateurs, de mobilier et divers (brocantes), sous-traitance pour l’industrie, (en particulier dans les domaines de la mécanique et de l’électricité), menuiserie, serrurerie, publipostage, conditionnement, routage, édition, imprimerie, etc.

71Compte tenu des compétences professionnelles, en général limitées, des demandeurs d’emploi qui ont recours aux entreprises d’insertion pour leur réinsertion, ainsi que du taux de rotation élevé du personnel (retour à l’emploi, rupture de processus ou fin de la période des stages limités dans le temps), il a été difficile de développer des productions de biens et de services à haute valeur ajoutée. Le taux de rotation approche 300 % à Réalise alors qu’à partir de 10 % on considère la situation comme courante dans une PME. Ce constat ne doit toutefois pas occulter des expériences intéressantes d’ateliers engagés dans des activités qualifiées (multimédia, par exemple) et les capacités d’évolution de cette situation « historique ». L’arrivée de personnes en insertion plus qualifiées, voire très qualifiées au sein des entreprises d’insertion, comme dans certains projets imaginés dans le canton de Vaud qui étudie le moyen de favoriser la reprise d’entreprises sans successeurs par de telles personnes, mènerait à une évolution notable des activités de production. Soit les entreprises d’insertion s’engageront dans des activités à plus haute valeur ajoutée, soit elles seront mieux valorisées dans leurs fonctions de recherche et de développement.

72Les cofinancements publics permettent d’explorer de nouvelles activités économiques susceptibles de créer de nouveaux emplois. Le canton du Tessin a, par exemple, beaucoup valorisé l’insertion pour améliorer son offre touristique (cartographie, chemins pédestres, rénovations, etc.). Ces opportunités ont rarement été saisies par les cantons romands, faute, en particulier, d’une articulation entre projets de réinsertion et projets de promotion économique.

73Les ateliers protégés, avec une rotation du personnel nettement moindre et un soutien public aux investissements en locaux et machines (OFAS), ont en moyenne des capacités techniques plus importantes que les entreprises d’insertion, qui s’adressent à des demandeurs d’emploi au chômage ou à l’aide sociale.

74Globalement la rentabilité des activités des entreprises d’insertion est généralement faible, en Suisse comme dans les autres pays, ce qui limite d’autant leur taux d’autofinancement et donc leur indépendance vis-à-vis des bailleurs de fonds. Ce constat vaut d’ailleurs pour l’ensemble des organisations à but social qui développent des activités économiques (ONG dans les pays du Sud), qui ont tendance à se concentrer sur des activités à faible valeur ajoutée, délaissées par l’économie à but lucratif.

75Certaines institutions ont su trouver des « niches » spécifiques qui allient rentabilité et accessibilité pour les personnes en réinsertion. Ainsi on ne peut pas dire que les entreprises d’insertion soient reléguées systématiquement sur des marchés économiques de seconde catégorie, même si certains entrepreneurs capitalistes voudraient qu’il en soit ainsi.

76Les entreprises d’insertion travaillent pour d’autres entreprises (sous-traitance industrielle, par exemple), pour des clients individuels ou pour des collectivités. Il est difficile de cerner les tendances actuelles avec précision. Mais la diminution constante de l’importance du secteur secondaire est une réalité, autant que sa transformation en activités à haute valeur ajoutée et à haute intensité en capital. L’avenir de la sous-traitance industrielle et même de la sous-traitance dans les services annexes (publipostage, par exemple) est incertain. Une analyse spécifique des perspectives économiques des entreprises d’insertion est un dossier prioritaire.

77On constate sur le terrain un certain repli des entreprises d’insertion en direction des biens et services non délocalisables, tels que les services de restauration (restaurants et services traiteurs) ou les services aux personnes, pour tenter de compenser la baisse des activités de sous-traitance industrielle.

78Plusieurs entreprises d’insertion ont des activités de production diversifiées. Cette diversité est souvent le produit combiné d’opportunités saisies au cours du temps, de la volonté d’offrir une large palette de métiers aux personnes en réinsertion, et d’une stratégie de sécurité pour faire face aux aléas de chaque secteur économique. Cette diversité a cependant un coût important : dans une conjoncture devenue très compétitive, il est difficile d’être performant dans plusieurs secteurs économiques en même temps. Comme de nombreuses PME, les entreprises d’insertion sont ainsi confrontées à une tension permanente entre spécialisation et diversification.

© Éditions ies, 2006

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